（经济法学专业论文）失地农民权益保护的法律问题研究.pdf

哈尔滨1 _ 程大学硕士学位论文 摘要 随着城市化进程的加快，农村的集体土地大量被征用，由此出现了一个 新的弱势群体失地农民。由于我国征地制度改革滞后，征地补偿标准低， 安置办法单一，失地农民就业能力低，社会保障缺乏等问题得不到有效解决。 因为其合法权益受到侵害，群体性冲突事件不断增加，影响社会稳定和经济 的发展。因此，立足我国失地农民的现状，针对我国在土地征收法律制度中 存在的主要问题与不足，致力于我国土地征收法律制度及社会保障体系的构 建与完善是非常必要的。 大多数失地农民失去的不仅仅是土地，还失去了基本生活保障的权利、 就业的权利等其他相关权利，其主体性丧失，导致其成为既不是农民也不是 市民的边缘人群，合法权益受到侵害。我国现行的土地产权主体不明晰，导 致土地征地过程中农民完全处于被动地位，权益得不到保障；征地目的和范 围过宽，公共利益无限扩张，导致土地浪费和土地征用权的滥用；征地补偿 标准过低，不能体现土地的市场交易价格和劳动力失业损失，农民享受不到 土地的增值利益：土地补偿款的分配和管理混乱，农民缺乏应有的民主权利 维护自己的权益；安置办法单一，缺乏对失地农民社会保障方面的具体规范， 使失地农民难以维持长远生计，以上这些都与征地制度不完善有关。 要解决当前失地农民问题，必须完善我国的土地产权制度，赋予农村集 体产权主体及农民对土地占有、使用、收益、处分和转让的权利。明确把土 地征收的目的界定为“公共利益”，实行公益性用地征收与经营性用地征收制 度。在土地征用和补偿过程中，给予农民应有的平等的民主权利，实现公开、 公平、公正。要建立健全失地农民社会保障体系，对社会保障基金做到有效 的运营和监管。根据不同地区经济发展水平，逐步建立起适合失地农民的最 低生活保障制度、养老保险法律制度、医疗保障制度、就业培训和法律援助 制度，使失地农民逐步并入城乡一体化的轨道。 关键词：失地农民权益；土地制度；土地征收补偿；社会保障完善 a b s t r a c t w i t ht h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o ni ss p e e d i n g u p ，al a r g e n u m b e ro fr u r a lc o l l e c t i v el a n dw a se x p r o p r i a t e d ，t h u st h e r ei s an e wv u h l e r a b l e g r o u p s 。l a n d l e s sp e a s a n t s ，e x p a n d i n gr a p i d l y s i n c eo u rc o u n t r yr e f o r m l a g s b e h i n dt h el a n d r e q u i s i t i o ns y s t e m ，l o wl a n d r e q u i s i t i o nc o r n p e n s a t i o n r e s e t t l e m e n tt of e w e rl a n d l e s sp e a s a n t s ，l o we m p l o y m e n t c a p a c i t y , al a c ko fs o c i a l s e c u r i t ya n do t h e rp r o b l e m sa r en o te f f e c t i v e l ya d d r e s s e d ，l e a d i n gs o m el a n d l e s s p e a s a n t st ob e c o m en o n - f a r me m p l o y m e n t ，w i t h o u tt h em i n i m a ln e e d so ft h e v u l n e r a b l eg r o u p s b e c a u s eo ft h e i rl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t sa r ei n f r i n g e d ， t h ei n c r e a s i n gg r o u p si n c i d e n t sa f f e c ts o c i a ls t a b i l i t ya n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，b a s e do nt h es t a t u so fl a n d l e s sp e a s a n t s ，i nt h e v i e wo ft h el e g a ls v s t c m o fl a n da c q u i s i t i o ni nt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d s h o r t c o m i n g s ，a n dt 0t h el e g a l s y s t e mo ft h el a n da c q u i s i t i o na n dc o n s t r u c t i o no ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi s p e r f e c ta n dv e r yn e c e s s a r y t h em a j o r i t yo fl a n d l e s sp e a s a n t sa r en o to n l yt h el o s so fl a n d ，b u ta l s ot h e i o s so ft h eb a s i cl i v e l i h o o dg u a r a n t e et h e r i g h t s ，e m p l o y m e n tr i g h t s ，p r o p e r t y r i g h t sa n do t h e rr e l e v a n tr i g h t s ，t h el o s so fi t sm a i nm a k e st h e p e a s a n t st ob e c o m e t h ev e r g eo ft h ec r o w d ，a sn e i t h e rt h ef a r m e r sn o rt h ep u b l i c ，w i t hl e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s t sa r ei n f r i n g e d a n dt h er i g h t so fl a n d l e s sp e a s a n t sd a m a g e dt h ec a u s e o ft h e a n a l y s i s ，p o i n t e do u tt h a tt h ec u r r e n tm a i nc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i da r e u n c l e a r , l e a d i n gt ot h ep r o c e s so fl a n dr e q u i s i t i o nl a n df a r m e r sc o m p l e t e l yi na p a s s w ep o s i t i o n ，r i g h t sa n di n t e r e s t sa r en o tp r o t e c t e d ：p u r p o s ea n ds c o p eo fl a n d r e q u i s i t i o nw a st o ob r o a d ，u n l i m i t e de x p a n s i o no ft h ep u b l i ci n t e r e s t ，r e s u l t i n gi n aw a s t eo fl a n da n dt h ea b u s eo fl a n dr e q u i s i t i o np o w e r si n l a n dr e q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ，d o e sn o tr e f l e c tt h el a n dp r i c e sa n dl a b o rm a r k e t t r a n s a c t i o n su n e m p l o y m e n tl o s s ，t h ef a r m e r sd on o te n j o yt h ea d d e dv a l u eo fi a u l d i n t e r e s t si nl a n dc o m p e n s a t i o n ，d i s t r i b u t i o na n dc h a o t i c m a n a g e m e n t ，f a r m e r sl a c k 哈尔滨工稗大学硕士学傅论文 iii i i i i t h ed e m o c r a t i c r i g h t s o f s a f e g u a r d i n g t h e i ro w n r i g h t s a n di n t e r e s t so f r e s e t t l e m e n tp r o c e d u r e sl e s s ，t h el a c ko fs o c i a ls e c u r i t 3 zo fl a n d l e s sp e a s a n t st ot h e s p e c i f i cs t a n d a r d ss ot h a t t h el a n d l e s sf a r m e r sf i n di t d i f f i c u l tt om a i n t a i ni t s l o n g t e r ml i v e l i h o o d ，a l l a b o v ea r er e l e v a n tt ot h e i m p e r f e c ta n d t h el a n d r e q u i s i t i o ns y s t e m i fw en e e dt or e s o l v et h ec u r r e n tp r o b l e m so fl a n d l e s sp e a s a n t s ，w em u s t i m p r o v eo u rc o u n t r y s l a n d o w n e r s h i ps y s t e m ，t h ee m p o w e r m e n to f r u r a l c o l l e c t i v ep r o p e r t yr i g h t so ff a r m e r sa n dt h em a i nl a n dt e n u r e ，u s e ，i n c o m e ， d i s p o s i t i o na n dt r a n s f e r r i n gr i g h t s i nt h e l a n da c q u i s i t i o np u r p o s e s ，“p u b l i c i n t e r e s t ”s h o u l db ec l e a r l yd e f i n i t e d ，a n dc a r r y i n go u tan o n p r o f i tl a n da c q u i s i t i o n a n dm a n a g e m e n tf o rc h a r g i n gs y s t e m i nt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o na n d c o m p e n s a t i o n ，t h ef a r m e r ss h o u l db eg i v e ne q u a ld e m o c r a t i cr i g h t s ，r e a l i z a t i o no f a no p e n ，f a i ra n dj u s t l a n d l e s sp e a s a n t se s t a b l i s has o u n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ， t h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t yf u n do fl a n d l e s sp e a s a n t s ，a n dt ob e e f f e c t i v eo p e r a t i o na n ds u p e r v i s i o n a c c o r d i n gt od i f f e r e n tp a r t so ft h el e v e lo f e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，a n dg r a d u a l l ye s t a b l i s hal a n d l e s sp e a s a n t sm i n i m u m l i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e m ，t h el e g a ls y s t e mo fs o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ， m e d i c a ls e c u r i t ys y s t e m ，e m p l o y m e n tt r a i n i n ga n dl e g a la i ds y s t e m ，s ot h a tu r b a n a n dr u r a ll a n d l e s sp e a s a n t sg r a d u a l l yi n t e g r a t e di n t oo r b i t k e yw o r d s ：f i g h t so fl a n d l e s sp e a s a n t s ；l a n ds y s t e m ；l a n dr e q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o n ；s o c i a ls e c u r i t yi m p r o v e d 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下， 由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献的引用 己在文中指出，并与参考文献相对应。除文中己注明引用的内 容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经公开发表的作品 成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 作者( 签字) ：杏锖 日期： 唠年6 月多曰 哈尔滨丁碍大学硕士学伊论文 1 1 选题依据及背景 第1 章绪论 改革开放以来我国经济水平迅猛发展，城市化步伐加快，已经进入快速 发展阶段。城市化进程中必然伴随着土地使用权和所有权的转移，大规模的 经济开发和城市基础设施建设，要求原有的城区向郊区乃至农村地区大范围 的扩张。大量市郊和城镇边缘的农民，因为失去赖以生存的土地，并且在尚 未纳入完全法制化的征地体系下，成为最大的弱势群体，并成为城市的边缘 人，既无土地保障生存的条件，又无法享受城市居民所享有的社会保障，仅 仅依靠在失去土地时获得的有限补偿来勉强维持生计。 我国的基本国情是：人口多，土地少，人地关系紧张。经济发展和城市 化进程需要大量的土地作为建设基础，将会使本来就紧张的人地关系承受更 大的压力。国土资源部提供的资料显示，自1 9 9 6 年至2 0 0 3 年的七年间， 中国耕地面积已由1 9 5 亿亩减少到1 8 5 亿亩，七年减少了一亿亩。我国人 均耕地只有1 4 3 亩，不足世界平均水平的4 0 。约有1 3 的省份人均耕地不 足1 亩，有6 6 6 个县份( 约占全国县份的3 1 2 ) 人均耕地低于联合国确定的 0 8 亩的警戒线，4 6 4 个县份( 超过全国县份的1 5 ) 低于0 5 亩的危险戒线。 1 9 8 7 2 0 0 1 年，依法审批的用地数，加上违法占地数占4 0 7 4 4 4 2 0 万亩，按人 均0 8 亩计算，失地农民总数在5 0 9 3 5 5 2 5 万人。随着我国城市化进程的加 快，今后每年需要征地大约2 5 0 3 0 0 万亩，意味着每年要增加3 5 7 4 2 9 万失 地农民，1 0 年后失地农民总数将达到1 亿左右。f 2 j 失地农民失去的不仅仅是 土地，还失去了与土地相关的一系列权益。这些失地的农民形成了游离于社 会的特殊人群，随时可能引发新的社会矛盾和冲突，影响到我国社会的长治 久安、经济的可持续发展和现代化进程的顺利进行。 根据农业部和国务院发展研究中心研究统计，从1 9 8 7 2 0 0 1 年城市化扩 张中，地方政府发挥了主导作用，土地扮演了举足轻重的角色，己经介入到 国民经济和社会发展的全过程。其中全国非农建设占用了3 3 0 0 多万亩耕地， 近七成是政府用行政方式征占土地，土地矛盾和利益纠纷呈上升趋势，有的 哈尔滨丁程大学硕十学位论文 地方己演化为基层政府和自治组织与失地农民的冲突。在征地过程中，政府 随意扩大征地范围，对农民征地补偿过低，农村社会保障缺失，大多数失地 农民失地又失业，生活无保障，成为社会的不稳定因素。此外，由于土地征 收收益分配不公而引发的群体性矛盾也是被征地村的普遍现象，目前失地农 民问题己成为社会关注的焦点。如果逃避这个现实问题，就有可能激化政府 与农民之间的矛盾。因此科学、合理地使农民离开土地，不仅符合政府的愿 望，也是多数农民的愿望和要求。土地是农民的命根子，大量土地被征收的 同时，要考虑到失地农民今后的经济来源和生活保障问题。各级政府要充分 考虑到失地农民的权益，确保他们的根本利益和长远利益。保护失地农民的 权益，对于解决失地农民现实困难、稳定民心、减少社会不安定因素，促进 我国城乡政治、经济和社会的稳定有很重要的作用。正是因为这个原因，在 导师的指导下，在前人研究的基础上，本人试图对我国现阶段的失地农民问 题做进一步系统化研究，以期形成一个多视角、多层面的看法，为这一问题 的解决提供一些理论参考和借鉴，所以把此问题的研究作为我的硕士毕业论 文。 1 2 文献综述 近年来，随着城市化进程的加快，对农村集体土地征收力度越来越大， 失地农民数量越来越多。由于社会发展对土地的过量需求以及国家土地制度 本身的缺陷和土地征收政策具体操作中的问题，造成失地农民在失去土地的 过程中大量的权益受到损失。失地农民问题对构建和谐社会、保持社会经济 可持续发展以及社会和谐等都产生了极为不利的影响。因此，失地农民问题 不仅引起了中央政府的关注，也引起了我国学术界的高度重视。国内外关于 失地农民合法权益如何保护方面的研究较多，但是我国学术界对失地农民问 题缺少专门、系统、全面的研究。本文是按照现状、原因和对策的结构展开 论述的，所以对于资料的梳理也是从这三个方面展开的。 1 2 1 关于失地农民权益受损现状的相关研究 城市化是人类社会历史发展过程中社会生产力发展到一定阶段所出现的 2 哈尔滨工程大学硕十学位论文 变传统落后的乡村社会为现代城市社会的自然历史过程。它是一个国家和地 区经济社会现代化程度的重要标志。1 3 】 城市化过程中，大规模的经济开发和城市基础设施建设，要求原有的城 区向郊区乃至农村地区大范围地扩张，这使得失地农民权益受损的问题随之 产生，主要表现在：( 1 ) 征地范围扩大，农民随时面临失地的危险；( 2 ) 征 地补偿标准明显偏低，极大地损害了失地农民利益；( 3 ) 补偿费发放不到位， 劳动力安置困难重重：( 4 ) 征地收益处置困难，诱发新型的农村社会矛盾； ( 5 ) 征地程序不规范，缺乏失地农民的救济机制；( 6 ) 农村社会保障制度缺 失，失地农民的未来无保障。 目前国内在这一问题上的研究主要有两种观点：一种是失地农民“物质丧 失论”。如张寿正认为：失地农民在失去土地的过程中失去的是土地本身以及 与土地紧密相连的一系列物质利益，包括房屋、地上附着的乡村集体资产等 在内的物质财产。【4 1 一种是失地农民“权利丧失论”。如白呈明认为：失地农民 失去的不仅仅是土地及其附着物本身，在中国特殊的社会经济环境下，失去 土地就意味着失去了他们权利和利益存在的基础和现实条件。嘲万朝林认为： 这些隐藏在土地中并随着土地的丧失而流失的权益主要包括农民的就业权、 财产权、社会保障权以及政治文化教育等权利。1 6 】赵锡斌、温兴琦、龙长会 特别关注失地农民的就业和社会保障的权利，因为这是中国农村土地所具有 的及其重要的两项基本功能，他们认为：土地被征之后，相当一部分原农村 人口转变为城市居民户口，却没有城市人的保障，仅靠着微薄的补偿金艰难 的维持着生活。川中央农村工作领导小组办公室主任段应碧在谈到失地农民 问题时忧虑的说道农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，在其他工 作岗位上的竞争又都处于弱势，找不到工作，基本生活就很难保障，今后的 生活，忧! 忧! 忧! ”。1 8 l 从本质上说，上述两种关于失地农民权益受损的观点从本质上说并没有 根本的区别，后一种观点是前一种观点在更高层次上的凝练，也为大多数学 者所接受。总体说来，农民在城市化进程中权益受损失的原因主要在于国家 政策和社会制度的缺失，农民在失去土地后没能通过其他方式得到相应的弥 补，导致失地农民陷入了“种田无地、就业无岗、社保无份”的悲惨境地。 3 哈尔滨_ 程大学硕十掌伊论文 1 2 2 关于失地农民问题产生原因和对策的相关研究 1 2 2 1 关于失地农民权益被侵害原因的探讨 失地农民问题是由城市建设中社会、政治、经济之间资源的分化和整合 在磨合寻找收益最大化的过程中产生的，实质是一个利益分配的问题。 段应碧认为：征地失控使农民权益受到侵害，一方面是征地和供地的双 轨制激励着地方和单位多征多占；另一方面是我国现行土地管理法存在 某些缺陷，给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。1 9 j 曲天娥分析说：城市化的快速发展，各类开发园区过多过滥，侵吞了大 量农民土地：现行补偿制度不合理导致的征地的成本和收益的不对称刺激了 圈地行为；利益集团的寻租行为助长了土地的征占；“征而不用”，造成耕地 资源严重的闲置浪费。| 1 0 】 孔祥利、王君萍、李志建认为：信息不对称和农民的劣势地位必然导致 在和政府的博弈中失地的结果；土地产权主体的缺失是造成农民失地的根本 原因；政府对土地征占监管不力以及圈地带来的暴利，致使占用农地的利益 主体有恃无恐。l l l l 李明月、胡竹枝认为：从被征用农地满足城市非公共利益用地的角度看， 农地集体所有权弱于市地国家所有权，由于农村土地所有权不明确，农地在 向市地转变过程中，国家及强势阶层利用强制性的土地征用政策对农民的土 地权益进行剥夺。1 1 2 l 1 2 2 2 关于土地征收制度如何完善的观点 我国现行土地征收制度基本上是计划经济体制的产物，已经不适应社会 主义市场经济发展的需求，国家对农民集体所有土地的征收是一种行政行为， 而不是市场行为。这种不完善的土地征收制度是当前征地过程中农民权益受 损的根本原因。 陈锡文指出：“现行土地制度可以高度概括为三句话：第一句话是城市土 地国家所有 第二句话是除国家规定以外的农村土地归农民集体所有；第三 句话是国家为了公共利益的需要可以征收土地。如果把这三句话拼在一起， 4 哈尔滨工程大学硕士学位论文 问题就出来了。土地归国家所有是指现在的城市面积，还是以后城市扩张到 哪里就算到哪里；国家出于公共利益需要可以征地，但集体土地通过什么途 径变为国有；城市的土地是不是都是公益性的，有没有经营性用地；农村中 有没有国有土地，城市中有没有集体土地；法律上规定，政府能征收公共用 地，但实际的情况是，所有的非农建设用地都征收了”。| 1 3 】 黄祖辉、汪晖对我国征地权提出质疑，他们认为，现有征地制度虽然以 控制农地过量转移为非农地作为设计目标之一，但是实际上并不能抑制人们 试图通过与政府串通而得廉价的土地资源，从而实现无本万利的目标，现行 土地征收制度具有缺乏效率和损害农民利益的特点，因此应该合理界定公共 利益和征地范围。1 1 4 j 郭洁认为，我国土地征收制度与国际惯例存在较大的差异，历来重行政 规范而轻民事规范，立法对土地征收中有关民事法律关系的调整未给予必要 的重视，因此从民事法律关系的角度，提出我国征地制度应扩大土地补偿费 的收益主体，土地征收的客体应包括土地所有权以外的他项权利。i 切 1 2 2 3 关于土地产权不明确的相关研究 国家通过强制性权力驾驭着集体所有的土地，而土地的集体所有权主体 模糊，模糊的所有权主体所拥有的所有权也是残缺的，所有者与经营者、占 有者和使用者之间的权利、责任、利益关系也不明确。这种土地产权制度的 缺陷主要表现在以下几个方面： 1 、土地产权主体不明晰或是土地所有者主体缺位 我国农村土地归集体所有，但是，集体到底是指哪一级，法律规定的含 糊不清。目前，我国集体土地产权的主体有三种形式：乡镇、村、组，各级 农民集体经济组织。这种土地产权主体的多元化必然导致产权主体为争夺所 有权而发生冲突。德姆塞茨认为，产权模糊不利于产权主体形成有效的约束 机制，将最终损害分配机制。因为产权模糊使产权主体不能形成合理的预期， 短期行为之风盛行，产权的良性运行机制难以实现。1 1 q 2 、承包经营权的内涵不充分 土地承包经营权从本质上包括占有、使用、收益三大权能，并具有可流 5 哈尔滨t 程大学硕七学位论文 转性，可衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等权利。事实上，我国农村 的土地承包经营权却只有耕种权、部分收益权及少量的处分权。1 1 7 1 显然，与 土地承包经营权的真实内涵相比，我国农村土地承包经营权的内容是不充分 的，其权能是残缺的，权利内容的不充分、权能的残缺，在实际中必然损害 产权主体农民的利益。 3 、土地使用权f 承包经营权) 的承包期不稳定 对土地所有者来说，希望出租土地的期限越短越好；对于土地使用者而 言，希望所使用土地的期限越长越好。频繁调整土地承包期，将造成土地经 营周期的人为缩短，使得这种承包关系没有相应的承包合同来约束，造成承 包经营权残缺，为农地的乱征用、乱转让提供了方便。【1 8 l 4 、土地产权中缺乏实质意义的处置权 土地所有权转移是国家征收土地的唯一合法方式，在征地过程中，农地 权利人与农地需求者处于隔离状态，不发生经济、信息的联系。在众多农地 需求者中，究竟由谁来使用被征收的土地，完全由国家来决定：补偿费也由 地方政府根据法律规定、结合该地近三年农业收益状况单方来确定，农地权 利人同政府“讨价还价”的空间很小。因此农地权利人对农地转移方式、转移 对象、转移价格基本上处于完全被动接受的地位，农地处置权实际上被虚化 了。【1 9 1 1 2 2 4 关于征地安置和补偿方法的探讨 征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接经济效益，是他们 重要的生活来源，因此，征收补偿是征地行为的核心。与多数国家以市场价 格为基础进行补偿的惯例不同，我国土地补偿具有计划经济指令性、行政性 特点。1 2 0 这种补偿方法不仅使补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，而且 偏离土地的市场价格和农民的经济预期。我国学界对补偿标准合理性问题的 研究，众说不一，没有提出统一具体的解决方案。事实表明，单单强调提高 补偿标准并不能完全解决土地征收补偿中的权益流失问题。我国学者对土地 征收问题的探讨也大多集中于征地补偿方面，就如何完善征地补偿制度提出 了很多宝贵的观点，主要归纳如下： 6 哈尔滨丁程大学硕十学1 市论文 h i 一 一i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 许坚在对我国征地补偿方式进行研究后，提出要以土地使用收益最高的 用途作为计算的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的 方法。1 2 1 j 曲波在分析比较土地征用补偿中安置补偿费的确定方法后，认为地价系 数法与法定安置补助费基本相符，提出安置补偿费的确定应以此两种方法加 以确定。1 2 2 l 贾宪威在征地补偿标准的分析中认为国家征收土地不是向农民集体购买 土地，而是凭借国家权力来重新处置土地的所有权，因此征地费应排除市场 需求使地价上升的影响，只应是对土地使用权的补偿，即征地补偿费应是农 民行使使用权期间物化在土地中的劳动的补偿。1 2 3 1 赵哲远、吴妍对征地补偿制度进行了中外比较，对我国征地补偿制度及 引发的问题进行了分析，认为在现阶段以及相当长的时期内，我国土地征用 补偿改革的取向应该定为：区分用地性质，参照农地市场价格，并举土地“征 用”与“征收”两种方式，实行二元征地补偿制度。1 2 4 1 黄贤金、陈龙乾认为，随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品， 其价值根据市场价格来确定。应改革国家征收土地按被征土地原用途的实际 收益确定土地补偿的做法为按预期收益来确定。对经营性用地，土地补偿应 参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿；对公共性质事业用地，应以 基准地价为准或接近市场价格水平补偿。1 7 5 1 刘慧芳在对我国农地价格的构成和量化进行研究后，认为农地转用价格 应包括农地质量价格和农地社会价值。其中，农地社会价值包括农地对农民 所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值， 并应对这三部分价值在各产权主体之间进行分配。嘲 上述研究表明，尽管学者们对征地补偿的探讨都不同程度地存在有待商 榷的问题，对国家多年来采取低补偿的原因和如何提高征地补偿费等问题上 有争论。但有一点已经达成了共识，那就是：在我国，征地补偿费偏低，尤 其在经济体制发生根本性改变后，这一问题更加突出。 1 2 2 5 对失地农民社会保障问题的研究 在现阶段大量的失地农民未被纳入城市社会保障体系的救助范围，他们 7， 哈尔滨t 挥大号：硕士学位论文 的生存面临着极大的威胁。如何向这一“弱势群体”提供保障成为理论界探讨 的焦点。 石丽娟通过分析造成农民失地失业的原因，提出了建立失地农民社会保 障的途径，即建立合理的征地补偿和利益分享机制，建立医疗、养老社会保 障机制，建立教育培训保障机制，建立再就业创新机制，制定土地补偿金管 理制度。1 2 7 l 李继峰分析了当前失地农民面临的一些困境，指出目前农民的社会保障 有两种模式：一种叫做“生产性保障”，即通过创造条件促成就业，以生产促保 障；另一种叫做“消耗性保障”，即被保障对象缺乏劳动能力或劳动机会，没 有收入来源，属于纯粹的救助对象，政府为他们提供必要的生活资料。因此， 应当确定基本生活保障的对象，确定基本生活保障的实施方式，确定基本生 活保障的资金来源，建立基本生活保障的资金管理制度。1 2 s l 鲍海君和吴次芳认为，失地农民的社会保障体系总体框架应包括：设立失 地农民社会保障基金、提供失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、 受教育和培训的机会以及法律援助等，同时健全社会保障基金的运营监管机 制。1 2 9 1 陈传锋、卢美芬通过借鉴国外的一些经验，提出除对被征地农民要进行 经济补偿、社会保障、就业安置等方面的研究外，还应关注被征地农民的心 理和行为问题。嗍 陈俊认为，一个完整的养老保险应包括物质供养、生活照料、精神慰藉 三个层次。物质供养是第一层次，也是养老的最基本、最低的方式，是其他 两个层次得以实施的前提和基础；而生活照料是养老的第二个层次；精神慰 藉是养老的第三个层次。因此，要考虑家庭养老的精神慰藉功能，使家庭养 老发挥重要作用。1 3 1 l 综上所述，我国学者们对应当建立起失地农民社会保障的观点已基本达 成共识，并且现有研究对失地农民问题及权益的认识和保护方面取得了很大 进展，也对我国征地制度改革和相关决策部门具有一定参考价值。但这些研 究大多以定性为主，且多限于理论和经验研究范畴，实证分析比较薄弱。结 合调查实际，系统分析失地农民权益被侵害的成因，运用定量方法揭示失地 农民权益保障状况对征地意愿的影响等方面还有待于进一步研究。 8 哈尔滨丁程大学硕十学位论文 1 3 本文研究方法与创新之处 1 3 1 研究方法 本文以我国土地征收制度的理论为基础，结合在城市化进程中土地征收 方面存在的法律方面的问题，来探讨失地农民权益保护的法律构件，本文主 要采取下列研究方法： 1 、抽象分析与系统分析相结合 研究社会科学问题，必须借助抽象思维方法，在占有大量客观事实材料、 形成感性认识的基础上，通过抽象分析把感性认识上升到理性认识，从中找 出解决问题的本质与规律。研究土地征收法律制度的完善与失地农民权益的 关系和解决当前失地农民权益问题的对策，必须在深入调查研究、掌握我国 土地征收制度在实际操作时存在的法律缺陷、失地农民权益缺失状况及其表 现形式等资料的基础上，再运用抽象思维分析，对大量事实资料进行研究加 工，寻找妥善处理土地征收法律制度的完善与解决失地农民权益问题的具体 对策。但是随着经济发展和社会分工的深入，经济社会运行越来越成为一个 大系统，任何经济社会问题的产生过程和形成原因都不可能是孤立的。研究 也不能孤立进行，必须采取系统的分析方法，将其纳入整个社会经济系统来 研究与分析，从土地征收法律制度与失地农民权益的内在联系中深入研究， 探索其发展的规律性，才能最终找到解决问题的正确途径。 2 、规范分析与实证分析相结合 规范分析主要通过对一些基本概念和理论观念，如农民与土地的关系、 失地农民、土地征收制度等进行规定，从而确定研究的内涵、外延、特点和 本质，为深入研究提供规范基础。实证分析主要通过对具体社会现象及其产 生过程( 如农民失地产生的过程) 进行分析研究，来深化对理论观念的认识。 因此，研究农民与土地的关系、土地征收制度与失地农民权益的关系和解决 失地农民权益问题的对策，必须坚持规范分析与实证分析相结合，通过对土 地与农民的关系、失地农民的产生、土地征收制度等研究的理论基础做出规 范性研究，又要运用国内外经济发展中处理土地与农民关系、解决失地农民 问题的经验做法进行实证分析，找出其中的规律性，从而找到解决问题的有 哈尔滨丁稃大学硕十学位论文 效方法。 3 、静态分析与动态分析相结合 不同的历史时期，失地农民产生的原因和解决的办法是不一样的。因此， 中国农民与土地关系的表现、失地农民的产生是一个历史的、动态的现象， 必须把静态分析与动态分析结合起来，对影响和决定失地农民权益的诸多因 素和产生背景进行静态分析研究，同时还必须从动态角度对土地征收制度与 失地农民权益的相关问题进行历史考察和未来发展变化进行科学预测，才能 全面、准确的认识土地征收制度和失地农民权益问题，才能找到解决问题的 正确办法。 4 、微观分析与宏观分析相结合 研究土地征收制度的完善和解决失地农民权益问题，既有微观方面的问 题，也有宏观方面的问题。具体一个区域、一个县( 市) 处理征地问题、解决 失地农民问题的经验做法属于微观方面；土地制度、征地制度、社会保障制 度等处理征地问题和解决失地农民问题的途径属于宏观方面。研究土地征收 制度如何完善与失地农民权益问题、以及解决失地农民权益问题，既要从微 观角度进行分析，又要从宏观角度进行分析，并把两者很好地结合起来，才 能找到具有针对性、开创性和可操作性的对策措施。 5 、理论研究与对策研究相结合 理论只有为实践服务，才能始终保持旺盛的生命力。一种理论如果远离 实践，无论其逻辑性多么严谨，内容多么丰富，都不能解决实际问题。研究 土地征收制度与解决当前失地农民权益保障的问题，必须把理论研究与对策 研究结合起来，认真分析中国当前失地农民问题产生的原因，探讨和总结不 同地区解决失地农民问题的共同特点和普遍规律，从理论和实践结合上提出 解决失地农民权益问题应当采取的对策措施，努力为不同地区解决失地农民 权益问题提供借鉴，才能达到研究的根本目的。 1 3 2 创新之处 本文的创新之处首先在于，将农民失地问题上升到土地制度的高度进行 研究。在以往的研究中，农民失地问题更多地是从征地补偿标准的角度进行 研究，立足于提高征地补偿标准和改进社会保障制度来解决农民失地问题。 1 0 哈尔滨丁程大学5 页十学忙论文 宣肓l ii i i i 宣i i i i i i i i i ii i i i j ii i i i i i i 宣宣i i i i i i 本文主要从土地征收基本制度如何完善和社会保障体系如何建立的角度来研 究我国失地农民权益保障的法律问题，认为土地征收中产生的种种问题和矛 盾，根源在于我国的土地制度，是由于土地制度存在缺陷，特别是产权清晰 和产权保护不够。 其次，在土地征收补偿问题上，本文提出了自己的观点。在土地征收补 偿方式上，我国各地主要采取一次性货币补偿方式，并且补偿的标准太低， 补偿费用不能一次性全部的发放给失地农民，这对于不擅长理财并且就业竞 争能力较低的失地农民来说，存在着很大的隐患。考虑到失地农民的理财能 力和投资能力偏弱，很难使其资金保值和增值。因此，为了保证失地农民的 生存及发展的需要，给予失地农民的补偿必须体现可持续性，即补偿费用从 构成上看至少包括：失地农民在形成城市生存能力前的基本生活费、获得城市 生存能力的就业培训基金、进入城市经济活动的资本的一部分，例如失地农 民创业扶持基金。其中的就业培训基金主要用于失地农民为重新就业所参加 的各类职业培训的开支，在规定的数额内，可以凭发票足额报销；创业扶持 基金是针对那些愿意自主创业的失地农民，在严格审查其创业项目的真实性 和可行性以后，由创业扶持基金会向其提供低息的贷款。 农民失地问题是一个非常复杂的问题，涉及到我国和谐社会的建设和经 济的稳定发展。对失地农民问题进行研究，需要从事大量的实证调查。本文 在这方面存在不足，虽然做了一些简单的调研，但在对论点的说服力上仍显 得单薄。在农村土地产权制度建设的具体操作方面没有进行深入研究以及研 究的理论深度还有所欠缺。同时，由于时间、资料及本人能力所限，文中必 然存在许多不足之处，需要在以后的工作和学习中对这些问题进行深入研究。 1 1 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 l iii i ： -| i i i i i i 第2 章土地征收中农民权益被侵害的现状分析 在现阶段农民失去土地的方式主要有以下几种：( 1 ) 利益集团的强占乱 建失地，某些政府部门和投资商，把土地作为生财、敛钱之道；( 2 ) 政府政 策诱惑所导致的组织性失地；( 3 ) 农业比较经济效益倾斜的自愿性失地。1 3 2 l 农民自愿性失地应是一种正常的劳动力流动，但在现实中这种失地方式较少 存在，所以本文不予以过多阐述。本文讨论的失地农民主要是指我国城市化 进程中由于开发建设用地而失去土地的农民。 2 1 失地农民权益被侵害的现象 在我国，农民失地早在计划经济时代就有了，2 0 世纪5 0 年代，为完成 工业化原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元化政策，大量人口滞留在 现代化( 或工业化) 水平极低的传统农村地区，从事着知识和技术含量不高的 种养业和简单的手工业劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们知识和技 能水平上的欠缺。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获 得了土地的使用权( 非所有权) ，土地上的收益成了农民最根本、最直接的几 乎是惟一的收入来源。土地在农民生活中扮演着生产资料、经济基础、社会 保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构显然是不稳定的，它为后来失地农 民的产生埋下了伏笔。【3 3 l 2 0 世纪9 0 年代前，征地单位按指标录用失地农民，失地农民就业同货 币、住房、划地一样，成为农民失地补偿的形式。因此，失地农民的许多问 题被掩盖。随着社会主义市场经济的建立和劳动力就业市场化及企业用工制 度的改革。2 0 世纪9 0 年代以后，征地安置补偿费代替了招工指标，大量土 地被征收后，劳动力不再由政府给予他们就业安置，而是按市场经济的办法 来自寻出路。这样，失地农民的出路问题突出出来，逐渐演变成为一个令 人深切关注的社会问题。 1 9 8 4 年前后、1 9 9 2 年前后和2 0 0 3 年前后，中国兴起了三次轰轰烈烈的“圈 地浪潮”，全国各地数以千计的开发区、工业园区、教育科技园区等，侵吞了 面积惊人的耕地。据统计，1 9 8 7 2 0 0 1 年，中国非农建设占用耕地2 3 9 4 6 万 1 2 哈尔滨工稗大学6 元士学何论文 亩，按每人只占用0 7 亩耕地计算，至少有3 4 0 0 万农民人均占有耕地减少到 0 3 亩以下或者完全失去土地。这里还不包括违法占用耕地。按照全国土地 利用总体规划纲要的计划，2 0 0 0 2 0 3 0 年的3 0 年间，将占用耕地5 4 5 0 万 亩以上。每征收一亩耕地，就有1 5 个农民失地，这就意味着我国“失地农民 群体”将从目前的3 5 0 0 万人左右剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人。专家估计，这其 中将有5 0 0 万以上的农民处于既失地又失业的状态。i ，s 】 据农业部国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，在征收土地的 过程中，各级政府通过低价征收农民土地，然后高价出售，使农民至少蒙受 了2 万亿元的损失，严重剥夺了农民的利益。t 3 6 1 2 0 0 3 年，九三学社进行的一 项调查表明，由于土地被征收，失地农民生活水平提高的只占1 0 左右，维 持征收土地前水平的占3 0 ，而6 0 以上的失地农民生活水平下降