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税费改革后我国农村公基物品的供给研究以安徽省太平乡为个案中文提要 中文提要 农村公共物品供给水平是衡量农村经济、社会发展水平的一个重要指标。高 效、充足的农村公共物品供给，对减轻农民负担、促进农村经济和社会的可持续 发展具有极其重要的意义。然而，长期以来，尤其是税费改革以后，我国农村公 共物品供给水平不断下降。笔者在总结前人研究成果的基础上，通过理论研究和 个案实证研究相结合的方式，较为系统、深入地挖掘了税费改革以后农村公共物 品供给中存在的问题及深层原因，并据此提出，必须消除城乡统筹发展的政策和 体制障碍，从谋求“政府市场第三部门”在农村公共物品供给中的良 性互动、互补合作角度去寻求这问题的治理之道，并使之有相应的法律保障， 只有这样，才能有效提高农村公共物品的供给水平。 关键词：税费改革；农村公共物品；市场供给；第三部门 论文作者：宋巨盛 指导教师：高峰 税费改革届我国农村公共物品的供给研究以安徽省太甲乡为个案 英文提要 a s t u d yo n t h es u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d s a f t e rt h et a x f o r - f e er e f o r m - 1 a l 【i n gt h et a ip i n gc o u n t r y i na n h u ip r o v i n c ef o ri n s t a n c e a b s t r a c t t h es u p p l yl e v e lo fr u r a lp u b l i cg o o d si sa v e r yi m p o r t a n t i n d e xw h i c hr e f l e c t st h e s o c i a la n de c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tl e v e li nr u r a la r e a s a ne n o u g ha n de f f e c t i v es u p p l y o fr u r a lp u b l i cg o o d si so fm o m e n t o u ss i g n i f i c a n c et oa l l e v i a t i n gt h eb u r d e no ff a r m e r s a n dp r o m o t i n gt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fr u r a la r e a s h o w e v e r ，f o rq u i t eal o n g t i m e ，e s p e c i a l l yf r o mt h et a x f o r - f e er e f o r m ，t h es u p p l yl e v e lo f r u r a lp u b l i cg o o d s h a sb e e nc o n t i n u o u s l yd e c l i n e d t h ea u t h o rd e e p l ya n a l y z e sa n ds y s t e m a t i c a l l yt a p st h e c a u s eo ft h ep r o b l e mb yc o m b i n i n gt h e o r e t i c a lr e s e a r c hw i t hp r a c t i c a li n v e s t i g a t i o na t t h eb a s eo fp r e v i o u ss t u d i e s t h ea u t h o rc l a i m st h a to n l yw h e nt h ep o l i c ya n ds y s t e m o b s t a c l e so f d e v e l o p i n gt h eu r b a na n d r u r a la r e a sa saw h o l ea r ea b o l i s h e da n dw eh a v e b u i l tag o o da n dc o r p o r a t i v er e l a t i o n s h i pa m o n gt h eg o v e r n m e n t 一一m a r k e ta n dt h e t h i r ds e c t o r ，c a l lt h ep r o b l e mb es o l v e de f f e c t i v e l y m e a n w h i l e ，w em u s ts a f e g u a r di t 、埘t l lr i g o r o u sl a wa n ds y s t e ma r r a n g e m e n t k e yw o r d s ：t a x f o r - f e e ；r u r a lp u b l i cg o o d s ；m a r k e ts u p p l y ；t h e t h i r d s e c t o r w r i t t e n b y ：s o n gj u s h e n g s u p e r v i s e db y ：g a of e n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书面使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：l 垦垒 日期： 二。一 f 寸帅签名：。坠竺t 7 期：逆吐。垒：! 墨 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为个案笙二兰量宣 第一章导言 一、研究缘起 农村公共物品一般是指涉及农业、农村和农民发展的，具有公益性的物品或 服务，如农村基础设施、农村社会保障等。农村公共物品供给水平是衡量农村经 济、社会发展水平的一个重要指标。高效、充足的农村公共物品供给无论对减轻 农民负担、增进农民福利，还是对缩小我国日益拉大的城乡差距，有效化解城乡 发展的不平衡，从而从根本上改变农村的贫穷落后面貌都具有极其重要的意义。 然而，长期以来，我国农村公共物品供给水平十分低下。我国农村经济基础 薄弱，但农民生产、生活所需的公共物品大多是由农民以上缴税费的方式自己承 担，农村居民得到的公菇服务，如教育、医疗、文化等社会事业，以及水电、通 信、交通等公用事业和基础设施服务，无论是数量还是质量都与城市居民存在很 大差别。可以说农村公共物品数量短缺、质量不高是其基本特点。相对农村而言， 城市经济发达，财政实力雄厚，但城市居民所享有的众多公共物品却多数由国家 直接担负。城市公共物品的供给无论在数量还是质量上都优于农村公共物品供给。 如有数据显示，城乡居民在公共卫生资源分布方面就存在很大差距。目前我国农 村人口占全国人口的近7 0 ，而公共卫生资源不足全国总量的3 0 。农村每千人 口，平均拥有不到一张病床，而城市的平均数字，约为3 5 张：农村每千人口， 只拥有一名卫生技术人员，城市则在5 名以上；再如农村人口医疗保险覆盖率只 有9 5 8 ，城市则为4 2 0 9 。截至目前，我国农村还有近l 亿人1 ：3 没有获得医 疗服务，3 0 0 0 多万贫困人口得不到及时的医疗服务，近2 0 的县未达到2 0 0 0 年 人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准，4 亿多农村人口尚未饮用上自来水， 近8 的农村婴幼儿没有享受免疫接种。由此可见，我国农民与城市居民在享受 国家的种种社会福利上反差巨大。如此不合理、不平衡的城乡公共物品供给机制 显然有失社会公平和公f ，它使我国农村发展远远落后于城市，城乡差距不断拉 大。从人均收入来看，有关调查显示，在2 0 世纪8 0 年代前期我国城乡居民收入 差距尽管曾经有所缩小，但自1 9 8 8 年以来城乡居民收入差距总体上在波动中重新 扩大( 参见表1 ) 。到2 0 0 0 年，我国城乡居民收入比例已由1 9 8 8 年的2 ，1 7 ：1 扩 大为2 7 9 ：l ( 以农村为1 ) ，2 0 0 0 年和2 0 0 2 年又进一步扩大为2 9 ：1 和3 1 ：l 。 ”酌、娉舒城乡筹距：中国如何面列五夫挑战之首，中国青年报2 0 0 4 年3 月5l j 两会特刊。 1 篓塑塾苎曼墨堕查塑竺苎塑曼些堡竺里塞= 二燮室堂堂查! 兰垄! 塞 塑二皇呈圭 据粗略测算，若只考虑货币收入，2 0 0 2 年城乡居民收入差距扩大为4 ：1 ，若考虑 城市居民的各种福利性补贴，差距将进一步扩大到5 6 ：1 。 表1城镇居民人均可支配收入对农村居民人均纯收入的倍数 年份 1 9 8 81 9 9 01 9 9 51 9 9 9 2 0 0 02 0 0 l2 0 0 2 2 0 0 3 倍数 21 722 02 7 l2 6 5 2 7 9293 儿 3 2 4 资料来源：( 1 ) ( ( 2 0 0 3 中国统计年鉴；( 2 ) 章国荣，盛来运：城乡居民收入差距扩大 化及对策，调研世界，20 0 3 年第8 期。( 3 ) 解决“三农”问题步子再快些* ，中 国青年报2 0 0 4 - 3 7 ( 第2 版) 非但如此，我国农民还担负着种种沉重的负担。除法律、法规规定的显性负 担外，还担负着通过不合理价格、体制隐蔽地强加在农民身上的负担。在我国东 部乡镇企业发展较快的地区，农村集体经济一度担负了农民较多的提留、统筹费， 但随着9 0 年代中后期乡镇企业的普遍改组、改制，原来意义上的乡镇企业绝大多 数被转制或改造为民营企业了，农村许多地方集体经济实力因此大大下降，这使 原本由集体担负的农村部分款项很快又被重新转嫁到农民身上。与此同时，农村 集体经济实力的下降还在客观上还导致了农村部分基层组织运转困难。一些地方 为维护正常组织运转不得不伸手向农民再进行集资和摊派。农民负担由此根本无 法得到彻底、有效的减轻。 为解决农民负担问题，国家和社会各界都做了相当大的努力，其中从2 0 0 0 年 3 月在安徽省农村组织实施并于2 0 0 1 年开始在全国推行的农村税费改革确实在一 定程度上减轻了农民负担。但几年来的实践表明，农村公共物品供给水平与农村 税费改革存在着强烈的相互作用。农村税费改革在大幅度地减轻了农民负担的同 时，也使我国农村原本就供给不足的公共物品更加短缺。我国农村地域广大，人 口众多，没有农村的全面发展和农民生产生活条件的改善，国家全面建设小康社 会的目标就不可能完全实现。因此，笔者认为，如果我们不能从改革我国农村公 共物品供给体制这个高度来着手提高农村公共物品的供给水平，那么，党的十六 大提出的“全面建设小康社会”目标和中央最近提出的增加农民收入的愿望必将 难以实现。同时，实现税费改革所追求的增进农民福利，减轻农民负担，推动农 村经济、社会可持续发展这一目标也必将成为一句空话。正因如此，分析、研究 税费改革后我国农村公共物品供给所存在的问题、根本成因及其相应而有针对性 的解决策略，无论对进一步巩固目前正在进行中的税费改革成果，还是对提高农 w 争围荣 i 米运：城乡居民收入茬趴扩人化及对策，调研世界，2 0 0 3 年第8 期。 ”姜k ，i ：农村税费改革研究动态综述马晓河土编：我国农村税费改革研究，中周纠划版社2 0 0 2 年 版，第2 1 4 _ f ；j ：。 望塑垦兰堕墨里垒塑坌苎塑曼塑垡竺塑塞二二坚兰堕塑奎! 兰垄尘塞 笙二里量童 村公共物品的供给水平，无疑都具有及其重要的理论和现实意义。本文研究目的 正在于此。作者真诚期望通过自己的研究，能对澄清农村公共物品供给中的有关 问题，增进人们对农村公共物品供给问题的若注，从而为改善农民生活、生产条 件，推动城乡经济、社会协调发展有所裨益。 本研究中主要涉及农村税费改革、公共物品，农村公共物品以及第三部门四 个基本概念。 二、基本概念分析 ( 一) 农村税费改革 我国农村的税费改革是与减轻农民负担问题联系在一起的。8 0 年代末9 0 年代 初，我国农民的负担问题越来越严重，因农民负担问题丽引发的农民上访以及其 他一系列恶性案件越来越多。对此，党中央、国务院十分重视，自9 0 年代初开始， 几乎每年都就减轻农民负担问题提出要求，而且各种监管措施也越来越严格。但 农民负担重问题仍然是影响农村经济健康运行和农村稳定的一个顽症，后来在治 理过程中，许多人开始逐渐认识到，农民负担重问题实际上是农村各种深层次矛 盾的集中反映，根治这一问题必须从制度创新上着手，实施农村税费改革就是这 种尝试。 1 9 9 4 年，安徽省率先在太和县实行以“税费合并、折实征收”为主要内容的 农村税费改革试点。1 9 9 6 年，内容大体相似的农村税费制度改革试点又扩大到安 徽、河北等7 个农业大省近5 0 个县( 市) 。1 9 9 9 年3 月，在九届全国人大二次会 议上，朱铬基总理进步强调，要切实减轻农民负担抓紧制订并实施农村“费 改税”方案。这标志着减轻农民负担工作已由过去的例行检查等治标性措施逐渐 过渡到税费制度的改革上来。 2 0 0 0 年4 月，中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点的通知正式下 发。通知决定在安徽全省和由其他省、自治区、直辖市选择少数县( 市) 进行农 村税费改革试点的基础上，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负 担的办法。此后，我国农村的税费改革正式逐渐在全国展开。农村税费改革是新 中国成立5 0 多年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革。 农村税费改革是对国家、集体、农民三者利益关系的一次重大调整，其根本目的 是减轻农民负担，规范农村税费制度。 农村税费改革的主要内容可以简单概括为“三个取消，两个调整，一项改 革”。 “三个取消”即取消乡统筹费、取消屠宰税、取消统一规定的劳动积累1 i 和义 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安傲省太平乡为个案 第一章导言 务工。其中，取消乡统筹是指取消所有专门面向农民征收的行政事业性收费、政 府性基金和涉及农民的集资项目。取消乡统筹后，原由乡统筹费开支的乡村两级 九年制义务教育、计划生育、优扰和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安 排。修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会 民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。农村卫生医疗事、i k 逐步实行 有偿服务，政府适当补助。 取消统一规定的劳动积累工和义务工是指村内进行农田水利基本建设、修建 村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行“。事议”，由村民大 会民主讨论决定。村内用工实行上限控制。除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急 任务，经县级以上政府批准可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门均不得无 偿动用农村劳动力。 “两个调整”即调整农业税政策，调整农业特产税政策。 调整农业税政策指农业税按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。常 年产量以1 9 9 8 年前5 年农作物的平均产量确定，并保持长期稳定。调整农业税税 率，将原农业税附加并入新的农业税。新的农业税实行差别税率，最高不超过7 。 贫困地区的农业税税率要从低确定。农民承包土地从事农业生产的，计税土地为 第二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的，计税土地为 实际用于农业生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。 现行农业税减免政策基本维持不变。 调整农业特产税政策指按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对 在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税。对在农业税计 税土地上生产的农业特产品，可以由试点地区省级政府决定只征收农业税或只征 收农业特产税；也可以决定在农业特产品集中产区只征收农业特产税，在其他地 区只征收农业税。对部分在生产、收购两个环节征税的农业特产品，要积极刨造 条件，合并在生产或收购一个环节征收。农业特产税税率按照略高于农业税税率 的原则进行适当调整。 “一项改革”即改革村提留征收使用办法。 村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保 留外凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取。农业税 附加比例最高不超过农业税正税的2 0 ，具体附加比例由省级和省级以下政府逐 级核定。用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，山乡镇 经营管理部门监督管理。村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，1 i 再固定向 农民收取村提留，实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定，实行村务公丌、 村民监督和上级审计。对村内“一事一议”的集体生产公益事业筹资，实行卜限 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为个案 第一章导言 控制。原由乡村集体经营收入负担村提留和乡统筹费的，农村税费改革后可以采 取适当方式继续实行以工补农。对不承包土地并从事工商业活动的农村居民，可 以按照权利义务对等的原则，经过村民大会民主讨论确定，在原乡统筹费和新的 农业税附加的负担水平内向其收取定数额的资金，用于村内集体公益事业”。 税费改革政策的基本目标是“减轻，规范，稳定”。“减轻”即通过改革要 切实减轻农民的实际负担；“规范”即要加快形成农村规范的税费政策和征收办 法；“稳定”即新的农村税费政策、征收办法及农民的实际负担水平要保持稳定。 从2 0 0 0 年农村税费改革在安徽的率先试点，到今天在全国大多数省份的普遍 展开，其间经过各方面的共同努力，税费改革工作总体进展顺利，并取得了明显 成效：一是税费改革有效地遏制了农村“三乱”，”明显减轻了农民负担。安徽省 农村税费改革实施当年，安徽农民负担共减少1 6 9 亿元，人均减少3 3 9 元，平 均负担比上年减轻3 l 。2 0 0 2 年全国农民税费负担人均7 8 7 元，比上年减少1 2 5 元，下降1 3 7 ，农民税费负担占当年农民入均纯收入比重为3 2 。而中西部地 区下降幅度最为明显。农民税费负担人均为1 0 4 2 元比上年减少2 2 3 元，减少 】7 6 ，占当年农民人均纯收入比重的4 6 ，下降1 2 个百分点。 由此可见，农村税费改革的实施，客观上的确使我国农民负担有了相当程度 的减轻。据统计，试点地区农民负担的绝对额比改革前下降了3 0 。5 0 ，有的地方高达6 0 以上 。二是实行农村税费改革，比较有效地改善了于群关系，这对保持农村社 会稳定，调动农民生产积极性，推动农村经济和各项社会事业的全面发展起了重 要作用。我国有近十三亿人口，九亿多在农村。农村的稳定直接关系整个社会的 稳定。2 0 世纪9 0 年代初期以来，农民负担过重成为影响农村干群关系的焦点和影 响农村稳定的重要因素。一方面农民负担过重，另一方面乡镇有关郊门收费行为 不觌范。这在现实中极容易出现干群磨擦和矛盾。农村税费改革的实施，从制度 上规范了农村的税收征管行为，不但减轻了农民负担，还把基层干部从收粮收款 的困扰中解脱出来，从而有利于改善党群干群关系，保持农村社会政治稳定。 实践证明，农村税费改革的实施确实在一定程度上减轻了农民负担，促进了 农村社会的稳定。但农村税费改革作为一项尚不完善的制度，其在实施过程中同 时也带来一系列负面影响。税费改革的实施，在减轻了农民负担的同时，也使农 村多数乡镇政府收入增长乏力导致农村许多地方公共物品供给不足从而最终 使得农民负担始终无法得到彻底、有效的减轻。 ”中兆中央、冈务院关于进行农丰寸税费改革试点工作的通知中发i2 0 0 0 7 号丈件。 “跬= 乱是指钹农民称之为。无底荆”的乱集赉、乱收费、乱罚款。 “税赞改革堵信“三乱”安徽农民一年少掏1 6 亿，人民廿报p ，2 0 0 1 年1t r 】1 6 1 第一：版 。傅光明：走出是录羲定律怪隔的州大障碍和对策，农业经济问题，2 0 0 3 年第j i 期。 。马晓河：政府庶高度重视农村公菸品的供绘问题信息畸研究2 0 0 2 第2 0 期。 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为个案第一章导言 ( 二) 公共物品 公共物品是相对“私人物品”而苦的物品，通常它又被称为公共品、公共产 品、或公益物品等，其英文表述为“p u b l i cg o o d s ”。公共物品是西方福利经济 学和公共选择理论的重要研究对象。在西方福利经济学史上，p 萨谬尔森是公共 物品理论的奠基人。他在1 9 5 4 年1 1 月号的经济学与统计学评论上发表了一 篇名为公共支出的纯粹理论的著名论文。，提出了公共物品的定义。 萨谬尔森认为，公共物品是这样一些物品，即“每一个个人对该物品的消费 不会造成其他个人消费的减少”。根据萨谬尔森的定义，公共物品主要具有如下两 个基本特征：一是利益上的非排他性( n o n e x c l u d a b i lj t y ) ，二是消费上的非竞 争性( n o n r i v a l n e s s ) 。萨谬尔森把同时具有非排他性和非竞争性特征的物品称之 为公共物品，他对公共物品的界定后来一直被西方福利经济学作为公共物品的定 义。 所谓“非排他性”是相对私人物品的排他性而言的。排他性是指在市场经济 体制下，生产者无需花费超出界限的成本就能排除物品或服务的潜在用户的性质 ，如家用彩电，某人在市场上支付了某台彩电的价格，则他就自然取得了该台彩 电的所有权，他可以轻易地排除其他人对他所购彩电的消费或享用。这就是私人 物品的排他性特征。公共物品与私人物品的性质正好相反，公共物品一旦被生产 出来，可以同时供一个以上的个人联合消费而无论个人对这种物品是否支付了价 格，要排除他人消费这种物品是不可能的或交易费用很高的。，这就是公共物品的 非排他性特征。换言之，非排他性即是指不可能阻止不付费者对公共物品的消费， 对公共物品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共物品所带 来的好处，或者说对公共物品而言，一般在技术上没有办法将拒绝为之付款的个 人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外。如城市公共绿地或马路两边培 植的鲜花。对这类物品而言，提供者无法阻止任何没有为之付费的人对它的欣赏 和享用。公共物品的非排他性特征是与其效用的不可分割性紧密联系在一起的。 公共物品效用的不可分割性是指公共物品的效用是为公众所共享的，但这种效用 在消费过程中是不可分割的，人们通常无法将之归属为某些个人或厂商，如国防 和前述的公共绿地。公共物品效用的不可分割性使提供者无法将不为之付费的人 排除在消费之外，如果勉强为之的话，要么在技术上不可能，要么在成本上高昂 到难以接受。 。s a m u e ls o np a u lat h ep u r et h e o r yo fp u b l i c e x p e n d i t u r e r e v i e _ o f e c o n o i l l i t sa n d s t a r is t i c s3 6 ( n o v e m b e r ) ，t 9 5 4p 3 8 7 、3 9 8 。 ”杨团： _ _ 噬公共服务论析，华夏出版社2 0 0 2 年版，第9 9 页。 ”方犒前：公共选择政治的经济学，中国人民大学出版社2 0 0 0 年版，第3 2 页。 “郑文范编著：公共经济学，东北大学j j ；版_ i 1 i2 0 0 2 年版，第3 2 页。 6 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为个案 第一章导言 公共物品的“非竞争性”特征是指公共物品具有“消费者个人使用或享用某 物品并不能阻。止其他人对之使用或享受的性质，换言之，公共物品消费的非竞争 性是指某一个人或厂商对公共物品或服务的享用，不排斥或妨碍其他人或厂商对 其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品或服务的数量 或质量”。如经污染治理后的洁净空气，这种公共物品就具有鲜明的菲竞争性。甲 呼吸享用了这种洁净空气并不影响乙或丙等任何个人对这种洁净空气的同时享 用。可见公共物品的非竞争性也与其效用的不可分割性有赢接的联系。一般来说 公共物品的非竞争性主要包括以下两层涵义： 第一，公共物品的边际生产成本为零，即在公共物品给定的情况下，消费者 的额外增加并不需要追加任何生产成本。 第二，公共物品的边际拥挤成本为零，即单个消费者的增加并不影响其他消 费者的消费者数量和质量，不会造成对公共物品消费的拥挤现象。 正是由于公共物品具有消费的非竞争性和非排他性这个原因，公共物品通常 由政府而非市场去提供，如国防、基础教育、大型基础设施、基础研究等。 萨谬尔森把同时具有菲撵他性和非竞争性特征的物品称之为公共物品。但事 实上，正如公共选择理论的创立者，美国学者布坎南在其俱乐部的经济理论 一文中所明确指出的那样，根据萨谬尔森的定义所导出的公共物品只是纯公共物 品，即具有完全非排他性和非竞争性的公共物品，而现实世界中大量存在的是介 于公共物品和私人物品之间的一种商品，布坎南将之称之为准公共物品或混合商 品9 ，布坎南对萨谬尔森公共物品定义的质疑使他对公共物品的特征有了更进一步 的研究。他发现许多公共物品虽然具有非排他性和非竞争性特征，但这种非排他 性和非竞争性有许多是不完全的。也就是说公共物品的非排他性和非竞争性是相 对而言的。有的公共物品非排他性强、非竞争性弱，如大学教育；也有的公共物 品非竞争性强、非排他性弱，如邮政、电信等。布坎南由此从构建自己的公共选 择理论出发对公共物品做了重新定义。他认为“任何由集团和社会团体决定，为 了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务，被定义为公共物品”。其后的迈 克尔迈金尼斯等人更为简洁地提出公共物品即是共同消费，难以排他的物品。 纵观西方学者关于公共物品的诸多定义，笔者发现，萨谬尔森、布坎南、迈 金尼斯等人都是从经济学角度对公共物品进行定义的，他们的定义客观上十分深 刻地揭示了公共物品的经济学内涵。但相比较而言布坎南的定义则具有更多的 社会色彩。笔者认为由于公共物品受益对象是社会公众，同时公共物品本身又具 ”郏义范编著：公共经济学，东北大学出版社2 0 0 2 年版，第3 3 页。 4 j a n l e smb u e h a n a n a ne c o n o m i ct h e o r yo fc l u b s j e c o a o n m i c s ，3 2 ( f e b r u a r y ) ，1 9 6 5 ，p 1 、1 4 。 。詹姆斯布坎南：民主过程中的财政上海三联书店1 9 9 2 年版，第1 3 页。 。迈克尔迈盒尼斯主编：多中心体制与地方公共经济1 ：海三联书店2 0 0 0 年版，第9 9 页。 7 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为个案 第一帝导言 有很强的经济学内涵，因此，任何从单方面对其进行定义都是有相当缺陷的，对 公共物品的定义应该突破经济学定义的束缚，同时又考虑到公共物品的社会内涵。 根据这一思路，笔者认为：所谓公共物品，是指面向全体社会成员或特定群体和 组织，具有不同程度的非排他性和非竞争性的物品或服务。 根据公共物品非排他性和非竞争性程度的强弱，学者们一般将公共物品分为 两大类：一类是同时具有完全非排他性和非竞争性的公共物品，即纯公共物品 ( p u r ep u b l i cg o o d s ) ，如国防、公共安全等。纯公共物品通常一般只能由政府 提供。另一类是具有不完全的纯非排他性和非竞争性的准公共物品( q u a s i - p u b l i e g o o d s ) 。准公共物品的生产也应该由政府加以规划和组织。比如城市基础设施和 公共交通系统可以由民营公司建造，建成后向使用者收费，但是它涉及面很广， 一旦建成就服务于整个社会，为了避免资源的浪费、节约社会成本，政府应该加 以规划协调配套。准公共物品按其非排他性和非竞争性的强弱，又被分为以下两 类：( 参见表2 ) ( 1 ) 非排他性弱、非竞争性强的公共物品或日俱乐部物品( c l u bg o o d s ) ， 如公园、公共游泳池，公共电影院、有线电视等。 ( 2 ) 非排他性强、非竞争性弱的公共物品，也有人将之称之为公共资源，如 公共渔场、公共牧场等。 表2物品的分类 物品非竞争性 强或趋于完全弱或无 强或纯公共物品：如国防、公共资源：公共渔场、公共牧 趋于完全公共安全、环境保护等。 场、地下资源等。 非排他性 弱或无俱乐部物品：高速公路、公私人物品：私人住宅、汽车、 共游泳池、公园等。服装等 也有学者不赞同这种分类，他们按公共物品社会功能的属性把公共物品分为 以下两大类：一类是涉及社会公正、道德伦理、社会稳定等一类的非经营性公共 物品，如政府、公共权力、公共安全、公共制度与法规等；另一类是直接涉及社 会经济发展与公民精神文化娱乐等一类的可经营性公共物品，如各类基础设施， 教育、公园、风景点等。 除此之外还有学者根据公共物品受益范围的大小和地域的不同，把公共物 品分为全国性公共物品和地方公共物品；城市公共物品和农村公共物品等。本文 所要研究的一是农村公共物品的供给问题。 。钟伟周：论地方公共物品的私人供给，当代经济研究1 9 9 9 年第8 期。 8 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为个案第一章导言 笔者认为，上述对公共物品类型的划分都是从某个特定角度去进行划分的， 在理论上它们都具有一定的合理性，划分类型的不同，主要是各自考虑或研究问 题的角度不一样而造成的。不过，这些对公共物品的不同分类在很大程度上为我 们研究如何供给提供了一些较为有益的思路。 ( 三) 什么是农村公共物品 农村公共物品通常是指在农村范围内，为农业、农村和农民发展所提供的具 有公益性的物品或服务，农民是农村公共物品的主要受益者。本文所研究的农村 公共物品包括广大农村地区的电网、道路桥梁、农田水利灌溉设施等基础设施的 维护与修建，同时还包括农村义务教育、计划生育、农业技术推广与培训、农村 文化娱乐以及农村社会保障等一系列公共物品。与农民消费的其他物品或服务相 比，农村公共物品具有较明显的层次性特征。所谓层次性特征，是指农民对公共 物品的需求呈层次性分布。如在较为贫困的农村，农民对道路、农田水利设施等 农业基础设施的需求较为迫切，而在一些相对发达或富裕的农村，农民对教育和 精神文化类公共物品的需求则更多一些。 农村公共物品按不同的标准可以进行多种分类。按不同的收益范围，农村公 共物品可以分为全国性公共物品和地方性公共物品。由于地方性公共物品许多是 由各级政府负责组织提供的，所以按行政区划，农村公共物品又被分为省级农村 公共物品、地( 市) 级农村公共物品、县级农村公共物品和乡镇级的公共物品。 本文按农业、农村和农民生存和发展的必要条件，把农村公共物品分为以下 四大类： 1 、基础设砸类公共物品，如农村道路桥梁、农田水利灌溉设施、农村电网、 自来水、医院、集市等。这类公共物品具有较强的成本聚集性特征，通常具有一 定规模效应。所谓成本聚集性，是指这类公共物品通常需要较大资本投入，但这 些投入除了一部分在较长时期内得到回收外，另有相当部分成本被集聚沉淀下 来，从而导致农村公共物品的低回报或无直接回报，这也是许多民间资本不愿涉 及这类公共物品供给的一个重要原因。 2 、农民科教、精神、文化娱乐类公共物品，如农业技术培训推广、农村广播 电视、农村图书室、老年活动室、农村电影院以及各类乡村文化表演团体及其活 动等。这类公共物品通常与老百姓的精神文化娱乐有直接的联系。 3 、农村和农民社会保障类公共物品，如农村救灾、农村养老及医疗保险、农 村血保户困难户供养与补助以及农村最低生活保障等。这类公共物品是也目前中 国农利和农民最急需也是最缺乏的一类公共物品。 4 、社会管理与服务类公共物品，如廉洁有效乡镇政府、行政服务、计划生育 税费改革岳我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为十案 第一章导言 服务、民兵训练、社会治安、公共政策与信息的搜集与发布、农村公共池塘资源 的有效管理与维护等。这类公共物品通常具有较强的纯公共物品性质，通常只能 由政府相关部门来组织供给。 上述分类虽然也只是相对的，比较简单的分法，但这种分类基本上囊括了农 村公共物品的所有方面。笔者之所以做出这样的分类，完全是为了研究方面的实 际需要。在后面的实际研究中，笔者将主要从以上四个方面去考察农村公共物品 的供给现状及其存在的问题。 关于“第三部门”概念的含义，本文将在u 卜文“理论支持”的第三部分予以 详绌解释，在此不再赘述。 三、本课题相关理论支持 公共物品的分类以及准公共物品拥挤性的特点为我们从理论上探讨公共物品 的供给方式提供的前提。关于公共物品的供给方式，理论界一直存在很多争论， 总结起来主要有以下几种较为代表性的观点。 ( 一) 政府供给论 所谓政府供给是指政府为适应社会和经济发展要求，通过政府部门及政府投 资兴办的事业单位和经济实体向社会公众提供各种公共物品和服务，这是政府为 满足社会需要和市场经济有序运行的要求而发生的组织行为。 该理论主张公共物品应由政府来负责供给。这种理论主张最先主要是由西方 福利经济学家们提出的。以萨谬尔森为代表的福利经济学家们认为，由于公共物 品具有非排他性和非竞争性特点，因此通过市场方式提供公共物品是不可能的或 者说在效率上是极其低下的。他们由此认为，公共物品应主要由政府来直接提供， 因为政府供给公共物品比私人提供更有效率。以环境保护为例，由于环境保护不 具排他性，也就说花钱治理环境的人无法阻止其他人免费享用洁净的环境，呼吸 清新的空气。在这种状况下，环境治理这种公共物品就无法通过市场体系中的供 需交易来提供了，这意味着社会必须求助于市场之外的政府机制来提供公共物品。 政府供给论者从理论上对此做了详细的论证。他们认为，市场是一个自组织 体系，它受“看不见的手”自发调节。萨缪尔森称它为一架精巧的机器，没有人 去设计它，纯然是被演化过来的，它有效地解决了人类社会必须解决的三大基本 经济问题，即屯产什么和生产多少。如何生产，为谁生产问题。但市场虽然有效 解决了私人物品的需求与生产问题，在公共物品的生产和供给方面却存在很多先 ”。萨缨尔森：绎济学，中国发展h i 版社1 9 9 2 年版第7 0 负。 j0 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安教省太平乡为个案 第一章导言 天的缺陷。由于公共物品的消费具有非排他性和非竞争性特点，具有明显的正外 部效应，因此要排除“免费搭车”行为，其成本十分高昂或根本是不可能的，这 时通过市场机制来组织供给，必然会产生供给失效或供给不足问题，无法满足人 们日盏增长的对公共物品的需求。比如，随着经济、社会的发展，人们对社会公 平和良好的社会伦理道德矾尚的需求日益增加，而市场配置资源强调的是效率原 则。因此，完全通过市场，遵循市场竞争的优胜劣汰法则，最终结果很可能造成 社会严重的两极分化，拉大贫富差距，加大社会的矛盾冲突和不稳定性。单纯通 过市场也显然无法为公众提供良好的社会风气和道德风尚。相反，在社会经济运 行过程中，恰恰是市场提供了许多社会伦理道德规范所不希望发生的行为，如毒 品买卖、色情和性交易等。可见，单纯依靠市场显然无法满足公众对公共物品的 需求。市场机制的内在缺陷，通过市场自组织体系很难克服。因此，学者们指出， 在市场失灵的公共物品供给领域，客观上需要政府的介入，需要政府承担起公共 物品供给的主体角色。 但是由于政府供给通常具有垄断性、强制性、非等价性、扩张性、效果评价 的非即时性以及供给的有限性等特征。，而这些特征又往往容易造成其在公共物品 供给方面的非市场缺陷，即“政府失灵”，所以，后来有许多学者提出，应认真考 虑由市场或私人来供给公共物品的可能性。 ( 二) 市场或私人供给理论 从2 0 世纪6 0 、7 0 年代以来，随着西方许多国家福利危机的出现，一批主张经 济自由的经济学家们开始纷纷怀疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性。科斯 等人或从理论或从经验方面论证了公共物品通过市场由私人供给的可能性和必要 性。公共选择理论则指出政府也会出现失灵，于是又提出需要在政府部门中引入 市场竞争的力量。 科斯等人指出，福利经济学家们往往把政府供给公共物品行为看成是不存在 任何交易成本问题的行为，但实际上，政府作为一种制度安排，如同市场制度一 样，其自身的运行以及向公众提供公共物品同样存在交易成本问题和效率问题。 在市场经济中，政府本来是在市场出现缺陷时的一种弥补力量。但政府作为看得 见的手干预市场，也会出现失效的情况。“当政府政策和集体行动所采取的手段不 能赶上经济效率和道德上可接受的收入分配时，政府失效便产生了。政府失效 通常也被称为非市场缺陷或政府失灵。政府失效最一般的含义通常是指政府作用 的结果不能实现预期的社会公共目标。查尔斯沃尔夫认为政府失效的最大特点 。廖进球：论政府供给当代财经2 0 0 0 年第1 0 期。 。萨缪尔森： 经济学，中国发展f j 版 十1 9 9 2 年版第1 8 9 页。 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为个案 第一章导言 就是政府的低效益。在政府组织中，政府组织的成本是和收入相分离的，政府维 持一项活动的收入与它的成本无关，当获得一个给定的“产出”( 完成某项任务和 实现某一目标) 时，就会产生一种投入较多资源的要求，使用了不必要的资源， 导致了高成本、低效率，这种不把活动的成本与维持活动的收入联系在一起的政 府行为，由于缺乏降低成本的内在动力，也缺乏外在压力，因而其行为必然是低 效率的。由此他进一步指出，“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷， 并不比创造一个完整的合适的市场以克服市场缺陷的前景好”。 对政府失效问题，斯蒂格利茨认为政府失效就是公共失灵。公共失灵是因为 在公共部门里普遍存在不完善信息( 包括信息不对称) 和不完全市场问题。由于 在政府和公众之间存在信息不对称，因此致使公民无法有效监督政府的行为。监 督机制的缺损常常导致官僚主义和不负责现象，这在客观上大大增加了资源错误 配置的可能性。同时，由于政府垄断公共物品供给，这使其在往往不可能充分了 解市场需求，垄断又极易产生寻租问题。某些利益集团会通过各种方式从政府官 员那购买某些公共物品的供给或生产权，以获取自己的垄断利益。不完善信息问 题的存在，使政府供给公共物品必然存在低效问题。另一方面，公共部门里竞争 的缺乏显然会削弱人们的积极性，从而鸯接导致政府供给公共物品的低效问题9 。 在这种情况下，政府作为公共物品的唯生产者的地位显然有失其合法与合理性。 正如世界银行所认为的那样，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及 服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果”。这一点不难 理解因为由于人们对于公共物品在量或质的方面的偏好和需求是不可能完全一 致的。在人们对于公共物品的偏好和需求分歧较大，难以调和的情况下，政府对 于公共物品的提供一般要倾向于人们的平均需求和偏好，它无法对少数人的特殊 需求做出反应，也无法对新的需求做出及时的反应。正因如此，主张经济自由的 经济学家们认为，由于存在政府失效问题，因此，在政府所从事的许多公共服务 或经济活动中，应该引入市场竞争机制，容许私人企业参与竞争，这不会给政府 造成损失。相反竞争的加强将会提高政府供给公共物品的效率。 通过市场或私人供给公共物品的理论主张为我们探讨如何有效供给公共物品 提供了一种全新而有益的思路。 ( 三) 第三部门供给理论 “第三部门”( t h et h i r ds e c t o r ) 也称“第三领域”或“第三域”，通常是指区 “1 盘尔斯沃尔夫：市场或政府，中国发腱小版_ | 1 9 9 4 年版，第5 6 页。 ”hj ，。第3 4 贞。 “撕蒂格利茨：政府为什么干预经济中陶物资m 版社1 9 9 8 年版。第8 0 页。 ”世界银行：变革世界中的政府1 9 9 7 年世界发展报告中国财政经济j 版社1 9 9 7 年敝，第4 页 1 2 税费改革后我国农村公共物品的供给研究以安徽省太平乡为个案 第一章导言 别于政府组织和市场组织之外的非政府组织( n g o ) 、非营利组织( n p o ) 的集合，是 那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构。其共同特征是民间性、 自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等，通常也有人称之为“公民社会”。 现代福利国家危机的出现是第三部门兴起的直接原因。2 0 世纪7 0 8 0 年代， 西方许多福利国家普遍出现福利危机。由于经济衰退、政府官僚机构庞大、财政 不堪重负以及政府在提供公共服务中普遍的低效率，人们认识到，在“市场失灵” 和“政府失灵”的领域，区别于政府组织和市场组织之外的非政府、非营利组织 往往有着比政府更高的效率。于是，在西方世界出现了一个公共物品的供给由政 府向非政府、非营利组织即第三部门转移的趋势。第三部门由此应运而生逐渐参 与到社会提供公共物品的过程之中。 第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共物品， 可以对多样化的、快速变化的社会需求做出及时的反应，从而为需求特殊的人群 提供特别的公共物品，满足人们多样化的需求。除此以外，第三部门还具有许多 政府不具备的优势。如第三部门能够动员并获得政府无法动员的本土资源和海外 资源，第三部门在捐赠者的监督下可以高效率地使用资源。通过与政府机构竞争 财政资源，第三部门还可以有效地提高政府资源的使用效率。第三部门在为社会 提供服务的同时，也培养了人们的现代公益意识，体现了社会