内蒙古电力集团内部审计问题及对策.doc

内蒙古电力集团内部审计问题及对策第二章内蒙古电力集团内部审计现状分析2.1内蒙古电力集团简介内蒙古电力集团有限责任公司是内蒙古自治区的国有独资特大型电网企业，负责内蒙古自治区中西部包括呼和浩特市、乌兰察布市、包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、乌海市、锡林郭勒盟、阿拉善盟8个盟市及所属52个旗县在内的电网建设、经营、管理和农电工作，同时还管理着自治区内的多个电力设计、科研、施工等国有企业。集团公司所管辖的供电区域供电面积共71万平方公里，供电人口 939万人。2010年，公司成为自治区30强企业排名中的第一位，在中国企业500强排名中位于第166名。到2010年底，内蒙古电力集团公司所属单位己达28个，长期工作人员近1.9万人，服务客户近300多万户。公司500千伏的变电站共15座，变电容量为2000多万千伏安，有3000多千米的输电线路；220千伏的变电站共93座，变电容量为2300多万千伏安，有9400多千米的输电线路；110千伏的变电站共214座，变电容量为1300多万千伏安，有9000多千米的输电线路。此外，公司还有两条500千伏的“网对网”东送华北电力通道。“十一五”时期，内蒙古自治区的经济持续、高速、稳定发展，内蒙古电网对全区国民经济的持续健康协调发展起着十分重要的作用。规划、建设、运营好电网，实现电网科学发展，是内蒙古电力集团公司全面提高履行责任能力的根本途径。5年里，公司通过新建变电站、新增变电容量逐步优化了网架结构，不断完善了电网功能，大幅提高了供电能力，为内蒙古自治区经济社会的又好又快发展提供了可靠的电力支撑。我国“十二五”发展规划纲要提出，要加快现代化电网体系的建设，扩大西电东送的效率和规模；发展特高压等大容量、高效率、远距离先进输电技术；依托信息、控制和储能等先进技术，推进智能电网建设；切实加强城乡电网建设与改造，增强电网优化配置电力能力和供电可靠性。内蒙古自治区不仅具有丰富的能源优势，如煤炭、风能、太阳能等，还具有独特的区位优势和稳定和谐的政治优势，在客观上决定了蒙西电网重要的战略定位。内蒙古电力集团公司一直以来都在自觉适应自治区富民强区战略要求，努力建设先进一流的省级电网；自觉适应自治区能源基地的建设要求；自觉适应电力工业的发展趋势，努力建设智能型电网体系?。2.2内蒙古电力集团内部审计概况为展开对内蒙古电力集团内部审计有关问题的研究，有必要首先分析公司治理结构模式、内部审计部门设置、内部审计部门职能安排、内部审计工作制度及运行机制和内部审计所能发挥的作用。2.2.1内蒙古电力集团治理结构内蒙古电力集团是独立经营的区域电网企业，负责本地区供电营业区的电网建设、经营管理等工作，在引领区域经济快速发展中发挥着重要作用。1、企业股权结构及实际控制人内蒙古电力集团为国有独资企业，实际控制人为自治区政府国有资产监督管理委员会（即国资委）。2、企业组织结构集团公司设董事会、监事会和总经理，在管理层设有办公室、发展策划部、市场营销部、生产技术部、安全监察部、农电部、人力资源部、财务部、基建部、党委工作部、纪检监察部、审计部及电力交易中心、电力调度通信中心等，同时管理直属单位、科研单位及控股公司等，同时在8个盟市及所属旗县设分公司，即市、县级电业局或供电局。3、企业治理机制集团公司由自治区国资委代表政府履行出资人职责，并派出监事会对公司资产运营情况进行监管。公司根据授权对国有资产行使出资者代表的权利，并对所占有的国有资产保值、增值负有责任。(1)集团公司设立了董事会，在董事会领导下实行总经理负责制，董事长为公司的法人代表，设总经理1人、副总经理若干人，副总经理以上管理人员由自治区国资委任命产生。公司日常工作一般由总经理负责组织实施，包括公司生产、经营、管理等方面的全面工作，拟订年度计划草案、内部机构设置方案，提出聘任或解聘公司的副总经理、财务负责人等的建议，决定聘任或解聘其他负责管理人员，主持制定公司的基本管理制度和具体规章，执行政府、国资委安排的其他职能，完成相应的工作任务。(2)公司董事会会议讨论、审议或决定公司发展战略、投融资决策、人事任免等重大事项，由董事长主持召开，董事会成员参加，会议形成的董事会会议纪要，由董事长签发，由总经理负责组织落实。董事会会议研究和决定的内容，包括公司的发展战略和中长期发展规则，公司的各项年度计划；公司的年度工作报告、财务预算、决算和税后利润分配方案；有关公司投融资、资本运营、贷款担保等重大项目安排和大额度资金使用事项；公司的重大管理体制、组织机构调整及内设机构负责人的考核、任免；公司劳动用工计划、基本工资制度、工资分配方案和所属单位经营者收入标准。4、企业财务管理制度内蒙古电力集团根据中华人民共和国会计法、会计基础工作规范等有关规定，结合公司所属单位实际情况制定了财务会计和内部控制等规范。市级（含）以下各供电分公司（电业局）的电费、销项税金、农网还贷收入、三峡基金等资金均由集团公司统一集中管理，各供电企业统一在内蒙古电力财务公司幵立的电费结算专用账户，只用于电费回收资金按日的归集和上缴，不用于其他结算业务。电费资金实行收支两条线管理。抄表员、复核人员、电费计量人员不接触售电现款，电费回收资金存入电费专用账户并经财务部门复核确认。公司在各银行的贷款资金也直接划入在内蒙古电力财务有限公司的结算账户内进行统一管理。同时，严格按照现金管理暂行条例、支付结算办法和预算管理办法等规定，用于电网基建和日常管理的费用支出实行计划审批管理，按计划进行审批划拨。用于基建成本、生产成本和资金成本等成本支出，则按照财务预算管理有关制度规定执行。而筹、融资管理一般由集团公司集中管理，统一安排筹、融资渠道。在电网建设等投资管理上，公司实行电网规划与财务预算相结合的管理体制，各级电网的建设，均由集团公司公幵招标、集中决策、统一管理、严格验收，采取多种措施控制建造成本、降低单位造价、保证工程质量。2.2.2内蒙古电力集团内部审计部门设置内蒙古电力集团实行内部审计制度，其内部审计模式为：1、内部审计实行行政“一把手”负责制，内部审计部门在总经理领导下开展工作，并向总经理报告工作，强调内部审计的权威性。2、内部审计部门独立于其他管理部门，特别是独立于财务部门，从而将审计工作与财务检查区别幵来，强调内部审计的独立性。3、内部审计工作内容主要是监督、检查、评价财务收支及经济活动的真实性、合规性和效益性，其中既包括对同级部门和机构进行的“同级审”，也包括对下属子公司、分公司（电业局、供电局）和单位实行的“上审下”，强调内部审计的统一性和整体性。4、内部审计工作依据主要包括财经方面的有关法律，国家有关电网运营和国有企业经营的政策法规，公司的规章制度以及经营方针、政策、计划和相关考核指标等，强调内部审计的客观性和实效性。按照有利于审计职能的充分发挥，有利于审计部门职责和权力的统一，有利于审计职责履行到位的原则在集团公司总部设置了审计机构。如图2-1所示：正存在的偏差和问题，从而有利于内部审计直接发挥作用。同时，这一过程中也一定程度上保证了内部审计的较高地位和独立性。所属市级公司（电业局、供电局）均建立了独立的审计部门；县级供电公司根据所在区域电网建设运营实际需要，配备了专职的内部审计人员。内蒙古电力集团己经初步建立起了适应现代企业经营管理和发展要求的集团公司、市级公司、县级公司三级内部审计组织体系。2.2.3内蒙古电力集团内部审计职能安排从实际工作情况看，内蒙古电力集团的内部审计履行了监督、评价、控制和咨询等基本职能。集团公司审计部主要负责公司本部及所属单位的经常性审计工作，并对全资、控股子公司履行经济责任情况和重大经济事项进行审计，组织对全系统有重大影响的普遍性问题的审计调查，对系统的内审工作实行业务领导。此外还要组织研究公司内部审计工作的重大理论课题，制定公司内部审计中长期发展规划，制定公司内部审计制度规范等。各分公司和直属单位审计机构负责本单位及所属单位的经常性审计工作，并对其全资、控股子公司和有实际控制权的公司的经济责任和重要经济事项进行审计。同时，集团公司审计部门还要发挥系统企业和其他基层单位审计力量的整体优势，上下协同作战，围绕经营管理的热点和难点问题，统一组织一些专题性的审计项目或审计调查，解决一些全局性的问题。通过审计监督，支持勇于幵拓，大胆创新，有良好业绩和突出贡献的单位和领导人；通过审计监督，肯定遵纪守法、执行制度好的单位，揭露、制止和纠正违反财经法纪的行为，促进企业转换机制，加强管理，健全制度，提高效益；通过审计监督，分析研究带普遍性、倾向性的问题，为公司领导决策提出建议。从实践上看，近年来内蒙古电力集团系统内审计机构主要幵展了领导干部任期经济责任审计工作、资产经营审计、工程审计。此外，围绕集团公司中心工作，组织对所属多经公司经营效益、财经法规的执行及对外投资等进行专项审计调查；结合农电体制改革，对农电资产的移交、农电管理及财务收支方面等方面进行专项审计调查；还组织对电力营销管理、辅业公司的经营结果及资产状况进行了专项审计调查，为完善相关管理制度和制定相应政策提供较好的支持。2.2.4内蒙古电力集团内部审计工作制度及运行机制实践证明，内部审计的顺利实施需要健全的内部审计制度来保障。近年来，内蒙古电力集团按照流程标准、制度健全、业务规范的目标，注重加强了内部审计制度建设，相续出台和完善各类审计规定、措施、办法，一些公司陆续制订和修订了电业局领导任期经济责任审计办法及实施细则、电网资产经营责任审计办法、电网经济合同审计办法、电网工程审计实施办法、内部控制制度审计实施办法、重大审计事项报告制度等，并根据电力行业改革和发展的新形势，不断充实和补充相关内容，基本建立起以基本制度、业务规范、实施手册为主体的集团、市、县三级公司内部审计制度规范体系，保证了审计工作有序开展，审计质量不断提高。集团公司还优化了内部审计业务流程：一是，规范了审计项目实施和管理流程。组织编制审计人员工作手册、工程项目审计业务指南、任期经营责任审计业务指南和审计综合管理办法(暂行)，促进了审计业务流程的规范化、标准化。二是，加强了与审计方案相关的编制与和审核工作。项目审计前编制详细的审计方案，确定审计重点内容及应关注的事项，明确审计组成员及具体的工作内容，制定较具体的工作时间进度。三是，建立审计报告体系。根据工作实际和管理需求，审计报告分为主报告和辅报告两部分。审计主报告针对不同审计项目的特点，从整体上反映重点内容。辅报告包括专题报告和分报告，辅报告既支持主报告，也独立反映具体情况。四是，组织编制审计技巧、制度汇编、审计案例汇编、审计专家系统汇编的专业资料，以推进审计专业管理水平的提高。内蒙古电力集团重视改进和健全内部审计工作机制，主要包括：审计信息传递机制，保证审计中发现的问题能够及时反馈给有关部门；审计参与决策机制，明确重大工程项目上马、重大管理措施出台前充分听取审计部门意见的规定；审计工作报告机制，建立和完善向董事会、总经理、监事会、职代会等报告审计工作的制度，促进不同形式监督体系的有机结合。多数电网公司注重健全成果运用机制，使审计成果成为决策的重要依据，建立和完善审计处理处罚?制度，加强后续审计，推动审计意见和建议的落实，把审计成果纳入责任考核和评价的重要依据，并转化为具体的管理措施。同时，内蒙古电力集团实施严格的内部审计工作质量控制办法，有的明确在财务收支审计中，按项目组成审计组，并指定审计组组长，严格实行组长负责制；有的要求审计组过细审前调查，深入了解被审计单位的基本情况，收集与审计项目有关的法规、制度等文件和资料，制订详细的审计工作方案和实施方案，确定审计风险，制定防范措施，并按规定权限和程序报批；内蒙古电力集团要求审计人员严格按照审计规范或业务指导的要求收集审计证据，编制工作底稿，审计组长对审计证据加以复核，审计组集体研究审计报告，审计部门负责人对审计报告认真审核把关。在工程审计中，还要求审计人员完成工程审价工作后，必须有另一位审计人员进行复合、签证，再交审计部长审阅盖章，然后才能出具审价（审计）报告；对送达工程项目审价（审计），审价（审计）过程中必须有两位审计人员同时参加，审计部门负责人要对审计结果或审计报告中的核减原因、核减率经过验证后签具意见。2.2.5内蒙古电力集团内部审计发挥的作用内蒙古电力集团历来重视内部审计工作，视之为企业管理的重要组成部分和内部控制的重要环节，通过内部审计对经营管理活动进行监督、检查，及时发现和纠正存在的问题，促进落实法人治理制度和各项决策措施，确保国有资产保值增值，内部审计作用发挥比较好。首先，通过对公司所属单位经营活动进行监督，较好地预防和纠正了违法违规问题的发生，确保企业经营管理行为和国家政策法规相一致。内蒙古电力集团是国有独资大型企业，理所应当模范遵守国家政策法规和财经纪律。从近年来的实践看，集团公司及下属单位内部审计机构通过全面审查电网建设、运营、投资等活动，及时反映财经法纪、规章制度和有关政策措施执行情况，揭示存在的问题并推动从源头上解决问题，有效地防止和纠正了各种违法违规行为，促进各项业务活动在法纪政策允许的范围内有序开展，维护了国家政策以及法律法规的严肃性。其次，通过对公司各类单位财务资料和资产实物的经常性审查监督，保护集团公司资产的真实、完整和安全，为实现国有资产保值、增值打下了良好基础。内蒙古电力集团的各种财产物资是保证电网正常运营的基础。集团公司所属各级内部审计机构通过财务收支审计、工程项目审计和经济责任审计等各种方式，对资产审查核对，参与实物资产的盘库、清点，查明账账、账表、账实之间的相符性，定期了解公司财产物资的增减结存情况，及早发现问题，堵塞漏洞，同时也对有关人员形成了现实和预期的接受监督检査的意见，督促各部门、各单位和相关人员严格履行职能，切实防止国有资产流失，确保国家权益和电网运营涉及的群众利益不受损害。第三，通过对公司本级和所属各单位开展内控评审，保证各项规章制度得到有效执行，促进改善内部管理，提高了管理效率。实行内部控制制度是现代企业管理的重要内容和通行做法，内部控制效果如何直接关系企业经营成败和目标实现程度。国内各电网公司及所属各单位普遍建立起内部控制制度体系。内蒙古电力集团也不例外，并要求内部审计关注内部控制，把对内部控制制度执行情况的审查和监督作为重点内容，及时发现和反馈相关缺陷及问题，从内部审计的角度出发，提供切实可行的意见和建议，促进各项规章制度的不断完善，各项管理措施的不断改进，增强内部控制的针对性、严密性和有效性。第四，通过对公司所属各单位各类问题和隐患的揭示、纠正和提出管理建议，参与风险管理，保证了内蒙古电力集团和自治区电力事业的健康发展。电力行业事关国民经济和群众生活的各个方面，近年来面临着许多不确定因素，一些因素对电网公司经营成败和区域电力事业发展起着重要作用。内蒙古电力集团各内部审计机构通过经常性的审计，对现实存在的问题及问题苗头和隐患进行分析和处理，对风险控制的措施、过程、效果进行评估和报告，以便提出有针对性、切实可行的改善建议，促进公司风险管理体系的完善，有效地保证各项工作的顺利幵展和电力事业的健康发展。第三章内蒙古电力集团内部审计中存在的问题3.1内部审计系统性和独立性不强目前，内蒙古电力集团的审计部门隶属于总经理，下属分公司（电业局、供电局）审计机构一般也是同级管理层的一个部门，行政色彩非常明显。由于总经理或管理层与各部门、各下属单位之间存在类似委托代理关系，需要对管理部门和下属单位进行监督和评价，内部审计机构这样设置和定位满足了这种要求。同时，对内部审计机构的如此设置和定位，可以方便总经理或管理层及时掌握公司经营情况，快速解决存在的问题，直接实现内部审计的功能作用。但这样的设置和定位层级比较低，审计工作的幵展难免受到各种因素的制约。一是由于审计部在总经理领导下，而审计的一个重要职责就是要在所有权和经营权相分离的情况下，监督、检查和评价经营者履行受托责任的情况，而内部审计部门隶属于管理层，要对其领导者进行监督、检查和评价，这在实际工作中操作起来有诸多不便之处，审计的深度和广度无疑会受到影响与制约，很难做到独立和客观，也不利于董事会通过内部审计对管理层的活动实施有效的监管和约束。从集团公司的审计实践来看，给董事会、监事会和职代会提交的审计报告和审计工作报告，往往存在“缩水”现象。二是审计部与其他部门和下属单位“同朝为官”都归同一总经理或管理层领导，日常工作上依存度较高，经费上受到财务部门制约，人事安排、福利待遇和业绩考核等又受到人力资源部门及其他各部门左右，在执行审计任务时，还常常需要从财务、工程、营销部门调取资料和借调人员，造成审计人员精神和业务上不独立，严重影响审计业务的幵展和审计结论的得出。从电网公司以及其下属单位的实际情况看，实行同级审将会不可避免地受到各种利益关系的制约，而审计工作的独立性、客观丨￥及权威性都得不到应有的保障。三是公司系统内部审计机构各为战，没有形成完整的体系，影响了审计工作的综合效能和整体威力。内蒙古电力集团审计部与各分公司（供电局、电业局等）审计机构分别归属本级管理层，彼此之间只有业务上的指导关系，虽然每年也在一些审计项目上开展合作或联合，但多限于审计调查项目。日常的审计监督工作各自为战、各为其主，而在很多业务和建设项目上，公司与分公司常常是不可分割的，这就造成了审计监督工作事实上的不完整、不全面，影响职责的履行和效能的发挥。例如，2010年8月17日，内蒙古电力集团内部发现了一起隐匿很久的贪污问题，这一问题的迟迟不能发现与存在缺陷和问题的内部审计工作息息相关。案件的主人公是内蒙古阿拉善盟电业局副局长张月旺。他于2005年至2010年3月期间，在分管的生产部门和基建部门组织实施的十三个电力工程项目中，利用职务之便，要么通过签订虚假供货合同等方式套取工程款，要么通过签订真实供货合同但在工程施工过程中让供货商减少供货数量或降低设备质量的方式套取工程款。经过内蒙古阿拉善盟检察分院历时近8个月的反复调査取证，最终认定张月旺共套取工程款8674478. 89元，且完全用于个人购房等花销气该案件是内蒙古阿拉善盟乃至内蒙古自治区迄今为止涉嫌贪污数额最高的案件。张月旺的贪污犯罪过程长达六年之久，涉及多达十三个电力工程项目。在其任职过程中，每年都会接受内蒙古电力集团及阿盟电业局审计部门的审计监督，但很明显，这些审计过程都是形式大于实质，都未能查出这只侵烛国家财产的蛀虫。这个案例给我们留下了很多启示和反思，值得我们特别是有关管理层和从事内审工作的有关人员在今后的工作中予以注意。该案例在一定程度上反映出了上面所述内部审计系统性和独立性不强的问题。特别是，通过该案例可以看出，内蒙古电力集团内部审计体系不够健全，对领导干部审计监督乏力。内蒙古电力集团从上个世纪九十年代起就建立了内部审计监督制度，并较早幵展了工程审计，也相继出台了一些规章制度，但却并没有确立和保证审计的独立性。审计机构一幵始设在纪检监察部门内，后来虽然成立了审计部，但集团公司及阿盟供电局都是由计划经济时代的政府部门改制而来，内部审计工作的行政色彩很浓，在实践中各级领导的“指示”事实上是审计的重要依据，审计部门无法对本单位领导实施有效的监督。集团公司审计部对阿盟电业局审计工作指导不力，涉案项目审计多由阿盟电业局审计部具体组织实施，集团.公司审计部只是通过“审价”等环节掌握一些面上情况，以及独立性较差的内部审计工作，都成为对张月旺负责的工程项目监督不到位的重要原因之一。3.2内部审计视野和范围狭窄当前，内蒙古电力集团多数审计工作还是围绕传统的财务审计来展开，包括电网建设、维修、改造等工程项目审计，一部分经济责任审计也主要是针对相关的企业财务与经营活动的真实性、合规性进行审查、评价和报告。虽然在管理审计和咨询服务、内控评审等方面也有所涉猎但却不够深入，审计的内容和范围真正涉及财务收支和经营管理活动的绩效方面的审核与评价等并不多，审计工作还不能完全适应当前企业发展对内部审计的要求。事实上，这种情况在我国企业，特别是国有大中型企业中普遍存在。在我国，很多企业管理者对于内部审计的认识还不够充分，依然把内部审计的功能限定于对财务特别是资金活动的审查和监督，主要目的是防止贪污和浪费等严重问题的发生，从而在一定程度上制约了内部审计职能的履行与进一步。同时，因受企业机构设置、地位、权限以及人力资源等因素的影响，内部审计人员的战略位置不高、不能从更高的角度看到企业存在的更深层次的问题，从而导致了内部审计机构不能有效介入企业经营管理的各个环节，并对其施加影响，也无法全面且公正地审查企业的各个方面。视野和范围较为狭窄的现状影响了我国内部审计事业的进一步发展。例如，在上述案例中，每年例行的内部审计工作之所以没有充分发挥其应有的作用，很大程度上与审计范围和内容狭窄有关。内部审计人员在对张月旺进行审计时，仅对财务资金作常规性、规范性核查，没有将工程有关的财务问题、每营管理问题、营运绩效问题结合成有机整体。因此，也就不能够充分发挥内部审计应有的防范风险、预防问题的功能，最终导致了张月旺长达六年的贪污腐败问题不能及时发现。3.3内部审计方法单一、技术手段落后目前，我国相当多的企业内部审计方法和技术手段还囿于传统审计的模式。随着场经济体制的不断完善、企业经营环境的不断变化，以及计算机等高新技术的快速发展，企业的运行方式正在发生深刻的改变，内部审计工作的内容、范围和要求日新月异，工作量继而极剧增加。在这新的时代背景下，审计方法和技术手段落后，其科学性和权威性便无法得到有效保证。从内蒙古电力集团的情况看：一是就账查账论账的情况比较普遍。从集团公司审计部到各分公司（供电局、电业局等）审计机构，大量的审计工作主要在于审核会计报表、账簿、凭证及相关资料，内部审计人员还是比较注重审查与监督企业财务数据及有关资料的真实性、合法性与合规性，对问题的揭示也主要是一般性财务管理问题甚至是具体账目问题，较少深入分析某一领域存在的问题或某一类典型问题，从制度和机制场面剖析和揭露问题，提出改进宏观管理层面的意见建议，审计层次和质量还不能很好地适应区域电力事业发展要求。二是事后审计的局限性比较明显。这突出表现在工程审计领域。近年来，随着国家节能减排政策的落实和智能化电网的发展，内蒙古电力集团每年都要花费巨额资金对电网资产进行维护，大修和技改项目支出越来越大，对相关审计工作也提出了相应的要求。但审计工作的实施还是有很多不到位的地方，特别是多数审计项目还是事后审计，即使发现了问题也为时晚矣。虽然多数电网公司审计机构也幵展了一些跟踪审计，但主要集中在资金到位等财务业务监督上，发挥的作用有限。三是开展计算机审计的实效性仍需增强。计算机审计代表了审计领域的发展方向，特别是在企业会计电算化日益普及的形势下，不懂计算机审计就没有资格从事审计工作。内蒙古电力集团及所属单位近年来十分重视计算机审计工作，有的积极开发和引进了一些审计软件，对提高审计工作效率起到很好的促进作用。但在实施过程中，计算机审计技术的应用仍不充分，一些审计组只是运用计算机手段把过去看“纸质账目”变成了现在看“电子账目”，审计思维方式还停留在传统方式上，相关软件功能未能发挥应有作用，使得计算机审计成了走过场的“花架子”、“假把式”。四是审计计划管理和质量控制手段还不够完善。包括集团公司审计部在内，目前各级审计机构的工作计划性还有待增强，虽然年初也有制定年度计划，但内容简单、形式单一且有时执行起来随意性比较大。对审计业务管理，特别是现场管理缺乏有效的手段，审计环节质量难以保证。审计复核的全面性、细致性、严肃性仍需加强，审计报告等成果质量还需要进一步提高。例如，在上述案例中，如果内蒙古电力集团审计部门，特别是阿盟电业局审计部门的观念和技术方法较为先进，对会计账目背后的经济实质和制度问题挖掘较深，也不至于长期不能发现该巨额贪污腐败问题。而事实是，内蒙古电力集团审计部，特别是阿盟电业局审计部的审计人员，在工程审计中普遍采取审核会计账簿和工程合同等资料的方法，依然把关注点放到资料的完整、勾稽关系的对应等方面，而对资料中所反映的经济活动以及相关的内部控制制度却缺乏应有的重视和敏感。对张月旺贪污腐败案件审查过程中，发现其任职期间的一次工程审计报告中，揭示了如下一些问题，如会计核算不规范，只设置会计“生产成本输配电成本修理费大修”科目核算，未能按照项目明细项目设置明细科目，不利于项目成控制及清晰反映当期成本费用；物资采购、施工合同不规范，合同条款不严谨，一些设备和材料与提供方产生分歧，可能面临经济纠纷；变更项目部分内容，部分资金被挪用，如审批用变电站设施维修、更换的资金用于输电项目和办公设施的更新；一些费用与预（决）算不符，如计划返厂大修设备，可预算列得是材料费、劳务费、租赁机械费、措施费等；大修资金用于采购固定资产，而技术改造资金却未用于更新固定资产等。显然，这样的审计结果只是揭示了浮在表面的容易发现的问题，而不能够真正揭露出张月旺贪污案件涉案问题的线索。3.4内部审计成果运用不充分审计成果的运用对于全部审计工作的最终完成具有重要意义，从一定意义说，审计成果运用的如何决定了审计工作的目的是否达到、价值是否实现。目前，部分企业对此还没有引起足够的重视，把审计成果的运用也仅仅局限在各级财务部门的层面，这就在很大程度上限度了审计作用的发挥。从内蒙古电力集团的实践看：一是审计信息报送渠道还比较狭窄。集团公司审计部和各分公司（供电局、电业局等）审计机构审计成果的主要载体有审计报告、审计调查报告和审计简报等，如遇重大事项还会提交专门报告。目前审计报告大多只提供给被审计单位，综合性审计报告和审计调查报告一般报总经理办公室，经济责任审计报告也要报董事长办公室和监事会，审计简报呈公司所有领导审阅。这样做，一个是多数审计报告没有报董事长和董事会，仅停留在管理层，往往就事论事的处理了事，不利于从政策和制度、体制层面解决问题；再一个是审计报告没有抄送公司各业务部门，各部门参与审计结果运用不够，不利于从各自主管业务角度反思和处理相关工作，影响了审计工作最终成效。二是审计整改力度和到位情况不容乐观。传统的审计观认为审计的功能只是发现和揭露问题，审计报告一经发出，审计工作就万事大吉，至于问题的纠正和解决则于审计机构和审计人员无关。在集团公司内部虽然各级也强调审计整改工作的重要性，管理层也赋予了审计机构督促整改的职责和权限，上述观点的影响仍然无处不在，重审轻改的现象非常普遍，以至于有些问题履查履犯。近年来，集团公司还对审计整改工作进行专门部署，但大多止于由被审计单位上报整改情况报告，问题是否真的得到了解决，解决到什么程度，整改工作是否到位则无人去追踪和深究。三是审计问责机制尚未建立起来。审计作为一种常规性监督手段，如果发现的问题得不到严肃处理，相关问题的责任人不能受到警告或惩戒，监督的效果就会大打折扣，审计的职能作用也就得不到充分发挥。从目前的情况看，电网公司同其他系统一样，除个别严重违法违规问题外，很少单纯因为审计揭示的问题有人受到问责；经济责任审计多在领导离任甚至升迁后幵展，在干部的考评和任用难以发挥影响。这种情况导致内部审计地位与其职能要求相比还不相适应。例如，内蒙古电力集团很多时候不能够充分重视和利用内部审计成果与结论，内部审计整改工作很难到位，未能发挥其应有的防御性作用，从而也导致了张月旺贪污案件的发生。虽然内蒙古电力集团审计部门和阿盟电业局审计部门近年来对相关电力工程项目实施了例行的审计，也揭示了一些问题，并提出了加强电网整修，改造工程项目管理，完善幵工、在建、竣工决算等各控制环节，降低工程造价、保证工程质量、提高建设投资使用效果的若干建议，甚至有的审计报告还对完善合同签订制度、不相容职务相分离等方面提出了具体建议。但是，这些建议如果能够引起集团公司或阿盟电业局领导层及有关部门的足够重视，及时修订完善有关制度，堵塞管理漏洞，也有可能避免张月旺贪污案件一些涉案问题的发生，减少其造成的损失。3.5治理结构缺陷由于现代企业制度在我国推行较晚，加之电力系统承担着国家经济社会发展重要的基础性功能，有其自身的特殊性，电力企业特别是电网运营企业多为国有独资公司，而且绝大多数是由计划经济时期的电业局改制而来，因此具有相当浓厚的行政色彩。尽管近年来，国家全面推进电力企业公司制改革，内蒙古电力集团也建立起了董事会，在形式上实行所有权与经营权相分离、决策权和管理权相制衡，但实质上董事会大多脱胎于改革开放初期的“党政联席会议”，企业在相当大的程度上仍然按照过去的方式运行。在这种大的背景下，内部审计本身就“先天不足”，定位不够清晰，权威性和独立性比较差，虽然工作已经幵展了多年，但由于从高层到基层许多人在思想认识上还不够到位，认为内部审计工作幵展的好坏与公司的经营业绩和电力事业的发展关系不大，甚至有的认为内部审计工作在一定程度上限制企业的创新和发展。因此，内部审计的功能作用在实际工作中很难得以体现、发挥充分。3.6内部审计定位不清虽然内部审计的研究与应用己经有一段时间了，但我国学术界和实务界对内部审计的定位依然模糊不清，对相关功能的认识依然不足。归纳当前的理论与实践成果，在内部审计功能的认识上主要存在着一职能论、二职能论、三职能论和多职能论。即随着社会经济需求的不断拓展和内部审计自身的发展变化，内部审计功能逐渐由经济监督职能发展到经济监督与经济评价，继而又发展到经济监督、经济评价和服务，再到经济监督、经济评价、经济鉴证、服务、控制、咨询等职能。然而，随着对内部审计功能认识的丰富，对其定位的认识也就越来越不清，对其功能的认识也相对模糊。一些企业在发展过程中，很难或经过很长时间才能认识到在竞争激烈的当今社会，内部审计已经逐渐成为组织内部控制的重要组成部分，是公司治理的关键环节之一；内部审计通过积极参与企业的风险管理、客观评价内部控制的效率效果，为企业的决策层、管理层及相关利益者提供有效的咨询与保障。因此，要充分利用内部审计人员专有的知识、能力和技能，向有关人员和部门提供更多的咨询参考信息，这样不仅能够为企业的发展指明方向，而且还能为企业战略的制定和实施提供必要的保障与支持。3.7内部审计法规及企业相关制度规定不完善近年来，有关国家审计和社会审计的准则规范几经修改，相关体系已经日臻成熟和完善。比较而言，有关内部审计的法规体系建设还没有跟上形势的发展要求。有关内部审计的一系列基本问题，如内部审计的理念、目标、职能以及组织方式、技术方法、职业道德等缺乏深入的研究，尚未形成一套符合我国国情和现代企业制度的理论体系。目前，可以遵循的权威性比较强的法规和标准依据，只有几年前中国内部审计协会颁布的中国内部审计准则，包括1个基本准则、27个具体准则和2个实务指导，虽然比较全面但针对的是包括非盈利组织在内的各类单位。总的看，内蒙古电力集团的内部审计工作很多方面仍让人感到无所适从，内部的相关规章制度也比较零散而不够系统，集团公司一些管理部门和下属一些大型企业，也陆续出台了一些与内部审计有关的规定，但仍显得不够全面，各单位的内部审计机构和审计人员在检查和评价各项经济活动时普遍感到缺乏可靠依据，特别是面对涉及电网管理运营的一些具体问题仍然感到无章可循、束手无策。例如，在上述案例中，应该说，内蒙古电力集团及阿盟电业局向来非常重视工程审计。内蒙古电力集团从上个世纪九十年代起就建立了内部审计监督制度，并较早幵展了工程审计，也相继出台了一些规章制度。特别是，从2000年起，在重点推行工程签订廉政合同制度的同时，还陆续出台了内蒙古电力公司设备材料招标管理办法、关于进一步加强招投标监督和严肃招投标纪律的规定等制度，责成纪检监察和审计部门参与电力基建、设备采购等项目的监督管理，以防止发生违纪违法问题。近年来，集团公司对做好工程审计工作提出了更高的要求，修订完善了工程造价审计管理办法、内部审计工作考核办法等四项制度，加大了对相关工程项目审计的力度。阿拉善电业局等集团所属各单位也都从制度、机制和实际操作层面加强了工程审计力度。但是，这些规章制度都尚未成为完整的有机控制系统，零散性、片面性较强，缺乏可操作性和可实施性，当审计人员遇到具体问题时，仍会觉得无章可循、无力适从。这样也就在一定程度上削弱了内部审计工作的监督作用，易导致张月旺类似案件的发生。3.8内部审计队伍建设不足内部审计能否做到客观、公正、权威，审计的成效如何，在很大程度上取决于内部审计队伍建设的怎样，审计人员素质的高低。国际内部审计师协会内部审计标准说明规定：“从事审计的工作人员应当具备会计、财务、管理、审计、法律、计算机、统计、概率、线性规划、工程等专业知识，还应当有足够的经验和良好的审计职业道德”。做好现代内部审计工作不仅要求内部审计人员具备上述相应的专业知识，还需要对被审计单位的业务有足够的了解。但在内蒙古电力集团的内部审计机构中，大部分审计人员具有财务、会计类教育背景，比较习惯于对财务收支活动进行审计监督，擅长对账面问题的审核而不注意对账面背后的经济事实的审查分析；特别是掌握电网运营和相关工程知识的人员匮乏，导致对经济业务复杂性的了解不足，难以将企业经营特点、存在的问题进行深刻地披露与揭示。同时，对内部审计人员的后续教育抓得不紧，很多审计人员对近年新发展起来的会计实务、内控理论、风险管理等方面知识储备显得不够，计算机审计等先进的技术手段掌握不好，内部审计的效率和效果都受到不同程度的影响。例如，在上述张月旺贪污腐败案例中，如果内蒙古电力集团或阿盟电业局审计部门人员素质较高、技术能力较强，也可以在及早的避免该巨额贪污腐败案件的发生。但是，事实上，内蒙古电力集团的内部审计力量比较薄弱，审计队伍数量和质量也在一定程度上难以适应电力行业发展要求。内蒙古电力集团审计部虽然总体人数很多，但从事工程审计的专业人员较少；而阿盟电业局审计部也同样存在着与集团公司类似的现象。加之，审计人员教育背景和工作经验大多集中在财务领域，懂得财务、电力、工程、计算机和管理的复合性人才极度匮乏。与之相对应的是，随着国家节能减排政策的落实和智能化电网的发展，内蒙古电力集团及所属单位每年都要对电网资产进行维护，大修和技改项目支出越来越大。在这样的情况下，内部审计在广度和深度上均无法满足要求，审计监督缺位现象难以完全避免、职能作用难以有效发挥，从一定意义上说， ?类似张月旺案件涉及工程项目审计不到位的现象并不是偶然的。为了避免上述张月旺类似案件的发生，我们除了要关注工程项目本身的监管问题，还要注意分析内部审计工作的效率与效果，重新审视企业的内部审计工作是否真正当好了企业管理层的监督控制助手，是否实现了其监督控制职能，是否真正发挥了其为企业防腐纠弊的作用。真正做到从实践过程中，改善内部审计工作，提升内部审计效率效果。从而，特别要做好下面几方面工作：1、要进一步完善集团公司内部审计体系。远期目标应该随着公司治理结构的不断完善，在集团内部建立起真正独立于管理层的审计体系。可以设想，在内蒙古电力集团董事会或监事会下设审计委员会，审计部向审计委员会负责并具体实施审计监督工作。不断推进集团范围内的审计体制变革，将所属各电业局、分公司审计机构划归集团公司审计部，作为其派出分支机构存在并运作，这样便于整合全公司审计力量，发挥整体效能。还要对现有内部审计规章制度包括相关的内部控制规定进行全面梳理和完善，从张月旺案件中汲取教训，强化对权力的监督制约。加强内部审计队伍建设，吸纳更多的优秀复合性人才，加大计算机等审计基础投入，为更好发挥审计监督作用创造条件和氛围。2、要进一步规范电力工程项目审计工作。电力工程有其自身特点，对电力工程项目的审计有一定的规律可循，集团公司审计部可以针对这一情况制定相应的审计指南，规范相关审计工作。具体在项目准备阶段，应该重点审查前期工作开展情况、执行招投标管理有关规定的情况、合同签订执行情况；在项目实施阶段，应该重点审计基本建设程序遵循情况、财务及资金管理状况、物资管理情况、工程施工及监理实施情况等；在项目验收阶段，应该重点审计造价的真实合理和实物资产的及时准确入账。尤其是针对电力工程项目的实际，从业务循环的角度认真研究确定关键控制点，并对关键控制点的审计提出明确要求，规范审计实施内容和步骤，确保审计监督职能履行到位。3、要进一步加大审计发现问题的整改及问责力度。对审计发现问题的整改及问责，应发挥内蒙古电力集团作为国有大型独资企业在体制和机制方面的优势，由集团公司领导负责督办，切实加大力度。审计发现的管理方面的具体问题，按职能和权限分解到集团各部门及有关电业局、分公司，限时纠正和整改，并及时反馈和报告纠正及整改情况；审计报告提出的建议，交由集团公司相关部门研究，限时提出明确意见，及时反馈，需要出台或修改相应规章制度的按程序办理；涉嫌违法犯罪的问题和人员应按规定及时移送纪检监察?和司法机构处理，违规违纪问题应明确责任单位和具体人员，依照公司章程和有关纪律规定做出严肃处理，确实发挥审计应有的作用，防范各类违法违纪违规问题的发生。第四章完善内蒙古电力集团内部审计的对策当前，各类企业在发展过程中逐渐呈现出规模大、业务多元、经营方式复杂等特点。与此相对应，企业中的管理层级也在逐渐曾多，生产经营地点出现更加分散的特点，这就让决策层和管理层经常会面对错综复杂的生产经营系统，上述这些改变在客观上都需要有较为健全的监督管理机制，这就为内部审计的全面发展并更好地发挥作用创造了有利的时机和条件。随着我国市场经济的深入发展，现代企业制度的进一步普及和完善，内部审计工作的必要性和重要性更加显现，领域和范围不断地拓宽，执行力度不断地加大，工作职能也在不断地完善，进而使得其作用与地位更加突出。内蒙古电力集团如大多数企业一样，也在经历着上述变化，对内部审计的需求和内部审计工作的完善与强化也十分迫切。4.1准确把握内部审计职能定位一要着眼服务。国际内部审计师协会强调，内部审计是一种保障与咨询的活动，其目的主要是为了增加价值并提高效率，以帮助其实现组织目标。从这一定位可见，在现代企业中，内部审计更多地倾向于作为顾问或参谋的角色而存在/主要是运用审计的专业知识和专业视角，对企业经营管理活动的各方面进行审查和评价，并在此基础上提出具体可行的经营之道和管理对策，从而推动相关工作效率和效果的提高，促进最终实现组织的目标。现代内部审计之父劳伦斯?索耶所曾经这样比喻，“内部审计师是内部咨询师，是家中的宾客，而不是街上的警察；他不仅要寻找那些或大或小的错误，而且