（行政管理专业论文）试析行政文化对我国公务员激励的作用.pdf

i 中文摘要中文摘要 行政文化是行政管理体系的软组织和软结构,是行政管理的精髓。被人们认 为是当前中国行政体制和行政管理改革面临的最触及人们灵魂、最深刻的问题。 它能够引导行政工作成员的行为,调动他们的积极性、 主动性和创造力,使行政组 织人员能够产生向心力，并且能够凝聚和规范行政人员的思想和行为,起到促进 或阻碍社会进步的作用。该论文是在行政文化的大框架下,分析行政文化与我国 公务员激励机制的互动影响的因素。 行政文化是具有独特的不同于公务员激励的 一种外在的制度激励方式,它往往通过心理和精神两种因素共同作用影响其公务 员的行为,激发公务员的自主性和创新精神。 而且,公务员激励机制是否能够顺利 实施并发挥相应的激励作用,这不仅仅是取决于激励制度本身的设计是否完善、 是否符合理性的设计,还取决与公务员队伍中普遍存在的价值取向与其制度相吻 合,能否被大多数公务员认同和接受并转化为自觉行动。 因此,应该努力将外化制 度激励与内化精神，共同来约束公务员的行为，且行政文化不断渗透公务员激励 机制之中,以更好地调动公务员的主动性,实现行政组织共同目标。 作者通过文献查阅大量资料， 运用规范判断和比较分析等方法来开展论文的 研究工作。论文以行政文化在不同的社会领域的表现形式为研究的重点对象，重 点分析了不同的行政文化对我国公务员产生的影响， 并提出消除行政文化的负面 影响来促进我国公务员激励机制发展的对策建议。 论文分为五个部分：第一部分为引言，介绍论文的研究背景、研究意义、研 究方法及文献综述；第二部分界定了行政文化的涵义及其特征、主要概念及其行 政文化的表现形式； 第三部分对探析了行政文化与我国公务员激励之间的必然联 系；第四部分进一步对行政文化对其影响作出详细分析；第五部分深刻认识了行 政文行产生负面影响的原因， 提出消除行政文化对我国公务员激励机制负面影响 的对策建议。 关键词关键词： 行政文化； 公务员 ；激励 ii abstract administrative culture is soft tissue and soft structure of the administrative management system，and is the soul of the administrative management，and the most profound and the most touching peoples soul problem we must face to reform chinas current administrative system and administrative system. it can guide the administrative organization members, and it can motivate their enthusiasm，initiative and creativity, let the administrative organization produce centrifugal force and cohesion, and to standardize administrative personnel of thought and behavior, and to promote or hinder the progress of society. in this paper, i analysis the interaction influencing factors of administrative culture and civil servant incentive mechanism in the framework of administrative culture. administrative culture is unique incentive system , which is different from civil servant incentive mechanism, and it often affect its behavior through psychological and mental factors, and stimulate autonomy and innovation spirit of the administrative personnel. and, civil servant incentive mechanism is success or exert incentive effect, depends not only on system itself is perfect、whether accord with rational design, also depends on whether the value orientation exists in civil servants, and it can be recognized by most civil servants and accept and translated into conscious action. therefore, we should work hard to let iii administrative culture be into the incentive mechanism of civil servants, and combin with the spirit of internalization and externalization incentive system, and personal demand of civil servants will be unified to organizational benefits, and in order to arouse the enthusiasm of civil servants,and realize administrative organizations goals. through literature consulting a large number of data, author conduct the research paper by using standard judgment and comparative analysis method. the key research object of the papers is expression forms of administrative culture in different social, and i analysis the administrative culture of different impact to civil servants of our country, and propose countermeasures and suggestions to eliminate the negative influence of administrative culture, to promote the development of our civil servant incentive mechanism. paper is divided into five parts: the first part is preface, and it introduces the research background、 the research significance、 the research methods and literature review；the second part defines the meaning of the administrative culture and characteristics, main concepts and administrative culture form; the third part analysises inevitable connection of administrative culture and our civil servant incentive; the fifth part deeply understands the reason of the negative impact which the administrative culture products, and give the countermeasures and suggestions ,which eliminates negative impact. iv key words: administrative culture, civil servants, motivate 引言 1 引言 引言 1.1 研究的目的和意义 1.1.1 研究的目的 文化作为人类活动的方式，是随着人类实践的产生而形成的，即通过人类在 实践活动中对自然界进行开发利用过程中所取得的意识成果。 行政文化是文化在 行政管理领域中的一种反映，行政文化作为公共行政中的精髓和灵魂。公务员的 工作行和政府行政管理为常常受到他的深刻影响和制约。 对公务员行为的激励机 制的研究， 其中一个重要的切入点就是对待行政文化和公务员相互作用的关系问 题，在当代中国社会，就是要正确对待现代行政文化与公务员激励机制的关系问 题。由于传统行政文化和现代行政文化的原因，影响两者关系及其发展的消极因 素存在着。比如官“僚本位”的工作作风、极端个人主义的做事原则以及事不关 己、把自己高高挂起的服务态度，政府行政人员的队伍建设造成了极大地腐蚀性 着，导致政府在公民心目中的“人民公仆”形象大打折扣。 因此，有必要对两者关系进行全方位的、系统的分析和探讨,以促进社会的 健康、有序发展。对我国公务员来说,解决激励管理问题,建立科学有效的激励机 制显得更为紧迫。美国管理学博士潘威廉指出“中国人口众多，既是一种强大的 负担,也是一种社会最大财富，这一切取决于如何对待和管理这个财富。公务员 作为行政管理的主体力量，应当着手认真研究这个人口总体,深度了解激励他们 的各种因素,准确把握他们的愿望和需求” 。 目前,我国行政效率仍比较低下,服务 水平不高的情况下,还存在着“干好干坏一个样、干多干少一个样” ， “铁饭碗” ， “能进不能出,能上不能下”等思想认识弊端。 经过众多专家学者研究,激励问题已经形成了其独有的理论基础,这些理论 为有效研究公务员的激励问题提供了科学有效的理论依据、研究思路和框架,如 马斯洛的需求层次理论和赫茨伯格的双因素理论等。 对于正处于转轨时期的我国而言.,全面贯彻科学的发展观乃至和皆社会的 建立,离不开一支精干、高效、反应迅速的公务员队伍。如何健全和完善公务员 激励机制,切实提高公务员工作的积极性、主动性和创造性,提高公共行政效率, 事关我国政治体制改革和现代化建设的大局。 本文将行政文化试论述我国公务员的激励及存在的问题,在此基础上,希望 结合理沦和实际的分析,找出一些解决当前我国公务员的激励构成上存在的问题 试析行政文化对我国公务员激励的作用 2 的思路和方法,并运用到实践中,以期提高公务员毛作的积极性,提高我国公共行 政效率。 1.1.2 研究的意义 在行政管理学研究中，已把公务员制度作为一项基本内容，公务员是公共 部门的人力资源学术界对公务员激励也进行了广泛的研究。 大多数研究只是对公 务员激励的现状做一简单性的描述，只是在物质激励与精神激励之间进行斟酌。 而长期以来,公共行政部门内公务人员的工作是一个庞大而复杂的工程，政府工 作效率的高低也取决于公务员工作的积极性， 公务员工作效率的高低极大的影响 了政府行政的效率。 在我国,公务员激励机制还很不完善,只是在激励理论和激励 方法上做一定侧重性的研究，但激励效用的改善不是很明显，对这种形同虚设的 公务员激励机制还需要深入研究， 取得突破性的进展方可调动和激发公务员的潜 力。 虽然断断续续有不少学者在讨论这个问题,但是只是对原有的激励理论的 堆砌和重复，由于缺乏新的理论指导,一直很难找到一种新的理论指导，突破局 限性对公务员的激励机制从根本上实现创新。 而行政文化作为决定制度运行的大 环境是由传统行政文化向现代行政文化更新的。它是关于公务员队伍的建设、行 政效率和创新意识的思想和理论。 行政文化作为一种激励理论存在于公共行政部 门公务员队伍建设中， 我们尝试将公务员激励的完善和协调中把行政文化运用于 其中，则是实现了突破性的进展。面对行政文化无论是从理念选择，还是对公务 员制度设计把行政文化这种全新的理论加以运用对于提高政府部门的工作效率， 调动公务员的工作积极性是一个有着重大意义的课题。 1.2 研究思路和研究方法 1.2.1 研究思路 本论文根据研究目的收集公务员激励和行政文化的相关文献和资料， 对文献 和资料进行整理和分析，采用“提出问题分析问题论证问题提出方 案解决问题” 的思路进行， 找出我国现行行政文化建设中存在的问题和原因， 提出有针对性的对策建议，推动我国公务员激励机制的建设。 1.2.2 研究方法 文献分析法 本课题主要采用文献分析法。大量查阅和收集国内外关于公务员激励、行政 文化方面的文献资料和研究成果并进行整理分析，以获取有用的资料和理论成 引言 3 果。在此基础上开展行政文化对我国公务员激励作用的研究工作。 比较研究法 在大量阅读文献的基础上， 对国外和国内行政文化的发展状况进行了解和比 较，以及对我国不同历史发展阶段行政文化的发展状况研究总结，多次进行比较 分析这些行政文化的异同点和其存在的社会背景，汲取有用的成分和研究成果， 为行政文化在公务员激励中的作用提供有借鉴价值的经验和一定理论参考。 1.3 国内外研究现状 对于行政文化的研究，已日益受到社会各界的关注和重视的同时，呈现出 行政文化内涵的多元化， 随着对行政文化研究角度的不断拓展和认识由感性认识 走向理性思考、不断的进行深入研究。这将必然为行政文化研究的发展和完善提 供大力的理论支持。 在总体上众多学者对行政文化还需要进一步深入探析和系统化研究。从文 化的角度来关注和研究公共行政，越来越受到了人们的广泛重视。与政治文化相 比，行政文化作为一个较新的领域其研究著作就相形见拙了。从文化与行政实践 这方面入手对资料进行收集这方面的专著的数量还是比较少。除了，散见于我们 行政管理学教材中会有个别章节对行政进行一定的论述外，有彭国甫的行政文 化学是被国内认为第一本对行政文化进行系统研究的专著。此外，国内众多知 名学者教授致力于行政文化研究的同时， 共同撰写了从 当代中国行政文化思考 10卷书。 对于我国当代行政文化中存在的若干滞后的问题进行创新性的设想在华 侨大学的庄锡福教授的近来新著文化视野里的当代中国行政中体现。 再者，把行政文化的研究作为一个开创性的新领域，还需要对行政文化的研 究进行拓宽，寻找其与之相应的新领域的契合点。目前学术界相对比较成熟点的 研究是对我国传统行政文化与现代行政文化的比较研究以及现代化行政中出现 的问题。但行政文化在公共行政领域中对公务员行为激励的影响尚未取得共识， 由此，我们在对行政文化的研究的还需要延伸到更广阔的领域，倍加关注。 总体而言，我们对国外行政文化研究的跟踪还是比较少，外国理论界对行政 文化的认识仅受制于政治与制度方面。在随着文化研究领域范围的延伸，行政中 文化的因素倍加受到人们的重视。西方学者也提出了自己代表性的观点，首先是 行政组织中行政员工的主体行为方式，在行政管理实践中对制度、物质、精神的 有机整合，成为政府公务员共同信守的行为模式、价值观念。其次，西方管理界 提出公务员作为“行政人”有各自独特的文化因素，在一定体系下共同创造出来 试析行政文化对我国公务员激励的作用 4 的广泛、普遍的文化是一种行政文化。 在公务员制度中，公务员的个体行为在行政组织中发挥着极为关键的作用。 公务员激励问题也就上升为行政组织中急需解决的问题。 通过对为数极少的著作 阅读，我们发现似乎每种激励理论都是比较研究一个相似的问题，就是在公务员 激励的理论层面研究公务员激励机制，就问题而谈问题。多数著作在传统行政理 念及制度的约束下， 只是对公务员激励机制的具体操作手段的实施方面进行了改 革，如果没有一个新理念，对公务员激励制度给予指导，公务员激励机制很难在 现实意义中发挥作用， 行政文化从理论创新的角度对公务员机制进行指导。 因而， 对于公务员激励价值的讨论跳出传统理论研究的局限，上升到一个新的理论高 度。 在现有的论述中都仅限于讨论公务员激励机制本身,没有公务员激励机制 与中国行政文化的相容性进行研究,也没有行政文化给予公务员激励理论支撑的 研究。因此,在我国将行政文化作为文化的因素，与我国公务员激励机制相互制 约的研究在我国鲜有论述，本文试图把已有的研究作为起点进行开创性的探索。 第一章 行政文化的特征及表现 5 第一章 行政文化的特征及表现 第一章 行政文化的特征及表现 众多学者指出：“行政文化是行政管理之魂”。 行政文化是人们社会实践 中不断积淀在人们思想深处的理论形态。应该是社会文化中的一种独特文化形 式，随着人们对其研究的重视和深入，发现行政文化有其特定的含义和特征。 1.1 行政文化的概念及其特征行政文化的概念及其特征 1.1.1 行政文化的涵义 1.1.1 行政文化的涵义 文化作为一种复杂的社会现象，在漫长的历史进程中，人们在不断地实践活 动中逐渐形成的对社会、 自然以及大千世界的普遍认识。 这种社会中的普遍现象， 其实是一种内在的精神沉淀。因此,归属于社会中的不同团体和各个社会成员把 社会文化作为影响他们社会实践活动的关键因素。 由于社会文化在社会生活的各 个领域都进行渗透，推动社会生活有序进行。不同的社会团体和社会成员在各自 不同的领域中进行社会活动，都会表现出不同的文化形式，该文化形式具有独特 的文化特征。在行政学领域中行政文化就是在行政活动中文化的表现。 对于行政文化的概念及其内涵的科学界定目前也没有一个普遍接受达成一 致的共识，众多学者也是见仁见智，从目前的研究成果来看行政文化还处于一个 探索发展的阶段，主要有以下几种代表性观点：第一种观点是从文化行政这 一比较宽泛的角度来对行政文化进行定义。 在现代的行政研究的领域中认为行政 不仅与环境有关，而且在特定条件下的特定环境下研究行政问题，必然会与文化 联系在一起。有的学者认为“行政文化是在现代的行政学研究的领域中，认为行 政不仅与环境有关， 而且是通过行政机关及其行政工作人员在特定的条件下的各 种行政实践中所产生的一种文化形态，是一种特殊政治文化形态，是行政管理活 动中社会文化表现出来的文化形式”。 在门泉东的行政文化改造的意义中 也认为： “这种文化是在行政组织中所有行政人员集体创造出来的一种文化在行 政管理中的独特形式，在其产生后并被大家公认的文化,是由行政物质文化、行 政制度文化和行政精神文化整合而成的一个有机结合整体。”上述观点从文化这 一角度去把握行政文化的本质，把行政文化作为文化的下位概念来理解。所以对 行政文化的把握，要从文化的角度来看既要把握行政中的文化，又要看到行政文 化中的行政。还有众多学者从意识、观念等角度也就是精神层面去理解学者从广 义、狭义两方面对行政文化内涵进行界定，就广义方面认为“行政文化是在一定 李善岳行政文化行政管理之魂j 特区理论与实践 1998 （2） 徐春霞关于行政文化概念的思考j.社科论坛 试析行政文化对我国公务员激励的作用 6 的行政制度下形成的意识形态必须与其行政制度相适应”。从狭义方面来看行政 文化指 “反映行政活动与行政关系的各种心理现象、 道德现象和精神活动状态。 ” 以上观点突出行政文化观念形态却没有明确行政文化的主体。以台湾学者张金 鉴的观点作为代表性观点来界定行政文化是从主体与客体的角度出发。他认为： “行政文化是行政主体人员在生活中、工作中形成的共同的行为模式、生活方式 以及共同认可的价值观念”。 除此之外还有一些学者认为，行政文化作为一个 概念在正确反映对象本质属性的同时， 也应该反映具有这些本质属性的对象即概 念的外延。彭国甫认为：“在特定的历史条件下，对行政社会化中的行政思想、 行政制度和行政心理的有机的整合，形成一种文化理念来规范、引导和特征行政 主体的行政行为。同时构成了行政体系和行政行为的核心价值观。这就是具有强 大稳定变革力量的行政文化。” 以上观点从不同的角度诠释了行政文化的内涵，但为了准确、清晰的揭示 行政文化的内涵以上观点的着眼点还是基本相同的。 行政文化这一概念并非某一 行政学家主观思想的创造， 而是特定社会历史文化背景和行政管理实践基础上形 成的一种共同精神价值取向， 这种价值取向是行政系统没人员长期的共同实践和 生活规则使得行政人员形成的一种对特定问题的稳定的价值判断与精神认可。 我 认为，行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特形式，所以要理解行政 文化这个概念，对其正确的把握从以下几点着手：第一，正确把握行政文化的本 质；当代西方学者认为“行政不仅是一门学问，还是一种文化有自己的价值观、 信仰等的一种文化。第二，充分认识文化的特征；第三，必须找准行政与文化的 契合点；行政是国家意志的执行，而文化是推动行政过程有序进行的精神动力。 第四，不能把行政人员的价值观、态度等观念完全等同于行政文化而是行政文化 概念的外延； 因此,基于以上几各个方面对行政文化分析,我们就可以就行政文化做一个 具有描述性的定义行政文化是在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式,是 行政人员在一定的社会文化背景下所形成的行政系统内行政活动的价值观念以 及由此价值观念所影响或决定的行政组织及其成员所普遍具有和遵循的行为模 式和心理暗示。是行政管理实践的精神成果，以及行政人员实践中所形成的行政 习惯、行政传统和所遵循的行政原则等。行政从属于政治过程，政治能够主导行 政，因此，行政文化与政府行政管理活动有着直接关系。它关系到社会公众如何 夏书章行政政治学m 中山大学出版社，1998. 张金鉴行政学新论m 台北，三民书局 第一章 行政文化的特征及表现 7 看待政府或行政部门及其人员的权力、角色、作用、职责以及如何处理与政府行 政部门及人员的关系。从这一意义上说，行政文化的内涵必然与政治文化有其吻 合之处，政治文化主导行政文化，政治文化的改变必将带动行政文化的改变。 1.1.2 行政文化的特征 1.1.2 行政文化的特征 行政文化是一种与公共行政实践紧密相联系的文化是在一定的历史范畴内 存在的，它的形成为多方面因素的影响和制约，如政治文化、社会文化、文化心 理和文化背景等。受特定政治文化和社会文化制约的，行政文化除了具有特定的 社会性、政治性、民族性、鲜明的时代性以及历史的继承性外，行政文化还具有 其独特的特性。行政文化为适应国家的行政活动而产生，伴随着社会行政实践而 发展一旦形成则具有相对稳定的特性。深入分析行政文化的特点，才能真正把握 行政文化的性质。行政文化的特征表现为：第一，行政文化的政治性和整合性； 行政管理随国家的产生而产生,并且它从来都是代表统治阶级意志并为实现统治 服务的。所以行政文化与政治文化之间是特殊和一般的关系，行政活动是一种普 遍的社会活动。政治文化属于上层建筑的范畴，是社会文化在意识形态领域的特 殊文化形式，是人们在长期的政治生活和行政活动中逐渐形成的文化现象。两种 文化不可分割,相互依存，是一种既有共性又有个性的辩证统一的关系。行政文 化具有一定政治性,它必须以一定阶级、阶层为出发点,以某些阶级、阶层和社会 集团的观点为观点，具有浓厚的阶级色彩。行政文化在不同的历史阶段、不同的 国家和地区和不同的行政管理的人员都使行政文化呈现出多元化的特点。 一个国 家的文化要深入发展必须吸收各地区、不同民族的优秀文化成果。行政文化则是 对这些不同优秀文化成果进行整合而成。第二，行政文化具有鲜明的时代性；行 政文化不仅具有继承性,而且还体现时代特色。各个时代的社会环境及生活条件 等各不相同,因而各个时代的行政文化的特它受到其所处的社会环境中各种因素 的影响,从而表现出不同的阶段性特点。 纵观政府的发展历程,可以把政府划分为 统治型政府、管理型政府和服务型政府。行政文化往往因不同的国度和民族呈现 不同的模式，具有不同的特点。第三，行政文化的渗透性和社会凝聚力；行政文 化是一种内在力量往往以比较隐蔽的形式渗透到社会的各个领域， 渗透到各个行 政组织的行政人员中，渗透到具体的行政活动中。这种力量往往比外界的压力更 具深层次的影响力。 1.2 行政文化的表现形式行政文化的表现形式 行政文化是一种多层次的复合文化,它的形成除了受传统习惯、文化心理、 试析行政文化对我国公务员激励的作用 8 历史条件、地理环境、民族特性、文化背景和社会制度等方面的影响之外，还受 其它多方面因素影响。在社会文化的基础上,在具体的行政实践活动中形成行政 文化。由此，不同的社会背景,不同的行政实践就会孕育出不同的行政文化。 1.2.1“以人为本”行政文化“以人为本”行政文化 纵观“人本”思想就其发展历程来看， “人本”思想有“新” 、 “旧”之分。从 历史的角度 民本文化一直被封建王朝视为其统治合法性的基础，在君主专制制 度下起源于在殷周， 以儒家为代表从不同的程度论证了 “以民为本” 的重要意义。 旧民本思想的“民”仅是工具性价值，核心是以“得民”达到“治民”而今的“以 人为本”并不等同于民本，而新民本思想是一种人本位思想进一步概括为“以人 为本” “人”成为了主体，而这个“人”是包括了一切具有独立人格个性的人。 是对民本的批判继承，新人本思想促进行政管理者由“统治者”到“服务者”观 念的转变，不再“替民作主”而是“为民作主” 。 “民”已经从君权下的民一跃而 成“人民”从根本上翻身做了主人。行政管理者把“以人为本”作为科学发展观 的核心， “以人为本”就是要尊重人、爱护人、一切从人的需要出发，以人的利 益为目标利益，促进人的全面发展。马克思曾说过：未来的新社会是“以每个人 的全面而自由的发展为基本原则的社会形式” 。 在现代行政文化中邓小平人才 观中人本思想本着人才的地位和人才的标准、 人才的选拔任用和培养途径等问题 做了许多精辟的论述,他反复强调“一定要在党内造成一种空气，尊重知识、尊 重人才” 对确定新时期的人才工作理念、全面建设小康社会、构建社会主义和 谐社会、推进社会主义现代化建设具有重大的指导意义。 新的人本思想是以民主制度为保障的，尊重人民主体地位，发挥人民首创精 神，保障人民各项权益，包含了人民性的精华，带有了民主色彩思想，是在新的 历史条件下从更加全面的视野强调人的主体性，是对民本的升华。 1.2.2 以“和”为核心的行政文化以“和”为核心的行政文化 “和”文化是中国传统文化的精髓和重要特征，它有着悠久的历史。和谐行 政文化正是这种“和”思想的内核和价值取向。“和”思想本身作为哲学思想是 一种温顺而强大的力量，看似柔弱却很强劲。19 世纪的法国经济学家弗雷德里 克巴斯夏撰写了和谐经济论，认为：对于“人或人类社会来说，和谐不意 味着完美，而意味着改善”。 “和”是在“不同”中所追求的共同与统一，即 虞崇胜树立“以人为本”的广义政治观新华文摘2004 邓小平邓小平文选 巴斯夏和谐经济论.许明龙译，北京中国社会科学出版社 第一章 行政文化的特征及表现 9 使社会达到适度、适时、适当的和谐状态。要用“和而不同”思想实现并维系行 政体系内部行政人员之间的人际关系和谐。 而今和谐行政文化是指特定的行政管 理系统在行政实践中将和谐思想、价值、道德等因素灌输给行政主体,形成崇尚 和谐、追求和谐的行政意识、思维方式、思想素质、价值观念、道德准则、行为 模式、作风习惯等的总和。有利于形成积极向上的行政精神和良好的行政道德风 尚，有利于公务员健康行政品格的培养。和谐社会文化是一个庞大的文化系统， 它是社会主义先进文化的重要组成部分。 在理想信念上坚持社会主义核心价值体 系。在整个文化系统中占有举足轻重的地位。在行政实践中,坚持把最广大人民 的根本利益放在首位,注重“和合”之道,强调行政人员团队精神和凝聚力,追求 社会系统的协调发展。构建一种活而不乱、活而有序、和而不同、矛盾统一的社 会。和谐的文化还可以丰富人的精神世界、增强人的精神力量、促进人的全面发 展,也就是说,和谐的行政文化可以促进行政人格的健全，丰富人的精神世界、增 强精神力量。 1.2.3 以服务为导向的行政文化 1.2.3 以服务为导向的行政文化 当前，一场全球性的“重塑政府”的改革方兴未艾，建设服务型政府成为一 个热门话题，服务型政府认为,政府和公务员应该服务于公民而不是服务于顾客 与之相适应的服务型行政文化也成为关注的对象。所谓服务型政府，即政府由原 来的控制者变为兴利者和服务者，政府改革正由“职能转变”向“功能转型”的 纵深方向发展。政府一贯都是以“全心全意为人民服务” 为其宗旨。政府提出 要对公民的利益需求有充分的回应,尊重公民的权利与利益。服务型行政文化把 公平与效率的价值作为自己的一项内容，但不是作为核心价值，而是把树立服务 公众的行政价值观作为核心价值，们的行政理念是逐步朝着“服务于民”而努力 的。把公平与效率置于价值体系的次一层级的结构之中，以减弱二者之间的矛盾 与冲突。从理论上说，这种核心价值的位阶变动，使得公平与效率的矛盾和冲突 不仅不会成为阻碍公共利益实现的因素，对于公共利益,我们可以理解为全社会 的整体共同利益。 以服务为导向的行政文化核心原则之一就是重新肯定公共利益 在政府服务中的中心地位。政府的主要责任就在于明确表达和实现公共利益。在 群众监督下,通过有效的群众参与,通过提高群众参政的积极性将行政人员的行 政行为暴露在“阳光”之下,促进行政人员形成服务社会、服务公众的行政价值 观。以服务为导向的行政文化必须注重培育和提升公务员的公共行政精神，关键 培养公务员健康的行政人格。 公务员作为是行政文化建设的主体接受和适应以服 试析行政文化对我国公务员激励的作用 10 务为导向的行政文化的价值、信仰、思想、感情、生活方式及行为规范,最终使 以服务为导向行政文化成为全体行政公务人员共同的行政风范和行为模式。 服务 作为行政的核心价值或主导价值是社会治理发展的结果，体现了历史的必然。 1.2.4“官本位”行政文化“官本位”行政文化 “官本位”行政文化是传统行政文化是传统文化在政治行政领域的表现形 态，以封建官僚为载体，以儒家文化为内核。在以儒家政治思想为主要内容的传 统行政文化中 “官本位” 意识是得以延续并至今发挥作用。 封建时代 “通天仕途” 的荣华富贵使得无数读书人趋之若鹜。 “中国是一个宗法、 家族观念很重的国家, 故此“一人升天, 仙及鸡犬”。 而“官本位”观念就是以官为本，一切为了做 官，求官”是十年寒窗的巨大动力。把“求官”和“做官”作为人生最高价值追 求，将社会活动主要围绕“官”展开的一种意识形态。“官本位”意识在封建君 主专制制度中孕育出来的，官为百业首，把个人社会地位和财富放在首位，认为 只有走上仕途才可出人头地。人们以官为尊，以官为贵，官位高低与个人的社会 地位以及各种特权成正比关系，官职成为社会中的一种价值尺度。以“官”作为 社会活动的管理、使其具有统御色彩，以及“官本” “至尚性”不断加强。因此， 封建社会无数学子皓首穷经，把全部希望寄托于寒窗苦读，来实现读书做官，进 而使得“读书做官做官发财发财济家”成为社会准则。整个社会弥漫着 “为官求官做官升官” 的价值观， 成为行政过程中唯上不唯民的思想基础。 说到底, “官本位”泛滥于整个社会中的各个阶层,官位具有很强的诱惑力 “官 本位”意识仍然影响着当代人的思想意识，使得作为一种行政文化具有很强的历 史惯性，即使社会结构发生根本性的变革，它仍然潜藏与其中无形渗透。 1.2.5 以“享乐、腐化”为导向行政文化以“享乐、腐化”为导向行政文化 而今在这样一个以阔气开道、奉行享用主义和利己主义为原则下，不少公务 员利用权力大肆挥霍公共资源，来满足个人享受及其虚荣心、炫耀攀比心理等自 身利益的需求。渐渐地，越来越多行政人员，尤其是公权在握的政府官员，追捧 贪图享乐和生活腐化等不正之风， 信奉 “有权不用、 过期作废” 的歪理邪说和 “ 机 不可失， 时不再来”的投机主义。为了满足自己的虚荣心，亵渎人民赋予他们 的公共权力去满足个人私欲和行乐心理的需要。随着“享乐、腐化”行政文化的 不断渗透，不少公务员产生了扭曲的社会心理和畸形的价值观念，对铺张浪费、 甚至穷奢极欲习以为常； 把能够使用公共权力进行铺张浪费作为一种个人能力和 资本来攀比和炫耀。反而对为人正直，为官清廉，例行节俭者进行取笑，视为异 第一章 行政文化的特征及表现 11 类怪物。从而，形成一系列反主流的世界观和价值观。 公务员这种以追求自身 利益为目的，以滥用行政权力为手段，以铺张浪费、虚荣攀比为表现形式的“享 乐”、“腐化”的行政文化现象，与经济学中的“公地悲剧” 有很多相同之处。 “羊是个人的，牧场是大家的，谁多放养一只，谁便多收入一份”，由于对草地 的过度放牧，最后导致草地被破坏的“公地悲剧”。在公共行政领域，很多行政 人员， 对公共资源拥有分配权和控制力的行政人员， 往往在不良的 “享乐、 腐化” 行政文化环境的熏陶下，为了个人私欲对公共资源进行无限制的抢夺，使得政府 公务消费成了难以遏制的不良风气。最后导致行政资源透支和枯竭。使得在急需 国家资源的科、教、文、卫等公共部门的正常需求得不到保证，最终使纳税人和 害国家的利益受到严重损害。 1.2.6“潜规则”行政文化“潜规则”行政文化 “潜规则”相对于正式规则而言，“指没有由国家权力机关制定颁布的但在 现实社会中，在人们内心中实际潜在，并在人们的实际行为中，利益往来中大行 其道的非正式规则”“潜规则”行政文化是指在行政实践中传统宗法族制、官僚 政治以隐性产生并反映行政实践的观念意识， 是客观行政过程在社会成员心理反 映上的积累和沉淀。“潜规则”行政文化围绕行政资源受行政、文化、习惯和观 念的影响而形成的特定的人与人、人与权的核心关系。是行政人员在一定行政环 境里不断学习和由社会成员之间相互传递而获得的对于行政的思想认识、 道德和 价值观念等。 “潜规则”行政文化是对主行政文化中的行政体制和行政人员的促 进、约束、协调、指导作用的阻碍。积极先进的行政文化中蕴含着行政管理正式 规则，具有一定的正导向功能。而“潜规则”行政文化是行政人员积淀在心头的 一种处事规则， 具有付导向功能。 对于公务员素质的提升， 公务员的激励的促进， 政府能力和行政效率的提高，具有极大的阻碍作用。 行政行为在行政正式规则的约束下， 要求公务员在具体的行政活动中， 要做到 “依 法行政”，按照规章制度办事。行政人员在受到“潜规则”行政文化环境氛围熏 陶和影响下，更加关注私利，并受制于“潜规则”的约束，往往不能“按部就班” 实施行政行为和依法行政，而是通过非程序的渠道，滥用行政裁量权，使激励机 制对公务员的行为失去约束和导向作用，使行政规章失去原有的效力。行政人员 奉行权力至上，改变原有的规则制度，肆意进行不当的行政行为，公共权力变相 成为获取个人私利的工具。由于主体的不同，在对同样行政事务进行处理时，就 会运用不同的行政手段办事。在监督机制的缺失下，“潜规则”行政文化使得行 试析行政文化对我国公务员激励的作用 12 政行为走向非程序化，失去原来的意义。 第二章 行政文化与我国公务员激励的相关性 13 第二章 行政文化与我国公务员激励的相关性 第二章 行政文化与我国公务员激励的相关性 处于理念层面的行政文化与隶属于制度层面下公务员激励机制看似毫无关 联，然而，从公务员激励作用分析、激励手段的方面来看，行政文化与公务员激 励还是具有一定关联性的。 2.1 行政文化对公务员激励机制的支撑 2.1 行政文化对公务员激励机制的支撑 所谓的公务员激励机制是政府引导公务员的行为方式和价值观念公务员的 积极性，勉励全体公务员向期望的方向努力。而人的行为往往受到环境的影响和 制约。公务员作为行政政务推行的主体， “良好的行政文化对培养和弘扬公务员 精神提供激励、动力、保障有重要作用。 ” 公务员的工作思想作风，业务素质水 平、职业道德修养将贯穿于公务员激励的全过程。公务员激励机制的功能是通过 规范和引导公务员的行为方式和价值观念,使之符合政府所规定和倡导的行为方 式和价值观念。因此，公务员激励机制在设计时需要在公务员队伍中形成共同的 价值取向，被大多数公务员认同和接受。同时，制度本身的制定也要按照依据实 际情况做出合理的设计。 2.1.1 行政文化为完善公务员激励创造了有利的文化环境行政文化为完善公务员激励创造了有利的文化环境 公务员的行为是靠精神支撑的， 而公务员的精神作为公务员行政工作的灵魂 又是文化环境得以培育的。行政文化正是在随着社会化大生产的不断发展,管理 研究逐步由以物为中心的硬管理向以人为中心的软管理发展的这一形势下产生 的。它具有极强的渗透力和凝聚力，政府在长期的管理实践中形成的行政文化， 潜移默化地影响着公务员的行为。 成为全体公务员普遍接受和共同遵循的价值观 念和行为准则。毛泽东曾说过,“思想政治工作是经济工作的保证”思想政治工 作作为行政文化的大环境要把它当作一件大事来抓。行政文化环境在观念上、制 度上和行为上全方位地影响着公务员的行为和价值取向。 如果不用思想政治工作 来提高行政人员的思想觉悟,影响行政人员的价值取向，就不可能极大限度地调 动公务员的积极性，激发他们的公仆精神，和发挥他们对广大人民群众的社会责 任感。所以,对公务员的激励必须是以马克思理论为基础,形成全心全意为人民服 务的理念。必须开展建设思想政治文化环境，让他们在行动上才能处处以人民利 益为重,这样才能不断的提高公务员的工作积极性。 李文延在公共服务实践中培养公务员精神n 中国人事报 试析行政文化对我国公务员激励的作用 14 2.1.2 行政文化是公务员激励有效运行的前提行政文化是公务员激励有效运行的前提 行政文化是管理的精神内核，对公务员的激励深刻而久远。在公务员激励机 制的运行的过程中,必须是在行政文化的观念下把公务员的需求作为中心问题进 行考虑,行政文化注重挖掘和发挥人的需要的它具有一定驱动作用。行政文化对 公务员的行政行为提供正确的导向，调控公务员的行为模式。公务员的行政活动 是以行政文化本性为根据的， 公务员是通过文化来认识和理解公共行政管理工作 的。文化素养就应该是政府公务员的素养。公务员的行政活动是文化活动的组成 部分，公务员行为的激励是以特定的社会和文化环境为前提的。从一定程度上来 看,考核与奖励制度这两者被视为当前我国公务员激励制度中的核心制度，却被 公务员当作为了完成任务和工作而实施的工作工具和手段。 这被视为是非人本化 的管理，不重视公务员内在的需求，没有从内在需求入手来激发公务员的工作热 情，没有实现由“事本位”到“人本位”的核心转变。由此可见,在公务员激励 机制中存在的缺陷,或多或少都与行政文化作为激励理念有一定的关系。因此, 必须在考虑行政文化的前提下对公务员需求进行挖掘的否则认识存在一定的片 面性,从而导致我国公务员激励机制中激励手段缺乏灵活性、内在性激励措施不 足等缺陷。 2.2 行政文化的功能类同与公务员的激励功能行政文化的功能类同与公务员的激励功能 行政文化对导向、激励和约束三大功能对公务员同样具有强大作用，公务员 激励功能，是以激发行政人员积极性、创造性和主动性为目的。这样，行政文化 的功能对公务员激励功能就具有异曲同工的作用。 行政文化不仅是一种无形的精 神压力，而且也是一种无形的精神动力。行政文化中是在行政组织具体历史环境 和条件下组织成员把个人目标与组织目标相统一。在行政文化影响下，组织成员 形成共同的创新思维。对成员的行为进行引导，激发成员为达到目标而努力。行 政价值观能够在具体的公务员激励过程中对行政人员的行为产生一定的理性导 向作用，由行政组织成员共同创造的行政文化中的价值观和组织精神、行政理念 一旦被组织成员所接受、认同,在此基础上形成行政道德。同时良好的行政文化 会使行政人员产生一定的凝聚力，向心力和强烈的感染力，对组织产生归属感。 行政文化在组织中确立起来, 就可以使行政人员的个人发展与组织发展有机地 结合起来, 使每个组织成员认同组织目标。 行政文化也可以通过共同价值观向行 政人员的个人价值观内化，使得行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的 行为标准，规范、指导、约束着行政人员的行为。同时行政人员在行政文化强有 第二章 行政文化与我国公务员激励的相关性 15 力的影响下，能够自觉地约束个人行为与行政组织保持相同的取向。 2.2.1 行政文化对公务员的理性诱导作用行政文化对公务员的理性诱导作用 公务员激励机制实施目的是为了激发行政人员积极性、主动性、创造性，激 起工作热情，提高行政效率。行政文化作为行政系统内共性的观念和价值体系。 它可以诱导行政人员并激励其达成组织目标。 行政文化对公务员的世界观和价值 观的影响可以使公务员的个人目标与组织的愿景保持一致。 健康良好的行政文化 可以为行政组织树立正确的价值目标， 能够使得行政活动保持正确的方向。 由此, 我们可以从不同两个方面来认识公务员激励机制的导向功能对公务员的激励作 用: 一方面公务员如果认定自己拥有稳定的职业而不思上进、 得过且过, 那么他 工作态度就会消极怠慢、不作为、乱作为。这些消极的行政文化可能会引导公务 员偏离组织愿景， 甚至背道而驰, 那么他就可能极力维护个人利益, 危害公众利 益，甚至违法犯罪。行政文化作为一些无形的准则在潜移默化的过程中引导公务 员接受共同的价值观念，自觉地将个人目标融入集体目标。行政文化可以引导行 政人员的性格心理, 使他们接受共同的价值观念, 实现个人目标与组织目标的 统一，个人信念和行政组织的理念一致时，就会积极参