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第五章公共政策制定 教学目的和要求 建立对社会问题 政策问题清晰概念 理解政策议程及其在政策制定过程中的地位 掌握政策方案规划的原则和程序 系统了解政策合法化及其作用 掌握政策合法化的主体及权限 过程和程序 本章要点 政策议程及其在政策制定过程中地位建立政策议程的途径政策方案规划的原则政策方案规划的程序政策合法化及其作用政策合法化的主体及其权限政策合法化的过程或程序具有中国特色的政策制定的基本经验 第一节社会问题的产生 一 社会问题的认定社会问题 一个社会的大部分成员和一部分有影响力的人物认为某种社会状况不理想或不可取 应该引起全社会的关注并设法加以改变的问题 社会现象如何成为社会问题 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时 它才是社会问题 在社会问题的认定中 权力因素起着非常关键的作用 人们的主观认识 思想信仰 生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响 案例 莫让老百姓变成验钞机 政策合法化 从 问题 到 公共政策问题 问题 一定行为主体的主观愿望与客观现实之间的矛盾状态 问题分为私人问题和社会问题 社会问题 社会的现存状况与社会期望状况之间的差距 社会公共问题 当社会问题超出了当事人 其影响波及到不直接相关的群体时 社会问题就成为社会公共问题 公共政策问题 公共权力部门感受到必须要解决某种社会公共问题 否则 可能产生极为消极的后果 于是把某种公共问题纳入解决议程 这时 社会公共问题转化成为公共政策问题 一般而言 社会问题的认定涉及三个方面 是否影响社会运行的秩序 是否影响社会成员的利益 是否符合社会主导价值观和规范标准 二 社会问题的类型 过失性社会问题结构性社会问题 1 过失性社会问题 过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为 如青少年失足和社会犯罪 重婚 家庭暴力等等 有两点需要注意 一是一些社会规范允许一定程度的行为偏差 即一些社会规范的边界有一定的伸缩余地 在这个空间 有的行为并不至于被认定是超越规范极限的过失行为 如吸烟 嬉皮士等 二是 偏差 这一概念具有相对性 在某种情形下被认定是偏离社会规范的过失行为 而在另一种情形下则可能被认为是可以接受的行为 如重婚 同性恋等 2 结构性社会问题 结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象 是人类在组织自己的社会生活时 结构方面的偏差而产生的社会问题 结构性社会问题涉及社会生活的许多方面 其中最为突出的就是各种各样的不平等现象 如由经济不平等所带来的贫富两极分化 又如人口问题 两类主要结构性社会问题 各种各样不平等现象引起的结构性社会问题如由经济不平等所带来的贫富两极分化问题 把贫困的责任推给穷人毫无道理 贫困是社会政治和经济结构不合理造成的 除了贫困问题 还有由民族歧视和种族偏见所引发的民族问题 由政治不平等所产生的政府权力滥用问题 由教育不平等所导致的社会不满问题 价值观变化引发的结构性社会问题如家庭问题是由 核心家庭 的出现以及随之而来的种种麻烦 如家庭亲情的淡化 老人晚年的凄凉 社会资源的浪费 儿童家庭教育的淡化等等 第二节政策问题的确认 政策问题的确认即对政策问题的察觉 界定和描述的过程 问题确认是问题求解过程中最为关键的一环 一 公共政策问题确认的必要性和重要性 公共资源的有限性要求把公共资源投入到最能产生效益的环节上去 公共政策问题的确认 有益于公共资源的有效使用 社会公共问题太多太复杂 大多数社会公共问题应该由非政府公共组织解决 只有少数公共问题适合公共权威部门出面解决 二 公共政策问题确认的条件 存在一种可以确认的客观情势 出现强烈的公众诉求 问题影响程度很深 影响范围广 属于政府或政策部门职责范围 形成明显的政策需要 三 公共政策问题确认的影响因素 政治领袖利益集团危机或特殊事件抗议活动大众传播媒介新旧事物的差别 四 公共政策问题确认的过程 一 感性认识阶段1 问题察觉察觉是社会问题的最初阶段 其显著特征表现在涉及其中的人们还处于对客观条件的朦胧认识中 感受政策问题 由于客观情势发生了变化 特定的主体 感受到了这种变化 并由于自我价值标准 经济利益 自我意识受到伤害而发生困惑 不满 愤怒等 于是向政府提起有关政府公共政策等的既定诉求 一 感性认识阶段 2 问题描述问题描述是运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程 实事求是 不带偏见 追求客观是这一过程的基本原则 二 理性分析阶段 1 问题分析对前一阶段描述的问题和相关资料进行去伪存真 去粗取精 由表及里 由此及彼的分析 进而判断其能否成为政策问题的过程 分类 确定问题设计的领域 分析问题的历史 现状和发展趋势 全面辨证分析 抓住问题的实质和主要矛盾 作出能否成为公共政策问题的结论 二 理性分析阶段 2 问题界定问题界定是指在问题分析之后 对问题进行特定分析和解释的过程 说明为什么这些问题被确认为政策问题 为以后制定各公共政策解决这些问题提供基础 案例 北京打工子弟学校风波 案例 底特律拖车居民问题 拖车居民问题的客观环境就是拖车居民建立的营地及其对周围社区的影响 根据底特律市官方机构所作的记录 这种营地的建立最早可以追溯到1920年的春天 当时只是在城市的外围地区出现了一小片营地 大概有8 10户人家 这些居住者大多是产业工人 他们以自己的拖车为家 过着非常贫困的生活 当时在底特律并没有人觉得拖车居民构成了社会问题 底特律的三家主要报纸都没有报道这方面的情况 市警察局 卫生部门 社会工作机构的档案文件中对此也没有任何记载 尽管住在这个营地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那些人 但他们坚持认为 根本没有什么麻烦 然而 形势发展得非常快 不知不觉中情况有了很大的变化 引起关注 到1930年 在城区范围内已经有了4个像模像样的拖车营区 到了1935年 营区数目上升为9个 在这9个营区中 有5个菅区的居民丝毫没有暂时居住的迹象 他们干脆把车轮从拖车上卸下来 放到锯木架上一分为二 看似准备永久性地居住下来 随着拖车和拖车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区的不断扩大 这一问题逐渐引起了社会公众越来越广泛的关注 从报刊的专栏 邻居的闲谈 居民们向新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨 以及底特律市官方机构所发布的有关言论来看 底特律市的拖车居民问题已经成为一个社会关注的热点 这些迹象足以表明社会问题的察觉阶段已经形成 通过对底特律市三家报纸内容的调查发现 直到1925年1月才有一家报纸发表了一条有关的新闻 对某个拖车营区 过分吵闹 的情况进行了报道 在此之前 无论是消息栏目还是评论栏目都没有涉及这方面的情况 在接下来的10年间 即1925 1935年 相关报道的数量逐渐上升 1936 1937年 这种新闻报道的频率达到了最高峰 若对这些新闻的性质加以解释 可以说在1930年之前 报道的主旨更多的是猎奇和娱乐而不是提出警告 而评论专栏和 读者来信 这两部分对这方面的情况则极少或根本没有提及 1930年之后 这三家报纸对这一问题的评论文章日渐增多 而读者来信中反映这方面情况的也变得相当普遍 无论是新闻的连续报道 还是评论版的评论文章 都反映出对拖车营地问题的忧心忡忡 而且从多种角度对公众提出了某种警告 在1936 1937年间 报纸中一半以上的新闻报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及拖车营地中的犯罪 疾病 火灾 事故和一些滑稽事件 给报社写读者来信的主要是生活在拖车营地附近社区的居民 学校当局的有关人员 房地产商以及社会工作者 居民们对拖车营地所带来的环境噪音 腥臊恶臭 不讲道德 各种犯罪以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满 他们的愤怒之声几乎随处可以听到 一位学生这样写道 最初 当很多拖车居住者搬进我们住区下面拐角的一片空旷地带时 我们之中似乎谁也没有更多地注意他们 这些人几乎清一色是贫穷的工人 1932年 经济大萧条依然很严重 他们可能不想在住房租金上花太多的钱 我们中的大多数人认为他们只会呆上一两个月 然后离开这里 但是一年过后 那儿的拖车居住者反而比以前更多了 邻居们开始说 看吧 他们看来是要在这里永久住下去了 但是 似乎没有人认为他们正在对我们造成伤害 可随后 我们便开始丢失一些放在自己房屋周围的小东西 如报纸 牛奶瓶和一些劳动工具 我们把它归结到那些拖车家庭的孩子们身上 责怪他们的父母不该整天让自己的孩子在外面疯跑 之后有人说 为什么这些孩子不去上学 他们如果有学上就不会惹那么多的麻烦 一位邻居给附近学校的学监写了一封信 告知有关情况 但信发出后如石沉大海 什么反应也没有 这里还有另一篇更为典型的抱怨 母亲诅咒那些拖车家庭的孩子们 说他们简直就是一群该下地狱的小鬼 但是父亲认为感情宣泄是没有用的 需要考虑的还是该不该将房屋卖掉这个问题 如果政府当局没有能力把拖车居住者从这个地区清除出去的话 那就真得考虑考虑搬家的问题了 父亲总是讲 他对拖车居住者本身并无成见 这些人在经济大萧条时期不可避免地遭遇到贫穷 这不是他们的过错 但是 不能因为他们贫穷而使我们大家也都跟着变穷 如果真出现了这种情况 那可真是地狱的信号 卫生监督员对市议会的主要抱怨是 营地里并不是每个家庭都拥有一辆拖车 那里的居住条件极其恶劣 有些营地连一个厕所都没有 在这种情况下几乎没有个人的隐私可言 营地里供水严重不足 居民们经常要到营地外去打水 冬天的取暖条件非常差 大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖 而且有些家庭连这样的条件都不具备 随意乱扔垃圾的现象到处可见 营地附近的一些空地上已经堆满了各种各样的生活垃圾 警方也同样将拖车居住者的营地视为潜在的危险地带 对其执行法律和维护秩序的工作是一种新的挑战 警察越来越多地被招去制止营地中发生的抢劫和斗殴事件 拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以及调查那些愤怒的邻居们所反映的情况 当时警方对这些活动所作的文字记载 已经清楚地表明了警方对这一问题的深切关注 学校当局也开始意识到拖车营地所带来的问题 因为它对学校稳定的教学秩序造成了很大的冲击 有些学校很难为不断涌来的拖车居住者的孩子们提供基本的食宿条件 而且几乎每天都可能有新生入校 使学校正常的教学安排受到影响 因为拖车居住者的营地并非是永久性的 许多孩子在一个学年尚未结束时就不得不离开学校 第三节政策议程的建立 公共议程与政府议程是政策议程的两种最基本形式 公共议程是指某个社会问题引起和社会公众和社会团体的普遍关注 进而向政府部门提出政策诉求 政府议程是某些社会问题引起决策者的关注 应将其列入政策范围的政策议程 公共议程往往出现在政府议程之前 政府部门根据公众的利益表达和要求 权衡各利益方的利益关系 最后确认是否把问题列入政策议程 一 政策议程的基本类型 1 外在创始型2 政治动员型3 内在创始型4 实质性议程和象征性议程 二 政策议程建立的条件 1 公民个人的作用2 利益团体的作用3 政治领袖的作用4 政府体制的作用5 大众传媒的作用6 问题自身的作用 三 政策议程的触发机制 1 政策议程触发机制的影响因素 包括范围 利益群体 强度 公众反应 和时间 瞬时突发或持续作用 2 政策议程触发机制的类型 包括内在触发机制 自然灾害 经济灾难 技术突破 生态变迁 社会变迁 和外在触发机制 战争 冲突 经济对抗 四 政策议程与突发事件 1 某种危机或惊人事件 某种突发性事件的发生 能够将某些人们虽已有所察觉但未引起普遍重视的问题推上议事日程 2 抗议活动 抗议活动是一种激烈的利益表达形式 它的出现表明社会问题已经发展到非常严重的地步 政府惟有作出新的政策选择才能平息其引发的混乱局面 3 新闻媒介 新闻媒介作为重要的社会舆论机器对政策议程的整个过程及其结构都有重要影响 五 政策议程建立的障碍 1 政治原则的偏离 所谓 反动 2 价值体系的排斥 所谓 信仰 3 政府体系的封闭 所谓 呼声 4 承受能力的超重 所谓 合理 5 表达方式的适当 所谓 正当 第二节政策规划 政策规划往往被视为一个狭义的政策分析过程 指在既定原则指导下寻求方案优化的一系列分析和抉择活动 它不仅需要决策者的积极参与 也需要政策分析人员的密切配合 一 政策规划主体 政策规划主体多元化在世界范围内已成为一种趋势 政府在政策规划中发挥着主导作用 听证制度是政策规划过程中一项非常重要的制度形式 二 政策规划的基本原则 信息原则系统原则预测原则客观原则智囊原则 优化原则效益原则可行原则兼听原则时效原则 三 政策规划中的思维方法 经验思维逻辑思维直觉思维创新思维 四 政策规划程序 1 政策目标的确定 决策内容的原则层面 包括正确确定政策目标 区分价值前提 需不需要 值不值 和事实前提 可能不可能 2 政策方案的设计 决策内容的操作层面 一方面要对方案后果及其效应准确估计 另一方面应对方案实施细节详尽规定 政策方案设计包括对行动内容 程序 方式 方法等的设计 其中在内容上包括5W1H 即WHAT WHY WHO WHEN WHERE HOW 四 政策规划程序 3 政策方案的评估 前评估 包括预测性评估和可行性评估 1 专家会议法 2 德尔菲法 采用匿名通信和反复征求意见的形式 使专家在彼此隔离情况下交换意见 经技术处理后得出预测结果 4 政策方案的选择决策行为是一个不间断的选择过程 即对备选方案进行全面评估的基础上择优的过程 第三节政策合法化 一 什么是 政策合法化 所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查 通过 批准 签署和颁布政策的行为过程 二 政策合法化的主体及其权限 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家权力机关 合法化主体具有宏观上的广泛性和微观上的特定性两个显著的特征 宏观上的广泛性 是指从总体上看 政策合法化的主体是相当广泛的 有权使政策方案获得合法地位的国家权力机关 都可以成为政策合法化的主体 微观上的特定性 是指每一项政策方案的合法化主体都是特定的 法律针对不同的国家机关规定了不同的职权 政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化 超越法定权限 就不能制定和颁布政策 主体在政策合法化过程中应注意的权限问题 主体要有合法依据 注意政策所及事项 地域 措施和手段等的职权限制 注意滞后法律的效力问题 三 政策合法化的程序和内容 政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤 次序和方式 政策合法化程序的内容 1 合法的决策主体 2 合法的政策程序 3 合法的政策内容 4 政策法律化 四 政策法律化 1 政策法律化概念政策法律化 顾名思义 就是政策向法律的转化 具体说 是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序 将成熟 稳定而有立法必要的政策转化为法律 四 政策法律化 2 政策法律化的主体政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关 即享有立法权的国家机关 四 政策法律化 3 政策法律化的条件政策法律化并不是所有政策都转化为法律 只有具备如下两个条件的政策才转化为法律 1 有立法必要的政策 2 成熟 稳定的政策 四 政策法律化 4 政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式 政策合法化属于政策制定的范畴 是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程 政策方案未经合法化过程就不具有执行效力 思考题 1 什么是政策制定 它包含哪些功能活动环节 2 什么是政策议程 社会问题是如何进入政府议事日程的 3 用实际案例说明方案规划的基本程序及其功能活动环节 4 如何看待政策合法化的地位 作用与程序 5 具有中国特色的政策制定的基本经验有哪些 案例 孙志刚事件的始末 一 孙志刚 男 27岁 湖北武汉人 2001年在武汉科技学院艺术设计专业结业 2003年2月24日受聘于广州达奇服装有限公司 孙志刚事件的始末 二 2003年3月17日晚10时许 孙外出上网 途遇天河区黄村街派出所民警检查身份证 因未带身份证 被作为 三无人员 带回派出所 孙的同学成先生闻讯后赶到派出所并出示孙的身份证 当事警官仍拒绝放人 注 三无人员 无身份证 无暂住证 无用工证明 孙志刚事件的始末 三 3月18日 孙被作为三无人员送往收容遣送站 当晚 孙因 身体不适 被转往广州市收容人员救护