法治视野下基层协商汇总.doc

法治视野下基层协商民主的推进十八届四中全会强调:“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。拓宽公民有序参与立法途径。”因此，深入基层协商民主理论研究，推进基层协商民主政治，实现基层治理的现代化，已成为重大的现实性课题。研究意义基层协商民主需要法治作为保证。十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的法治化目标，基层治理是国家治理的重点和难点，而法治是推进国家治理能力现代化的基本方略和重要途径。基层治理需要法治作为保证，就是坚持以法治的方式来发展完善社会主义基层民主政治制度，保障人民当家做主，实现和扩大公民依法有序政治参与。反过来，作为公民政治参与重要形式的基层协商民主的发展，将有助于我国现代公民意识的培育和政治参与能力的提升。因此，从政治实践的角度来看，基层协商民主的深度推进，将为基层治理能力的现代化提供重要平台和实践基地。二、当前基层协商民主运行存在的困境20 世纪 80 90 年代以来，城乡社会已经呈现出了许多民主协商形式，如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、社区对话、楼栋自治、乡村论坛、民主听证或议政会等。“民主恳谈”是浙江省温岭市松门镇在上个世纪 90 年代末创造的一种基层民主协商形式。“民主恳谈”过程的参与者通过倾听、对话和沟通，在充分讨论地基础上形成共识、赋予决策合法性，最大限度地促进公共利益。在城市基层政治实践中，北京朝阳区麦子街道问政于民、武汉社区听证等，为协商民主提供了新的制度架构，构建了以居民、小区业主委员会、社区居委会、物业管理公司、房产开发商等为主体的多元互动权力结构。杭州社区论坛、南京居民议事会在尊重不同利益群体平等地位、充分反映不同群体的意见、促进沟通对话和理解等方面能够发挥有效的作用。山东青县改革，通过探索居民代表常任制，理顺基层党组织和自治组织之间的关系，发挥居民政治参与和民主监督的作用，较好地解决了基层治理无序的困境。毋庸置疑，基层协商民主的发展，对于丰富我国基层民主政治制度，破解基层治理难题，推动我国的政治体制改革，都具有重要的时代意义。但是，必须看到基层协商民主作为一种新的实践，其自身发展尚需完善，运行过程中还存在着不足。(一)制度建设尚不健全选举民主和协商民主是民主政治的两种重要形式。当前，我国基层民主选举通过近三十年的运行，已步入制度化、规范化、法律化的轨道，形成了较为成熟的制度体系和实现路径。与之相比，基层协商民主的发展却相对滞后。伴随着基层政治民主地推进，群众的民主选举权得到较好实现，群众的民主意识开始觉醒，维权意识大大增强，对当地重大事项、公共决策及自身利益更加关切，但是群众的参与、协商、监督渠道还不够通畅，对于协商内容、协商主体、协商方式、协商程序、反馈处理等方面的法律保障和制度体系尚不健全，运行机制还不够规范，在实践层面留有较大空白，致使一些基层政府在实际操作中选择性和随意性较大，而群众参与因信息不对称、协商力量不对等、协商动机不一致，往往走上无序参与甚至群体维权的道路，易激发干群矛盾，甚至酿成群体性事件。(二)协商动力相对不足从多地成功案例来看，相对开放的经济环境、浓郁的民主氛围、开明的执政理念、群众的主动参与等因素是促进基层协商民主发展的内在动力。由于不同地区间经济发展水平存在较大差异、地方领导的执政理念各不相同、群众的参与意识能力千差万别，也制约着协商民主的有序参与和广泛推广。加之，协商民主在实践层面具有的差异性，因此很难将一个地区的成功案例在其他地方简单地复制，期望将所有人都纳入协商参与主体也不切实际，而限制参与又会引发协商精英化。此外，个别基层干部民主意识淡薄，官本位和人治思想根深蒂固，处理公共事务时习惯于“为民作主”，作公共决策时以“个人拍板”替代公众协商，主动协商意识不足。(三)协商合力有待加强尽管十八大以来，国家在制度层面上提出“推进协商民主广泛多层制度化发展，对涉及经济社会发展的重大决策和群众切身利益的重大事项要实行民主协商”。但从实践来看，基层协商民主作为新生事物，对其认识和了解客观上需要一个过程，一些地方领导和群众存在思想认识误区，片面地认为协商是政协的事情，与己无关。自2003 年乡镇机构改革后，政协工作相应地由某个班子成员联系，由于仅为兼职，加上政协工作在一些地方并不为主要领导倚重，基层民主协商通常难以推进或者仅仅落实在口头上。此外，一些部门在协商过程中对于参与人的选择和协商事项的确定，多出于方便推进工作和集中有益民意的目的，一些直接、间接相关利益人、社会组织和专家学者往往被排除在外，这无形当中也使协商的合法性、合理性大打折扣。(四)协商效力有待提高协商的本意是通过协商对话使达成的共识进一步落实。而事实上，协商民主不可避免地受到组织者、参与人能力水平、利益取向及价值判断的影响。在基层实践中，往往缺少协商成果保障机制。甚至有时协商效果主要依赖于相关部门“协商意识”的强弱、基层政协领导个人影响力大小和群众政治博弈力量的大小。从一些地方协商民主发展情况来看，在协商过程中缺少充分地对话、讨论、交流，党委政府过于强调统一思想，代表委员因碍于情面不便发表不同或反对意见。同时，对民主协商意见和协商结果反馈缺乏保障机制，有时虽然经过了民主协商的程序，但是决策制定时却未能有效采纳协商意见。这样协商民主就难以发挥应有的参政议政和民主监督作用，直接影响公共事务、公共决策的科学性和有效性，影响协商民主的平等性、自由性。三、推进基层协商民主的路径选择当前，加强基层协商民主建设，必须放在中国特色社会主义政治体制改革背景下进行，严格按照建设社会主义法治中国目标来推进，紧紧围绕实现基层治理能力现代化的要求来实施，进一步推进协商民主的制度化、规范化和程序化，加强顶层设计，深化理论研究，健全操作机制，提高实际效力，确保民主协商落到实处。(一)培育法治精神，催生民主协商的动力机制作为基层民主政治建设重要环节的协商民主，自身地发育和成长离不开基层法治建设的良好环境和整个社会法治意识的普遍提升。首先，基层政府要坚持依法行政。基层主要领导要转变执政理念，摒弃为民做主思想，主动“赋权协商”、“让权于民”，去除对法治“急病等不得慢郎中”的误解，纠正人治“灵活应变、快速有效”做法，做到“应商必商”，严格按照政协协商、专家咨询、公众参与等程序进行。其次，基层政协要依法履责。参政议政、民主监督是宪法赋予人民政协和政协委员的权力，依照人民政协章程及相关法规对地方政府进行监督是人民政协的神圣职责，要转变思想观念，主动履职，建言献策，给党委政府做好参谋、把好关口。第三，群众要依法维权。法律保障人民当家作主，人民要依法行使权利。作为社会的主人，人民群众对地方公共事务和涉及自身利益的重大事项具有知情权、参与权、监督权和集体收益分配权，当群众认为自身权益受到侵犯时，运用法治思维维权应当成为现代公民的第一选择。(二)拓宽参与渠道，构建民主协商的合力机制一是注重发挥基层政协议政监督作用。根据基层协商民主发展的实际需要，在建制镇、中心镇(街办)探索设立政协工作委员会，在基础好的村(社)建立政协委员工作站，在乡镇(街办)党委的领导下开展工作，紧紧围绕基层经济社会发展等中心工作，开展调研、视察、提出提案和意见建议，助力党委政府民主科学决策;及时收集和反映社情民意，组织和调动政协委员和社会人士志愿服务社会发展，指导村(社)开展民主协商。二是发挥基层民主议事平台作用。注重发挥村(居) 民会议、村(居)民代表会议、村(居) 民委员会自我管理、自我监督的作用，凡涉及群众切身利益的实际问题都需组织公众参与、广泛协商，探索构建“党员参事会、公共建设理事会、村(社)务监督委员会”等平台，通过把好“提事、谋事、亮事、审事、定事、评事”等关口，积极参与到公共事务的管理中。三是发挥专家学者的智库作用。探索建立基层公众委员会、基层公共事务监督委员会、决策咨询委员会等形式，吸收和聘用专家型、智囊型专业人员，提高民主协商的专业性和民主决策的科学性。四是注重发挥社会组织参与作用。合理引导社会组织、志愿者和志工参与基层公共事务，发挥积极作用，吸引他们参加 “基层民主听证会”、“民主议事会”等基层治理活动，充分发挥新闻媒体的监督作用，逐步实现基层治理和公众参与的电子化。(三)创新方式方法，激发民主协商的活力机制只有根据社会发展的时代特征和基层民主政治发展程度，不断创新民主协商的方式方法，才能使民主协商有活力。一是开展专题协商。围绕村(社区)、乡镇(街道) 发展实际，选取人民群众反题，邀请相关领域专家及党委政府领导一起协商解决。二是开展界别协商。科学设置基层界别，纳入农民、工人、金融从业人员、法律界人士等群体，做到相对稳定、适时调整、涵盖全体。三是开展“民主恳谈”。立足村情镇情，就中心规划、重大事项和重大问题展开恳谈，最大范围地召集参与对象，扩大民主协商覆盖面，做到发言自由、平等对话。对恳谈结果公开公示，对恳谈决策定期不定期检查落实。四是坚持“三级联动”。村(社区)、乡镇(街道)、县(区、市) 重点围绕基层经济发展、公共建设、社会保障、生态环境等问题，开展民主协商“进镇街、进村社、进楼栋”等活动，坚持对口联系，与相关部门一起联合开展界别协商、专题协商、对口协商、提案办理协商。(四)加强顶层设计，健全民主协商的效力机制制度化是保持基层民主协商效力的前提。建议省市层面制定推进基层民主协商的实施意见，加强工作指导，区县制定协商实施细则，强化机制保障。一是规范参与者的产生机制。在协商参与主体制度设计上，既要考虑参与的代表界别、层次、能力广泛性，同时要考虑利益相关性，保证公开、公正、广泛、科学地选拔参与者，保证协商者民主参与权利、协商积极性、协商质量，又要规定相应民主协商职责，做到权责对等，避免非理性地无序参与。二是科学设置协商议题。协商的内容范围，决定了基层协商民主的深度和广度。通过相应规定，确定协商内容和议题范围从而保证人们广泛参与公共事务协商。要进一步细化乡(镇)村(社)议事规则，避免由于知识、能力或者信息不对称导致的参与协商不平等，防止民主协商过程受到权力、利益团体等因素的干扰。三是建立协商后反馈机制。依照民主协商实施细则，遵循“谁组织、谁负责”的原则，根据事项性质和影响范围，明确相应的责任部门和责任人，将协商结果向利益相关方、协商参与对象、代表委员及社会媒体进行及时反馈，通报意见的采纳和处理结果。只有建立相应的回应渠道、追踪机制、反馈责任机制，才能避免形式性回应，使民主协商产生真正效力。四是建立基层民主协商考核评价制度，将推进基层民主协商纳入各级党委政府年度依法执政目标管理考核体系，以促进民主协商的有效开展。责任编辑:贺俊春64 李建礼:法治视野下基层协商民主的推进 2015 年 04 月( 第 2 期)基层协商民主法治化的建设路径探析杨中艳摘要: 法治是确保基层协商民主合法、稳定、持久、有序运行的根本途径。当前我国基层协商民主的实践蓬勃发展，表现出强烈的法治化建设诉求。然而，现阶段基层协商民主法治化建设滞后与不足的客观事实一度成为基层协商民主深入开展的瓶颈。因此，应立足于全面推进依法治国的时代背景，扎根于基层协商民主发展的现实情况，从大力培育基层民主协商建设的法治意识、建立健全基层民主协商的法律体系、切实完善基层民主协商程序的法治化、积极推进基层民主协商的法律保障机制等方面探索构建基层协商民主的法治路径，以实现基层协商民主实践探索的主动性、创造性与协商行为的合法性、稳定性之间的有机统一。关键词: 基层协商民主; 法治诉求; 法治化中图分类号: D90 文献标识码: A 文章编号: 10008691( 2016) 02012005民主与法治的关系问题是一个古老而又常新的话题。民主是法治的基础，法治是民主的保障，这一关系会随着时代的发展被不断地赋予新的内涵、变得丰富多彩。在新的历史条件下，党的十八大首次将积极开展基层民主协商写入党的文件，使基层民主协商制度作为中国特色社会主义民主政治制度中一个重要层次和微观基础的政治地位得以明确。在些基础上，十八届三中全会进一步提出“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。随后，十八届四中全会审议通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化”，“推进社会主义民主政治法治化。”这一决定把社会主义民主政治建设与全面推进依法治国的重大决定有机地结合起来，再次强调社会主义民主政治作为我国法治建设重要内容的战略意义。基层协商民主作为社会主义民主政治的重要一环，同时也是一种遵循法治的协商，宪法和法律是所有协商主体和全部协商行为的最终权威依据，其实践探索与深化理应按照依法治国的总体要求，在未来的成长探索中逐步实现自身的法治化建设，这也是实现其稳定、有序、可持续发展的必然要求。尤其是自党的十八大明确提出积极开展基层民主协商以来，全国各地都在积极开展形式多样的基层民主协商。“面对中国社会阶层分化和利益格局多样性的时代特征，基层民主协商通过民主协商、政治参与、公共预算、公共决策等形式，较好地解决了基层局部的公共危机，彰显出基层民主政治制度的强大生命力以及其独特的政治活力与制度魅力。”然而，纵观现阶段我国的基层民主协商建设实际，可以看出，目前基层协商民主的探索实践呈现出一幅变革创新有余、法律制度建设凸显不足的图景，且具有显著的区域差异性和发展的不稳定性，其规范化、制度化、法治化建设远远滞后于实际发展需求，实施过程也面临着诸多挑战与困境。久而久之，这无疑会贻误基层民主协商的发展良机，不利于基层政治建设的稳定与发展，并阻碍我国社会主义法治国家的建设进程。因此，推进基层民主协商制度化、法治化是完善基层民主政治建设和实现全面依法治国的题中应有之义。一、基层民主协商法治化的现实诉求“协商民主本身就是一种以宪法法律为中心的程序民主，它是自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过集体和个人的反思、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主体制、治理形式”。 具体到基层民主协商，这一民主实践应当自觉贯彻执行依法治国的基本方略，遵循民主政治法治化的基本规律，按照依法治国的总体部署进行法治化建设。也就是说通过法律的权威性与强制力对基层民主协商各方主体的角色职能、相互关系、程序运行规则、功能发挥与结果落实等方面进行规制，通过法律途径为其提供制度保障与认可，使得协商民主的产生、过程、结果等内核因素都在一定的法律支持与保障中实现，逐步实现规范化和制度化的过程。1 基层协商民主法治化是推进基层治理现代化的需要。基层社会治理能力的优劣与基层民主建设好坏息息相关。根据我国基层民主建设经验可以发现，地方社会的法治化程度越高，民主建设也越好，地方治理效果也越佳，政府与居民之间的互动能力也就越强。因为，在宪法与法律的指引与保障下，基层社会的人民群众可以广泛、平等、理性地参与到基层民主与基层治理实践中，而这些丰富的基层协商民主实践通过进一步拓宽基层民主权利的广度与深度成为基层治理现代化新的增长点。具体而言，基层协商民主扎根于基层社会的现实土壤，是为适应基层社会经济政治结构的变化而逐步生成与发展，其本身具有增强政策与立法的科学性与民主性的价值功能。通过广泛的公共参与基层政府的决策、立法等活动，激发公共治理的群众力量参与到基层治理中，可以解决长期以来政府公共决策与基层社会实际需求“脱钩”的窘境，有助于基层群众与基层政府在基层治理中的角色定位从传统的行政管控走向互助合作的关系模式，从而促进政府治理与群众自治的有机衔接与良性互动。2 基层协商民主法治化是维护各基层社会各主体利益的需要。现如今的基层社会不再是过去以“地缘”+“血缘”为基础孕育而成的“差序格局”的社会格局，取而代之的是一个以多元、复杂、异质为主的生产生活共同体，这种半熟人甚至陌生人的社会结构中充斥着纷繁复杂的政治、经济、文化、社会等多重利益关系，人们之间的交往以市场经济理性价值为主导，以利益关系取代情义关系，人们在交往过程中更多的是追求自我利益的最大化，这种个体行为逻辑的崛起常常会造成集体协商陷入困境，导致民主协商无法实现或收效甚微。另一方面，由于特定时期内社会资源的有限性也决定了广大人民群众的利益诉求无法同时得到满足，加之各利益主体本身所拥有和占据资源的差异性，常常会导致各协商主体在协商过程中信息资源的不对等与协商话语权的不平等。在此情形下，法律为这种利益博弈活动提供了硬性规则，使得这些广泛而复杂的利益诉求可以在法律法规的“刚性”引导与约束下加以调和，使各主体间的平等对话、理性讨论达成一致意见成为可能，并有利于所有社会成员的利益和社会公共利益的实现。因为在法律的确认与保障下，在法律面前人人平等原则的规范引导下，各协商主体才能够获得平等的机会而进行协商。在遵循同样的规则体系下，协商活动中的社会信任感也会随之增加，多元利益诉求能够得到兼顾与权衡，利益的分歧与矛盾也有可能被公平、公正、平等地处理。3 基层协商民主法治化是实现其自身深入发展的需求。首先，合法性是保障基层民主协商顺利进行并行之有效的制度基础和首要前提。“从规范意义上讲，民主与法治应当是共生性的关系，它们是密不可分的，离开法治的民主是难以有效运转的，离开民主的法治也不是规范意义上的法治。”其次，基层协商民主的基本内核要素需要法律予以确认。从基层民主建设的发展历程来看，扩大基层民主必须与法治结合起来。因为民主的实践主体、实施内容、操作程序、运行规则、争端解决等内核要素都离不开法律的保障与约束，脱离了法治的协商民主很容易陷入无序的自由化之中，容易异化成为多数人的“暴政”或者“专制”，严重危害基层社会的稳定发展。再者，基层协商民主的运行需要由法律来保障。基层协商民主的实践运行不可能是一帆风顺的。一方面，从民主的脆弱性来看，民主易受到权力的不当干预，而法律这一刚性规则可以通过限制权力保护公民的民主权利与自由得以实现。另一方面，从民主协商的构建看，民主协商是关乎基层社会各利益主体的权利、义务与责任的协商与协调，在偏好转换中谋求最优理性决策，因此，这一活动必然会产生某种冲突或争端。鉴于此，民主协商的过程也是各方政治主体政治力量相互较量、角逐的过程，而这种政治力量博弈的过程离不开法律的规制与约束，否则在现实中极易产生不平等、不合法的协商结果。二、基层协商民主法治化建设的现状与局限自“20 世纪 80 年代末，随着村民委员会和居民委员会组织法的颁布，基层民主步入法制化保障和制度化运作时期。”时至今日，我国基层民主建设的法律体系已初步形成，并呈现出快速发展之势，这既与当前我国大力推进依法治国的宏观背景有关，也与为满足我国基层社会日益增长的民主法治建设的现实诉求直接相关。首先，城市居民委员会组织法、新修订的村民委员会组织法以及各地在此基础上制定出台的村( 居) 民委员会组织法实施办法共同推动了基层民主法治的发展，为基层协商民主的实践奠定了法律基础。其次，为了使协商民主工作有章可循、有据可依，中共中央连续出台文件，进一步扩大协商民主的覆盖面，成为指导基层协商民主建设的纲领性文件。2015 年中共中央出台关于加强社会主义协商民主建设的意见，同年 7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于加强城乡社区协商的意见( 下称意见) 对新形势下稳步推进基层协商工作作出全面部署，并明确提出: “坚持依法协商，保证协商活动有序进行，协商结果合法有效。”根据上述政策文件，目前多地已制定出台相关暂行办法，如贵州省六盘水市钟山区关于推进钟山区基层协商民主制度建设的暂行办法、湖关秭归县出台的农村基层协商民主实施办法等，尤其是江西南昌市新建区流湖镇出台的关于在全镇开展基层协商民主工作的实施方案，详细规定了收集议题、筛选议题、拟定方案、组织协商、集体表决、跟踪落实、张榜公示的“七步议事”流程以及村民理事会自治章程等内容，为规范和保障基层协商民主实践的顺利开展提供了重要保障。不可否认，已有相关法律法规和政策制度为基层协商民主奠定了一定的制度基础。但是，这些法律法规对于协商民主的规定多以原则性规定为主，如两部基层群众自治的基本法律村民委员会组织法和城市居民委员会组织法对于协商内容的规定少之又少。在村民委员会组织法中仅第三十八条规定了“驻村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项，应当与其协商”的内容，却没有对协商的具体内容、程序、规则作出具体规定。城市居民委员会组织法中也没有规定协商的内容。这与当前我国基于协商民主实践的多样性和不成熟性的现状有关，但是，相对于蓬勃发展的基层民主协商实践，与之相配套的制度化、法治化建设不足的情况是客观存在的。本文对已有法律法规和政策文件进行梳理，并结合现阶段我国基层协商民主法治建设的现实情况，归纳出以下几点亟待解决的问题。1 基层协商民主主体范围的界定问题。基层协商民主的前提是参与主体的广泛性与平等性，那么，参与基层协商民主的主体有哪些? 以城乡社区协商为例，意见采用列举的方式将有可能的协商主体逐一罗列，并以“其他利益相关方”进行兜底。显然，此处，“利益相关”可以理解为协商主体的资格条件。然而，该意见并未就“利益”与“相关”作出进一步的界定和解释，这也是在实践上最容易引起争端的地方。因为在各方信息不完全对称的情况下，难免会出现一些趋利避害进而损害他人权益的情况，极有可能导致一些实际应当参与协商的“利益相关者”未能参与到协商中来，亦或虽参与到协商中来，但是由于资源及信息的不对称而导致协商能力悬殊巨大而产生的隐性不公，尤其是在流动性愈来愈强的现代社会，如何确保所有的利益相关人都能知晓并选择是否参与相关事件的协商? 如何确保这一权利落到实处? 这些都是当前应当重点关注的问题。2 各基层民主协商主体的参与权利如何保障的问题。公开是公共治道的必备要素。 公民的知情权、言论权既是一项基本权利，也是实现协商民主的基本手段，在协商民主过程中，公民平等、自由地发表言论，表达自己的利益需求是协商的前提。如果群众无法自由表达自己的意愿与诉求，社会共识无法达成，社会矛盾将会积攒，甚至社会的稳定也将受到威胁。我国宪法中明确规定了人民的平等权、自由权、言语权，这些都是基层民主协商的核心要素。但是，具体到民主协商实践中，这些原则性的权利能否落到实处，关键还是要依托现有具体法律制度的支撑。而这些权利都没有得到法律的细化，因此，各地的实践探索也呈现出“零星式”“碎片化”的特征，特别是对于可能影响协商质量的程序安排多为概括式的原则性规定，如，谁来协商，协商什么，怎么协商，哪些是属于居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难和矛盾纠纷? 具体化和规范性的操作层面相对薄弱等问题都迫切需要法律予以细化与确定。3 有悖基层民主协商的违法和侵权事件的救济问题。由于协商的过程具有不可逆性，因此，一旦协商的某些“过程性权利”受到侵害，其救济一直以来都是实践操作中的难题之一。这其中也主要涉及的是民主协商争端的司法救济机制的设计问题。如居民的协商参与权受到侵害如何寻求保障? 实践中有一些地方的村( 居) 干部存在特权思想，尤其是在涉及到村( 居) 级重大事务的决策时，常常会发生村( 居) 干部为了一己之私，想方设法绕开民主程序，或是偷梁换柱，在民主决策的基础上另搞一套;或是独断专行，以个人意志代替村民的集体意志。如果出现这种情况，又该如何救济被侵犯了的民主协商权利呢? 再如，对于悬而未决的情况如何解决? 上述意见仅原则性地规定了通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应当提交村( 居)民会议或村( 居) 民代表会议决定。但如果这些冲突与争端不能通过进一步的协商来解决呢? 在应对悬而不决的协商时，如果以民主集中制投票来解决，由哪些人来参与投票? 是仅在场的协商人员还是要征求全部会受到该类决策影响的所有人员呢?等等诸如此类的问题，在当前的相关制度设计中都无法体现，这也表明当前有关基层民主协商的法律制度无法有效覆盖纷繁复杂的协商实践。三、完善基层民主协商法治化的建设路径从法律层面来讲，“基层协商民主应当是一种遵循法治的协商，宪法和法律是所有协商主体和全部协商行为的最终权威依据。”“在依法治国的背景下，民主协商的主体、内容和程序均应受到宪法相关法律的规制。民主协商存在的争端应当通过协商本身的法律机制来解决。”这在关于加强城乡社区协商的意见中有所体现，该意见明确提出:“进一步完善基层群众自治的法律法规，为城乡居民开展民主协商实践提供法律支撑。”新时期新情境下基层民主协商的发展既离不开各地实践的积极探索，也需要依靠相关法律等配套制度的指引与保障，从而可以兼顾与协调好基层协商民主实践探索的主动性、创造性与协商民主实践行为的合法性、稳定性之间的关系，实现基层民主协商的生动鲜活与稳定有序的有机统一，为此，应着力从以下几个方面完善基层民主协商的法治建设。1 大力培育基层民主协商建设的法治意识。现代公民意识的培育是协商发展的文化基础，要倡导协商精神、培育协商文化，引导群众依法表达意见，提升基层群众依法参与协商的能力。首先，应当着重运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，激活既有资源，不断增加社会政治利益总量。 要积极发挥各级党代表、人大代表、政协委员密切联系群众的积极作用，引导基层群众依法开展协商活动。基层政府要有依法履职的意识，摒弃替民做主的传统思想，主动与民协商，主动“赋权协商”“还权于民”，使政府理性引导与公民理性参与的有机衔接。其次，培养群众依法协商的法治意识。先要培养公民的宪法精神和法制权利意识。通过学习和宣传教育，使公民自身能够正确认识和行使自身权利，维护自身利益。把民主协商制度融入村规民约、居民公约，大力宣传民主协商的价值取向和制度规则，引导各协商主体相互沟通与理解，在尊重他人的需求和利益的基础上调整个人诉求和意愿，依法达成协商共识。再次，加强对基层党政干部的民主协商宣传教育和培训，提高平等意识和服务意识，要通过理论宣传、政策学习等多种形式，培养领导干部的协商民主理念，营造理性有度、合法依章的良好协商氛围。2 建立健全基层民主协商的法律体系。坚持依法协商的前提是有法可依，要坚持基层民主协商的“硬法”与“软法”建设齐头并进。通常而言，由国家制定并且国家强制力保障实施的法律规范为“硬法”。而“指不依靠国家强制力保证实施，由多元主体经过或非经过正式的国家立法程序而制定或形成并由各制定主体自身所隐含的约束力予以保障实施的一般性行为规范则称之为软法”。 之所以强调“硬法”与“软法”要相互结合，是因为虽然宪法中已明确规定民主协商是我国基本政治制度的政治地位，但是其具体的实施仍以探索为主，截止到目前，已有的相对成熟的基层民主协商的实践经验尚未上升至法律层面，这主要是因