刑警管理模式研究.doc

内部传阅刑警管理模式研究丁世洁我国目前正处于社会上升期,跨地区的资金和人口流动频繁，经济发展的不平衡以及城镇失业率的居高不下导致各种潜在的社会矛盾被激化，刑事案件发案数量居高不下，严重危害了人民的生命财产安全和党在人民群众中的形象。现行公安工作运行机制、警务工作方式、管理模式和机构设置不适应新形势、新任务的问题越来越暴露出来，已经明显地制约了公安机关职能作用的发挥。1 各地进行的刑警管理模式改革，大都侧重于形式上的多警种联合和简单的警力下沉，没有形成一个成熟的整体解决方案，缺乏严格意义上的系统理论支持，这就需要我们在实践中不断总结经验教训，研究出现的一系列问题，建立一个完整的理论体系。科学的刑警管理模式的建立，不能仅凭简单的主观臆断和理论思辨，而且要借鉴管理学和社会学等社科领域的最新研究成果，根据刑警工作的具体特点，积极探讨刑警工作运行机制和组织机制的合理嬗变。一 刑警管理模式改革中存在的问题 公安管理是公共管理的重要组成部分，关于公安管理和公共管理之间的区别，本文不再详述。从公共管理的视角探讨公安管理，可以扩宽公安管理学的研究视野和空间，使公安管理的研究不局限在“为提高系统性能”和“对公安机关的有效管理”上，也关注所提供的治安保障与服务的过程，关注社会治安管理的公正与效率，关注以最低成本取得最佳效果等。以公共管理视角探讨公安管理的内涵，能从理论上阐明当前的公安管理举措，为刑警管理模式改革提供一个更新观念的思路。2刑警管理模式的改革必须与当前的社会系统环境相适应，组织的生存必须存在于特定的环境之中，组织的自我完善和发展，必须和环境的变化和时代的变迁保持良性的互动。在我国社会改革不断深入的新形势下，目前的刑警管理模式已经不适应时代的发展，必须根据时代的需要进行大刀阔斧的体制创新和制度创新。总的来说，现行的刑警管理模式存在的主要问题包括以下几个方面：（一） 我国目前实行的是公开考试加政治考核的招警模式，这种机制存在着许多值得商榷之处。首先，一个合格的警员的素质是系统化和多元化的，它包括知识素养、体质素养和品格素养等多个方面，而目前的考试制度不能在短时间内对应招人员进行全方位的有效考察，政治考核的不可量化导致很多非理性因素对招警结果产生重要影响，许多国家培养多年的优秀警校毕业生不能进入公安队伍，造成国家财政资源和人才资源的浪费。由于警校毕业生在校受到的是比较狭窄的专业教育，进入不了公安队伍就意味着面临失业的危险，很多落选毕业生因此对社会产生怨恨，进行反侦察，素质的优势反而对社会产生了极大的危害。此外，公安招警活动中的腐败现象使得“条子警察”屡见不鲜，严重败坏了公安队伍的名声，降低了刑警组织的凝聚力和战斗力。（二） 刑警管理的组织结构是官僚式（bureaucracy）的，通过命令链进行管理，这种管理模式有利于政令统一和决策迅速执行。但是“官僚式”的组织结构权力控制跨度狭窄，机构设置过多，分工仔细却职能交叉，机关化倾向突出。工作专门化导致了各个部门之间的利益冲突，职能部门的目标凌驾于整个组织的目标之上，造成“小集团”主义。公安行政机关滞留了大量警力，导致刑警人力资源配备不合理，基层警力严重不足，造成人力和物力的巨大浪费，与公安机关直接服务群众、贴近实战的战略目标极不相称。警力配置模式不规范，还停留在想当然的非理性阶段，没有一种科学的警力资源配置理念，没有严格按照定岗、定编、定职责的规定合理配置警力，造成部门和警种划分过细，职责不清，各自为政，形不成合力，公安行政部门人员过剩，而面向一线的基层警力却严重短缺。 （三） 多年来，尽管基层公安机关实行8小时工作制，但是“严打”斗争的频繁实施和实际刑侦任务的繁重，许多刑警长期超负荷工作，工作条件艰苦而又危险，却很少有相应的津贴或奖励，甚至工资待遇还远远低于其它国家行政部门。作为国家公务员的公安干警实际享受不了相应的公正待遇，严重挫伤了工作的积极性和献身精神；另一方面，随着形势的变化，当前刑事犯罪、治安情况出现许多新特点，旧的工作模式已不适应治安变化的需要。据调查，夜间、双休日、节假日正是刑事案件的高发时期，这时虽有值班、备勤的人员，但打防控力量相对减少，不能有效地遏制犯罪，在时间上给违法犯罪留下了空档。 （四） “有困难，找警察”，这一口号已经提出多年，妇孺皆知。提出这一口号的初衷是好的，但是它的合理性却值得商榷。刑警队伍的本质是有效打击刑事犯罪，战斗能力强、政治素质高的国家专制力量，其存在的意义就是保持对犯罪分子的高压态势，保证人民群众的生命财产安全。“有困难，找警察”的口号导致很多非警务活动牵扯大量警力，在基层所队公安业务经费短缺，警力资源匮乏的情况下，这种情况将会导致公安工作的迷失，牵扯大量警力，致使现有的警力调配显得捉襟见肘，不能集中精力和资源有效打击恶性刑事犯罪活动。（五） 公安反馈机制缺失，公安工作实际效能低下。名义上各级人民代表大会有对公安机关的问责权，但是人大代表开展工作受到很多政治因素的制约，对相关责任人没有严格的罢免考核制度，人民的意愿不能有效通过人大代表反馈到管理层面上来。领导权力缺少制约，不可避免地导致腐败现象的发生，所有的制度创新和体制创新，都变成了华而不实的口号。群众满意度不高，不能形成良好的警民互动，提升社会综合整治水平困难重重。（六） 公安部正在全国大力推行“金盾工程”计划，各地的公安部门也进行了积极的实践，取得了较好的效果。但是经济发展的不平衡和人员观念的陈旧，“金盾工程”计划的实际推行效果不容乐观。很多地方由于经济所限和领导重视不够，无法建立起先进的信息管理系统。另外一些地方，地方政府耗巨资建立起的现代化系统，却由于人员观念的陈旧和配套培训措施的缺失，实际使用效率不高，浪费了宝贵的资金。二 建立科学的刑警管理模式的关键因素建立新的刑警管理模式，其目的就在于提高刑事案件的侦破力度，提高社会总体治安水平。上海市厉行“强本固体，科教强警”的战略思想，借鉴国内外刑警管理的先进经验，加大科技投入力度，大力进行制度创新和体制创新，推行警务信息的网上公开，促进广大基层民警和社区居民的良性互动，建立起“动静结合”的全方位立体式防空体系，有效地打击了各类刑事犯罪活动，促进了上海市经济文化的快速发展。 2005年，上海市的外来人口数量和城镇人口失业率均创历史最高纪录，社会治安形势十分严峻，但在科学的管理模式下，上海市刑事案件发案总数保持平稳，一般治安案件甚至呈下降趋势。上海市公安局进行的积极探索，值得我们进行研究和思考。3上海的经验主要在于加大了科技投入和研究投入，建立起一套完整的决策、执行和保障体系。投入巨资和人力建成了一套完备的信息管理系统和决策支持系统，在全市范围内实现了犯罪信息的信息共享、资源共享，使刑警有了决策的依据，提高了决策水平和应对突发事件的能力。重视政治理论的学习，使每一个刑警都认识到自己肩负的重大责任，提高为人民服务、为经济发展服务的政治责任感。另一方面，积极进行组织重构，确保决策的顺利执行。积极推行公共服务社会化专业化改革，加大科技投入和资金投入，有效地保障了现代警务机制的高效运行。只有树立以人为本的理念，才能充分调动刑警工作的积极性和献身精神，提高工作效率。加大科技投入和进行组织重构，才能为科学决策的顺利执行提供物质保障和制度保障。 总的来说，树立以人为本的理念、加大科技投入和进行组织重构，是建立科学刑警管理模式的关键因素所在。 1. 以人为本的理念管理的作用就是使得组织内部人的努力和物质资源能够得到有效的配置，从而高效率地达到预定的目标，其核心思想就在于提高组织工作效率，降低工作成本。对于刑警管理来说，提高工作效率的根本就在于坚持以人为本的价值观，使得警员的个性得以伸展，潜能得到开发，需要得到满足，把自己的发展与组织的发展紧密联系起来，产生对组织的忠诚感和认同感，培养起对刑警事业的献身精神。管理必须促进人的全面自由发展，体现对人的终极关怀。传统的管理理念更多地强调组织价值、组织目标，把人完全看成管理的客体，而忽视了组织成员的个体价值和个人目标，最终导致管理效能的下降。为组织成员提供价值取向，满足组织成员的需要，是组织存在的基础，也是组织动员组织力量，整合组织资源的载体。4警务模式的执行主体是各级公安干警，任何管理模式的改革，如果没有充分考虑到培养个人的献身精神和参与意识，那么一切都是虚无的空头理论，建立不了集约高效的长效机制。各地的管理模式改革中，过分强调人民群众的主体地位和刑警个人的献身精神，没有认识到管理模式的执行主体是各级公安干警，作为“经济理性人”，如果公安干警的个人诉求得不到满足，就很难培养起对公安工作的献身精神，工作效率和质量就不可能得到可靠的保证。人是“经济理性人”，人的职业选择首先要考虑的是报酬丰厚、风险低、自身发展前景广阔。警察作为一种职业，其工作报酬是解决生活开支，保障家庭收入的重要来源，对家庭成员的消费和教育有着极其重要的作用。当前公安队伍 “只讲奉献、不求索取”的管理理念只能作为一种理想，如果上升到行政层面的强制要求，落实到相应的制度安排，必然会违反管理学基本规律，造成管理目标与客观实际相脱节，使制度性安排形同虚设。5 价值观是一个组织的灵魂，也是组织个性化的表征，从公共管理的视角上来说，刑警管理其价值观当然要求对整个社会的高度责任感和献身精神，但是个体的利益诉求如果得不到应有的关注，就会严重挫伤警员的工作热情和献身精神，影响工作的质量和效率。当前“从严治警一本书，从优待警一句话”的现象在全国范围内普遍存在,“从严”和“从优”的失衡严重挫伤了刑警队伍的工作积极性。在官僚机制体系下，民主决策制度不健全，有些领导政治观念、法制观念淡薄，基层警员在职务晋升，工资待遇等方面得不到公正的对待，没有一个明确的职业规划，个人的发展更是无从谈起。刑警的基本待遇得不到保障, 激励机制也仅仅停留在警衔晋升制度和立功奖励制度层面上,行政职务和经济利益的挂钩强化了队伍的“官本位”意识，淡化了激励机制的目标价值。激励机制具体操作中的诸多不公，导致刑警获取正当途径利益的难度系数增大，有些刑警执法犯法，却攫取了远比执行正常任务所应取得的利益，然而监察机制的不健全强化（reinforcement）了这种行为，客观上激励了某些人员的“不作为”和执法腐败,造成警民关系紧张,社会治安形势恶化.2 科技强警理念的塑造社会的进步是以科技的发展为标志的，建立现代刑警管理新模式，有效打击和遏制刑事犯罪活动，除了要依靠提高自身素质和发动人民群众外，坚持“科技强警”是走出困境的出路所在。只有依靠现代科学技术，着力于科技转化为战斗力和工作效率，实现侦查工作跨越式发展和革命性的进步，才能从根本上提高刑警打击犯罪的能力和水平。信息不对称是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。科学技术的发展实现了在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性，提高了决策的效率和质量。网络化电子警务的实现，使得刑事案件决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策或群体决策，使他们及时获得大量信息，开阔视野，提高了判断、分析和解决问题的能力，有助于他们逻辑地、辩证地和系统地思考问题，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策盲目现象，从而提高了刑警决策的科学性和合理性，有效地维护了社会治安和人民群众生命财产安全。因此，要坚持实施“科技强警”战略，向科技要警力，从办案环节入手，逐项规范运作流程，积极探索科学技术在刑警实际工作中的合理形态，提升侦查破案科技含量，保证办案质量和办案效率。现代科技改变了传统的破案方式，MIS（管理信息系统）和 DSS（决策支持系统）的广泛应用，给刑侦工作带来一次革命性的变革，各自为战、信息封闭、情报自用的现象大大改变，相当多案件的侦破不再以人、财、物的直接投入为代价，以前面对刑事案件主要靠拼体力、拼消耗，侦查员经常超负荷工作，这种被动局面也得到了逐步的改变。借助于信息技术，打破了时空限制，信息资源的全国范围内共享，破案整体效能得到了根本性的提高，通过CCIC国家刑事犯罪信息中心，DNA和指纹信息远程比对和网上通缉大大节约了办案成本和办案效率。在充分认识科学技术用于刑侦工作重要作用的同时，也应该清醒地看到，目前刑侦战线还存在不少困难和问题。形势的变化在客观上需要改变传统的管理模式，积极进行组织重构，减少权力层级，构建管理高效、反应迅速的“扁平化”管理机制，建立战斗力强劲的刑警团队。然而现行的刑警管理模式还属于典型的官僚体制，以“命令链”为组织的主要方式，权力等级设置过多，权责不明，执行能力不强，许多决策和制度流于形式。这样的管理体制很难与在新的管理理念基础上建立的MIS和DSS相融合，不可避免地对技术的应用绩效大打折扣，达不到系统设计时预定的目标。要紧紧围绕“刑警改革”和“科技强警”这两大战略任务，一步一个脚印扎扎实实地推进科技强警工作，两手都要抓，两手都要硬。全国刑警战线要“抓人才、抓规范、抓建设”，不断增强刑事技术工作发展后劲，扎实推进“网上追逃”、指纹自动识别系统、DNA技术等工程的建设，建立制度上的信息共享机制，扩大信息共享范围。大力实施人才战略，增加刑侦队伍中科技人员的数量，完善刑事科学技术青年人才库建设，扎实开展刑警学科技用科技活动，提高广大刑警人员的科技素质和执行水平。3 权力组织形式经过多年的积极探索，我国警务改革的理论成果和实践经验均有了相当程度的积淀，但在实践上表现为局部的改革多，理论上没有形成一套规范的体系。管理的目的在于高效地完成任务，其关键就是根据新形势的变化，大力推行制度创新和体制创新，突破传统警务体制的约束，改革现行的行政组织模式，建立稳固的体制保障机制，形成长效的管理运作模式。1）创新行政管理方式 建立权责统一的组织机构我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。权力过分集中，组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮。人员配置的不合理，从而造成机关机构庞大、臃肿，人浮于事，而基层岗位警力匮乏，一线警力短缺，无法有效地打击犯罪。新的刑警管理模式应该借鉴企业管理的有益经验，将效率放在首要地位，应树立效率意识，增强活力，将目标管理、绩效评估、成本核算等引入刑警管理体系，提高刑警人员的责任感和紧迫感，科学地衡量刑警人员的工作业绩。创新行政权责体系，就是要按照权责统一的原则，授予基层单位合理的管理权限和决策权限，明确划分职能部门和权力部门的职责界限，充分提高职能部门的服务水平，保证党和政府对刑警队伍的绝对领导。重视法律法规的权威作用，把涉及刑警管理体制的重大问题以立法的形式确定下来，使刑警工作有法可依，有法必依，防止政府“越位”、“错位”问题的发生。在制定法律法规和管理制度时，同时考虑如何将法律法规及管理制度切实落到实处。如果有法不依、执法不严、有令不行、有禁不止的现象得不到有效的遏制，即使法律法规和管理制度再完善，依法治警也是一句空话。创新行政管理方式，将竞争机制引入政府公共服务领域，打破政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，推行刑警后勤保障社会化，刑警非战斗性任务社会化，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入这些领域。 62） 充实基层警力 建设政治素质高的战斗团队切实充实基层警力资源配置是建立新的管理模式的首要任务。一方面要严格人员进入制度，保证新录用警员的数量和质量，加大在岗人员的培训力度，将新技术新思维转化为强大的战斗力。另一方面，在体制上改变“机关大，基层小”的现状，科学合理地设置机构，不搞互相攀比、左右对齐，不强求上下机构对口，不设不必要的或可设可不设的机构，压缩行政机关编制，利用各种政策手段使警力向基层倾斜，向实战倾斜。刑事案件的侦破需要具备多种技术知识才能顺利进行，有不同个体组成的异质性群体更可能拥有多种能力和信息，运行效率更高，所以要根据实战的需要，配置具有多层次知识结构的刑警队伍。如图所示，理想的刑警管理模式是建立一个面向任务的问题解决型和自我管理型相结合的多功能团队。刑警工作的完成需要多种技能和经验，团队是组织提高运行效率的可行方式，它有助于组织更好地利用个人的才能为组织的共同目标服务。多功能团队是刑警组织的有效方式，它能使组织内部甚至组织之间不同领域人员之间自由交流信息，激发出新的观点，解决面临的问题，协调负责复杂的项目。7刑警管理是半军事化的管理，这个论断决定了必须重视政治因素对刑警的重要影响。刑警管理体制改革必须与政治体制改革的其它方面结合起来进行。管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么管理就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保障的。8因此，要加大政治学习力度，让刑警人员认识到刑警工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保