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公共部门人力资源开发与管理 本书的结构安排 本教材为第四版 为全国自考2016年新指定的教材 全书共分4篇14章 每篇均表明了当代公共部门人力资源管理重要的功能与作用 各篇分别阐述了人力资源的不同管理环节和技术操作手段 整本书全面地分析了公共部门人力资源管理的状况和发展趋势 第一篇 公共部门人力资源管理的性质和环境 第一章导论 公共部门人力资源开发与管理 HumanRoursesManagementInPublicSectors 1 1人力资源管理与公共部门的基本概念 1 1 1人力资源的含义与一般特征1 人力资源的含义一般意义的人力资源的含义是 在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和 它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分 2 人力资源的一般特征1 人力资源生成过程的时代性与时间性 2 人力资源的能动性 3 人力资源使用过程中的时效性 4 人力资源开发过程的持续性 5 人力资源闲置过程的消耗性 6 人力资源的特殊资本性 7 人力资源的高增值性 1 1 2 人力资本 理论与人力资源管理 1 人力资本 理论现代 人力资本 理论 humancapitaltheory 最早是由美国芝加哥大学的经济学家西奥多 舒尔茨 TheodoreSchultz 和加里 贝克尔 GaryS Becker 等首先提出和论证的 2 人力资本理论的基本思想第一 单纯从自然资源 资本资源和技术资源这些生产要素的投入角度 无法解释现代社会生产力提高的全部原因 第二 人力的取得不是无代价的 其成长过程需要消耗各种稀缺的资源 第三 人力投资的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能力形态 使人力与其他商品一样 具有使用价值与价值 第四 人的能力和素质是通过人力投资而获得的 人力资本是对人力进行投资而形成的资本 第五 人力投资的目的是要获得投资收益 3 现代人力资源管理的含义现代人力资源管理就是指国家和各种组织为开发和促进本国 本组织人力资本的发展 对本国或本组织人力资源未来和现状进行的统计 规划 投资 成本收益核算 培训 使用 保障 研究和发展等一系列组织 决策活动 1 1 3公共部门的含义与范围 公共部门 publicsector 是指在社会生活中相对于私营部门 privatesector 而存在的 旨在提供公共产品和公共服务 以谋求公共利益和普遍福祉的一套组织体系 1 公共部门的分类由于人们在认定公共部门内涵和外延时采纳的标准和评价方式不同 所以 对公共部门范畴的界定并不统一 我们在分析公共部门的内在性质和外延范畴时 根据一系列标准和特征 将公共部门的范围和主要类型划分为以下几类 第一类公共组织是指 公共部门体系中具有最为突出特征的一大类组织 拥有公共权力 制定和执行国家宪法 法律 维持社会秩序 从事社会公共事务管理 提供公共产品和公共服务 运营经费全部来源于国家公共财政划拨 不以盈利为目的 追求公共利益实现的国家政权组织系统 包括国家各级立法机关 行政机关 司法机关和检察机关 第二类公共组织是指 由国家政权组织委托和授权的 从事公共服务的 为公众提供科学 文化 医疗卫生等公共产品 其运营经费一部分来源于国家公共财政的划拨 一部分来源于为收回成本向服务接受者收取的费用 不以盈利为目的的组织体系 第三类公共组织是指 由政府出资组建 生产社会需求的物质产品 以盈利和国有资产增值为目的 以企业化方式运营的组织体系 主要是指各种国有企业和公共公司 publiccorporation 1 2公共部门人力资源管理的理念演进 1 2 1以人主体性质评价为中心的人事管理1 2 2以组织事务性质评价为中心的人事管理1 2 3以组织战略发展为中心的人事管理 1 3 1公共部门人力资源管理的特征 1 公共利益 公共政策 2 政治性 3 缺自主性与独立性 4 评价困难 1 3 2公共部门人力资源管理的基本功能 1 识才2 选才3 用才4 育才5 留才 图1 1公共部门人力资源管理的目的与功能 1 4公共部门人力资源管理的目标 1 4 1以人力资源发展促进公共部门生产力水平的不断提高 1 公共部门的人力资源是促进公共生产力发展的第一要素 2 公共生产力目标确定了公共部门人力资源管理与开发的方向 3 公共部门人力资源的品德素质 行为能力与行为规范等是公共生产力水平提高的基础 条件和手段 4 公共部门人力资源管理本身的投入 产出效益也是直接反映组织生产力水平的重要内容之一 5 公共部门人力资源的不断开发是公共生产力水平持续提高的源泉 6 公共部门人力资源自身的发展本身也是政府生产力提高的目的 1 4 2推进公共部门的变革与创新 创造适于人才开发与成长的组织环境 1 人力资源管理者通过对组织可持续发展的深度思考 使自己成为组织改革的积极影响者和推进者 2 人力资源管理者不仅自身是组织变革进程的重要推动者 而且 他们还通过多种途径 取得所有组织成员对组织变革的认同 3 人力资源管理者帮助员工化解改革中的面对的问题和困境 减少员工对变革的恐惧和忧虑 变阻力为改革动力 关键术语 人力资源管理公共部门公共人事行政公共部门人力资源管理环境公共部门人力资源管理功能人力资源规划人力资源获取人力资源开发 复习思考题 1 请讨论 我们应该怎样看待 人力资源 的概念及其表现的性质 2 人力资本 理论提出的意义和它对现代人力资源管理兴起的影响是什么 3 公共部门与私营企业组织人力资源管理的相同之处和相异之处分别表现在什么地方 4 现代公共部门人力资源管理与传统人事行政管理的区别是什么 5 公共部门人力资源管理试图达成的目标是什么 第二章公共部门人事行政的基本制度安排 通过本章的学习 您应该掌握以下要点 国家公务员制度产生和发展的社会背景 国家公务员制度产生的理论基础 国家公务员制度的目标与基本精神 国家公务员制度的特征与内在运行机制 国家公务员制度面对的挑战 中国公务员制度改革和完善 中国公务员制度的特征 2 1国家公务员制度的缘起与理论基础 2 1 1国家公务员制度建立的背景1 国家公务员制度的含义国家公务员制度是指一国公共组织依靠立法和规章规制的手段 以功绩制为中心原则 以官员稳定性 连续性和职业化为目标 通过专门的人事管理机构 对规定范围内的公务员 civilservant指公务员个体 的获得 任用 晋升 工作福利 考核激励 纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共组织人事管理制度 1 社会经济背景 2 社会政治背景 3 思想文化背景 4 经验借鉴背景 2 国家公务员制度在西方建立的社会背景 1 社会经济背景 第一 政府需要随着社会管理事务范围的日益扩大 建立一支功能分化 职业化 专业化的文官队伍来管理国家公共事务 第二 资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府 能够有效地维持社会公共生活的秩序 同时节省纳税人的钱财 第三 为了实现新生资产阶级参政的利益和他们对公共政策的影响力 资产阶级打出了 民主 民权 的旗帜 要求政府的公职向社会公开开放 赋予公众更多的参与政治事务的权利和机会 2 社会政治背景 第一 政府出现了结构性的腐败 第二 政府存在着周期性的政治震荡 第三 公职队伍人才匮乏 效率低下 3 思想文化背景 资产阶级大革命中提出的 天赋人权 人人生而平等 的思想 为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据 民主主义思想形成的政治文化氛围 为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境 4 经验借鉴背景 中国政府的科举考试制度给现代西方国家公务员制度的建立提供了直接的素材 而西方国家公务员队伍建设无一例外地采用了公开考试 择优录用的手段 并将它作为现代公务员制度的主要支柱之一 2 1 2国家公务员制度建立的理论基础 1 政治与行政二分论由伍德罗 威尔逊 WoodrowWilson 在公共行政奠基之作 行政之研究 首先提出 由弗兰克 古德诺 FrankGoodnow 在 政治与行政 中系统论证的政治与行政二分论 不仅是整个传统公共行政的价值基础 也是现代国家公务员制度的理论前提 2 行政管理的职业主义倾向职业化是指以某种特定的 专门的知识或技能而形成的特定的职业领域 并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态 第一 要求公职人员的招募和选用采取以客观的资格条件为中心的择优录用制度 按照公职人员的知识和技能水平获取 发展行政管理者 第二 公职人员的知识 能力 技能和由此产生的工作成绩是其得以晋升并获得职业发展的基本路径 第三 去政治化 和对职业精神的忠诚则应是国家公职人员职业伦理的基本要求 第四 以专业化的工作分析和职位划分体系 发挥公职人员的能力 达到人尽其才 应该是公职人员基本制度设计的基础 第五 发挥技术和管理专家在行政管理中的作用 行政管理职业化倾向对现代国家公务员制度建立的理论意义 2 2国家公务员制度的特征与运行机制 2 2 1国家公务员制度的基本特征1 终身的常任制取向构成了国家公务员的基本任职模式 2 依照法律 规章的规范形式对国家公务员系统进行管理 3 以能力和业绩评价为本位的功绩制原则 贯彻于整个国家公务员的体系中 4 奉行 价值中立 或 政治中立 value politicalneutrality 的职业道德准则 5 政务官与业务官分途而治 6 建立有专门的公务员管理机构 7 公务员法定权利与义务的平衡 8 力图发展公平 客观的公务员能力和绩效的测评标准 2 2 2国家公务员制度的基本精神和运行机制 国家公务员制度的基本精神 1 功绩主义的精神 2 法治主义的精神 3 人才主义的精神 4 市场主义和竞争主义的精神 5 分权主义的精神 2 国家公务员制度的运行机制 1 竞争机制 2 保障机制 3 激励机制 4 更新机制 5 监控机制 2 3国家公务员制度的发展与面对的挑战 2 3 1国家公务员制度的发展与完善1 公务员体系及其分类结构的完善 2 国家公务员管理机构的完善 3 公务员法律环境和权利 义务规范的改善 4 公务员制度各项运行机制和管理技术的完善 2 3 2国家公务员制度面对的挑战 1 政治中立 问题 2 永业制和终身任职的公务员雇佣模式问题 3 以职位管理为中心 将公务员作为附属物和工具的管理导向问题 2 4中国公务员制度改革与完善 2 4 1中国公务员制度改革的背景中国公务员制度是在替代中国干部人事制度 cadresystem 的基础上建立的 尽管中国公务员管理制度的设计和选择 是中国政治体制发展 经济体制改革 社会文化变迁中多因素共同作用的结果 有着复杂的社会背景 但是 原有干部人事制度与社会变革 发展之间的高度不适 JP2 应性 是国家人事制度进行根本改革的最直接动力 中国干部人事制度的基本特征 第一 所有干部都是党的干部 党管干部是干部人事制度最根本的原则 第二 所有干部必须坚持党的路线 方针和政策 在政治上 组织上和意识形态上与中央保持高度的一致 服从组织的分配和安排 第三 分部管理干部 第四 分级干部管理 干部人事制度的问题 1 领导干部的年龄严重老化 整个干部队伍的文化素质低下 专业技术管理人员十分匮乏 2 国家干部 概念笼统 宽泛 范围不清 缺乏科学的管理分类 3 人事管理权限高度集中 管理方式陈旧单一 用人与治事严重脱节 4 干部人事制度中人治因素干扰过强 导致政府用人不正之风的蔓延 5 政府中的人事主管部门职能缺位 机构设置不够稳定 2 4 2中国公务员制度建立的目标及其实施 1 中国公务员制度建立的目标体系首先 政府需要建立一个法治化的人事管理系统 其次 保证党的部门和政府部门 中央机关和地方机关合理地划分人事管理权 最后 采用规范 先进的公共部门人事管理方法和技术 吸收和开发现代人力资源管理科学 客观 理性 有效的手段 为获取和培养适合于社会主义市场经济需要的干部队伍提供技术保证 2 中国公务员制度的发展历程 1 政府人事管理制度改革的立法准备阶段 1984年8月 1986年底 2 决策与正式宣布阶段 1987年 1988年4月 3 建立 完善公务员主管机构和公务员制度试点阶段 1988年4 月 1993年9月 4 国家公务员制度的确立与制度的推行阶段 1993年10月至2005年4月 5 中华人民共和国公务员法 颁布 中国公务员制度以国家立法形式得以确立 中国公务员制度进一步发展 完善阶段 2005年4月 至今 2 4 3中国公务员制度的特征 1 公务员是党的干部 党管干部是公务员管理的根本原则 2 公务人员要坚持四项基本原则 坚持党的基本路线 坚决执行党的路线 方针和政策 3 坚持德才兼备的人才任用和管理原则 4 坚持全心全意为人民服务的宗旨 5 建立了富有中国特色的公务员分类管理制度 2 4 4中国公务员制度的不断完善 1 中国公务员制度建设的主要任务 1 制定并颁布了 国家公务员法 推进公务员管理的法治化进程 2 引入人力资源管理的精神 进一步完善公务员管理的各项机制 3 运用先进的分析和评估方法 不断开发公务员管理的技术手段 关键术语 公务员制度 价值 或政治 中立 功绩制政治恩赐政党分赃政务类公务员业务类公务员常任制国家公务员暂行条例 复习思考题 1 怎样理解现代国家公务员制度建立的必要性和必然性 2 请问是什么理论或价值支撑了现代国家公务员制度 3 现代国家公务员制度表现了哪些基本原则和特征 4 现代国家公务员制度依靠怎样的机制运行 5 国家公务员制度发展中重要的改革有哪些 6 中国为什么要建立公务员制度 7 中国公务员制度具有哪些独特特征 为什么 8 请讨论中国公务员制度近期发展趋势 第三章变革中的公共部门人事行政管理 迈向人力资源管理模式 通过本章的学习 您应该掌握以下要点 公共部门人力资源管理变革 发展的背景 公共部门人力资源管理变革的价值取向 公共部门人力资源管理变革的基本方向 公共部门人力资源管理职业角色的定位 公共部门人力资源管理机构的责任 公共部门人力资源管理者的知能和道德准则 3 1公共部门走向人力资源管理模式的变革动力 1 公共部门人力资源管理模式的改革受到以下一些复合因素和目标的推动 1 新技术的挑战以及知识经济时代的到来 2 经济全球化和国际竞争的加剧 3 公共部门人力资源管理模式也是适应公共部门管理价值 管理目标与管理方式改变而选择的制度安排 是当今公共部门改革总体框架中的有机组成部分 4 公共部门人力资源管理模式是改善公共部门工作生活质量 激励公职人员参与管理能力的必然要求 5 公共部门人力资源管理模式是实现公共部门人事管理职业化前景的必要选择 3 2变革中公共部门人力资源管理的价值与方向 3 2 1公共部门改革理念对人力资源改革方向的影响和要求公共部门进行人力资源管理模式的变革已经不是某一个发达国家或者一个地区的实践活动 而是一个世界性的潮流 公共部门人力资源变革 发展的方向与公共部门整体改革目标和价值基本上是同构的 所以 公共部门改革的框架和目标实际上是人力资源变革的直接背景 环境和前提 1 公共部门的行为导向发生了变化 从短期性行为导向转变为追求长期的可持续发展的价值目标取向 2 强化的公共部门竞争 市场激励 分权化 顾客导向 满足多样化服务需求等公共服务价值 使得公共部门需要形成一个开放性的 富于弹性的 具有回应能力的体系 公共部门的价值理念对人力资源管理制度建设的意义 3 与公共组织目标相适应的弹性机制贯彻于公共部门人力资源管理过程的始终 灵活性 弹性化成为当今人事管理体系最为流行的和被优先选择的价值和策略 4 突出以人事管理制度改革来拉动公共部门组织改革的作用 5 以员工为中心的管理 发展员工激励 创新和参与的工作环境成为公共部门人力资源管理的重要策略 3 2 2当今公共部门人力资源管理变革的价值与主要方向 1 压缩 精简国家公务员数量是政府人事制度改革的先导和首先使用的改革措施 它构成了一种国际性的现象 一方面是在政府机构改革的基础上 通过撤并机构 裁员 增加离职率的办法 降低核心公务员的人数 另一方面是通过公共部门改制 将其原有的行政性运作模式改变为具有内部市场化 准商业化 企业化等性质的组织形态 同时将其员工的管理模式改变成为企业化组织的人力资源管理模式 并使员工不再属于国家公务员序列 2 建立分权化 多样化的人力资源管理模式 转换人力资源管理部门的功能 3 形成以共同愿景和使命感构建为平台 以发展员工工作绩效为中心 以维系和发展工作团队为基础的公共部门人力资源管理目标 4 将人力资源管理过程的策略设计融入组织人力资源战略管理体系 5 发展弹性化的人力资源雇佣关系形式 6 不断开发和培训人力资源成为组织工作的重要活动内容 也成为员工终身事业和生活的一部分 7 使用更为理性化的人力资源管理技术手段 以发展组织公平激励机制 促进员工绩效水平 3 3变革中公共部门人力资源管理机构的角色和责任 3 3 1直线职能部门管理者的人力资源管理责任直线职能部门主管在与人力资源管理部门的分工中 主要承担着对直接下属进行指导 管理的责任 他们在人力资源管理的不同环节行使着相应的职能 3 3 2人力资源管理部门的管理责任与角色 在与领导决策层和直线部门的关系上 一方面 人力资源部门作为组织战略规划管理和内部管理制度创新管理的重要组成部分 日渐成为组织中一个关键的 具有决策参与 协调 开发性质的行政管理部门 另一方面 在与直线管理者的分工中 人力资源部门履行着制定组织统一的人力资源管理程序 方法 政策等规则的职责 1 从各种发展趋势概括而言 人力资源管理部门充当着以下角色 1 战略规划 人事政策的制定者 2 组织变革和创新的推动者 3 人事管理的专家和研究者 4 促成组织业务完成的服务 支持者 5 组织员工的激励者 6 资源使用中的协调 监控和评价者 3 3 3人力资源管理部门的设置 按照组织人力资源管理重要的职能划分 人力资源部门通常建立一些次级部门 在人力资源管理经理的领导下 分别由各部门经理具体负责某一领域或环节的管理工作 常规的人力资源部门包括招募与任用部门 培训与发展部门 绩效考核部门 薪酬与福利部门 劳动关系部门等 1 招募与任用部门的工作主要是要实现组织人力资源的获取 录用和任用 2 培训与发展部门的工作范围十分广泛 培训 发展的工作重点在于通过加强员工个人的资质和能力 提高员工的工作绩效和持续发展能力 从而提高整个组织的生产力水平 培训与发展部门起着组织发展专家的作用 3 绩效考核部门的主要工作目标是围绕着绩效评估过程 发展公平的绩效管理标准和方法 激励员工提高工作业绩 推进员工个人和组织整体的绩效水平 4 薪酬与福利部门在薪酬管理战略的框架下 从事着多方面的管理活动 它的主要任务是 在分析外部市场 人员供需状况和内部职位性质的基础上 对职位的重要性进行评价 排列其位置 赋予职位相应的价值 建立公平 合理的薪酬给付体系 设计薪酬的结构和工资制度 开发福利项目和福利实施计划 积极推行绩效工资管理的实现 5 劳动关系部门的主要工作内容是指导和协调组织内的劳动关系 解决有关员工旷工 怠工 跳槽 罢工 请愿方面的问题 必要时出面调解员工与组织存在和发生的冲突 争议 对违反规章或绩效低下的员工予以必要的惩戒 维护组织纪律和规章措施的适当性 保障工作场所的健康和安全 制定工作安全守则 建立设计组织安全措施等 人力资源管理组织体系包括三个具有整体性的部分 一是以人力资源专家为主体构成的 需要较多职业化知识的 专家中心 部门 主要从事薪酬设计与管理 培训开发与发展 招募甄选 组织沟通 组织变革研究等管理活动 充当管理顾问角色 二是以信息服务和支持为主体的 主要采用信息技术完成人力资源管理活动的 信息服务中心 主要从事有关人力资源的信息储存 处理等管理活动 三是以通用人力资源管理者为主体构成的 现场管理 部分 主要承担人力资源的具体管理事务和活动 推动人力资源管理制度变革 推行各项人事管理政策 发展人力资源管理技术和管理方式等 3 4变革中公共部门人力资源管理者的知能和道德守则 1 人力资源管理者的基本知能包括 1 技术知能 2 组织经营知能 3 人际关系知能 4 知识技能 2 人力资源从业人员的道德守则 维护人力资源管理行业的专业标准 在人力资源管理领域不断研究和进取 公平和平等地对待每一个员工和招募的候选者 以合理的标准为组织获得和发展人才 使员工了解和信任组织的管理理念和管理方针 促进组织目标与公众需求目标的一致性 保证所有行动均不违反法律和法规 决不利用职位以任何方式为自己谋取特权和利益 保守秘密 帮助员工和公众更好地了解组织人力资源管理的作用 关键术语 公共部门人事管理变革人力资源管理职业化直线部门人力资源管理部门国家绩效评估工作生活质量弹性化人力资源管理者职能 复习思考题 1 请讨论 为什么公共部门传统的人事管理制度需要改革 2 思考一下 公共部门人事管理制度改革的价值取向是什么 3 试分析 当今公共部门人力资源管理改革体现出哪些重要的特征 4 请说明 当代公共部门人力资源管理部门和管理者的责任和角色是什么 5 公共部门人力资源管理部门是如何设置的 第四章公共部门人力资源管理的法律环境 通过本章的学习 您应该掌握以下要点 公共部门人力资源管理的法律体系内涵 公职人员法律关系的性质 公职人员身份两重性的理解 公共部门人力资源管理中涉及的重要宪法权利问题 公职人员的权利 义务的有关规定 公共部门人力资源管理机构的主要法律责任 4 1公共部门人力资源管理的法律体系 4 1 1公共部门人力资源管理的法律体系公共部门人力资源管理的法律体系 从广义上讲 是指有关公共部门人力资源管理事务的 由法律制度 法律原则 法律规定等因素构成的总体法律框架 从狭义的方面讲 公共部门人力资源管理法律体系可以视为由国家和政府组织制定 颁布并执行的 有关公共部门公职人员管理制度和规则的一系列法律 法规 规章等法律文件和规范的总和 公共部门人力资源管理法律体系 1 公共部门人力资源管理中依据的基本法律原则和法律精神 2 公共部门人力资源管理的基本制度安排 3 公职人员的法律关系和法律地位 4 公职人员享有的各种权利 承担的各种义务与责任 5 对公职人员各项管理活动程序的法律规定 6 公职人员行使职权必须遵守的纪律与违纪处置方式以及责任追究 7 公共部门人事管理争议和纠纷的处理以及有权受理机构 4 1 2公共部门人力资源管理法律体系建设的意义 1 有助于确立公共部门人力资源管理的标准和规则 实现人力资源管理制度的规范化和科学化 2 有助于塑造公共部门人力资源成长和发展的良好环境 提升公平的 有效竞争的人力资源管理能力 3 有助于公共部门依法行使人力资源管理权力 约束公职人员的公务管理行为 并有效维护公职人员的合法权益 4 2公共部门与公职人员的法律关系 4 2 1公职人员法律关系的主体公职人员与公共部门间的法律关系不是双方当事人协商形成的结果 而是 法定 的 1 公共部门拥有的职权 职责和优先权一概溯及其公职人员 2 公职人员在实施公共事务管理活动的过程中 在形式上必须是以公共部门的名义进行的 3 公共部门对公职人员的过错行为承担相应的法律责任 4 2 2公职人员法律关系的客体 公职人员法律关系的客体是指在公职人员的法律关系主体中 法律关系参加者的权利 义务所指的对象 它包括公职人员享有的消费性生活资料 人身 行为 其中 行政行为和公职人员的行为 是公职人员法律关系客体中的重要方面 作为公职人员法律关系客体重要内容的行为分为国家公共组织的行政行为和公职人员行为两类 而公职人员的行为又分为作为和不作为两类 行政行为有三个基本要素 第一 行政行为是公共组织的人事部门及组织各工作部门的人事管理机构的行为 这是行政行为的主体要素 明确了公职人员管理的归属权限 第二 行政行为是公职人员管理机构的管理行为 这是行政行为的职能要素 明确了公职人员管理机构行为的目的与方向 第三 行政行为是法律行为 这是行政行为的法律要素 明确了公职人员管理是依法的管理行为 公职人员的行为同样包括三个基本要素 第一 公职人员行为是公务行为 而非一般公民的行为或私人的行为 这是公职人员行为的主体要素 第二 公职人员行为是公职人员为享有权利和履行义务而从事的作为或不作为的行为 这是公职人员公务行为的目的 第三 公职人员行为能够直接或间接地引起一定的公职人员法律关系效果 即当公职人员行为引起一定的公职人员法律关系产生和变更时 才成为公职人员法律关系的客体 4 2 3公职人员的公务职务关系 一旦公民担任了国家公共组织的公务或行政职务 就意味着他接受了国家委托 成为了公共部门的公职人员 从而与国家构成了一种新的 特殊的法律关 系 公务或行政职务关系 只有担任公共事务管理公职的公民才处于这一法律关系中 这就是公职人员的公务职务关系 公务职务关系的内容 1 代表国家的公共组织赋予公职人员一定形式的职权 使其可以以国家及其公共组织的名义 实施社会公共事务管理权 2 公共组织规定公职人员负有一定的义务和职责 并规范其公务行为 公职人员必须依法履行其职责 否则 国家可以追究其相应的法律责任 3 公职人员必须忠诚地服务于国家 政府和公民的利益 接受公民的监督和批评 同时享受国家公共组织赋予他们的优先权和受益权 4 所有公职人员以其公务职务具有的特别性质和要求区别于一般公民 但同时 他们并不享有任何对于公民的特殊权利 公务职务的产生类型 第一 选任 第二 委任 第三 考任 第四 调任 第五 聘任 4 2 4公职人员的双重身份 每个国家公职人员都具有双重的身份 即 公民 和 公职人员 与双重身份相适应 公职人员也具有双重行为 即作为公民的个人行为与作为公职人员的公务行政行为 个人行为与公务行为的区别 个人行为是以行为人自己的名义从事的活动 它只能代表行为的本人 不具有强制性 行为的效果只属于行为本人 公务行为则表现了与个人行为明显不同的特征 第一 公职人员有资格作为国家的代表 以国家公共组织的名义从事公务活动 并凭借公共权力行使公共管理职能 第二 公务行为是国家意志的体现 因而也就具有国家的强制性 第三 公职人员在从事公务行为时 享有行政职权和行政优益权 如何划分和区别公职人员的个人行为与公务行为呢 1 公职人员的行为以所属单位名义做出的 属公务行为 以自己名义做出的 则属个人行为 2 公职人员的行为是在他自己的职责范围内做出的 属于公务行为 如果超出了职责范围 必须结合标准 1 和标准 3 综合认定 3 公职人员的行为如果是执行公共组织的命令和委托 不管组织的命令和委托是否越权 一概属于公务行为 公职人员的双重法律身份的矛盾 主要表现在两个方面 第一 作为公职人员承担着比一般公民更多的义务 同时国家也赋予公职人员比一般公民更多的权利 第二 国家行政法要求公职人员的双重身份 双重行为和双重效力相统一 即作为公职人员 必须行使与其身份统一的行为和效力 4 3公职人员的宪法权利与相关的法律问题 目前 在公共部门人事管理中涉及的宪法权利问题主要包括 公职人员的公民权 个人权利模式 言论自由 信仰自由 结社自由 平等就业机会和公平的对待 拒绝违宪命令的权利 听证的权利 隐私保护权以及性骚扰问 KG 题等 4 3 1有关宪法规定的各种公民权问题 各国有关公职人员管理的法律一般是先原则性地规定公职人员享有宪法赋予的权利 然后 再指出由于公职人员职业的特殊性 必须让渡出来一些权利 或者明文规定在怎样的条件和限制之下 公职人员才享有信仰 言论和结社权利 4 3 2有关宪法保护的公职人员的个人权利保护问题 1 宪法保护的隐私权问题 2 性骚扰问题 3 听证 质询 申诉的权利 4 3 3有关反歧视的公平就业机会问题 反歧视的公平就业机会的法律主要集中于两个问题 1 对弱势群体成员获得平等的就业机会和晋升机会的法律保护与制度设置 2 公共部门对于弱势群体员工绩效水平的要求和标准 4 4公职人员权利 义务的法律规定 除了赋予公职人员宪法规定的相应的公民权利和义务以外 为了保证公职人员能够履行应尽的公务管理职责 完成国家和政府委托的任务 有关的国家公职人员法律还规定了其在履行公职时 能够做出或不得做出的行为 这就明确了公职人员基于法律赋予的身份而拥有的特定权利 以及必须承担的义务和责任 有关公职人员权利 义务的规定界定了公职人员的法律地位 4 4 1公职人员权利的基本规定 1 身份保障权 2 执行公务应有的职务权力和工作条件 3 政治权利 4 经济权利 5 救济权利与监督权利 6 其他法定权利 4 4 2公职人员义务的基本规定 1 遵守国家宪法 法律 法规 依照国家法律 法规和政策执行公务 2 忠于政府 忠于职守 遵守公职人员的职业道德 为公众服务 忠实履行组织交办的公务责任 勤勤恳恳的工作作风是公职人员的基本职业道德 3 维护国家安全 利益和政府的声誉 不能散布有损于政府声誉的言论和鼓动对政府不信任的情绪 4 在工作中 服从领导的命令 听从组织的指挥 5 遵守公职人员的纪律 保守国家秘密和公务机密 6 不得接受馈赠 不得兼职从事营利性活动 7 接受公众监督 8 遵守作为公民应具备的社会公德 自觉维护公共秩序等其他法定义务 4 4 3公职人员责任的基本规定 根据公职人员没有履行法定义务的程度 相应承担着四种法律的或行政的责任 1 身份处分 2 行政处分 3 行政赔偿责任 4 刑事责任 4 4 4公职人员的行为规范 1 代表公职人员外在形象 举止 语言的准则和规范 2 公职人员作为公民应有的道德规范和行为准则 3 公职人员的职业道德规范 4 代表公职人员内心世界的理想 信念 情操等准则和行为规范 4 5公共部门人力资源管理机构的法律责任 4 5 1公平就业机会的促进和歧视性行为的防范1 自觉地推行和执行法律规定的有关公职人员公平就业机会的条款 2 建立对有关公平就业机会法律的执行进行监督和审查的机构与程序 3 为进入公职的一些弱势群体员工提供必要的工作环境和工作条件保障 4 5 2员工健康安全的保障 1 发展组织安全计划 发现并防范组织中存在的不安全和不健康的隐患 2 改善员工的工作环境和条件 设立员工职业安全和健康的保险和补偿机制 3 设计更安全和健康的工作任务分配方式与工作职位 4 通过培训 引导员工建立与发展安全意识 增强员工对工作压力和风险的自我抵抗能力 5 实施员工帮助计划 4 5 3公职人员惩戒 申诉的仲裁与处理 1 组织首先需要与被处罚员工进行当面的沟通 告知其被惩戒的理由 2 组织接受员工对其处罚意见的质询或申诉 3 组织对受到惩戒的员工提供相关的培训 促使其改进行为和工作业绩 提高自我的职业生涯发展能力 关键术语 公共部门人力资源管理的法律体系公职法律关系公务职务关系身份两重性宪法权利公平就业机会身份保障权人力资源队伍多样化 复习思考题 1 为什么我们需要讨论公共部门人力资源管理中的法律问题 2 公共部门人力资源管理的法律体系是如何构成的 3 公职人员的法律关系是如何规定的 4 公职人员身份的双重性意味着什么 5 你怎样看待和认识公共部门人事管理中的若干宪法问题 6 公职人员的基本权利 义务 责任是什么 7 公职人员的行为规范在管理中起着哪些作用 8 公共部门人力资源管理机构目前面对着哪些主要的法律事务 第二篇 公共部门人力资源战略管理与资源配置 第五章公共部门人力资源战略管理 通过本章的学习 您应该掌握以下要点 战略管理与人力源战略的界定与基本理论 公共部门的人力资源战略分析 公共部门的人力资源战略分析的工具 公共部门的人力资源战略规划 公共部门的人力资源战略实施 公共部门的人力资源战略控制与评估 5 1公共部门人力资源战略管理的性质 5 1 1战略管理与人力资源战略管理1 战略与战略管理的含义战略是与组织使命和愿景相关联的长期发展预期 它确定了组织的长期目标 资源分配和配置优先次序和活动程序 战略管理就是为适应环境的变化 谋求组织长期可持续发展能力 组织有意识地通过对内外部环境的分析和判断 而对其目标以及发展方向进行规划 实施 控制和评价的行动过程 它由战略分析 战略规划与选择 战略实施 战略评估四个有机的环节组成 构成为一个连续的行动链 2 人力资源战略管理以及特征第一 人力资源战略管理将人力资源管理的出发点首先定位于组织的战略决策议程 第二 人力资源战略管理每一个环节都以战略目标为导向 第三 人力资源战略管理更多地关注员工的发展和绩效产出水平 关注员工和工作团队的能力提高 第四 人力资源战略管理是一个适应内部和外部环境的不断变革的过程 图5 1人力资源管理与战略管理的内在联系 5 1 2人力资源战略管理对于公共部门的价值 第一 人力资源战略管理有助于公共部门更加理性地对待其人事管理事务及其过程 第二 人力资源战略管理为公共部门人力资源管理活动引导了方向 第三 人力资源战略管理使得公共部门更加注重与时俱进的长期性人力资源开发 第四 人力资源战略管理突出了公职人员核心能力与综合素质挖掘在人才成长中的重要地位 第五 人力资源战略管理成为推动公共部门变革的重要动力之一 5 1 3公共部门人力资源战略管理的任务 1 扫描公共部门人力资源管理的现状 界定人力资源管理的问题 2 人力资源管理战略分析 清晰人力资源管理面对的环境特征 3 人力资源规划与方案选择 明确公共部门人力资源总体配置和开发目标 清晰人力资源发展的着力点 4 人力资源管理战略方案实施 将战略方案与日常管理行动有机联系起来 5 人力资源管理战略监控与评估 实现人力资源战略管理的有效性 达成预期的管理目标 5 2公共部门人力资源战略分析 5 2 1公共部门人力资源战略分析的含义人力资源战略分析是指组织在进行人力资源战略规划制定前 针对组织所处的外部和内部环境 以及相对于其他组织所具有的人力资源优势与劣势 机会和威胁进行客观描述 并确定组织人力资源发展的未来预期 目标和愿景 从而为人力资源战略制定及其战略实施提供客观的依据 图5 3组织进行环境评价的两种方式 5 2 2公共部门人力资源战略分析的基本思路 按照战略分析的依据 可将战略分析分为理性战略设计和战略认知过程等两种基本两种途径 1 理性战略设计途径 分析与控制 理性战略设计基于以下假设 1 组织及其分析人员具有充分理性 2 外部环境是可控并具有可分析性 3 可通过理性分析来获取战略评估的信息 评价其优劣得失 4 战略是深思熟虑设计和构建的有意识的过程 数据 5 战略由组织最高统率制定 2 战略认知过程途径 作为认知 学习过程的战略获取 战略认知过程途径基于以下假设 1 环境千变万化 人的理性程度不足以完全控制环境 2 分析总会有偏差和遗漏 分析的不可靠 3 战略的获取要么靠领导者超凡脱俗的智慧和远见卓识 要么靠组织成员应 急 对风险时的共同体验和学习 要么靠人们基于利益的协商和妥协 4 战略方案也是一种文化的选择 5 2 3公共部门人力资源战略分析的工具 1 SWOT分析SWOT分析是指通过对组织内部和外部环境的认识和分析 了解组织自身的优势 strength 和劣势 weakness 适时把握组织的机会 opportunity 规避组织的威胁 thrends 从而获得发展的策略 SWOT矩阵的分析过程可分为八个步骤 1 列出组织的关键外部机会 2 列出组织的关键外部威胁 3 列出组织的关键内部优势 4 列出组织的关键内部劣势 5 将内部优势与外部机会相匹配 形成SO战略 6 将内部劣势与外部机会相匹配 形成WO战略 7 将内部优势与外部威胁相匹配 形成ST战略 8 将内部劣势与外部威胁相匹配 形成WT战略 2 平衡计分卡 战略制导工具 平衡记分卡是一种战略制导技术 是组织通过战略管理与绩效管理的有机结合 实现战略目标的重要工具 平衡记分卡通过一定的指导性维度 如财务 顾客 内部流程 学习与成长四个维度 将组织战略目标分解为相互关联 相互支持的绩效计划 管理体系 并将平衡记分卡有机融入到绩效反馈以及绩效考核激励中去 以此推动各个部门 每一个员工自觉实现预定的绩效计划 确保组织核心战略目标的达成 5 2 4影响公共部门人力资源战略形成的重要因素 1 人口因素性别平衡问题 出生率与老龄化问题 劳动力素质结构问题 雇员价值观问题 国外移民问题等 2 政治因素政府行政 方针政策以及意识形态等 3 法律因素4 经济因素组织所处的宏观经济环境 组织自身的经济实力以及其他同质组织和潜在竞争对手的经济状况 5 文化因素6 技术因素7 组织因素8 国际因素 5 3公共部门人力资源战略规划 5 3 1人力资源战略规划的起源与发展人力资源战略规划是一个不断发展的活动 在不同的历史时期 人力资源规划关注的焦点是不一样的 从最初针对人力资源需求配置的狭义规划到阐释比较广泛的与有关人力资源发展等组织问题 人力资源规划经历了几十年的发展历程 5 3 2人力资源战略规划的特征与任务 1 人力资源战略规划的含义人力资源战略规划是指 组织根据发展战略的要求 对在未来变化中人力资源的供给和需求状况进行预测 对现有人力资源存量进行分析和规划 制定相应的人力资源获取 利用 保持和开发策略 确保企业对人力资源在数量上和质量上的需求 使企业和个人获得长远利益的一项企业管理活动 2 人力资源战略规划的性质与特征 人力资源规划必须以组织的总体发展战略为基础 人力资源规划必须以组织所处的内外环境为依据 人力资源规划以组织面对的人力资源供求关系为要点 人力资源规划的目的是确保组织在需要的时间获得所需数目且具备相应技能的员工 人力资源规划包括人力资源的战略规划 人力资源的战术规划和人力资源的行动方案 3 人力资源战略规划的主要任务与程序 组织现有人力资源状况的核查 组织内人力资源需求分析 人力资源的内外部供给状况分析 组织人力资源各业务层的规划 各种人事政策的制定 图5 6人力资源战略规划任务与程序图 5 3 3公共部门人力资源战略规划的两种途径 根据人力资源战略规划的起点不同 可将人力资源战略规划划分为自上而下的制定过程和自下而上的制定过程两种途径 5 3 4公共部门人力资源战略规划的有效性 第一 可控预算数量 第二 组织成员对人力资源战略的认同程度 第三 人力资源战略对组织现状的改变程度 第四 公共部门的特殊地位 5 4公共部门人力资源战略实施 5 4 1公共部门人力资源战略实施的含义公共部门人力资源战略实施是指组织将制定好的人力资源战略构想转变成现实的绩效管理以及其他管理行动的过程 以实现预期的战略目标 5 4 2建立人力资源战略实施的推进团队 第一 人力资源战略应在决策层获得共识 进而形成一支坚定的拥护和推进人力资源战略的精英团队 第二 人力资源战略实施推进团队必须具有强有力的战略推动能力的 第三 人力资源战略实施推进团队由委员会和工作小组构成 由组织最高领导参与 以增强人力资源战略实施的权威性 增强人力资源战略的执行力 5 4 3推进人力资源战略理念 塑造员工期望 使其与战略一致 首先 必须对组织的原有文化进行考察 其次 当管理者了解当前的组织文化状况之后 组织应该进行必要的宣传 培训和学习 5 4 4公共部门人力资源战略的实施要素 1 组织建设与能力开发2 流程再造3 绩效管理 5 4 5公共部门人力资源战略实施的控制与评估 5 4 5 1人力资源战略控制人力资源战略控制是指在组织人力资源战略实施之前 之中及之后 运用各种监控手段 对战略实施进行必要的监督和控制 以保证人力资源战略得到有效的贯彻与执行 图5 10控制类型 5 4 5 2人力资源战略评估 人力资源战略评估是组织进行人力资源战略管理的重要步骤 是指在人力资源战略实施过程中 对战略实施的结果进行评价分析 以发现战略成果与预期战略目标的差距 寻找导致这些差距的原因 为下一个人力资源战略管理环节提供经验和教训 组织对原有的人力资源战略采取以下的处理方式 1 战略调整2 战略持续3 战略终止 关键术语 战略管理人力资源战略管理人力资源战略分析SWOT分析平衡计分卡人力资源战略规划人力资源战略控制与评估 复习思考题 1 人力资源战略的内涵和特征是什么 2 阐述公共部门进行人力资源战略分析的两种途径及其基本假设 3 影响公共部门人力资源战略的因素有哪些 4 SWOT分析和平衡计分卡的基本内容是什么 5 公共部门人力资源战略实施有哪些步骤 6 人力资源战略控制途径有哪些 7 什么是人力资源战略评估 对评估结果的处理方式有哪些 第六章公共部门工作分析与职位评价 通过本章的学习 您应该掌握以下要点 工作分析的含义与作用 工作分析的历史发展 工作分析的基本程序 工作分析的方法 职位评价的含义与意义 职位评价的方法与步骤 职位说明书的写作内容与要求 6 1公共部门工作分析的含义与作用 6 1 1工作分析的含义工作分析又称职位分析 JobAnalysis 是指组织采取一系列测量方法 了解 获取与组织特定工作相关的详细信息 评价其内涵与性质 在此基础上 对特定职务的工作内容和职务规范进行描述和研究的过程 以此明确不同工作间的差异 界定特定工作在组织中的地位及其对组织贡献的价值 20世纪初 美国管理学之父泰勒 F W Taylor 在 科学管理原理 一书中 提出了 时间动作研究 方法 制定出标准化的工作程序和方法 以提高生产效率 同时 泰勒还主张对组织中的每一项工作进行研究 了解工作的本质 以科学地选拔和培训工人 这一研究被认为是现代工作分析的起源 6 1 2工作分析的历史发展 20世纪20年代 美国心理学家斯科特开始将工作分析运用于对军人的测评与选拔 而后又将其应用于工业部门 美国人巴鲁什则通过对工作报酬影响因素的研究 提出了工作等级划分的方法 并将其应用于1923年美国的 工薪划分法案 由此 工作分析作为人事选拔和测评的主要方法和必经程序 在各类组织中得到了迅速的发展 20世纪中后期 美国政府陆续通过了一系列反就业歧视法案 这些法案对雇佣中存在的歧视行为进行了详细的规定 企业为了免受反歧视的诉讼 就必须在雇员招聘 考核 薪酬等活动中通过工作分析来证明企业组织在人事管理工作中采用的标准 程序 方法是与工作具有高度相关的 这一内驱力进一步促进了工作分析活动在各类组织中的普及和发展 20世纪70年代以来 工作分析的发展出现了结构化 定量化的趋势 现代心理学 行为科学与统计科学的研究成果被广泛运用于工作分析过程 形成了一系列结构化 定量化的工作分析方法 如职位分析问卷法 PAQ 职能工作分析法 FJA 以及关键事件法 CIT 等 这大大提高了工作分析的精确性与可操作性 随着公共部门人事管理日益规范化 工作分析在公共部门中也得到越来越广泛地应用和推广 6 1 3工作分析的功能与作用 1 工作分析明确了组织不同职位的职责和任务范围 确定了职位相关的权力界限 为公职人员的职 责 权 利的相互统一奠定了制度基础 2 工作分析有助于组织加强组织的精细化管理 促进职位间职能的平滑衔接 3 工作分析塑造了公平薪酬 同工同酬的组织文化 4 工作分析形成了岗位编制设定的标准 并为组织诊断 发现组织人力资源配置存在的问题奠定了基础 5 工作分析是所有人力资源管理活动的起点 图6 1 工作分析与人力资源管理活动 6 2 1工作分析的基本内容工作分析的基本内容包括两个方面 一是工作本身性质与特征的描述 即对特定工作的名称 关键活动 任务 职责 工作关系 工作环境等基本状态进行客观地描述 二是工作任职资格与规范的确立 即对任职者的教育程度 知识水平 经验与技能 身体条件 心理素质