（环境与资源保护法学专业论文）建设项目环境影响评价法律制度研究.pdf

摘要 摘要 中华人民共和国环境影响评价法的正式实施，表明具有中国特色的环境影响评 价法律、法规体系已经初步建立。但随着国家建设事业的大力发展，大型建设项目越来 越多，对环境造成的影响和破坏也不断增大。实现社会和谐，始终是人类和法学家孜孜 以求的崇高理想。和谐社会的基本特征是人与人的关系和谐、人与自然的关系和谐。因 此，处理好环境保护与经济发展之间的关系更显得格外重要。 本文从国内建设项目环境影响评价法律制度出发，借鉴国外建设项目环境影响评价 法律制度的经验，理性地分析了我国建设项目环境影响评价法律制度的现状，并通过与 其他评价制度相比较，找出适合我国国情的先进的环境影响评价理念、方法和管理程 序，为我所用，指出我国建设项目环境影响评价制度存在的不足及发展前景，科学分 析，对于推动建设项目环境影响评价工作的开展，提高建设项目环境影响评价技术水平 和管理水平都具有一定的指导意义。 本文对建设项目环境影响评价法律制度的立法及实施方面进行了研究，主要针对建 设项目环境影响评价公众参与制度、评价主体、法律责任等方面，并举出相关国内具有 环保争议的案例，旨在清晰的研究我国建设项目环境影响评价法律制度，面对法学领域 的多元化发展，特别是在我国建立和谐社会的前提目标下，探索出一条科学发展观的建 设项目环境影响评价制度法律体系。 关键词环境影响评价；建设项目；法律制度 a b s t r a c t p e o p l e sr e p u b l i c o fc h i n ae n v i r o n m e n t a le f f e c t a p p r a i s a ll a w o f f i c i a l i m p l e m e n t a t i o n , i n d i c a t e dh a d t h ec h i n e s ec h a r a c t e r i s t i ct h ee n v i r o n m e n t a le f f e c ta p p r a i s a l l a w ， t h el a w sa n dr e g u l a t i o n ss y s t e ma h e a d yi n i t i a l l ye s t a b l i s h e s b u ta l o n gw i t hn a t i o n a l c o n s t r u c t i o ne n t e r p r i s ev i g o r o u s l yd e v e l o p m e n t , t h el a r g e - s c a l ei t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o na r e m o l ea n dm o t em a n y ，t h ei n f l u e n c ea n dt h ed e s t r u c t i o nc r e a t e sw h i c ht ot h ee n v i m n m e n t a ls o u n c e a s i n g l yi n c r e a s e s t h er e a l j z a t i o ns o c i e t y i sh a r m o n i o u s ，t h er e a l i z a t i o ns o c i e t yi s h a r m o n i o u s ，t h eh a r m o n i o u ss o c i e t y sb a s i cc h a r a c t e r i s t i ci st h ep a s o na n dp e r s o n sr e l a t i o n a l h a r m o n y ，t h ep e r s o na n dt h en a t u r a lr e l a t i o n a lh a r m o n y t h e r e f o r e , p r o c e s s e sb e t w e e nt h e g o o de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dt h ee c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tr e l a t i o n sa p p e a r se s p e c i a l l y i m p o r t a n t l y t h i sa r t i c l ee m b a r k sf r o mt h ed o m e s t i ci t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a le f f e c t a p p r a i s a ll a ws y s t e m ，p r o f i t sf r o mt h eo v e r s e a si t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a l e f f e c ta p p r a i s a ll a ws y s t e mt h ee x p e r i e n c e ，r a t i o n a l l yh a sa n a l y z e do u rc o u n t r yi t e m so fb a s i c c o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a le f f e c t a p p r a i s a ll a ws y s t e mp r e s e n ts i t u a t i o n , a n dt h r o u g h c o m p a r e sw i t ho t h e ra p p r a i s a ls y s t e m s ，d i s c o v e r ss u i t s o u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o nt h e a d v a n c e de n v i r o n m e n t a le f f e c ta p p r a i s a li d e a , t h em e t h o da n dt h ee x e c u t i v ep r o g r a m ，u s e sf o r m e ，p o i n t so u t0 1 1 1 c o u n t r yi t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a le f f e c ta p p r a i s a ls y s t e m e x i s t e n c et h ei n s u f f i c i e n c ya n dt h ep r o s p e c t sf o rd e v e l o p m e n t , s c i e n t i f i ca n a l y s i s , r e g a r d i n g i m p e t u si t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a le f f e c ta p p r a i s a lw o r kd e v e l o p m e n t ，r a i s e s t h ei t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a le f f e c t a p p r a i s a l t e c h n i c a ll e v e la n dt h e m a n a g e m e n tl e v e la l lh a st h ec e r t a i ni n s t r u c t i o ns i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l eh a sc o n d u c t e dt h er e s e a r c ht ot h ei t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a l e f f e c ta p p r a i s a ll a ws y s t e ml e g i s l a t i o na n dt h ei m p l e m e n t a t i o na s p e c t , m a i n l ya i m sa tt h ei t e m s o fb a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a le f f e c ta p p r a i s a lp u b l i ct op a r t i c i p a t ei na s p e c ta n ds oo n s y s t e m , a p p r a i s a lm a i nb o d y ，l e g a ll i a b i l i t y , d e v e l o p ss i m u l t a n e o u s l yt h e c o r r e l a t i o n d o m e s t i c a l l yt oh a v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nd i s p u t et h ec a s c ，i sf o rt h ep u r p o s eo ft h e c l e a rr e s e a r c ho u rc o u n t r yi t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a le f f e c ta p p r a i s a ll a w s y s t e m ，f a c i n gl e g a ls c i e n c ed o m a i nm u l t i p l e xd e v e l o p m e n t ，s p e c i a l l ye s t a b f i s h e sh a r m o n i o u s s o c i a li no u rc o u n t r yu n d e rt h ep r e m i s eg o a l e x p l o r e ss c i e n c ed e v e l o p m e n tv i e wt h ei t e m so f b a s i cc o n s t r u c t i o ne n v i r o n m e n t a le f f e c ta p p r a i s a ls y s t e ml e g a lf r a m e w u r l k e y w o r & e n v i r o n m e n t a le f f e c ta p p r a i s a l ；i t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o n ；l e g a ls y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢韵地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盘i 垦盎些盘堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在 论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：葡爻扛兰签字日期：乃叼年多月“日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解查i 垦然些盘茎有关保留、使用学位论文的规定， 叮权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 闭t 本人授权一塞i 蔓捧些大堂一可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进 亍检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：7 艮涩岁篓 羔字日期：刁年乡月z 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： ”翔地址： 导师签名：锣未彳 签字日期易习年乡月多日 电话： 邮编： 1 绪论 1 1 研究的背景 1 1 1 国内背景 在当今，法制领域的发展日新月异，伴随着社会的进步，对法制的要求也越来越 高。而建设项目环境影响评价法在我国起步也较晚，在与其他国家相比较，仍需要有更 多的完善和改进，它的发展经历了一个漫长的过程。 2 0 世纪后半叶，科学技术和经济以令人难以置信的速度发展，使人类生存发展的基 础受到了空前威胁，促使人类认识到：在社会发展、经济发展的同时，必须保护环境。 1 0 1 认识到保护环境是人类寻求自身与自然关系的一次进步，但这仅是感性上的，从本质 上讲，不具有理性的、深层次的思想内含，不是一种观念。由认识上升到意识，才真正 形成了一种新观念，即环境意识。环境意识产生于人类对自身与自然关系的反思和生存 危机感的认识。实质上，环境意识反映了入与自然和谐发展的价值观，这种全新价值观 是人类认识自身与自然关系的一次伟大觉醒。 环境影响评价理念是环境意识的一个具体表象，它所反映的是人类经济发展所进行 的建设与环境的关系，预测其对环境的影响，寻求有效防治对策，限制环境影响到可以 接受的水平，以期实现社会效益、经济效益、环境效益协调发展的目的。1 4 5 1 1 9 世纪以 来，尤其是2 0 世纪中叶以后，扩大的环境污染，严重的公害事件后果，形成了产业革 命以来的重大社会问题，这使“先污染、后治理”的观念到了尽头。取而代之的是改变 被动的防治局面，实施预防为主的综合防治办法，治理和改善已被污染的环境，为防止 新的污染发生而加强环境管理的观念，环境影响评价应运而生。 2 0 世纪末，随着我国的可持续发展战略的提出和实施，要求在更高、更广泛的层次 上开展经济、社会发展同环境保护的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展。当 今世界，越来越多的国家认识到环境因素纳入发展决策中的重要性。1 1 8 l 环境影响评价制 度作为环境保护法中一项重要的法律制度，是将环境影响评价及其程序、审批、法律责 任进行制度化、法律化。1 4 1 环境影响评价制度的建立和推行，为有效地减少新污染和环 境破坏起到了很大作用 1 1 2 国外背景 环境影响评价制度最早产生于美国，此制度被认为是预见性环境政策的支柱，它对转 变环境管理思想起了关键的作用，是实施预防为主方针的基石，在保护环境的法律中，国 家环境影响评价制度是保证完成生态指标的重要方式。俄罗斯联邦法学学者认为：“进 行环境影响评价是为了预防出现对周围环境可能造成影响的各种后果以及与之相关联的 社会的、生态的其他后果，环境影响评价是保证遵守宪法赋予每个人的权利，是支持政府 东北林业犬学颂士学位论文 秩序的工具。它是各种生态信息的源泉，是解决争议的证明方法。” 俄罗斯联邦关于保护周围环境的法律条例中涉及到了环境影响评价的内容，这 一内容在1 9 9 5 年1 1 月2 3 日公布的俄罗斯联邦环境影响评价法中被具体化和完善 了。并在1 9 9 6 年6 月1 1 日确立了环境影响评价的程序。十多年来，俄罗斯联邦运用环 境影晌评价法律取得了重要成果，已形成一套较为完善的环境评价制度。如统一和明确 了在环境评价方面法律中的术语、概念和类别；补充了一些环境影响评价立法中的空自， 消除了在环境影响评价实施过程中法律所没有涉及部分的无序状态；排除了单行法令间 的矛盾和冲突；解决了环境影响评价制度与宪法相适应的问题。 美国在建设项目环境保护法体系中，首创了建设项目环境影响评价制度体系。它的 建设项目环境影响评价制度的主要法律依据是环境政策法和环境质量委员会制定的 关于实施国家环境政策法程序的条例。1 2 6 1 美国在1 9 6 9 年颁布的国家环境政策法 中规定：“在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法报告和其它重大联邦行 动中，均应由负责官员提供一份环境影响报告书。”它首次将环境影响评价通过立法纳 入法律体系之中。美国学者坎特在其环境影响评价一书中把环境影响评价对社会发 展和保持环境平衡的重要性作了深刻的解析。美国环境影响评价制度中，包括环保团体 和社区居民在内的美国公众在环境影响评价中都享有广泛的权利。【4 1 j 美国环境政策法等 法律规定：行政机关必须通过“说明会”、“公示”、“听证会”等方式，使公众广知 环境评价的内容和结论；公民有权通过对环境评价提出意见来影响环评的结论，且可经 诉讼程序，变更或废止政府行为。【5 1 1 美国关于公众参与环境影响评价的规定是相当完备 的，其公众介入早，参与事项全，保障措照完备。此后，俄罗斯、瑞典、澳大利亚等2 0 多个国家和世界组织相继制定了相应的法规，明确实行环境影响评价制度。 1 2 研究的方法和内容 本文主要运用了分析比较和历史考察的研究方法对建设项目环境影响评价制度进行 了探讨。分析比较的方法，是环境法学研究诸多方法中应当倍加推崇且在本文中努力运 用的研究方法，是发展和完善我国建设项目环境影响评价法律制度不可或缺的方法论之 一，是贯穿始终的基本的研究方法。我国建设项目环境影响评价制度不是独创的，而是 引用国外的经验发展起来的。通过介绍国外建设项目环境影响评价制度的立法状况和我 国的运行情况，分析了国外建设项目环境影响评价制度的先进性，总结了我国应当在哪 些方面借鉴国外的先进经验。 历史考察的方法，在分析事物的时候，通过历史考察，不仅可以明确所要研究的事 物在某个历史时期的状态和特征，而且可以寻找其发生、发展的变化轨迹，从而综合、 全面地了解该事物的发展规律和趋势。本文运用了历史分析的研究方法阐述了我国环境 影响评价制度的发展历程。 采用实证分析相结合的方法，通过对具体建设项目案例的研究，理论联系实际，进 1 结论 行综合、系统的研究。 图1 - - 1 为本文研究内容框架图 1 3 研究的目的 随着国家建设事业的大力发展，大型建设项目越来越多，施工中使用的仪器、设备 也日趋大型化、复杂化，这就使得建设项目施工本身对环境造成了一定的影响和破坏。 特别是在大中城市，由于施工对环境造成的影响而产生的矛盾有时会十分尖锐。所以， 建设项目施工中可能对环境造成的影响应受到全社会的关注。 中华人民共和国环境影响评价法实施使我国的环境保护事业呈现出崭新的面 目，它在保证规划与开发建设项目选址的合理性、预防污染、实现环境保护与经济建设 3 乐北林业丈学硕：学位论文 协调发展、提高公民、法人和其它环境法律关系主体的环境意识等方面将发挥重大作 用。当今社会，生产与环境间的新矛盾臼益增多，环境影响评价法律制度也就更需要不 断完善，只有这样环境影响评价制度才能顺利有效地执行、增强清洁生产环境管理意识 和提高全民环保意识，对更好地开展国际环境保护事业起着巨大的推动作用。 建设项目环境影响评价制度是在对拟建项目的规模、性质、所在地区的自然环境和 社会环境进行一般性调查分析的基础上，识别、预测和评估项目可能对环境带来的影 响，并且提出减少不利影响、改善环境质量的对策和措施。 7 1 其主要目的是为建设项目 的建设部分提供决策依据，为工程设计部门提供环境保护建议，为环保部门的环境管理 提供依据，同时明确开发建设者的环境责任。 1 4 研究的意义 环境影响评价制度是对传统的以牺牲环境与浪费资源的发展经济模式的重大改革， 是可持续发展模式的重要管理手段。它标志着人类的环境保护已从末端治理向“控制源 头”的转变。i 列实行环境影响评价制度，无论是对经济快速发展，还是环境保护都有着 十分重要的意义。主要有以下几方面： ( 1 ) 建设项目环境影响评价制度促进环境与发展的综合决策，实现经济和环境的 协调发展，体现了可持续发展的模式的基本精神。二战以后，西方发达国家的经济飞速 发展，相伴随的是环境状况却每况愈下，在污浊的空气中享受着高度的物质文明，总觉 得不是滋味。世界八大公害的出现使世人震惊，开始思索这种对地球资源掠夺式的发 展，人类还能走多远? 可持续发展模式应运而生，在发展经济的同时必须考虑环境因 素，经济发展与环境因素不存在孰轻孰重，而是同等重要。1 2 并且人类不仅仅考虑当代 人的利益，也应该考虑未来人的利益。环境影响评价制度正是要求人类决策时候必须考 虑环境因素，在考虑活动本身对周围环境的影响，以及这种影响的反馈作用，并采取必 要的防范措施，这样就真正把经济效益与环境效益统一起来，把经济发展与环境保护协 调起来。因此环境影响评价制度体现可持续发展的基本理念，倍受各国重视与关注。 ( 2 ) 建设项目环境影响评价制度贯彻了环境法中的“预防为主”的基本原则。 “预防为主”原则是预防为主，防治结合，综合整治原则的简称，其涵义是指国家在环 境保护中采取各种预防措施。防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏。嘲而对 已经造成的环境污染和破坏的要积极治理。环境问题有其独特性，即污染容易治理难， 破坏容易恢复难。在传统经济发展模式下，先污染后治理，旧的污染治理了新的污染又 出现，治不胜治。只治不防，治标不治本。环境影响评价制度贝l j 打破了传统的观念， “以防为主”把环境污染控制在决策的源头，可以防治许多环境问题，即便出现了一些 新的环境问题，也可以控制在一定的限度内，做到标本兼治，对环境保护起到了非常显 著的效果。l j j ( 3 ) 建设项目环境影响评价制度改变了传统的不科学的行政决策力法和程 序，有助于改进和提高行政决策的质量。中国的传统决策模式是计划经济下的决策模 式，国家机关单一根据本部门、本地的利益，独自进行决策，不与其它部门或其它地域 进行协调，很少考虑公众的参与，因此在这种模式下做出的决策缺乏民主性、科学性， 从而影响决策的执行性。环境影响评价制度的核心机制则是公众参与机制与部门协调机 制。它要求公众参与决策，重视部门之阃、地方之间的协调，从而增加行政决策的透明 度，做到公开、公正，有助于提高行政决策的民主性和科学性，促使行政决策的有力实 施。 ( 4 ) 建设项目环境影响评价制度有利于提高公众的环境意识，为公众参与环境保 护提供了可靠的途径。环境保护是每个公民的权利，也是每个公民应尽的义务。【2 】环境 保护只有发动公众的力量才能有显著成效。西方很多国家都意识到公众参与环境保护的 重要性，因此非常重视对公众的环境意识的教育。因此，借鉴西方国家好的经验在建设 项目环境影响评价立法中详细规定公众参与的程序，为公众参与环境决策提供可靠的渠 道，这样不仅使公众参与环境决策提供法律保障，而且反过来会不断提高公众的环境意 识，促进环境保护。 2 我国建设项目环境影响评价法律制度概况 2 1 建设项目环境影响评价法律制度的历史回顾 我国是世界上第一个形成比较完整的建设项目环境保护法规体系的国家。曲格平先 生早在2 0 世纪8 0 年代初曾就建设与环境的关系谈到：“为了在建设中保护好环境，我 们的基本方针是：预防为主，防治结合，综合治理。推行环境影响评价制度，正是实现 这一方针的重要保障。”1 , 9 1 我国环境影响评价首先以法律原则的形式出现是在1 9 7 9 年 中华人民共和国环境保护法( 以下简称环境保护法) 中。随后在环境保护法、 建设项目环境保护管理条例以及水污染防治法和环境噪声污染防治法中作 了规定，但始终没有形成系统的制度。2 0 0 3 年9 月，我国颁布了中华人民共和国环境 影响评价法( 以下简称环境影响评价法) ，该法不仅规定了国家鼓励有关单位、专 家和公众以适当的方式参加环境影响评价，而且还分别就规划的环境影响评价和建设项 目的环境影响评价做出具体规定。可以说，环境影响评价法是中国环境影响评价制 度发展史上的一个新的里程碑，与过去那些有关公众参与环境影响评价的法律法规相 比，有了实质性的进步。特别是环境影响评价法明确规定了环境保护行政主管部 门、有关单位和公众参与综合决策的权利和程序，形成了政府组织审拟、环境主管部门 统一监督管理、有关部门对规划影响负责、公众广泛参与的新机制、新格局，这对我国 环境管理的发展意义重大。但是，环境影响评价法虽然确立了公众在环评过程中的 参与制度，赋予了公众参与环评应有的法律地位。但是，总的来看，仍然没有公众参与 环评的具体规定。实践中，环评是自上而下地进行的，由政府组织，是一种偏重于行政 管理的法律模式，即便是举办建设项目规划建设展览会或民意调查，公众往往也不敢说 什么，因此，公众参与制度还存在很多闯题，需要进一步修改和完善。此外， 环境影 响评价法中关于建设项目环境影响评价的内容原则性强，操作性差，对其实施细则仍 需改进，从而促进建设项目环境影响评价制度的实施和完善。 我国有关建设项目环境影响评价的主要法律法规有：1 9 9 0 年6 月国家环保局颁布的 建设项目环境保护管理程序，1 9 9 8 年1 1 月2 9 日国务院颁布的建设项目环境保护 管理条例，2 0 0 1 年1 2 月3 1 日国家环保总局颁布的建设项目竣工环境保护验收管理 办法，2 0 0 3 年9 月i 日正式实施的中华人民共和国环境影响评价法，2 0 0 6 年1 月 1 日起施行的建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定，2 0 0 6 年1 月1 日起施行 的建设项目环境影响评价资质管理办法，2 0 0 6 年3 月1 8 日起施行的环境影响评价 公众参与暂行办法等。 ：耋詈星篓堡詈至墨墅皇登竺鎏堡型譬篓兰 表2 1 建设项目环境影响评价的发展历程【9 1 年份技术上和程序上的发展 1 9 7 0 年前 1 9 7 0 焦 1 9 7 0 年一1 9 7 2 年 1 9 7 5 年一1 9 8 0 年 1 9 8 0 年一1 9 9 2 年 2 0 0 3 年一至今 分析技术：大都限于经济和工程的可行性研究，有限地重视有效性 标准以及生命和财产的安全性，没有真正的公众参与机会 多重的、客观的效益一费用分析：着重利益与损失的系统估算和分配；通 过计划、规划和预算的复审来加强建设项目环境影响评价；不包括环境 后果和社会后果 环境影响评价主要着重于生态土地利用改变的描述和。预测”；建立了公 众审查和复查的正式机会；着重项目设计和变更的责任与控制 多元环境影响评价，纳入社会基础服务和生活方式改变的社会影响评价； 公众参与成为项目规划的必备内容；越来越重视复审阶段项目的合理 性；危险装置和未被证实的技术风险分析处于前沿领域 注意建立影响评价、政策规划和执行管理阶段之间更佳的连接；研究 着重于效果监测、项目后评估和过程评价；开展更多科学范围的程序研 究以及减少一些基于协商和媒介商议的保护形式 更为注重生态环境影响评价、社会经济环境影响评价、区域环境影响评 价，具有战略意义的环境影响评价已经开始萌发。 建立起一套规范的建设项目环境影响评价制度，从立法到具体实施上稚 更具有科学性，逐渐进入了完善的运行机制。 2 2 建设项目环境影响评价概述 2 2 1 建设项目环境影响评价的含义 要准确地理解环境影响评价制度，必须先弄清环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c t a l s s c s s g 1 c n t ) 的含义。由于不同国家环境影响评价的立法、实施的时间的不同，不同学 者、专家对环境影响评价的理解不同，形成了不同的表述，现有广义和狭义之分。广义 的环境影响评价是指对某项重大活动之前，事先对该项活动可能给环境带来的影响进行 评价，也被称为宏观活动的环境影响评价。现很多国家及地区的环境影响评价立法都采 甩这一广义之义。如美国国家环境政策法中的环境影响评价即“对人类环境质量具 东北林业大学硕士学位论文 有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其它重大联邦行为均应当进行环境影 响评价。”闭我国台湾地区环境影响评价法第4 条规定：“指开发行为或政府 政策对环境影响包括生活环境、自然环境、社会环境及经济、文化、生态等可能影响 的程度及范围，事先以科学、客观、综合的调查、预测分折及评定，提出环境管理计 划，并公开说明及审查。”随着环境影响评价的深入开展，广义的环境影响评价概念已 被越来越多的国家及地区的立法所确认，如我国的中华人民共和国环境影晌评价 法、韩国的环境影响评价法。狭义的环境影响评价是指在一定区域内进行开发建 设活动，事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防 治对策和措施，为项目决策提供科学依据。 1 7 j 狭义建设项目环境影响评价的评价对象仅 限于具体项目，对宏观决策活动不需环境影响评价。现欧盟、日本及一些发展中国家的 立法中都采纳这一定义。如e l 本环境影响评价法第2 条规定“环境影响评价是 指就建设项目( 指为特定目的而实施的一系列土地形状的变更，包括同时实施的疏浚工 程及建筑物的新建、改建或扩建) 的实施给环境带来的影响在该建设项目实施后的土地 上或建筑内预定开展的企事活动或其它人为活动，即包括该建设项目目的在内的，则包 括伴随此类活动产生的影响。”1 3 2 j 笔者认为，建设项目环境影响评价是指在国家环境行政管理部门的指导下，环境影 响评价机构对有可能对自然环境、人类生活造成严重影响的建设项目，依据国家相关法 律规定，按照程序对该建设项目在立项、项目建设过程中、项目结束后各阶段进行环境 评价，以确保项目的建设与环境相和谐。 2 2 2 建设项目环境影响评价的基本特征 建设项目环境影响评价虽然有广义和狭义之分，从建设项目环境影响评价的定义可 知其具有以下特点： ( 1 ) 预测性。建设项目环境影响评价是对人类的宏观决策活动或拟议的具体项目 将来可能对生态环境系统造成何种影响的预测性评价。这种评价不可能停留在对现有生 态环境状况的说明，而必须具有一定前瞻性和预断性。 ( 2 ) 客观性。建设项目环境影响评价的评价结果具有一定预测性，但不能凭主观 臆造，捏造事实，而必须本着实事求是、客观真实的心态，通过实地考察，综合地分 析，做出客观、真实、科学的评价。 ( 3 ) 专业性。建设项目环境影响评价工作是一项技术性、专业性很强的工作，它 需要经过严格的专业培训的工作人员来承担。并且它涉及到很多专业学科领域，如生态 学、环境科学、数学、物理学、化学等专业知识。建设项目环境影响评价的专业性、综 合性决定了这一工作必须由一些专业人员进行评价和审核，这才能保障环境影响评价结 果的科学性和有效性。1 5 u ( 4 ) 可行性。建设项目环境影响评价的基本目的是确保环境因素纳入经济发展活 动中的计划、决策和实施中。这要求环境影响评价的结果必须具有可行性，其提供的环 2 我国建设项目环境影响评价法律制度概况 境措施结论才可能成为人类决策及环境工程设计的直接依据。 ( 5 ) 强制性。法具有强制性，这是法与道德的根本区别。当国家一旦通过立法对 建设项目环境影响评价进行确认，即具有了法的强制性，纳入建设项目环境影响评价立 法范围的所有行为都必须予以评价，不以行为主体的意志为转移，否则会承担相应法律 责任。 2 2 3 建设璜目环境影响评价制度的法律依据 建设项目环境影响评价制度的确立，立法上看，其形式是不同的。有的国家在国家 环境保护法律中规定了建设项目环境影响评价制度，或制定了专门的环境影响评价法 律、法规或规范性文件，如美国、瑞典、加拿大、法国、中国，阿根廷、尼日利亚等 国家。有的国家没有制定专门的建设项目环境影响评价法律，而是在其他有关制度或法 规中包括有建设项目环境影响评价方面的内容，这些国家有英国、新西兰等，有些没有 环境影响评价立法的国家正在制定有关建设项目环境影响评价的法律，或者正在计划这 样做，如发展中国家阿曼和黎巴嫩。 2 2 3 1 宪法中的有关规定 1 9 7 8 年3 月5 日通过的中华人民共和国宪法明确规定：“国家保护环境和自然 资源，防治污染和其他公害”。1 9 8 2 年1 2 月4 日通过的 中华人民共和国宪法又进一 步规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者 个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”“切使用土地韵组织和个人必须合理利用土 地，”“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”“国家保护和改善生活 环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林。”这是国家以根本 大法的形式，作出保护自然生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害的规 定。这些规定是中国环境保护工作的最高准则，也是确定环境影响评价制度的最根本的 法律依据和基础。吲 2 2 3 2 环境保护基本法中的规定 环境保护基本法是中华人民共和国环境保护法，在该法的第十三条中规定：“建 设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。” “建设项目的 环境影响报告书，必须对建设项目少叔生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措 旖，经项目主管部门预审，并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响 报告书经批准后，计划部门方可设计任务书。”在这一条款中，对环境影响评价制度的 执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段和基本建设程序之间的关系作了原则 的规定。 2 2 3 3 单项法和条例中的规定 在一些单项法和条例中对具体领域中执行建设项目环境影响评价制度的对象、内容 和程序等也作出了明文规定：【1 2 】 ( 1 ) 中华人民共和国水污染防治法中第1 3 条：“新建、扩建、改建直接或间接 东北林业大学顶：学位论文 向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，必须遵守国家有关建设项目环境保护管 理的规定。” “建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能少叔生的水污染和对生态环境 的影响作出评价，规定防治的措施，按照规定的程序报经有关环境保护部门审查批 准。” ( 2 ) 中华人民共和国海洋环境保护法中第9 条：“对围海造田或其他围海土 程，以及采挖砂石，应当严格控制，确需进行的，必须在调查研究和经济效果对比的基 础上，提出土程的环境影响报告书，” ( 3 ) 中华人民共和国大气污染防治法中第9 条规定：“新建、扩建、改建向大 气排放污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的 环境影响报告书，必须对建设项目可能少叔生的大气污染和对生态环境的影响作出评 价，规定防治的措施，按照规定的程序报经有关环境保护部门审查批准。” ( 4 ) 中华人民共和国野生动物保护法中第1 1 条：“建设项目对国家或者地方重 点保护野生动物的生存环境产生不利的影响，建设单位应当提交环境影响报告书：环境 保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。” ( 5 ) 中华人民共和国环境噪音污染防治条例中第1 5 条：“新建、改建、扩建的 建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。” ( 6 ) 中华人民共和国城市规划法、中华人民共和国土地管理法、风景名胜区 管理暂行条例等单项法和条例中均有有关环境影响评价方而的明文规定。 2 1 2 3 - 4 建设项目环境影嚷评价的主要行政法规 行政法规是执行制度时的具体工作准则，我国现阶段行政法规主要有： ( 1 ) 国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委( 8 6 ) 国环字第0 0 3 号：建设项 目环境保护管理办法。 ( 2 ) 国家环保局( 8 8 ) 环建字第1 1 7 号：关于建设项目环境管理问题的若干意 见。 ( 3 ) 国家环保局( 8 9 ) 环监字第2 8 1 号：建设项目环境影响评价证书管理办法。 ( 4 ) 国家环保局( 8 6 ) 环建字第3 0 6 号：关于建设项目环境影响报告书审批权限问 题的通知。 ( 5 ) 环监辐字( 8 9 ) 第5 3 号：关于重申核设施环境影响报告书的审批程序的通 知。 ( 6 ) 国家环保局、财政部、国家物价局( 8 9 ) 环监字第1 4 1 号：关于颁发制定建设 项目环境影响评价收费标准的原则与方法( 试行) 的通知。 ( 7 ) 中华人民共和国国务院令第2 5 3 号( 9 8 ) ：建设项目环境保护管理条例。 ( 8 ) 国家环保总局2 0 0 6 年1 月1 日起施行的建设项b 环境影响评价行为准则与 廉政规定。 ( 9 ) 国家环保总局2 0 0 6 年1 月l 同起施行的建设项目环境影响评价资质管理办 2 我国建设项目环境影响评价法律制度概况 法。 ( 1 0 ) 国家环保总局2 0 0 6 年3 月1 8 日起施行的环境影响评价公众参与暂行办 法 。 2 2 3 5 中华人民共和国环境影响评价法 中的有关规定 中华人民共和国环境影响评价法由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常 务委员会第三十次会议于2 0 0 2 年l o 月2 8 日通过，并于2 0 0 3 年9 月1 日起施行。 中华人民共和国环境影响评价法共有5 章3 8 条。主要内容包括各种发展规划 和建设项目的环境影响评价盼内容、程序以及相应的法律责任。 中华人民共和国环境影响评价法中所称建设项目环境影响评价，主要包括四个 方面： ( 1 ) 评价的对象是拟订中的政府有关的经济发展规划和建设单位兴建的建设项 目； ( 2 ) 评价单位耍分析、预测和评估所评价对象在其实施后可能造成的环境影响； ( 3 ) 评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的预防或者减轻不良环境 影响的对策和措旌； ( 4 ) 环保部门对规划和建设项目实施后的实际环境影响，要进行跟踪监测和评 价。 2 2 4 建设项盛环境影响评价制度与其他评价制度比较 2 2 4 1 与“三同时”制度的比较 建设项目环境影响评价制度秘“三同时”环境管理制度是我国两项相辅相成的强制 性环境管理制度，是建设项目管理中预防新污染产生和生态、环境保护韵两大法宝，是 预防为主方针的具体化、制度化。然而与建设项目环境影响评价制度相比，建设项目环 境保护“三同时”管理中还存在很多阀题，“三同时”制度还不能得到全面有效的贯彻 实施，特别是在社会经济的发展和投资渠道的多元化，各类新增的建设项目不断增加、 规模不断扩大，行政审批制度的各项改革等情况下，“三同时”管理工作相当被动，这 有可能影响到环境保护工作全面、有序地开展以及环保事业的发展。 “三同时”制度是中国第一项环境管理制度，它的出现早于建设项目环境影响评价制 度，并与其一样是我国环境保护法明令规定的法律制度，以法律形式约束人们必须遵照 执行，具有不可违背的强制性。3 0 年来，积累了丰富的经验。二者作为我国基本建设方 厩环境保护的基础，为强化建设项目环境管理发挥了重要作用，是我国环境管理实践的产 物，也是我国环境管理战略总体构想的体现和深化，适应了强化管理的新形势，标志着我 国环境管理进入了一个新时期，即更加注重科学性、定量性和法制性。从对建设项目全过 程的环境管理来看，建设项目环境影响评价制度主要集中在建设的前期管理：“三同 时”环境管理集中在项目的建设过程中，是我国特有的环境管理制度。二者共同构成建 设项目环境保护管理的两项基本制度。为保证经审查批准的环境影响报告书( 表) 中所 东北林业大学硕士学位论文 确定的环境保护措施予以落实，必须实行“三同时”制度，也就是说，建设项目环境影 响评价制度的最终落实要依赖“三同时”制度的实旌。 中华人民共和国环境影响评价法中第1 章第2 条明确规定：“本法所称环境 影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估， 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”侧应当 引起注意的是，虽然严格意义上讲，建设项目环境影响评价与建设项目环境影响评价制 度是两个不同的概念，但在对该法的进一步释解中“本条规定的建设项目环境影响评 价，是一个大的概念，即包括建设项目环境影响评价方法和手段，也包括建设项目环境 影响评价制度”，并提出了就建设项目环境影响评价包括的3 方面内容：运用各种科学 技术手段对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分柝、预测和评估；根据预测和评 估结果，针对建设项目的具体情况，提出预测或者减轻不良环境影响的对策和措施；对 评价结果进行跟踪监测，及时发现建设项目实施中出现的问题，采取相应措施加以解 决。 中华人民共和国环境保护法中明确规定：“建设项目中防治污染的设施，必须 与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影 响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。”建 设项目环境保护“三同时”制度在建设项目环境保护管理条例第1 6 条规定：“建设 项目需要配好建设环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时投产使用。”它提出 了对建设项目环境保护设施建设的要求，即要求建设项目需要配套建设的环境保护设 施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。这之中涉及的建设项目竣工 环境保护验收是一项具有中国特色的环境管理制度，是我国现阶段控制新污染源、减少 环境污染、保证“三同时”制度落实的重要措施。 建设项目环境保护管理是贯彻保护环境“预防为主”方针的关键性工作，对我国实 施可持续发展战略发挥着重要作用。而“三同时”制度是我国早期环境管理制度的第一 项举措，是我国建设项目环境保护管理工作的一项创举，它从程序上保证了将污染破坏 防治纳入开发建设活动的计划之内，是一项符合我国国情、具有中国特色的环境保护法 律制度，是落实环境保护防治措施、控瓤新污染产生和生态破坏、防止项目建成，后绘环 境带来新的污染和破坏等的关键，是加强环境保护管理的核心。 建设项目环境影响评价制度中施行分类管理，建设项目对环境可能造成重大影响 的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细 的评价；建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目 产生的污染和对环境的影响进行分析和专项评价；建设项目对环境影响很小，不需要进 行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。 在“三同时”竣工