我国土地使用制度改革进程和成就.doc

我国土地使用制度改革的进程和成就我国实行土地使用改革是经济体制改革和对外开放的客观要求。改革开放前，我国城镇国有土地实行的是单一的行政划拨制度，国家将土地无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。改革开放和我国经济的快速发展，极大地解决和发展了生产力。各行各业对土地的利用和配置方式提出新的要求。改革旧的土地使用制度，使土地这一重要的生产要素作为特殊的商品进入市场，就成为历史的必然。我国土地使用制度改革，正是顺应经济体制改革和对外开放需要发展起来的。1979年，我国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。1987年11月国务院批准了原国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格，年期及用途出让给使用者，出让后可以转让、出租、抵押。这是我国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。深圳、上海率先进行了土地招标、拍卖，即土地使用权出让。为了使土地使用制度改革有法可依，1988年4月，全国人大修改了宪法，删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定，原土地管理法也进行了相应的修改，明确规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年5月，国务院颁布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和外商投资成片开发经营土地暂行管理办法，这标志着我国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。1992年邓小平同志南巡重要谈话和党的十四大确立了经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制以后，大大加速了土地使用制度改革和土地市场培育的进程。党的十四届三中全会决定把土地使用制度改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，并且明确规定了规范和发展土地市场的内容和要求。1994年7月颁布了城市房地产管理法；1998年来8月修订后的土地管理法发布，12月发布土地管理法实施条例，至此我国土地使用制度改革和土地管理的法律体系初步形成。2001年，国务院下发了关于加强国有土地资产管理的通知，通知就加强国有土地资产管理、防止国有土地资产流失、深化土地使用制度改革、建立完善土地市场、规范土地审批行为等重大问题，全面而有针对性地提出一系列制度性措施。可以说，这是我国从1987年启动土地有偿使用制度改革以来出台的第一个纲领性的文件，文件提出的制度措施，全面，深入具体，操作性强，突破点多，是进一步保护和合理利用国有土地，推进土地市场建设进而推进社会主义市场经济的重要依据和强有力的保证，其意义深远。目前土地使用制度改革和土地市场建设形势喜人，各地普遍从制度建设入手，使建设用地供应基本纳入了新制度的轨道，通过市场配置土地的范围不断扩大，土地使用权出让工作已扩展到全国各地。土地市场培育和规范都取得了较成熟的经验，土地在国民经济和社会发展中的地位和作用日益加强。一、巩固了土地公有制，促进了社会主义市场体系的完善。城镇土地使用制度改革明确了国有土地所有者和使用者之间是租赁关系，土地所有者通过收取土地有偿使用费等，使其所有权在经济上得到实现。国家以土地所有者和管理者的双重身份，通过土地供应，保证国家经济政策的有效执行。这是所有实行土地私有制国家所不具备的。另一方面，实行土地有偿使用制度，充分发挥市场配置土地资源的作用，不仅能合理配置土地资源，而且有利于促进我国社会主义市场经济体制的形成和发展。目前全国已有1308个市县建立了收购储备制度，1198个市、县建立了土地有形市场，1142个市、县建立了信息发布制度。可以说，土地市场的各项制度建设正趋于规范和完善，土地市场管理要实行“阳光作业”已成国土资源管理工作者的共识和行动，这些都完全符合我国市场经济发展的方向。二、建立了用地的自我约束机制和依法流动机制，促进了节约用地，合理用地。实行土地有偿使用，运用土地价格、地租（表现为收有偿使用费、收税）等经济杠杆直接影响用地者的经济利益。特别是允许土地使用权依法转让和出租这一改革措施，鼓励和促进许多用地者将其闲置和可挖潜的土地转让、出租出去，从而促进了土地的合理流动，调剂了土地的余缺，在一定程度上缓解了城镇用地的紧张状况，并减少了对城郊耕地的占用。由此产生了诸如工厂外迁，利用级差地租进行旧城改造等即符合土地合理利用，以适合城市发展的好势头。如福州市多年来一直坚持土地使用制度改革与旧城改造相结合，运用级差地租原理改造建设市区的主要干道和旧屋区，建设了大批路、桥、城市绿化、环境保护等项目，旧城改造面积达到三分之二以上，城市居民人均居住面积达到了10平方米以上，在全国省会城市和沿海开放城市中处于领先地位。三、服务于企业改革，促进了企业战略重组和产业升级。党的十五届四中全会关于国有企业改革和发展的决定，提出要对国有经济布局进行战略调整，对国有企业实行战略改组，实行投资主体多元化，这为我们用市场手段配置城市存量土地，特别是盘活存量工业用地提供了有利时机。我们抓住这一机遇，把推进土地使用制度改革和国有企业改革有机结合，有利地支持了企业的改革和发展。一是土地资产的注入，有助于增大国有资本总量，壮大国有经济。据不完全统计，1996年至2001年底，原国家土地局、国土资源部直接为240多家国有改制企业处置土地资产9.7万多宗，涉及面积17.42万多公顷，显化土地资产1600亿元。地方各级国土资源管理部门处置的国有土地资产量就更大。浙江省改革开放以来累计为9038家国有改制企业处置土地资产21万多宗，面积2600公顷，显化土地资产200多亿元。二是现企业土地资产有助于安置职工，维护社会稳定。李岚清副总量曾指出：土地资产是国有企业改革的靠山和原动力。近年来，纺织企业压锭重组、破产企业职工安置和企业债务转权转股等，都充分有效地运用地土地资产政策。四、大力推进土地有偿使用，发挥了土地资产在推进城镇化进程中的重要作用。随着土地使用制度的深化，各地大力推进土地有偿使用，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，显化土地资产价值，为城市建设和小城镇发展提供了源源不断的资金保障。据统计，到2002上半年，全国累计收取土地出让金已达6000亿元。这些资金对改善城市基础设施，完善城市功能，吸纳外来进城人口，发挥了重要作用。近年来，各地推进土地有偿使用的力度进一步加大。特别是近两年以来，各地都把推进经营性使用权招标拍卖工作作为经营城市土地、规范土地市场秩序的重中之重来抓。2001年，全国30年省、自治区、直辖市（除西藏外）开展国有土地招标拍卖挂牌工作的市、县已达1435个，土地价款492亿元。今年上半年，全国31个省、自治区、直辖市均开展了这项工作，招标拍卖挂牌出让的土地价款超过300亿元。浙江、江苏、广东、河北、山东等省走在全国的前列，5省招标拍卖挂牌出让的土地价款超过191亿元；西藏藏族自治区实现了经营性土地招标拍卖挂牌出让零的突破，招标拍卖挂牌出让国有土地6宗，土地价款778.02万元。2002年5月，我部又正式发布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（部11令），招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度作为我国的规章制度，作为党纪、政纪正在全国得到贯彻落实，并取得初步成效。五、改善了投资环境，促进了改革开放。土地无偿使用，不符合国际惯例。通过开展土地有偿出让、转让等工作，用地者依法获得的土地使用权得到充分保障，消除了外商疑虑。改革开放以来，各地通过土地使用制度改革，在改善投资环境、吸引外资等方面创造了不少有益的经验，如通过土地资本运作，加强城市基础设施建设，“筑巢引凤”；利用外资进行土地项目开发，“引鸟筑巢”等等，使外商更加踊跃到中国投资。土地有偿制度的实施，不仅可以缓解国内资金短缺，而且还可以安排大量劳动就业，引进先进的技术和管理经验。实践证明，党中央、国务院确立的土地使用制度改革、加强土地资产管理的方向是正确的，符合我国国情，适应建立社会主义市场经济体制的要求，并且已取得了显著的经济和社会效益。一、改革历程（一）农村土地使用制度改革1979年中共召开十一届三中全会，确定以经济建设为中心，实行改革开放。改革首先在农村推开，实行家庭联产承包责任制，其核心内容就是改革农村土地使用制度。中国农村土地属于集体所有，过去由集体统一经营。改革以后，逐步按人口或劳力承包到个人，以家庭为单位分散经营，同时保留某些环节的集体统一经营。80年代中后期，为稳定农民对土地制度的预期，中共中央明确提出，土地承包关系15年不变。90年代中后期，又提出30年不变，并于2003年在法律上加以确定。2008年，中共中央十七届三中全会进一步明确，土地承包关系长久不变。80年代到90年代中期，农民承包土地要向国家交农业税，向集体经济组织交一定的费用。90年代中后期，为了防止基层乱收费增加农民负担，政府决定将农民上交集体的费用纳入农业税，税外不再收取任何费用。2005年前后，政府又根据党中央的决定，取消了农业税。这样，中国农民务农种地，不再有任何负担，相反，国家还给农民种种生产性补贴。随着工业化、城市化的发展，越来越多的农民脱离农业、农村，其中有的人把土地或转让或转包或转租给别人，农地流转市场逐渐发育、活跃。80年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1-2%，90年代末达到4%左右，现在已经达5-6%。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%左右。中国的农地市场，交易的不是土地所有权，而是承包经营权。（二）城市土地使用制度改革中国宪法规定，城市土地属于国家所有。改革开放前，城市土地由用地单位无偿、无限期使用（但真实的经济关系并不像表面那样），不存在土地市场。80年代中期，从扩大企业自主权入手开始城市土地使用改革。随着企业逐渐成为自负盈亏的市场主体，无偿、无限期使用土地的弊端逐渐暴露，改革城市土地使用制度的任务被提上日程。80年代末到整个90年代，采用多种形式，实行城市国有土地有偿使用制度。主要形式有：出让、出租、入股、资本金挂账，等等。这些形式，都是国家向用地者有偿让渡土地使用权，属于土地的一级市场。以出让方式取得土地使用权的单位或个人，在土地使用期内，可以转让、转租土地使用权，可以凭土地使用权向银行抵押贷款，这些都属于土地的二级市场。中国城市土地市场交易的，也只是土地使用权，而非所有权。在较长时期内，城市国有土地仍大量采用划拨方式，但有偿使用的比重逐渐加大。到90年代后期特别是进入21世纪以后，新增城市建设用地主要是以有偿使用方式供应了，但仍保留一定比重的划拨使用方式。在有偿使用方式中，出让方式比重越来越大，出租等其他有偿使用方式比重越来越小。以2007年为例，全国新增建设用地125735.31公顷，其中出让92390.94公顷，占73.48%；租赁和其他有偿方式624.34公顷，占0.5%；划拨32720.03公顷，占26.02%。就是说，现在每年新增加的城市建设用地中，约3/4由政府采用市场交易方式，向用地者供地；约1/4仍采用计划方式供应。（三）土地管理改革为了培育和规范土地市场，中国政府不断加强和改进土地管理。1.1986年成立国家土地管理局，统一管理全国城乡地政；1998年组建国土资源部，进一步强化对土地资源、矿产资源和海洋资源的管理。2.土地管理的基础业务从无到有，不断拓展完善。土地利用规划、土地资源调查评价、地籍调查、土地登记发证、地价评估、土地整治、耕地保护、土地督察等逐步建立健全。技术手段也越来越先进，计算机技术、卫星遥感技术、卫星定位技术等，已在土地管理中广泛应用。3.30年间，适应土地使用制度改革的需要，陆续修改了宪法，制定了土地管理法、农村土地承包法、物权法、城市房地产法，及其配套的法规、条例，初步形成了土地法律体系。二、巨大成绩（一）农村农业土地使用制度改革（家庭联产承包责任制），使农民的利益与生产成果紧密联系，极大地调动了广大农民的积极性。农业生产迅速发展，农民收入增加较快。1978年全国粮食总产3亿吨，1984年就达到4亿吨，上了一个大台阶。目前，中国的粮食生产能力稳定在5亿吨以上，基本上能保证13亿人口的生活、生产需要。经济作物及肉、蛋、奶、鱼、水果等，发展得更快。1978年至1984年，全国农民人均纯收入每年的增长率为15.9%，后来降下来，但仍长期稳定增长，30年平均在6%以上。改革开放初期，中国农村贫困人口约1.2亿，尽管不断提高收入贫困线的标准，现在贫困人口已降至2000万。从总体来看，中国广大农村已基本解决了温饱问题，向小康社会迈进。在发展农业的同时，党和政府还大力支持农民在集体的土地上，兴办乡镇企业，发展二、三产业，后来的土地管理法对此加以确认。乡镇企业的异军突起，使农村经济结构发生重大变化，使大量农民参与工业化、城市化的进程。1978年全国农村社队企业的产值为500亿元、就业2826万人。2007年全国乡镇企业创造的增加值为6.8万亿元，约占全社会增加值的27.6%，吸纳农村劳动力1.5亿左右，占全国从业人员的19.5%。90年代中后期，乡镇企业普遍改制为独立的企业法人，集体经济组织不再干预企业的日常经营活动，但可以凭借土地出让、出租、入股、联营等方式，获取土地收益。在乡镇企业发展和农村经济结构调整中，土地制度发挥着基础性的作用。（二）城市1.城市土地使用制度改革，对搞活经济发挥了重要作用。2007年，全国土地二级市场（即企业与企业之间的土地交易行为）情况大体如下：转让土地使用权145万宗，涉及的土地面积6万多公顷，交易金额近7200亿元；抵押土地使用权81.7万余宗，面积50万公顷，抵押金额近4.8万亿元，实现抵押贷款2.5万亿元；土地使用权出租7.6万余宗，面积2300多公顷，土地租金约1.2亿元。土地二级市场反映了如下情况：一是市场经济的活跃程度。例如转让土地使用权145万宗，按每宗交易主体为2家计，涉及的企业主体近300万家；二是土地融资的范围广、数量大。股市融资对上市企业要求高，2007年中国沪深股市的上市企业只有1530家，绝大多数企业没有条件到股市融资，却可以通过土地融资。这一年土地抵押81.7万宗，如以每宗涉及一个企业计，就是80多万家企业。同年全国股市融资额为7792亿元，而土地融资则是2.5万亿元。土地制度对搞活经济的重要性，由此可见一斑。2.中国城市土地属于国家所有，中央政府行使国有土地所有权代表职能。这使得政府对经济进行调控时，除了运用财税、金融手段，还可以从土地管理的角度加以配合。例如，用土地利用规划和土地供应计划，对经济结构和经济发展加以控制；用地租、地价政策对市场主体加以引导。2003年至2005年，中国政府治理经济过热和重复建设，明确提出了“运用土地政策参与宏观调控”，“严控土地和金融两个闸门”等政策主张。当时，解决钢铁业盲目、低水平重复发展问题，就是从整顿土地市场，查处违法用地入手，取得明显成效。3.实行有偿用地制度，国有土地的所有权可以在经济上得到实现。1987年1993年，全国土地出让金总计约1300亿元。随着改革的深入，政府的土地收益大幅度增加，2007年一年就高达1.2万亿元。土地收益属于政府财政预算外的收入，2007年全国预算内财政总收入约5.1万亿元，土地收益相当于预算内财政收入的24%强。一些地方的比例更高，例如北京、杭州等城市的土地出让收入，高于财政收入的50%。中央财政从土地收益中提取一小部分，大部分留给地方财政，对缓解地方困难，起了重要作用。最近10年中国各地的城市建设发展迅猛，土地收益是十分重要的资金来源。例如杭州市，90年代初期，每年城市建设资金不到2亿元，近几年每年从土地出让收入中提取的城建资金达400亿元。一是建立国有土地储备制度。要求市、县政府全部建立土地收购储备机构，对城镇规划区内非农建设征用的农村集体土地、需要处置的存量国有土地依法纳入土地储备库，通过前期开发整理，根据城市建设和经济发展需要，采取划拨、出让或租赁等方式供应土地，实行一个“口子”收购储备土地，一个“口子”供应土地。二是实行招标拍卖制度。除国家法律法规规定可以划拨方式供应土地使用权以外，其他建设用地一律按市场机制有偿提供土地使用权。经营性房地产和商业、服务业项目用地，具备竞投、竞买条件的，一律以招标、拍卖方式提供土地使用权利。三是建立土地有形市场。市、县全部建立土地有形市场，土地使用权出让、转让、出租、抵押的报批，土地权属变更登记，代征地产交易税，土地信息咨询等，都要进入土地交易市场统一办理。四是全面推行划拨土地有偿使用。各类企业使用的划拨土地以及机关、团体、事业单位改变划拨土地用途用于生产经营的，要依法交纳土地有偿使用费。严禁原划拨土地使用者与房地产开发商联建联营，确需开发的地块，要纳入土地储备库，实行招标、拍卖方式出让土地使用权。五是允许集体非农业建设用地使用权依法流转。鼓励农村集体经济组织依法利用原乡镇企业和集体公益事业的用地，积极参与小城镇的开发和建设。对破产、兼并企业的集体建设用地，经县级以上人民政府批准，可以转移集体建设用地使用权。农民进城后腾出的宅基地可在本集体经济组织内依法转给新的使用者，减少新增宅基地。六是加强城区旧村改造集体土地管理。城市规划建成区范围内进行旧村改造的，必须按城市居住小区标准编制旧村改造规划，明确规划住宅总户数和村民住宅总户数，确定村民住宅和出售住宅的比例，按出售住宅所占比例缴纳土地有偿使用费，与市、县规划国土部门签订集体土地有偿使用合同，办理有偿使用手续，核发集体土地使用证。该集体土地发生转让时，依法办理土地出让手续，以所缴纳的土地有偿使用费抵顶土地使用权出让金。七是建立有利于小城镇建设发展的土地置换和调整机制。对将原有农村宅基地或乡（镇）、村集体建设用地复垦成耕地的，经市、县规划国土部门组织验收，调整乡镇土地利用总体规划后，可以通过置换用于小城镇、园区及中心村建设。改革开放三十年是我国城市快速发展的三十年，也是城市土地制度不断优化和调整的三十年。对城市土地制度改革历程的回顾和分析将有助于理解我国城市土地制度改革的逻辑，也有助于理解土地制度与城市发展的相互关系，更有助于对未来城市发展的预期和土地制度改革方向的展望。一、我国城市土地使用制度改革改革开放以前的计划经济时期，我国城市土地使用长期实施无偿划拨方式。无偿、无期限、无流动性是这一土地制度的基本特征。随着以市场化为导向的经济体制改革和对外开放，城市土地使用制度也开始了以市场化为导向的改革，其历程大致可以分为以下几个阶段。（一）城市土地有偿使用酝酿试点阶段城市土地有偿使用的最早探索来自对中外合营企业场地使用的规定。1980年7月，国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定提出：“中外合营企业用地，不论新征土地，还是利用原有企业场地，都应计收场地使用费。”随着体制改革的起步，土地有偿使用收费制度在一些改革前沿地区开始探索。1982年深圳特区正式开征城市土地使用费，1984年辽宁抚顺市把土地分为四个等级进行全面开征土地使用费的试点工作，同年广州市对部分土地开征土地使用费。随后，土地有偿出让和转让试点工作也逐步展开。深圳特区率先进行了土地有偿出让和转让的试点。1987年9月，深圳市以协议方式将一块住宅用地以总价108.24万元出让给中航进出口公司深圳工贸中心，这次出让协议揭开了我国城市土地使用制度实质性改革的序幕，开启了我国城市土地使用制度改革的先河。1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。（二）城市土地有偿使用制度立法和推广阶段在改革试点基础上，各地也先后开展了土地有偿使用和转让的法制化探索。1987年11月，上海市率先颁布了上海市土地使用权有偿转让办法，规定了城市土地使用权出让的方式、程序和条件及土地出让金的标准。同年12月广东省通过了深圳特区土地管理条例，对特区土地有偿出让作出规定，随后厦门和天津也公布了类似的办法或规定。地方性法规探索呼唤全国性法规出台。1988年，全国人大通过宪法修正案，删除宪法中不得出租土地的规定，改为“土地使用权可以依照法律的规定转止”，这为土地使用制度改革的全面展开和深入发展扫清了障碍，并促使了几项重要的法律法规的制定和颁发。在土地使用税费方面，1988年，国务院颁布城市土地使用税暂行条例，正式在全国范围内征收土地使用税；1993年，国务院颁布土地增值税暂行条例，对转让土地收益征收增值税。在土地使用权获得程序方面。1990年，国务院颁布城市国有土地使用权出让和转让暂行条例，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、种植及划拨等作出明确规定。1994年，通过城市房地产管理法，对土地使用权出让和转让作了法律规定。至此，城市土地使用制度的改革进一步走上法制化轨道。（三）城市土地有偿使用制度的完善阶段由于早期的土地出让方式随意性较大，土地出让程序不规范，为土地投机提供了条件，导致各地盲目圈地和开发，扰乱了土地市场的正常发展，这促使土地有偿使用制度不断完善。首先，土地有偿使用程序不断完善。2001年国务院下发的关于加强国有土地资产管理的通知明确指出，商业性房地产开发和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上用地意向者的，须依法以招标、拍卖方式提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一种市场配置方式被正式确立。2006年8月，国务院下发关于加强土地调控有关问题的通知统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定也被重新修订。至此，几乎全部城市建设用地出让均确立招标拍卖挂牌出让方式，国有土地有偿出让程序得以完善。其次，土地使用税费征收也得到不断调整。为了适应各地发展的需要，体现经济发展对土地要素的稀缺需求，2006年12月，国务院修改城市土地使用税暂行条例，较大幅度提高了城市土地使用税，并且对土地使用税征收层级作了重新划分。2007年12月，国务院修订耕地占用税暂行条例，耕地占用税税额标准上浮4倍左右，同时外资企业也被纳入耕地占用税纳税范围。二、城市土地调控政策演变城市土地有偿使用后，随着城市化进程的快速推进和经济的快速增长，土地增值效应明显，这导致了以转售后保值增值为目的的投机性土地需求膨胀，哄抬地价，扰乱正常土地市场，进而造成土地利用效率下降、经济过热，影响经济可持续发展。为了遏制投机性土地需求，国家自1990年开始对土地供给实施一系列土地宏观调控政策，从调控政策演变特点看，大致分为两个阶段。（一）以加强土地使用管理为目标的调控土地有偿使用制度全面推广后，由于制度不完善，1993年前后不少地区就开始出现“土地开发热”、“开发区热”，这导致了国家以加强土地使用管理为目标的第一轮土地调控。首先，对土地开发、转让、交易的增值收益进行了规范。国务院于1993年颁布土地增值税暂行条例，财政部于1995年颁布土地增值税暂行条例实施细则，对土地增值收益和开发收益征收四级超率累进税率的土地增值税。其次，实施了以行政干预为手段的供给调控。国家土地管理局于1995年发布关于全面清理非农业建设闲置土地的通知，对1992年以来闲置用地进行清理；国务院于1997年发布关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，要求严格用地审批，严格控制城市和农村建设用地规模。（二）以平稳宏观经济为目标的土地调控自2002年以来，我国又迎来了新一轮经济增长和土地需求增长的高潮，针对土地交易投机的再次抬升，出于对经济过热的担心，国家确立以平稳宏观经济为，目的的土地调控目标。本轮调控有几方面政策特点演变值得关注。1.土地调控对象由开发区用地转为全部土地市场，调控首先从开发区用地领域开始。2003年7月，国务院办公厅先后发出关于暂停审批各类开发区的紧急通知、关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知，提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”。同年11月国务院发出关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知，加大治理整顿力度，调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。2004年3月，国土资源部和监察部联合发文，要求全面推行招拍挂出让制度，并在该年8月31日前对历史遗留问题进行处理（即影响深远的“8.31大限”）。同年4月国务院办公厅发出关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知，实施“三个暂停”，实质上暂停了半年农地转用审批。2.房地产开发用地调控由早期的土地资产管理转向供应量和供应结构。2001年国务院发布关于加强国有土地资产管理的通知，2003年国务院发布关于促进房地产市场持续健康发展的通知，以国有土地资产增值为目的，国家确立了对房地产开发用地（相对于工业用地）采取从紧的政策模式，这使得房地产开发用地和用地需求相对于快速的就业城市化出现供不应求，导致2003下丰年以后全国性的房价过快增长和增长预期。面对过快的房价增长，国家房地产用地调控于2005年被迫转型。2005-2006年国务院办公厅先后转发。关于做好稳定住房价格工作意见的通知、关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见两个文件，要求各地“适时调整土地供应结构、供应方式及供应时间”、“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应”。3.土地调控手段由行政手段为主转为经济手段和法律手段为主。2006年上半年以前的几份建设用地相关的文件都是从土地和建设主管部门入手对土地供应进行调控，土地调控手段也主要是要求各级主管部门对土地审批和清理进行控制。由于巨大地方利益的存在，中央政府的调控目标在地方政府执行过程中被大打折扣，为了更有效地实施宏观调控目标，2006年下半年国家宏观土地调控逐步转换为经济手段和法律手段调控为主。该年8月国务院发布关于加强土地调控有关问题的通知，修订城市土地使用税条例和招标拍卖挂牌出让国有建没用地使用权规定，全部土地纳入招拍挂出让程序，建设用地有偿使用费标准也大幅度提高，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，税费等经济调控手段的重要性突出。三、城市土地收益分配关系调整城市土地使用制度改革是土地市场各参与主体的利益博弈，也是土地收益分配关系的调整。（一）中央与地方土地收益分配关系调整出让制确立伊始，中央政府就确定了其与地方在土地有偿使用收益按比例分成的办法，1989年财政部国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法规定，城市政府留下出让金的68%，将32%上缴中央政府。但地方出于利益考虑在土地出让过程中采取多种措施规避出让收益上缴。如以“实物地租”取代补偿土地出让金和采取有偿“划拨”方式导致土地有偿出让制推行停滞不前；或者以扩大各种地方收费（如配套费、开发费、管理费等）压低出让金水平，使中央政府无从所获或所获甚少。这导致1992年财政部对土地出让收益分配比例的调整，即“土地出让金总额的5%上缴中央财政”，基本上平息了地方政府对土地有偿出让征管制度的抵制，地方政府成为城市土地出让收益分成的主体，中央和地方之间利益分配暂时达成均衡。随着土地出让收益分成向地方倾斜，土地出让收益也逐渐成为城市地方政府的主要财政收入来源，这大大改变了地方政府在土地出让过程中的行为模式，逐渐由土地有偿出让抵制者转变为土地有偿出让推动者。为追求更高的出让收益，一些城市地方政府出现短期化行为，导致城市新增建设用地出让失控，再次打破了中央与地方利益平衡，导致了中央与地方收益分配关系不得不再次调整。1998年新修订土地管理法55条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。1998年土地管理法的土地有偿使用收益分成比例再次分割城市地方政府的土地收益，这使“以租代征”、“以费代金”现象再次在各城市土地出让过程中滋生，特别是在工业用地出让过程中，零地价、低地价现象屡见不鲜，这迫使中央对土地收益分配关系再次调整。2006年招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定，全部土地纳入招拍挂出让程序，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度；同年12月国务院办公厅发出关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知对土地有偿出让收益作出严格的收支管理规定，土地出让收支实行彻底的“收支两条线”，在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。（二）国家征地过程中政府、企业与失地农民收益分配关系调整城市土地有偿使用制度实施之初，国家就对新增城市建设用地征用过程中的失地农民利益给予了关注。1986年土地管理法规定：“征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。”、“安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍”。1998年修订的土地管理法对补偿安置