关于法官职业化建设的调查与思考.doc

法官职业化建设调查与思考龙凤区法院司法公正是现代法治国家永恒追求的价值目标，它的实现离不开法官的公正司法行为。法官职业化建设作为现代法治国家司法改革的核心和基石，是靠一系列具体制度来建立和完善的，其中最与法官利益息息相关的便是法官职业保障机制的改革。我国约有80%的法官在基层法院工作，近年来，基层法院法官断层流失危机已成为阻碍法官职业化进程的司法隐忧，因而重点推进基层法官职业保障机制的改革更具现实意义。一、基层法官断层流失危机及根本诱因在基层法院的法官职业化建设中，法官断档流失是最为突出的问题之一。以笔者所在的大庆市龙凤区人民法院为例，全院现有在编干警65人，有审判资格的法官共有49人。从现有法官的任职情况看，真正在刑庭、民一庭、民二庭、卧里屯法庭（龙凤区人民法院下辖的唯一派出法庭）的一线法官只有18人，只占全院干警的1/4稍强。在综合部门（含院长、政工科、纪检室、调研室、立案庭）从事综合工作的有13人，已经退居二线不再从事审判工作的法官有3人，这16人也占到全院干警的近1/4。从现有法官的学历结构看，原始学历为统招本科法律专业的法官仅为4人，占全院干警的1/14。从法官的流失情况看，2000年至2008年，我院流失法官共计19人，包括审判一线资深法官18人，重点院校法律专业毕业通过司法考试的初任法官1人。人员流出方式主要包括五种情况：一是升迁，有3人升迁至大庆市中级人民法院，以上3人均为院级领导；二是调出，有1人调至大庆市中级人民法院，有3人调至工资待遇和政治待遇相对较高的高新区人民法院，有1人调至龙凤区人大，以上5人中有1人为院级领导，2人为主干业务庭室负责人，2人为一线审判人员；三是病逝，有2人因病去逝，其中1人为在职资深法官；四是考录，有1名我院多年培养业务骨干、庭室负责人通过公开招考考录至地区经济发达的广东省中山市中级人民法院；五是退休或离岗休养，其中有4人按照国家退休政策正式退休，有2人未达退休年龄享受相关政策提前退养；五是辞职，有2人辞职从事律师行业，其收入约为在职同龄法官的数倍。从法官的流入情况看，2000年至2008年，我院共增加法官5人，从任职情况上看，5人中仅有1人为审判一线法官，其它4人均从事与审判无关的综合工作。通过上述几组数据，可以看出：虽然我院所在的龙凤区属大庆市的是三个中心城区之一，辖区内有、等中、省、市直企业38家，是我国的重要的石化产品生产基地，地区经济相对发达，但法官的断层流失状况仍不容乐观。 具体表现为：法官任职结构分布不合理，在法院内部，存在许多不干审判的“法官”，加大了“名义法官”的数量；法官整体素质较低，法律专业化的层次不高；人员流出情况严重，特别是优秀法官流出的数量远远高于流入的数量，比例已接近4：1，一些优秀的法官因利益趋动选择了其它部门或条件相对更好的上级法院，基层法官队伍青黄不接，审判骨干后备力量匮乏日益凸显。种种状况的出现，也许不能盲目的断定审判资源的枯竭，但至少可以说明基层法官未能如法官法期望的那样，提高全体法官的整体素质，反之，大量优秀法官断层流失。笔者在基层法院政工岗位工作多年，认为任何改革必须面对现实，也必须具备一定的现实条件。要推进基层法院的法官职业化建设，必须满足一个基本的前提条件：法官职业是否有足够的优势留住或吸引住高素质的法律人才。如果缺乏这一条件，基层法院的法官职业化建设将失去必要的基础，一支高素质的法官队伍必然落空。然而，在法官职业化建设的进程中，基层法官的职业保障并不现实地具备前述条件。我院所处的龙凤区作为经济相对发达的地区尚且如此，许多象西部等经济欠发达地区的基层法官断层流失现象就更为严重。综上可知，法官断层流失危机的根本诱因就在于法官的职业保障机制滞后，使审判人才不断分流减少。二、基层法官职业保障机制存在的缺陷从基层法院的法官职业保障现状看，主要以下几个方面的不足：一是职业权力无法保障。法官依法独立行使审判权这是宪法赋予的职责的权利。就法院外部而言，虽然基层法院是国家设在地方的法院，但地方政府却一直将基层法院视为其下属职能部门，这样就使地方的人民法院变成了地方人民的法院，加之地方法院的人财物等均受制于地方党政部门，法院独立审判必须在地方党政部门允许的范围进行，因此宪法关于法院依法独立行使审判权的明文规定到了地方就成了“一纸空文”，法院独立审判无法得到有效的保障。在一些基层法院，竟出现了起诉政府和相关职能部门的案件必须经相关领导同意才能立案的怪现象。就法院内部而言，在审判庭从事案件审判的是法官，从事党务、文秘、档案、后勤等行政管理工作的也是法官。法官在审判工作中要接受数级行政或准行政领导的管理和制约，这种管理实际上是行政首长制的缩影，严重违背了法官职业的特点和审判规律。二是职业身份无法保障。虽然法官法明文规定，法官一经任用，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分，但我国现行的司法体制是以地方党委领导为主，上级法院予以协管。基层法官的任用必须先经地方党委组织部门考察，再由地方人大予以任命，法官的人事任免权完全受制于地方，法官实际上是可以随意被撤换或调动的。如有的地方党委政府为了发展地方经济，专门设立了诸如“为经济服务办公室”、“保持党员先进性活动办公室”事机构，凡成立此类机构的，经济要抽调政法干警参与其中工作，这样一来，法官的身份常常随地方党委政府的一纸任命书或调令而瞬间改变。另外，由于地方党委组织部门不是十分了解法院的业务，标准最看重的还是政治素质，或者说看是否忠诚老实，是否服从大局，而启用这种服务大局的人往往是以牺牲法律为代价的，这也为地方、部门保护主义埋下了伏笔。在法律层面上，新公务员法已把法官、检察官划定到公务员序列，法官仍以公务员的行政级别为标准。法院级别越高，编制及行政化的干部指数也就越多，在这种用人环境下，难免会造成法官队伍良莠不齐。这就必然导致很多基层法官精英，为了自身发展选择上级法院和其它部门或职业，造成人才流失。三是法官职业收入未能得到切实保障。法官法规定，法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。但遗憾的是，国家至今未作出任何规定。目前，法官仍执行与其他公务员一样的工资制度和工资标准，其工资由地方财政按照公务员系列进行套改。行政级别越高，工资就越高，可严峻的现实是越到基层，法官的行政级别也就越低。同时，法官法规定的审判津贴、地区津贴和相关的保险福利待遇在许多地方法院也没有得到有效落实。中西部的一些基层法院甚至连正常的工资都难以按时足额发放。2007年7月31日，国家人事部和财政部联合下文自2007年7月1日起对在职法官实行法官审判津贴，但值得关注的是，现行法官等级的评定，主要采取的是“工龄加行政职级”这种行政化的评定标准，行政职务的升迁仍然是法官追求的目标。而且该文同时规定，实行法官审判津贴所需经费，仍按行政隶属关系和原有经费保障、工资发放渠道解决。这样一来，法官审判津贴能否按时足额发放，关键还要看地方政府的财力状况和重视程度。正是许多基层法官经济待遇普遍偏低，缺乏有效的经济保障，使法官难以树立职业自豪感，削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力，难以吸收优秀人才进入法官队伍，严重影响了现有法官队伍的稳定。四是法官职业安全未能得到切实保障。由于我国法律没有明确法官的独立审判地位，法官依法履行审判职务时享有哪些权利，承担哪些义务没有明确具体的法律依据，一旦法官职务受到干扰或侵犯，缺乏具体而有力的保障措施。我国80%以上的案件由基层法院审理，法院和法官处在社会矛盾的最前沿，近年来，随着人民法院受理案件数量的增多，有关侵害法官人身财产安全、阻碍法官履行职务行为的事件也呈上升态势，法官承受着巨大的职业压力和风险，常有当事人及其近亲属因对案件裁决结果不满而在公共场所指责、谩骂、殴打法官的现象，甚至还出现当事人故意伤害和杀害法官的事件，特别是法官在处理当事人对立情绪异常激烈的案件中，被暴力抗法者伤害的更为严重，更加普遍。这样一来，法官在裁判案件的过程中，难免会顾虑重重，放不开手脚，结果无疑阻碍了审判事业的长足发展。三、基层法官职业保障机制改革的路径设计最高人民法院院长王胜俊在努力建设公正高效权威的社会主义司法制度的讲话中指出，加强基层建设是人民法院工作的重中之重，也是人民法院工作的难点。基层法院处在化解矛盾纠纷的第一线，是党通过司法途径服务人民、保持同人民群众血肉联系的桥梁和纽带。基层法院和基层法官化解纠纷的能力，关系到社会纠纷能否解决在萌芽阶段。基层法院和基层法官的形象，在很大程度上影响着人民群众对人民法院司法形象甚至是党的执政形象的认识。因此，建立和完善符合法治要求并有利于实现司法公正的法官职业保障制度体系和运行机制便成为落实法官职业保障的必选路径，也是目前法院改革的重中之重。依据宪法、法官法和最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见的相关规定，结合我国国情和借鉴国外的先进经验，笔者认为应从以下几方面入手，逐步推进基层法官职业保障机制改革。 （一）建立法官职业权力保障制度，确保法官依法独立审判法官是司法权行使的主体，法官能否受到切实的权力保障和务保障，具备独立裁判能力，直接决定着独立审判和司法公正的实现。因此，确保法官独立审判，便成为法官职业权力保障的核心和基础。对此，笔者建议，逐步采取以下措施予以保障。1、建立确保法官依法独立审判的外部制度。具体措施包括：（1）建立垂直统一的司法经费保障制度。基层法院的经费实行中央统一拨付制度，具体由最高人民法院统一核定全国到地方各级法院的经费，报请全国人大审批后列入国家财政预算，再由最高人民法院直接下拨至各级法院。实现从根本上摆脱地方党委的束缚，彻底改变基层法院在经济方面完全依赖地方党委的局面。（2）建立法官提级任免制度。在遵循党管干部原则的前提下，强化上级组织部门和权力机关对法官的考察、监督和任免。具体措施为：实行中央、省、市（地）三级管理和任免制度，即最高人民法院和高级人民法院法官由中央组织部考察，全国人大及其常委会选举和任免；中级人民法院法官由省级组织部门考察，省级人大及其常委会选举和任免；基层人民法院法官变更区（县）级组织部门的考察方式，改由市（地）级组织部门考察，市（地）级人大及其常委会选举和任免；适当增加基层法官的政法专项编和相应提高基层法官的行政级别。（3）上级法院要加大协管力度。大力支持基层法院法官依法办案、秉公办案，依法抵御和排除外界干扰，及时制止和严肃处理任何单位和个人打击报复法官的行为。2、建立确保法官依法独立审判的内部制度。长期以来，法院内部管理行政化。如案件请示汇报制度、院庭长审批案件制度、审委会制度等，导致法官审判职责与行政管理职责不分。因此，在法院内部建立法官依法独立审判的职业保障制度，必经尊重法官审判权力的特性和权力运作的特殊规律，凸现法官在审判工作中的中心地位。（1）理顺法官审判职责与行政管理职责的关系。明确规定院、庭长在日常工作中履行行政管理职责，只有在其参加合议庭审理案件或参加审委会讨论案件时，才能履行审判职责。确保具体办案的合议庭和独任法官拥有自主权和独立性，科学配置好审判部门与非审判部门的人员结构。（2）改革审委会职能，切实解决“审者不判、判者不审”问题。审委会的职能要转变到总结审判经验、规范司法尺度等宏观指导上。同时在基层法院大力推行院长、庭长、审委会专职委员直接参与合议庭开庭审判案件的做法，全面落实审判的亲历性原则、直接言词原则等。（3）取消案件请示汇报制度。案件请示汇报制度的存在，变形剥夺当事人的上诉权，使两审终审变成一审终审，导致审级独立形同虚设。同时，也为上级法院合理干预下级法院审判提供了制度上的可能。因此，只有取消案件请示汇报制度，方能保证具体办案的审判组织真正对案件负责。 3、建立法官职责豁免制度。法官在司法过程中，享有职责豁免权是各国的通行做法，即法官履行审判职责，非因故意或重大过失，非因法定事由，非经法定程序，享有免受责任追究的“特权”。实行法官职责豁免制度，有助于法官解除后顾之忧，依法独立公正行使审判权，使法官的职业权力更有保障。目前，法官因执行审判职务被随意丑化和追究责任的现象时有发生，因此，在我国特别是基层法院推行法官职责豁免制度，对维护法官形象、树立司法权威、增强职业尊荣。 （二）建立法官职业身份保障制度，确保法官职业地位稳定 世界各国的立法一般都对法官职业身份保障作了明确而具体规定，法官在任职届满前，非经弹劾，不得违背其意愿而被免职、撤职、调职或令其提前退休。如在德国，即使是职务升迁，也要以法官自愿为前提。在没有征得法官同意的前提下，不能调动他的职务，调动必须以他的同意-通常是他的申请为前提。法官职业身份保障制度的核心是法官终身制。世界司法独立宣言规定：“法官之任职原则上应为终身制，但因免职或处于法官退休年龄时不在所限。”法官法对法官职业身份作了专门规定，但由于公务员法已将法官作为普通公务员进行管理，故有关法官身份保障的规定并未得到很好的落实。因此，目前仍有必要在司法实践中，进一步深入落实法官法的相关规定，即法官一经依法任用，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，任何单位和部门不得以任何理由擅自将其免职、降职、辞退或者给予处分。 世界各国的司法实践表明，法官既需要法律专业知识，更需要丰富的审判实践经验。审判经验越丰富，审判水平就越高。因此，经验丰富的法官是司法事业的宝贵资源。故笔者建议，在目前法官整体素质尚不具备完全推行法官终身制的条件下，修改法官法，明确规定基层法官得以从事审判工作的最高年限或适当调高法官的退休年龄。法官退休年龄原则上应高于公务员的退休年龄，一般情况下，除因法官自身健康原因或自愿申请退休外，法官的退休年龄可调至65周岁。 （三）建立法官职业收入保障制度，维护法官职业尊荣 法官法对法官的职业收入问题虽作了规定，但因基层法院所在地区经济状况的不同，具体标准和经费来源并不一致，差异较大。实际上，地方法院的经费主要来自于地方财政，在一些经济欠发达地区的地方法院，法官还不能按期领到足额的工资和相关津贴，一些法官经济困难，生活清贫，在社会上没有职业尊荣可言，难以提升职业的神圣感和自豪感。同时，法官职业收入缺乏保障，也在一定程度上削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力。要求法官保持清正廉洁，除了强化党风廉政建设，不断提高法官个人廉政素质外，还必须对基层法官的职业收入给予制度保障，让法官能够拥有维持体面的生活水平和生活方式所必需的基本物质条件，惟有如此，方能维护法官的尊荣，增强法官的正义感和使命感，提高法官抵制各种利益诱惑的自律能力，从而使法官自觉排除各种不当干扰，依法独立公正裁决案件。因为，也只有当法官不为生活所操心时，才能为正义而操心。为此，笔者建议采取以下措施予以保障。 1、建立单独的法官工资制度。法官法第34条明确规定：“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”据此，现行立法已将法官工资与其他公务员的工资序列区分开来，并在法律上建立了法官单独工资制度。但遗憾是，该规定至今并未落实。因此，国家应尽快出台相关具体规定，全面落实法官的工资制度。而且法官工资制度要充分反映审判工作特点，基层法官受理的业务量最大，因而在工资政策上应当有所倾斜。同时，国家应进一步完善法官定期增资制度，确保法官的工资随着工龄、职务升迁、物价上涨等因素及时得到合理调整。最后，还要进一步完善法官退休制度，确保法官在退休之后，工资待遇保持不变。 2、切实落实法官审判津贴。2007年7月31日，国家人事部和财政部联合下文自2007年7月1日起实行法官审判津贴，这为全面落实法官的各项津贴和福利待遇开了个好头，建议以此为契机，扩大法官津贴的落实范围，逐步提高法官津贴的标准，特别是在实行法官员额定编和严格遴选后，适当重新核定提高基层法院的法官等级，大幅度调高“精英”法官和资深法官的津贴，更改法官法的相关规定，真正落到实处。 3、逐步推行法官高薪制。饥饿的人不能很好地为国家服务，饿了不能工作；吃得太多的人容易懒惰，也不是最好的公仆，适度的饥饿者是最好的人民公仆。中等水平或稍高一点的法官工资收入最好。实践证明，只有对法官实行高薪制，才能养成法官廉洁司法的崇高品格，法官才能有足够的底气抵制外来的诱惑和干扰。随着法官职业化建设的逐步深入，国家将完全具备为“职业化”之后的“精英”基层法官们提供高薪的财力，因此，逐步推行法官高薪制不仅具有必要性，而且具有可行性。（四）完善法官职业教育保障制度，提升法官综合素质法官职业的特殊性，要求法官必须不断地更新、充实法律知识，不断地增强、提升审判业务技能，始终保持高超的司法技艺和优良的人格魅力，以适应审判实践不断发展变化的需要。1、完善基层法官继续教育制度。首先，明确教育培训的目标，要逐步实现四个转变，即实现从学历教育型培训为主向能力提升型培训为主转变、从普及型培训为主向专业型培训为主转变、从应急型培训为主向系统型培训为主转变、从临时型培训为主向持久型培训为主转变；其次，不断完善继续教育内容，始终做到三个结合，即强化学历教育与岗位培训相结合，增强理论素养与司法技能相结合，提升审判业务素质与调查研究能力相结合；最后，不断丰富教育培训方式方法，除传统的课堂讲授方式外，灵活采用案例解析、师生问答、座谈交流等互动教学方式，不断增强培训的实际效果，切实提高法官的实际分析问题和解决问题的能力。 2、改革基层法官培训制度。要以国家法官学院为依托，增设基层法院法官培训中心，结合审判工作实际，健全符合基层地方特点的法官职业培训体系和运行机制，制定科学的培训规划，逐步实现在职法官教育培训的制度化、规范化、经常化。 3、完善基层法官教育培训考核机制。建立法官培训档案，全面记载法官培训的次数、时间、成绩及表现等内容。同时，将对法官的教育培训与对法官的考核、任用直接挂钩，考核结果作为任职、晋级、续职的依据，形成培训、考核、任用三位一体的有效运行机制。（五）完善法官职业监督保障制度，维护法官职业权利 1、进一步加强法院诉讼体制内监督机制。司法是一项专门化的活动，需要专业的司法知识，专门的司法技艺，是被法律职业共同体所实践的。一言以蔽之，司法活动是建立在技艺理性的基础之上的。这就意味着，对司法的监督必须是专业化的法律逻辑推理的监督。因此，最有效的监督制约力量存在于诉讼或审判过程中，应当充分挖掘诉讼体制内的监督制约资源。具体而言，首先，全面落实公开审判制度、回避制度等，切实增强司法的透明度，规范法官的司法行为，防止司法不公和司法腐败，促进法官公正司法；其次，健全和完善法官的惩戒制度。在遵循司法规律和司法权特性的基础上，建立一个相对独立的法官惩戒委员会，制定一部规范统一的法官惩戒条例，对法官的惩戒必须以条例的明文规定为依据，允许被惩戒的法官进行陈述和申辩，惩戒结果的作出须经惩戒委员会全体委员的过半数以上通过，重大惩戒事项须经全体委员的三分之二以上的多数通过。 2、进一步规范法院外部监督机制。由于现行的对司法监督模式违背了司法的规律和权力监督与制约规律，加之监督立法的长期缺位和监督程序的严重缺失，导致了现行监督的随意和无序。因此，对法院外部监督机制必须加以规范。要以新出台的监督法为基础，全面规范监督的主体和程序，克服随意监督。对法官的职业监督要遵循审判活动的规律，切实改变对案件裁判结果反复监督的不合理做法，实行对法官司法行为规范进行监督。 3、建立和完善法官申诉、控告权利保障制度。切实规范法官申诉、控告的程序，做到既能严肃处理法官的违法违纪行