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行政事业单位内部控制规范 业务培训 2017年8月15日 一 什么是 内部控制 二 单位需要开展的主要工作三 单位层面内部控制四 业务层面内部控制 一 什么是 内部控制 内部控制是指单位为实现控制目标 通过制定制度 实施措施和执行程序 对经济活动的风险进行防范和管控 实现的目标 如何设计和实施内部控制 了解单位的组织结构和经济活动管理结构 对单位内部控制设计和实施情况进行评价 不断完善 对单位业务活动的流程和适用的法律法规进行全面梳理 找出风险点 根据找出的风险点 结合现行的法律法规 来选择具体应对措施 建立健全内部管理制度 督促执行 并采取有效监督措施切实保障各项制度得到贯彻实施 关键4步 一 梳理流程 二 查找风险 三 制定制度 岗位职责 权限 业务流程 四 督促落实 二 单位需要开展的主要工作 制定工作方案成立领导小组 单位负责人任组长 领导班子成员担任副组长 成员由经济活动各部门负责人担任 领导小组下设办公室 办公室设在内部控制牵头部门 领导小组召开专题会议研究内部控制有关工作事项 建立联席工作机制明确牵头部门组织开展培训建立单位层面内部控制建立业务层面内部控制 六大类业务组织开展内部控制评价 三 单位层面内部控制 一 建立内部控制的组织架构 二 建立内部控制的工作机制 三 对内部控制关键岗位工作人员的要求 四 编报财务信息的要求 五 运用现代科技手段加强内部控制 三 单位层面内部控制 一 建立内部控制的组织架构1 单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门2 积极发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用3 充分发挥单位内部审计 纪检监察部门的职能作用 三 单位层面内部控制 二 建立内部控制的工作机制 制衡机制 1 单位经济活动的决策 执行和监督应当相互分离侧重点 一是过程的分离 二是岗位的分离应适应单位的实际情况 三 单位层面内部控制 2 建立健全议事决策机制 1 建立健全议事决策制度 规则 包括议事成员构成 决策事项范围 投票表决规则 决策纪要撰写 流转和保存以及对决策事项的贯彻落实和监督程序等 特别需要明确实行单位领导班子集体决策的重大经济事项的范围 重大经济事项 大额资金使用 大宗资产采购 基本建设项目 重大外包业务 对外投资和融资业务 重要资产处置 信息化建设以及预算调整等 2 集体研究 专家论证和技术咨询相结合制度 3 决策纪要的记录 流转和保存制度 4 决策执行的追踪问效制度 三 单位层面内部控制 3 建立健全内部控制关键岗位责任制 1 内部控制关键岗位的构成 2 落实岗位责任制 书面形式明确专业能力和职业道德要求 明确岗位职责 3 实行轮岗 或替代轮岗 制度 三 单位层面内部控制 三 对内部控制关键岗位工作人员的要求1 把好人员入口关2 加强业务培训3 强化职业道德教育 三 单位层面内部控制 四 编报财务信息的要求1 严格按照法律规定进行会计机构建立和人员配备2 落实岗位责任制 确保不相容岗位相互分离3 加强会计基础工作管理 按法定要求编制和提供财务信息4 建立财会部门与其他业务部门的沟通协调机制 三 单位层面内部控制 五 运用现代科技手段加强内部控制1 内部控制信息化的涵义内部控制信息化是将内控理念 控制流程 控制方法等要素通过信息化的手段固化到信息系统中 从而实现内部控制体系的系统化与常态化 2 如何实现内部控制信息化实施归口管理 规范信息系统开发 运行和维护流程 建立用户管理制度 系统数据定期备份制度 信息系统安全保密和泄密责任追究制度等 四 业务层面内部控制 预算业务控制 预算编制和审核 指标分解下达执行申请支付审核 会计核算和管理报告 事前规划 事中控制 事后监控 四 业务层面内部控制 预算业务控制 预算业务的主要环节预算编制 包括内部审批下达 预算执行 包括追加调整 决算编制和绩效评价 预算业务控制 预算编制业务流程梳理 一上举例 业务部门 业务部门负责人 或归口部门 财会部门 局党组 或预算工作领导小组 财政部门 部署预算编报工作 审核 审批 审核 下达预算控制数 分类汇总 提出预算编制要求 预算建议数 预算建议数 审批 预算业务控制 预算编制业务流程梳理 举例 业务部门 业务部门负责人 或归口部门 财会部门 局党组 或预算工作领导小组 财政部门 分解细化控制数 审核 审批 审核 批复预算 分类汇总 细化调整 预算建议数 审批 预算执行 预算业务控制 预算编制业务主要风险 业务部门不参与其中 预算编制仅是财会部门的工作 导致预算编制不科学 不合理 业务工作 资产配置与财力支持相脱节 预算业务控制 预算编制控制措施 建立预算业务组织管理体系 明确职责权限 落实责任分工1 合理设置预算业务的管理机构和岗位预算业务管理决策机构 预算管理委员会预算业务管理工作机构 财会部门预算业务管理执行机构 经济活动各部门归口管理部门 承担跨部门的经济业务支出指导 审核2 在建立健全预算业务管理机构的基础上 进一步细化各岗位在预算管理中的职责 分工和权限 确保不相容岗位相互分离 预算编制与预算审批 预算审批与预算执行 预算执行与分析评价 明确预算业务各环节的工作流程和时间要求 预算业务控制 预算编制控制措施 落实编制责任采用有效方法确保预算编制合规 科学掌握政策依托信息系统依靠专业人员加强部门间沟通协调根据工作任务细化预算编制按工作任务的支出规律进行细化落实审核责任 归口部门 财会部门 业务部门内部审批下达 23 预算业务控制 支出结构及归口部门 举例 预算执行业务 主要风险和控制措施 梳理流程查找风险主要风险 未按规定的额度和标准执行预算 资金收支和预算追加调整随意无序 存在无预算 超预算支出情况 执行进度不合理 控制措施明确执行方式加强对预算执行申请的审核和审批明确预算追加调整的范围 严格履行审核和审批手续加强执行监控 建立预算执行适时分析机制 预算业务控制 决算业务风险及控制措施 梳理流程查找风险未按规定编报决算报表 不重视决算分析工作 决算分析结果未得到有效运用 单位预算与决算相互脱节控制措施做好决算报表编报和分析准备工作强化决算报表的编制和审核加强决算数据分析和运用 预算业务控制 绩效业务风险及控制措施 梳理流程查找风险未开展预算绩效管理 评价结果未得到有效应用等控制措施预算编制有目标预算执行有监控预算完成有评价评价结果有反馈反馈结果有应用 预算调整流程 举例 业务部门 业务部门负责人或归口部门 财会部门 预算工作领导小组 财政部门 预算调整申请 审核 审批 国库指标额度发布 调整申请 审批 预算调整 预算执行 审核 是否需财政审批 是 否 收支业务控制 收入业务流程梳理 举例 业务部门 分管领导 出纳 会计 按收费许可提交收费申请 开具收费单 缴库 收款 开具收据 缴库联 记账联 交费主体 审批 收费单 收据 缴库联 记账联 银行回单 账务处理 备案 收支业务控制 收入业务风险点 内控中的收入与会计上的收入不完全一致风险 收入业务相关岗位设置不合理 不相容岗位未相互分离 导致错误或舞弊的风险未按收费许可规定的项目和标准收到 存在违规收取风险收入收取业务分散在各部门 缺乏统一管理和监控 导致收入金额不实 应收未收或都私设 小金库 情形时有发生票据印章管理松散 存在收入资金流失风险 收支业务控制 收入业务控制措施 建立健全收入内部管理制度一是明确收入业务的归口管理部门二是明确收入业务的管理岗位及其职责权限三是明确各类收入业务的工作流程 审批权限和责任划分四是明确票据 印章的保管责任 领用程序五是明确与收入业务相关的对账和检查责任 合理设置岗位 明确相关岗位的职责权限 确保收款 会计核算等不相容岗位相互分离财会部门对收入实施归口管理一是制定收入内部管理制度二是全面掌握各部门的收费项目三是要求各业务部门及时提交收入合同协议四是及时进行收入业务会计核算五是加强对收入的分析和对账工作六是加强对收入业务的检查严格执行 收支两条线 管理规定 收缴分离 票款一致建立健全票据和印章管理制度建立票据专管制度 专人 专账 专柜 专管员 建立台账票据按序号使用 做好废旧票据管理 收支业务控制 收入业务控制措施 收支业务控制 支出业务流程梳理 举例 业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会 提出经费支出申请事项 事前审核 金额 支出审批 支出审批 支出审批 3万 3 10万 10万 按审批执行 费用报销流程 会计核算及分析报告 指标审核 业务部门负责人或归口部门 收支业务控制 支出业务主要风险 支出业务相关岗位设置不合理 不相容岗位未相互分离 导致错误或舞弊的风险支出事项未经过适当的事前申请 审核和审批 支出范围和标准不符合规定 导致预算执行不力甚至发生支出业务违法违规的风险报销时单据审核不严格 存在使用虚假票据套取资金等问题资金支付不符合国库集中支付 政府采购 公务卡结算等国家有关政策规定 导致违规风险资金使用效益低下 浪费现象严重 收支业务控制 支出业务控制措施 控制措施 按照支出的业务特点来选择控制措施 强化预算的制约作用建立健全支出业务内部管理制度建立总的支出管理制度和各类支出实施细则明确支出事项的归口管理部门明确开支范围 开支标准 所涉及的单据明确申请 审核 审批 借款及报销等流程明确审核责任 审批权限明确支出对账和检查责任 收支业务控制 支出业务控制措施 合理设置岗位 明确相关岗位的职责权限 确保支出申请和内部审批 付款审批和付款执行 业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离加强支出事前申请控制 每项支出应有预算支撑加强支出审批控制 业务事项发生前对业务事项是事符合工作计划和预算指标进行审核审批 业务发生后的资金支付 也应进行审核审批 按照业务事项类型和金额大小设置相应的审批权限 明确资金支付的审批责任 加强支出审核控制 财会部门加强对单据的审核 明确全面审核各类单据 明确单据审核的重点加强支付控制 一是借款管理 二是报销管理 三是资金支付加强会计核算和归档控制做好支出业务的分析和报告 费用报销流程 流程举例 业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会 整理票据 填写费用报销审批单 报销审批 报销审批 报销审批 3万 3 10万 10万 财务处办理支付 审核单据 金额 事项审核 业务部门负责人或归口部门 收支业务控制 债务业务流程梳理 债务业务的特点 并非所有单位都可以举债 并非所有的债务都是向银行举借 如融资租赁 债务业务的主要流程 提出融资诉求进行论证 制定融资计划进行融资 签订合同融资所得资金的使用支付利息和偿还本金 债务业务流程 举例 业务部门 财会部门 主管领导 单位负责人 上级主管部门 提出融资诉求 否 偿付本息 是否重大 论证并制定融资计划 审批 审定 审批 执行融资计划 取得并使用资金 融资活动评估 是 收支业务控制 债务业务主要风险及控制措施 债务业务的主要风险 无力偿还本息的财务风险控制措施 建立健全债务内部管理制度明确债务管理岗位的职责权限 不得由一人办理债务业务全过程充分的事前论证 领导班子集体研究决定加强债务业务日常管理做好评价和分析工作 资产控制 货币资金管理的主要风险 货币资金管理的主要风险 安全风险 被挪用和贪污的风险短缺风险 资金周转出现问题 没有足够的资金用来支付业务活动需要使用效率风险 单位结余资金获得的收益低于存放银行获得的收益 安全风险存在的原因分析 一是资金收支程序和审批权限的设计存在缺陷二是与货币资金相关的不相容岗位没有相互分离三是内部监督不力 对出纳等关键岗位缺乏监督 资产控制 货币资金管理的控制措施 控制措施 主要从岗位设置 保管和检查角度 建立健全货币资金管理制度建立健全货币资金管理岗位责任制 明确岗位设置和岗位职责权限 明确不相容岗位相互分离出纳不得兼管稽核 会计档案保管和收入 支出 债权 债务账目的登记工作 出纳不得由临时人员担任不相容岗位还包括 货币资金支付的审批和执行 货币资金的保管和收支账目的核算 货币资金的保管和盘点清查 货币资金的会计记录和审计监督加强印章和票据的保管 严禁一人保管收付款所需的全部印章 票据和凭证必须专人保管 使用要登记 严格履行签字 盖章手续 应签字盖章的 资产控制 货币资金管理的控制措施 加强银行账户管理一是严格银行账户开立程序 须经过审批 不得随意开立和使用账户 二是对已开立未使用或长期不使用的账户及时销户 对已销户的账户 应在办理销户后一个月再由经办人员以外的会计人员向银行核实销户情况 三是做好开户 销户情况的记录 定期与银行核对 四是加强银行预留印鉴管理 由不同人员保管 严禁一人保管所有支付预留印鉴 防止网上银行支付风险 资产控制 货币资金管理的控制措施 加强清查盘点 账实核对一是盘点和清查库存现金出纳每天清点库存现金 登记现金日记账 建立现金清查制度 指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金 重点关注 账款是否相符 有无白条抵库 有无私借挪用公款 有无账外资金 二是加强与银行的对账工作指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期核对银行存款余额 抽查银行对账单 银行存款日记账及银行存款余额调节表 核对是否账实相符 账账相符 资产控制 实物资产和无形资产管理的风险点 领用没有履行审批手续 资产发出没有正确的登记 可能造成实物资产账实不符或者使用效率低下因保管不善 操作不当引起的资产被盗 发生毁损 无形资产权属不清 导致法律纠纷 造成经济损失 日常维护不当降低了资产使用年限 长期闲置 造成资产使用效率低下 浪费严重 应投保的资产没有投保造成资产损失 缺乏资产记录和清查盘点机制 存在账外资产 资产流失 资产信息失真 账实不符 资产处置不合规 未履行审核审批程序 造成处置行为不合法 不合规或存在舞弊风险 处置收入流失 资产控制 实物资产和无形资产管理的控制措施 建立健全内部管理制度实施归口管理 明确归口管理部门职能一是明确资产使用和保管责任人 落实资产使用和保管责任人的责任二是贵重资产 危险资产 有保密等特殊要求的资产 应当指定专人保管 专人使用 并按规定严格接触限制条件和审批程序 资产控制 实物资产和无形资产管理的控制措施 加强对资产处置的控制一是明确资产调剂 租借 对外投资 处置的程序 审批的权限和责任二是对于重大的资产处置 行政事业单位应当建立集体议事决策机制 涉及产权变更的 按规定及时办理产权变更手续三是资产处置后 资产管理部门应及时调整资产记录 有关合同和文件同时提交财会部门进行账务处理 资产控制 实物资产和无形资产管理的控制措施 建立资产台账 加强资产实物管理一是资产管理部门建立资产台账 详细登记资产信息二是应当定期清查盘点资产 组建清查小组 形成盘点报告 发现问题及时报告 按照规定进行处理 三是资产管理部门与财会部门 资产使用部门定期对账 至少每年核对一次 加强对资产的动态管理 建立资产信息管理系统 加强统计分析 固定资产内部控制流程 举例 固定资产管理风险及控制措施 举例 固定资产管理风险及控制措施 举例 资产清查业务流程 举例 资产管理部门 财会部门 主管领导 组建清查小组 开展现场清查 审核 查找原因 资产清查报告 资产清查报告 是否账实不符 账务处理 结束 是 否 资产处置流程 举例 业务部门 技术部门 资产管理部门 主管领导 外部审批机构 提出处置申请 审核 按审批结果处置 审核 审批 审批 是否需技术审核 评估残值 是否需外部审批 是 是 否 否 资产控制 对外投资主要风险及控制措施 管控重点 立项 决策 执行 追踪主要风险 论证不充分 决策失误 造成损失投资过程和后续管理不善 造成资产流失控制措施 建立健全对外投资内部管理制度确保与投资相关的不相容岗位相互分离 资产控制 对外投资的控制措施 控制措施 议事决策机制 领导班子集体决策追踪管理 及时 全面 准确地记录价值变动建立责任追究制度加强对对外投资业务的监督检查 采购业务控制 业务流程 政府采购和自行采购采购业务的主要流程 先预算 后计划 再采购预算和计划编制采购需求的提出和审核组织实施采购签订合同和验收支付价款 采购业务控制 主要风险 采购业务的主要风险 采购预算和计划编制不合理 采购活动与业务活动相脱节 出现资金浪费或资产闲置采购需求审核不严格 验收不严格 采购的货物或服务质次价高采购过程不合规 如化整为零规避公开招投标 导致被提起诉讼或受到处罚采购业务档案管理不善 信息缺失 影响政府采购信息和财务信息的真实完整 采购业务控制 控制措施 建立健全采购业务内部管理制度合理设置采购业务管理机构和岗位 明确相关机构和岗位的职责权限一是明确业务管理机构 决策 实施 监督 机构及职责权限二是合理设置岗位 明确权限不相容岗位包括 政府采购预算的编制和审定 采购需求制定与内部审批 招标文件准备与复核 合同签订与验收 验收与保管 采购执行与监督检查 采购业务控制 控制措施 加强对采购预算与计划的管理一是加强采购预算的编制与审核 建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制二是加强采购计划的编制 明确计划编制要求三是加强对采购计划的审核 归口管理部门重点审核采购计划的合理性 财会部门审核采购计划是否在预算额度内三是加强对采购计划的审批 经采购领导小组审批后下达给业务部门 作为办理采购业务的依据 采购业务控制 控制措施 加强对采购活动的管理一是采购的申请与复核 业务部门提出采购需求 部门负责人对需求进行复核 重点复核 是否有预算指标 是否适应业务工作需要 是否符合采购计划 采购申请文件内容是否完整二是归口管理部门的审核 项目是否符合采购计划 是否在预算指标额度内 是否履行了初步市场价格调查 采购需求参数是否接近市场公允参数 采购组织形式和采购方式是否符合规定等三是采购信息的发布 公开招标公告 邀请招标资格预审公告 中标公告 四是自行采购过程中供应商的选择公平 公正 例如 建立供应商预选库 随机抽取 采购业务控制 控制措施 加强验收管理一是确定验收方式 自行组织采购的 自行组织验收 委托采购代理机构组织采购的 由单位或采购代理机构组织验收 大型或复杂的采购项目 由单位或采购代理机构邀请国家认可的质量检测机构办理验收二是组建验收小组 由单位代表 采购代理机构和专家组成验收小组 但是直接参与组织实施采购活动的人员不得作为验收工作主要负责人三是出具验收证明 签署验收意见 加盖公章 采购业务控制 控制措施 加强对采购业务质疑投诉答复的管理明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程 例如某单位规定质疑投诉答复工作由归口管理部门牵头 财会 业务部门 审计部门等参加对答复过程中形成的各种文件要归档和保管加强采购记录控制和统计分析做好采购业务相关资料的收集 整理 建立档案需要向财会或外部有关部门备案的 要及时备案定期进行统计 定期与资产 财会部门核对信息加强对采购项目的安全保密控制明确涉密项目的信息管理职责 与供应商或中介机构签订保密协议或规定保密条款 政府采购业务流程 从提出需求到付款流程举例 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 采购需求登记 审核 审核 提出付款申请 组织实施采购 合同管理 组织验收 支付价款 自行采购业务流程 举例 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 采购需求登记 审核 审核 提出付款申请 组织招投标 合同管理 组织验收 是否委托招投标 选择供应商 是 否 支付价款 合同控制 风险点 合同订立环节的主要风险一是对应订立合同的经济业务未订立合同 或违规签订担保 投资和借贷合同 导致单位经济利益受损 二是故意将需要招标或领导审批的重大合同拆分 规避国家有关规定 导致经济活动违法违规 三是对合同对方的资格审查不严 导致合同无效或引发潜在风险 四是对合同条款 格式审核不严 可能使单位面临诉讼风险或造成经济利益损失 五未明确授权审批和签署权限 合同专用章保管不善 可能发生未经授权或超越权限签订合同 合同控制 风险点 合同履行环节的主要风险一是合同生效后 对合同条款未明确约定的事项没有及时协议补充 导致合同无法正常履行 二是未如约履行合同 可能导致单位经济利益受损或面临诉讼风险 三是对合同的履行缺乏有效监控 未及时发现可能导致单位经济利益受损的情况 致使单位遭受损失 四是未按规定的程序办理合同变更 解除等 合同控制 风险点 合同归档环节的主要风险一是合同及相关资料的登记 流转和保管不善 导致合同及相关资料丢失 影响到合同的履行和纠纷的处理 二是未建立合同信息安全保密机制 致命秘密泄露 导致单位或国家利益受损 合同纠纷处理环节的主要风险一是纠纷处理不当 可能损害单位利益 信誉和形象 二是未收集充分的对方违约证据 导致单位在纠纷处置中处于不力地位 三是未按照合同约定追究对方违约责任 导致单位经济利益受损 合同业务控制 控制措施 建立健全合同内部管理制度实施归口管理 指定办公室 或法律部门 为归口管理部门 对合同业务实施统一规范管理 建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制 实现合同管理与预算管理 收支管理相结合 合理设置岗位 明确合同的授权审批和签署权限 妥善保管和使用合同专用章不相容岗位 合同的订立与审核 合同的审核与审批 合同的审批与订立 合同的执行与监督等 合同业务控制 控制措施 加强对合同订立的管理 明确合同订立的范围和条件 必要时法律 技术 财会等专家参与订立工作合同调查环节 审查对方的主体资格是否恰当 评估对方的财务风险和信用状况 并持续关注其资信变化 对合同对方进行现场调查 实地了解其履约能力 与合同对方的开户银行 主管税务机关和工商部门沟通 了解其履约能力 合同谈判环节 组织谈判团队 收集谈判相关信息 关注合同核心内容和关键细节 必要时聘请专家参与 加强保密工作 注意记录并妥善保存有关谈判意见 合同拟订环节 单位对外发生经济行为 除即时结清方式外 应订立书面合同 合同文本一般由业务承办部门起草 合同归口管理部门组织审核 优先选用国家或行业的合同示范文本 合同标准文本 合同文字表达 合同业务控制 控制措施 要严谨 认真审查对方起草的合同 需备案或审查的合同 要履行相关程序 合同审核环节 重点审核合同文本的合法性 经济性 可行性和严密性 关注合同的主体 内容和形式是否合法 合同内容是否符合单位的经济利益 对方当事人是否具有履约能力 合同条款是否明确 建立会审制度 慎重对待审核意见 对审核意见准确记录 必要时对合同条款进行修改并再次提交审核 审查人员对做出的审查结果负责 归口管理部门对审查的结果负全面责任 合同签署环节 严格划分各类合同的签署权限 严禁超越权限签署合同 严格合同专用章保管制度 采取恰当措施 防止已签的合同被篡改 合同业务控制 控制措施 加强对合同履行的控制对合同履行情况实施有效监控 建立合同履行监督审查制度 严格审查合同变更 解除等 加强对合同价款结算的控制 建立合同管理信息系统 建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制 加强对合同登记的管理 统计 分类和归档加强合同信息安全保密工作加强对合同纠纷的管理明确合同纠纷的处理办法及相关的审批权限和处理责任 未经授权批准 不得对外作出实质性答复 合同控制 合同管理流程 举例 法律等专家 归口管理部门 业务部门 主管领导 草拟合同初稿 审核 制作正式合同 是否发生合同变更 解除等 组织合同订立 否 是 复核 审定 合同归档保管 合同变更解除等程序 合同履行 建设项目控制 项目前期工作阶段 项目建设实施阶段 项目竣工转固阶段 项目建议书编制和审批 项目前期费用的申请 招标管理 工程可行性研究的审批 初步设计评审及概算审批 工程施工管理 工程变更管理 投资控制管理 交工验收管理 工程交接管理 工程款支付管理 工程决算管理 竣工验收管理 项目档案管理 项目完工评价 建设项目控制 主要风