（环境与资源保护法学专业论文）我国环境知情权法律保护研究(1).pdf

3 摘要 环境知情权是公众对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及 自身的环境状况等有关信息获得的权利，该权利是在环境权的基础上发展起来 的。环境民主是其产生的政治基础，环境侵权预防和救济是其产生的社会基础。 它的主体包括自然人、社会团体组织；客体是环境信息，内容包括知晓的权利， 申请的权利获得帮助和救济的权利。环境知情权具有控权的作用和多重法律价 值，即效率价值、自由价值、正义和秩序价值。它的产生受到各国的关注。就 我国而言，环境知情权越来越得到关注，但是由于起步较晚，各方面的法律制 度还不够完善，比如在环境信息公开、公众获得环境信息的权利、保障环境信 息救济等方面还存在很多缺陷。 针对当前我国环境知情权法律保护制度的不完善，本文从我国环境知情权 法律保护的现状及存在的问题出发，以我国现有的相关法规关于对环境知情权 法律保护所作的规定为研究的基础和出发点，借鉴世界部分发达国家环境知情 权法律保护制度的经验与教训，深层次地研究了我国环境知情权法律保护制度 的改革与发展，在立法层面上对它的未来发展趋势做出了展望。本人认为我国 环境知情权法律保护制度应从以下五个方面加以完善，即完善政府环境信息公 开制度、完善环境信息获取制度、完善企业环境信息公开制度、完善环境信息 公开与公众参与相结合的制度、以及完善与环境知情权相关的行政法律制度。 本文就如何完善这些制度提出了一些具体的设想。 【关键词】 环境知情权 知情权 环境信息公开 法律保护 4 abstract the environment right to know is the public right to obtain our country s and even the world s environmental state ， the national management condition as well as own environmental state and such related information. the right is a foundation in environment power to develop. the environment democracy is its political basis, and the environment right infringement prevention and the relief is the social basis which it produces. the main body includes natural person ， social group organizations ； the object is the environmental information which includes the right to know， the application right ,the right of access to help and the relief right. besides, the environment right to know has the function of controlling power and the multiple legal values ，namely efficiency value，the value of freedom，justice and order value. as time marches on ，the environment right to know receives various countries attention. in terms of our country ， the environment right to know obtains more and more attention . however ，because of a late start ,various legal regimes are far from perfect. for instance ， there are still many defects in environmental information disclosure，public access to environmental information rights ,environmental protection and other relief information . in view of our country s imperfect current environment right to know legal system ， this article embarks from our country present situation of environment right to know legal protection ， takes our country s new “ environment law” as the research foundation and the starting point as to the stipulation which is about the environment right to know legal protection，then refers to some of the world s developed countries environment right to know system s experience and lessons ， and studies our countrys environment right to know reformation and 5 development in a deep level . it trends for the future development of the prospects in the legislative level .i reckon that our country s environment right to know legal protection system ought to be perfected in five following aspects, that is, government environment information disclosure system ,environment information access system, industry environment information disclosure system, environment information disclosure integrated with public s participation system, and administrative legal system related to environment right to know. this article proposes some concrete envision on how to perfect these systems. 【key words】 environment right to know the right to know environmental information disclosure legal protection 1 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本申明的法律结果由 本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 2 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“ v” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 山西财经大学硕士学位论文 1 前言 随着当今社会民主与法制的进一步发展，对于不断努力追求实现法治国家的中国来说， 在环境法领域中建立环境知情权制度，不仅能够加强对公民环境权的保护，促进公民参与国 家管理事务，而且也是我国行政法律制度与世界接轨的衡量标准之一。对于其他国家相对比 较完备的环境知情权制度，我国的环境知情权制度仍不完备。在立法方面，我国目前还没有 一部专门的环境信息公开法，有关环境知情权的法律规范大都零散的分布在各种部门法中， 实际运行过程中也存在很多缺陷。这使公众在环境信息的获知方面处于被动，不利于保障公 众的环境知情权和实现环境保护的公众参与，阻碍了我国法治化道路的发展。 对于立法机关而言，应当及时公开那些在环境立法的各个环节中产生的对正式的法律规 范有影响的文件，如法律议案、法律草案等，以实现整个立法环节的透明化。这样做可以使 法官更准确地适用法律，使学者和公众更准确地理解法律条文、体会法律精神。 我国学者对环境知情权的法律保护有一定的研究，但是在一些问题上还存在分歧。例如， 在信息发布上，有学者主张专门设立国家环境信息发部机构，有些学者则不同意；在立法上， 有学者主张单独立法，主张制定环境信息公开法 ，而有的学者则认为应当在原有的法律基 础上进行完善，通过修改和增加有关条款来建立有效的管理机制。 针对以上问题，笔者通过考察国外先进环境知情权制度的法律规定，对以上争议问题进 行深入思考，考虑其现实可行性，提出如何完善我国环境知情权法律保护制度的一些粗浅建 议。本文的主要观点和创新之处有：首先，目前我国的相关法律体系并不完善，但笔者主张 制定新法，如环境信息公开法 ，这样对保护公众环境知情权就有法可依，对中国法制社会 的持续发展有很重要的意义。在制定环境信息公开法之前，笔者主张在现有法律基础上 完善具体制度。再者，目前部门之间权力职责不明确，信息发布不及时。其次，实行相关部 门的问责制度，对不准确发布环境信息的部门实行问责。最后，笔者认为应该大量设立国家 民间环境保护组织，主张完善环境立法听证制度。 本论文分为四个部分。第一部分是环境知情权概述。第二部分是我国环境法中关于 环境知情权法律保护的规定及其存在的主要问题。这部分着重针对我国目前环境法对环境知 情权法律保护的规定，作出了较为详细的规范分析，并指出了其存在的不足。第三部分是国 外环境法中环境知情权法律保护制度及其对我们的启示。这部分主要研究了美国、德国、英 国、日本等国的环境知情权法律保护制度，结合国外的成功经验提出我国应在法律中明确规 定公众的环境知情权、提高公众的环保意识、调动公众参与的积极性、保障公众的法律救济。 我国环境知情权法律保护研究 2 第四部分是进一步完善我国环境知情权法律保护的建议。主张首先应该完善政府的环境信息 公开制度，明确其法律地位和主要职责、其次应当完善公众环境信息的获取制度、再者应该 不断完善企业的信息公开制度、完善环境知情权与公众参与相结合的制度，最后应完善与环 境知情权相关的行政法律制度。 我国环境信息公开法律制度还不够完善，理论上有待研究，故笔者选择环境知情权保护 作为研究对象，以期待能对我国环境知情权法律保护制度的完善做出贡献。 山西财经大学硕士学位论文 3 1 环境知情权概述 环境知情权为社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利，它是知情权在环境保护领 域里的具体体现，是公众参与环境保护的前提条件、客观要求和基础环节。随着我国公众环 境意识的觉醒，滞后的环境知情权保护已经成为制约我国环境保护发展的重要因素。如何将 环境信息公开与公众参与的原则全面贯彻和体现于环境保护立法当中，是我们面临的重大问 题。因此，本文所指的环境知情权主要针对环境信息公开制度。 1 . 1 环境知情权的概念、特征及法律价值 环境知情权是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利，它是知情权在环境保护 领域里的具体体现，是公民参与环境保护的前提条件、客观要求和基础环节。 1 . 1 . 1 环境知情权的涵义 “知情权” ，是指社会公众（即公民和法人等）知悉、获取社会资讯、公共信息的权利 和自由。 “知情权” 一词， 作为特指一种权利主张的法学概念， 英文为 t h e r i g h t t o k n o w ， 又称为“知”的权利、知悉权、了解权，是由美国新闻编辑肯特库柏在 1 9 4 5 年的一次演讲 中首次提出来的。我国学者关于知情权概念的论述大致可以分为三种：广义说、狭义说、折 衷说。% a 、广义说。有的学者将广义的知情权解释为寻求、接受和传播信息的自由，广义知情权 的对象既包括了官方的信息、情报，也包括非官方的消息、情报或者信息；也有学者认为知 情权是公民对与自己有关的事务或者有兴趣的事务以及公共事务接近和了解的权力。 b 、 狭义说。有的学者认为：狭义的了解权是指一个人有权了解种种社会事务和政治事务， 尤其是政治事务的权利。为保障这种权利的实现，社会和国家有公开某些活动的义务。也有 学者认为狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。% c 、折衷说。采用此观点的学者认为：了解权包含有两层含义。第一是对于国家而言的政 治上的民主权利，这是指公民有依法知道国家活动，了解国家事务和社会事务以及依法可以 了解的其他事项的权利。第二是一种社会权利，即公民有权知道整个社会所发生的、他感兴 陈焱光： 知情权的法理. 山东人民出版社. 2 0 0 2 . 第 2 7 5 3 6 5 页. 我国环境知情权法律保护研究 4 趣的问题与情况，有权了解社会活动。 对照以上的观点，可以发现三种观点的区别在于知情权的范围不同。广义的知情权指为 寻求、接受和传递信息情报的自由，包括从官方或非官方获知有关情况的权利，又称为了解 权或知悉权；而狭义的知情权仅指获悉官方有关情况的权利。总的来说，知情权的内容基本 有以下几种类型：政治知情权，即社会公众依法享有了解知悉国家政治事务及其活动的权 利；国家机关及其工作人员有依法向社会公众公开其活动的义务。这一权利内容，现今普遍 被称之为“政务公开化”要求。社会知情权，即社会公众有权知悉社会所发生的、他所感 兴趣的问题和情况，并有权进一步了解社会的发展和变化。如生产、贸易、科技、文化等方 面的资讯。自我知情权，即社会公众有知悉和掌握有关自己的或与自己密切联系的各方面 情况的权利，如公民的出生概况、健康状况、居住环境等基本情况；在不妨碍社会利益和他 人利益的前提下，法人有权获得一切对它有用的信息，包括法人对其内部成员的有关情况的 以及要求加入其组织的人的基本情况。但无论如何，“知情权”表达了现代社会成员对信息 资源的一种普遍的利益需求和权利意识， 为公民权利建设展示了重要且不容回避的认识主题。 本文试就狭义的知情权作一浅探。 知情权的发展已经过了数百年的时间。在美国 1 7 7 8 费城立宪会议上，当时宾西法尼亚州 的詹姆斯威尔逊（j a m e s w i l s o n ）即强调：“国民有权知道其代理人（a g e n t s ）正在做或 已经做的事，对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为。”杰弗逊、麦迪生等 人亦有相关论述。而其作为概念正式出现是在 1 9 4 5 年，当时对广大新闻业者慑于战时的新闻 管制而致报导失实的现状，美联社编辑肯特库珀（ k e n t c o o p e r ）正式提出了“知情权” （t h e r i g h t t o k n o w ）。将这一概念首次规定在法律中的则是西德，1 9 4 9 年实施的该国基本法第 5 条中规定：人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地依通常途 径了解信息权利。这是世界范围内第一次在宪法中明确认可知情权。但立法上影响最为深远 的则是美国的情报自由法，该法规定任何公民平等地享有得到信息情报的权利，并对该 权利所涉及的主体、客体（包括其范围）、救济等均做了明文规定，成为各国仿效的典范。 此后，澳大利亚情报自由法、韩国情报公开法等中亦认可了知情权。 因此，要研究环境知情权，我们必须首先要明确环境权的含义，从语义分析的角度环境 权有两层含义：一是环境的权利，二是主体对环境所享有的权利。而我们现有的理论体系坚 持在哲学上“主客二分法”，也就是以“主体与客体的完全二致和对立”来进行理论的建构， 黄德林：略论美国“情报自由法”之形成与发展. 法学评论. 2 0 0 0 . 第 3 期. 山西财经大学硕士学位论文 5 因此我们不承认作为客体的环境有独立的内在的权利。如此，环境权则仅仅是指主体对环境 所享有的权利。 总之，环境权理论的提倡对环境侵权的救济、环境立法、环境执法、环境守法、公民环 境权力意识的提高以及国家环境保护事业的发展均有其积极的意义。 1 . 1 . 2 环境知情权的特征 a 、环境知情权属于基本人权的范畴。它既是公众维护自身利益不受侵害的前提，又是公 众维护环境公共利益的必要条件。环境知情权的权利主体不仅为国内自然人、法人等其它社 会组织，也包括国外的自然人、法人等其它社会组织；其义务主体主要是掌握环境信息的环 境公共当局，某些情形下也包括排污单位。环境知情权的客体范围非常广泛，表现为附着于 各种截体之上的环境信息；公众通过义务主体主动地或被动地及时、准确公开环境信息而实 现其权利，在利益衡量的过程中，公众的环境知情权也会受到一定的限制。当公众的环境知 情权受到侵害时，有权获得相应的行政或司法救济。 b 、环境知情权从某种意义上“是其他权利得以正确行使得先决性权利，只有知情权得到 充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。”环境知情权的作用体现在对公众自 身利益维护和环境公共利益维护两个方面。 c 、在针对公众自身利益方面，环境知情权有助于公众对身边环境问题信息的了解，从而 帮助他们认识到所承受的环境风险，为公众提前采取预防性措施，脱离正在遭受的环境问题 的侵害和对已造成的生命权、财产权、健康权侵害后果得到法律上经济上的维护提供保障。 在维护公众利益的方面，环境知情权有利于公众对排污者排污行为的监督和制约，同时也有 助于机关与公众之间的沟通、参与和协商，从而加强政府部门环境决策的科学性和对政府及 环境行政机关的监督和制约。 1 . 1 . 3 环境知情权的法律价值 法的基本价值主要是自由、秩序、正义，其他则属于基本价值以外的一般价值，如效率、 利益等。一般而言，自由代表了人的最本质的人性需要，他是法的价值的顶端；正义是自由 的价值外化，他成为自由之下制约其他价值的法律标准；而秩序则表现为实现自由、正义的 社会状态，必须接受自由、正义标准的约束。 a 、自由。自由是指一个人在多大程度上能够自行其事，在多大程度上他能够自由确定其 我国环境知情权法律保护研究 6 行为方式，以及在多大程度上可根据自己所执着追求的目标。现代积极的自由观倡导通过个 人的积极行为获取、筛选信息以进行理性抉择，因为如果存在信息缺乏和不对称，就无法真 正实现自由。掌握环境信息的状况对个人生活的自由和企业设立、运营的自由都会产生不同 程度的影响。例如，人们都愿意生活在良好的环境中，但若缺乏了解环境指标的渠道，人们 可能简单地认为大面积的草坪和冲刷干净的街道就是良好的环境，却不知草坪的耗水量对城 市生活用水构成的威胁以及草坪高昂的维护成本与较低的氧气释放量间的反差，这样盲目地 评判显然有违自由的初衷。可见，环境知情权的设置有助于增进法的自由价值。 b 、秩序。秩序是法的目的价值体系中不可或缺的因素，秩序的维续在某种程度上是以存 在着一个合理的健全的法律制度为条件的。环境知情权使公众能够清楚地了解环境质量的真 实状况，从而避免信息不对称所带来的盲目猜疑的社会心理，实现社会秩序的稳定。负面的 环境信息不会增加不安的社会心理，因为即使不公开有关信息，公众也可以通过切身感受有 所察觉。特别是对于那些潜在的或已然的环境损害信息，若刻意隐瞒，显然不利于公众做好 预防或补救措施，相反只能造成更大的经济和环境损失，严重危及社会秩序。有人认为公开 政府的环境管理决策和行为，特别是由此引发的对其不确定性和错误的讨论将会弱化政府的 权威，实则不然。政府只有对环境行政行为负起责任，才能提升其在公众心目中的可信度， 从而促进良性的社会心理和社会秩序形成。可见，环境知情权在促进安定的社会心理和稳定 的社会秩序形成方面的价值是无可替代的。 就行政秩序而言，由于稀缺的环境信息能够带来经济价值，在信息保密的情况下，政府 官员很容易利用职务之便截流或扭曲信息，引发寻租行为，滋生腐败。所以，只有确立环境 知情权及其保护机制，要求政府负担起环境信息公开的义务，使环境管理行为透明化，才能 实现对政府行政权力的监督和制约，从而增进良好的行政秩序并促使其持久存续。 c 、效益。效益指的是法律通过规则设立的权利和义务分配，实现资源最大限度地优化使 用与配置的社会目的。环境事业的开展主要体现的是公益价值，而这项事业又离不开个人的 理解和参与，因此提高公众的环境意识，特别是环境参与意识显得尤为重要。意识的培养是 以了解相关环境信息为前提的，如果没有权利保障，公众很可能因为获取环境信息要付高昂 的成本而放弃对环境事宜的关注和参与，久而久之更会淡化环保观念。通过环境知情权的制 度设计来降低公众获取信息的成本，从而促进公众的参与积极性，加快环境法从应然法转化 为实然法的进程，促进法的效益的实现。 汪劲著： 环境法律的理念与价值追求.法律出版社 2000 年版.第 351368 页. 王曦著： 国际环境法.法律出版社.1998.第 154251 页. 山西财经大学硕士学位论文 7 1 . 2 环境知情权的产生与发展 在环境知情权国际立法的推动下，世界上有不少国家制定了相应的国内法，这些法律法 规在名称、确立方式上略有不同，但都是围绕着如何使公民有效地获得环境信息这个根本问 题展开的，大都涉及到公民环境知情权的法律确认，政府有关部门公开环境信息的职责，公 民申请环境信息的程序等内容。当代国外环境信息公开立法的发展趋势表明，保障公众环境 知情权已成为政府的基本义务。但就其产生的基础方面而言包括人们民主人权观念及环境意 识的不断增强；环境侵权预防的必要性；环境问题的频频发生等方面的内容。 1 . 2 . 1 环境知情权的产生 环境知情权是人们对环境发展状况、存在的问题等的知情权。任何一种权利，作为上层 建筑的一部分，都不是凭空出现的，都有其特殊的经济、历史、社会、思想等条件。环境知 情权产生的基础主要有： a 、人们民主人权观念及环境意识的不断增强是环境知情权产生的思想基础。随着人们物 质生活水平的提高，人们的环境意识不断增强，越来越关注自己生活其中的环境状况，如土 壤、空气、水、噪声等，以及通过与自己相关的环境信息了解，自己可以采取相应的措施， 如投诉，搬迁等。这种建立在人权观念上的环境意识是环境知情权产生的重要思想基础。 b 、环境侵权预防的必要性是环境知情权产生的社会基础。环境是脆弱的，一旦遭到破坏 或污染往往难以恢复，有的甚至是毁灭性的。因此必须对环境问题的出现进行提前预防。预 防不仅仅是企业及国家的义务和职责， 也包含了受到影响的人具有预防的机会和能力的内容。 这种预防既需要企业、国家或相关组织机构的参与，更需要公众的积极参与。而公众的参与 以掌握大量的环境信息为前提。这客观上就促进了环境知情权的产生。 c 、环境问题的频频发生是环境知情权产生的直接推动力。2 0 世纪中叶以来，世界经济 的迅速发展带来了严重的环境问题。“八大公害事件”、汽车尾气污染引起的美国光化学污 染烟雾事件导致多人死亡等一件件的环境污染事件触目惊心，使人们对自己所生存其中的环 境不再坐视不管。另一方面，环境问题也迫使政府不得不从公众利益出发将自己所掌握的环 境信息公布与众，与公众共享。这些因素成为环境知情权产生的直接动力。 环境知情权在世界范围内的确立要追溯到 1 9 9 2 年联合国人类环境与发展大会。 当时通过 的关于环境与发展的里约宣言第十条规定：“环境问题最好是在全体有关市民参与下， 我国环境知情权法律保护研究 8 在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环 境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策过程。 各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和 行政程序，包括补偿和补救程序。”这一原则的确立标志着环境知情权获得了国际社会的普 遍认同。之后，一系列关于环境知情权的国际性条约得到签署或者颁布，欧共体关于自由 获取环境信息的指令、奥胡斯公约 和欧盟关于公众获取环境信息的指令。这三个 文件适用的范围大都以欧洲区域的国家为主。为了保证为公共部门所掌握的环境信息能够被 自由的公开和传播，1 9 9 0 年欧共体发布 9 0 / 3 1 3 / e e c 号文件即有关自由获取环境信息的指令， 这是欧共体在环境保护方面的一项重要立法。 继欧共体第 9 0 / 3 1 3 / e e c 号指令之后对环境信息 公开规定得较为完善的国际社会立法当推奥胡斯公约即关于在环境事物中获取信息、 公众参与决策和司法救济的公约，该公约是欧洲经济委员会环境政策委员会于 1 9 9 8 年 6 月 2 5 日在“欧洲环境”第四次部长级会议上通过的，这部法律再次确认了里约宣言所规定 的公众获得环境信息的权利。 在环境知情权国际立法的推动下，许多国家也颁布了各自的法律。如 1 9 9 3 年俄罗斯联 邦宪法、1 9 9 8 年颁布的法国环境法典、加拿大的环境保护法、日本环境基本法、 德国 1 9 9 4 年通过的环境信息法中都对环境知情权做出一定的规定 。 1 . 2 . 2 环境知情权制度发展的历程 环境知情权制度的发展从立法形式上看，国外有关环境知情权的法律保护主要有三种形 式，即宪法、环境保护法律和专门的环境信息公开法。俄罗斯采取的是第一种形式，1 9 9 3 年 俄罗斯联邦宪法第 4 2 条明确规定：“每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的 信息的权利，都有因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利。”运用宪法进 行保护，明确了环境知情权作为公民基本权利的地位，为制定法律或专门的单行法奠定了宪 法的依据。第二种方式是在环境保护法中进行规定。法国 1 9 9 8 年颁布的环境法典第 1 1 0 . 1 条指出：“根据第一项指出的参与原则，人人有权获取有关环境的各种信息，其中包括有关 可能对环境造成危害的危险物质以及危险行为的信息。”第三种保障公众环境知情权的方式 是专门的环境信息公开法。德国 1 9 9 4 年通过的环境信息法，这部法律虽然不长，但内容 十分丰富。它不仅明确了公众环境知情权与政府职责，还规定了公众环境信息要求与保护公 燕娥、陆静：浅谈我国公众获得环境信息和参与决策的立法与实践. h t t p : / / w w w . c e n e w s . c o m . c n 王曦著： 国际环境法.法律出版社.1998.第 154251 页. 山西财经大学硕士学位论文 9 共利益、个人利益之间德关系以及公众申请获得环境信息的程序、经费等内容。这种用单行 法进行专门立法的形式极大的强化了环境知情权的地位， 使环境信息公开整个过程有法可循， 从而有利于公民环境知情权的真正实现。另外有学者指出存在以美国、澳大利亚等国为代表 的第四种方式，即以基本的信息公开法为基础和环境法的具体规定。例如，美国既有一般性 的信息公开法信息自由法、阳光下的政府：又有专门的环境法律紧急计 划和公众知情权。 从法律内容上看，各国有关环境知情权的立法具有五点特征。 a 、环境知情权权利主体相当广泛。在欧洲，任何自然人、法人都有获得信息的权利，而 不需要有切实的利益关系，也不考虑国籍、种族和住所等因素。 b 、政府责任明确。只要是在信息公开法律起作用的地方，除了司法机关和立法机关，不 管是国家性、地区性还是地方性的所有由政府基金支持的机构都有义务向公众提供信息，各 个种类的具有环境保护功能的公共机构都有义务。 c 、以公开为原则，以不公开为例外。在国际立法中环境信息的范围是不断扩大的，这在 一定程度上影响环境信息的国内立法。越是新颁布的国内法律对于环境信息的内容规定就越 宽泛，这充分体现了人们对环境信息重要性认识的加深。至于环境信息的例外情况，大都限 定在国家安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私等方面。 d 、 企业、产品的环境信息公开成为新的发展方向。与政府机构公开环境信息的责任不同， 私人企业在一般情况下没有直接向公众公开企业环境信息的义务，公开大都以自愿的方式进 行。但各国立法状况也有不一致的地方，以美国为代表的一些国家则积极的推进企业产品的 环境信息公开制度。在 1 9 8 6 年颁布的紧急计划和公众知情权法（e p c p a ）中就规定某些 行业需要每年提供一份报告。在这份报告中，公司必须出示其生产部门该年度向环境排放有 害物质的总量以及输送到处理、储存和处置装置中的有害物质的总量。到 2 0 世纪 9 0 年代， 法律的新增条款又要求在报告中所提供的信息要包括有关污染源的减少和回收利用的结果。 这些报告送交美国环保局后，所有的信息由环保局汇总在一份称作有毒物质排放清单的报告 书中向社会公开。 e 、注重公众参与制度与环境知情权相结合。国外环境知情权的规定还有一个重要的特征 就是将公众参与制度与环境知情权相结合，在参与过程中实现公众对环境信息的掌握。例如， 美国国家环境政策法中规定对不要求做环境影响评价的行动，联邦行政机关要向公众发 表一份“无重大影响认定”文件，在决定编制报告书之后，为确定环境影响评价的范围，环 宋小卫：略论我国公民的知情权. 法律科学. 1 9 9 4 年第 5 期. 我国环境知情权法律保护研究 10 保部门要在联邦公报上发表一个“意图通告”，把编制意图通知有关各方和公众，在报 告书初稿完成后，还必须将它在联邦公报上公布。这说明了环境信息公开与公众参与制 度密不可分，公开贯穿于公众参与的全过程。总而言之，环境知情权在国外已经成为一项重 要的法律权利，其法律地位也越来越高，公众获取信息的限制越来越少，获取信息的内容越 来越广泛，对环境知情权的保障也越来越充分。 山西财经大学硕士学位论文 11 2 我国环境知情权法律保护的现状及存在的问题 近年来，我国公民的环境知情权问题已经有了更多的关注，一些相关的法律规定和制度 也已经初步形成。我国环境保护法第 6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务， 并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。第 1 1 条第 2 款规定：“国务院和 省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报”；而 建设项目环境保护管理条例以及修订后的水污染防治法等法律法规也规定建设项目 的环境影响报告书中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。但纵观整个体系，并与国 外立法经验比较起来，不难发现我国环境知情权法律保护体制仍不完善，我国环境法缺乏关 于公众环境知情权和参与权的具体法律规定和保障措施，远远不能适应环境保护民主化、法 治化的世界潮流和迫切需要，存在的主要问题有：政府保障公众环境知情权责任不明确，单 向的公布形式难以有效保障公众环境知情权，未在法律中明确规定公民环境知情权，环境知 情权与公众参与制度衔接不紧密，企业、产品环境信息公开不充分，环境信息公布管理机构 的地位不明确、各行政部门之间责任承担不明确、多数条款可操作性较差、相关法律之间衔 接性较差、法律规定相对滞后。因此，应当在我国环境法律法规关于公众参与环境保护的原 则性规定的基础上，进一步在环境影响评价法 等法律法规中细化有关环境知情权和参与 权的规定，并着手研究和制定专门的环境信息法或环境知情权法，依法保障、鼓励 公众参与环境保护。 2 . 1 环境知情权在我国法律文献中的规定 在我国，环境知情权虽然并没有被作为一项法定的公民权利加以规定，但是不难看出， 环境知情权在我国的法律框架下做了相应的规定。 2 . 1 . 1 宪法中有关公民知情权保护的规范 宪法是国家的根本大法。1 9 8 2 年宪法第 2 条规定，“中华人民共和国的一切权力属 于人民”，“人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务、经济文化事务、社会 事务”；第 2 7 条规定，“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持 2 0 0 3 年起施行的中华人民共和国环境影响评价法. 我国环境知情权法律保护研究 12 同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”；第 2章 第 4 1 条规定： “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议 的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉， 控告或者检举的权利”。同时第 3 5 条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、 游行、示威的自由”。而且，我国还是世界人权宣言、公民权利和政治权利国际公约 等的缔约国之一，而知情权作为一项人权已经在这些有关人权的国际条约中得到了确认。宪 法的这种规定一般被理解为对公民知情权的隐含性或者间接性的保护，因为公民不知情就不 可能对国家机关和国家工作人员提出批评和建议。因此，我们可以从以下三个方面推定知情 权作为基本权利的存在：第一，根据我国人民主权原则，“中华人民共和国的一切权力属于 人民”作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生， 对人民负责，受人民监督。在信息不对称的情况下，公民怎么监督自己的代议机关呢？第二、 知情权是行使选举权与被选举权、批评、建议、检举、控告等权利的基础。知情权与表达自 由权是姊妹权利，是一个问题的两个组成部分。第三，我国已经加入的国际公约如公民权 利和政治权利国际公约对公民的知情权作了规定。该公约第 1 9 条规定：“人人有自由发表 意见的权利；此项权利包括寻求、接受、和传递各种消息的思想和自由，而不论国界，也不 论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”此外， 我国在 2 0 0 4 年宪法修正案中明确将保护人权写进宪法， 这些都充分表明公民享有知情权在我 过宪法中是有保障的。 2 . 1 . 2 综合性环境保护基本法中有关环境知情权保护的规范 1 9 8 9 年颁布的环境保护法在总则部分对环境知情权作了类似于宪法的原则性规定， “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和 控告”（第 1 章第六条）并在第 1 1 条第 2 款规定了政府公开环境状况公报的义务：“国务院 和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报”， 第 3 1 条提到：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须 立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管 部门报告，接受调查处理”。这类保护公民环境知情权的规范在整个环境知情权法律制度中 具有重要的地位和积极的意义。 1 9 8 9 年 1 2 月 2 6 日施行的中华人民共和国环境保护法. 山西财经大学硕士学位论文 13 2 . 1 . 3 环境保护单行法中环境知情权保护的规范 目前我国有关环境知情权的法律规范大都零散的分布在各部门法中，既有全国人大常委 会颁布的法律，也有国务院制定的部门规章。在水污染防治法、 环境噪声污染防治法、 放射性污染防治法、环境影响评价法、清洁生产法等法律文件中对公众知情和 公众参与作出了一定的规定，特别是后两部法律，对于环境知情权的保护比以前有了明显的 进步。最近，国家环保总局制定的在于推动清洁生产法的企业信息公开规定可以算 是我国第一部真正意义上的环境信息公开法规，这部法规的颁行将对环境知情权保护起到积 极的作用。 2 . 1 . 4 其他部门法中有关环境知情权保护的法律规范 与那些实体性法律规范相比，环境知情权与公众参与的法律规范更多的强调程序性。所 以在我国相关的一些程序法中也有关于环境知情权保护的法律规范，这些都是环境知情权法 律制度的一部分。 a 、行政复议法和行政处罚法中的有关法律规范。行政复议法第 2 3 条第 2 款规定： “申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其 他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘书或者个人隐私外行政复议机关不得拒绝”。行政处 罚法第 3 1 条规定： “行政机关在作出行政处理决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定 的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。 b 、信息公开法中的有关法律规范。虽然我国尚未通过政府信息公开条例，但广州市 政府已颁布了广州市政府信息公开规定，基于该规定公民有权向广州市各级政府部门申 请获取环境信息，政府也有责任“合法、及时、真实和公正”的进行公开，（第 6 条第 2 款） 并且该法规还规定了公开的原则、内容、方式、程序，监督与救济法律责任等各个方面，这 天疑会对知情权的保护产生重要影响。 2 . 2 我国环境知情权法律保护制度中存在的问题 当前我国环境知情权法律制度，在法律确认、责任主体、公开形式等方面存在许多问题。 针对这些问题，提出完善的建议，将有助于环境知情权的实现。笔者认为目前我国环境知情 权的法律制度主要存在以下问题。 我国环境知情权法律保护研究 14 2 . 2 . 1 政府环境信息公开的责任不明确 环境信息是典型的公众信息，公众与政府环境信息的不对称是妨碍公众参与导致环境问 题的重要根源。要解决这个问题，明确规定提供环境信息的机构，特别是具体的政府职能部 门是当务之急。如前所述，欧盟、德国等国家和地区通过立法对提供环境信息的机构作了明 确的规定。这些机构不仅包括国家性公共机构，也包括地区性、地方性公共机构，甚至还包 括管理公共事务或者实施对环境有影响的经济行为的一切自然人和法人，但我国法律在这方 面比较落后。环境保护法第十一条第二款规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的 环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报”。按照这种原则性规定，只有国务院 和省一级政府主管部门才有义务定期公开环境信息，这些部门虽然级别较高，所掌握的信息 资源较为丰富，但他们公开的信息一般是全国范围的或者整个地区的信息，很少涉及到与普 通老百姓生活工作息息相关的周边环境信息。市、县甚至乡镇一级这些人们实际生活的区域， 在此并没有进行规定，这显然不利于人们了解周围生活的环境状况，不利于激发人们的热情， 积极地参与环境管理。同时，公开的机构也有限，只针对环境保护主管部门一个部门而言， 未体现环境信息资源分布的广泛性，不能够充分实现信息在各个部门之间的流动和共享，在 一定程度上影响了环境信息公开的质量。虽然 2 0 0 2 年颁布的环境影响评价法中增加了建 立必要的环境影响评价信息共享制度的具体规定，实际上我国在环保体系内也建立了诸如环 境信息中心、国家环境保护总局环境信息研究所等机构，但从职责和职权来看，不能将其认 定为真正意义上的环境信息公开机构。首先，其职责是为政府部门执行各项环境法规、标准、 全面开展环境管理工作提供准确、可靠的监测数据和资料，而不是为了向公众公开。其次政 府机构的各个部门都应当成为独立的信息公开机构， 都应有责任向公众提供其掌握环境信息， 而不仅仅依靠环保一个部门。 2 . 2 . 2 单向的公布形式难以有效保障公众环境知情权 环境信息的获得通常有两种方式：第一种是国家机关主动地公布，例如有关环境质量的 公报（如城市空气质量公报和日报）地区和流域环境状况公报，国家环境质量公报等等，这 是我国环境信息公开的主要形式。第二种就是政府机关依公众的申请提供环境信息。这种方 式在国外受到了高度的重视，权利主体申请时应该遵循的程序、条件；义务机关在收到申请 时应该遵循的时间、程序、收费、救济等方面规定得非常细致。如有关自由获取环境信息 的指令中指出，公共机构应尽快回复公众的信息要求，致迟不得超过 2个月。如果拒绝必 山西财经大学硕士学位论文 15 须说明理由。认为自己的信息要求被不合理拒绝或者不充分回应时可以寻求该国司法机关的 帮助。而我国立法在这方面还有漏洞，只规定了有限的政府定期公开形式，并没有规定公众 具有申请获得信息的权利。如此一来公开的主动权就完全掌握在行政机关手中，往往导致国 家机关及其工作人员仅从自身利益出发，仅公布对自己有利的资料，公开的全面性、真实性、 及时性都得不到保证。并且由于目前的公开只是单方面的公开，没有应公民申请公开的形式， 导致有些公民想获得的环境信息、文献资料因为不在公开范围之列而无法获取，从而使公众 环境知情权不能有效的实现。 2 . 2 . 3 企业环境信息公开不充分 政务公开、企业环境信息公开和产