（法学专业论文）我国行政公益诉讼原告资格研究.pdf

我国行政公益诉讼原告资格研究 两要 原告资格是行政诉讼的基本问题之一，行政公益诉讼的原告资格是为维护公 共利益而提起行政诉讼的主体方面的问题。近年来违法行政行为侵害公共利益的 现象时有发生，为维护公共利益而提起行政诉讼的案件不断出现。而从现行的法 律规定和已出现的行政公益诉讼案件来看，原告资格是决定争议能否进入诉讼程 序的主要因素之一，司法实践中的行政公益诉讼案件，多以起诉者没有原告资格 为由裁定驳回起诉而结案。因此，对行政公益诉讼原告资格的研究具不仅有理论 意义，更有现实意义。 通过采用语义分析、比较分析等研究方法，文中在探讨行政公益诉讼原告资 格的基本问题和考察国外行政公益诉讼原告资格的基础上，立足于我国行政公益 诉讼的现状，着眼于对我国行政公益诉讼原告资格实际问题的解决，提出确立检 察机关、社会团体和公民的行政公益诉讼原告资格。具体分成四部分来阐述。 第一部分探讨确立行政公益诉讼原告资格的基本问题。首先，对于“公共利 益”、“行政公益诉讼 、“行政公益诉讼原告资格”究竟何指从语义上进行分析i 列举比较不同的界说并加以总结。其次，分析行政公益诉讼原告资格确立的法理 基础，着重从人民主权理论、权力制约理论、诉的利益扩展理论、信托理论的角 度来探求行政公益诉讼原告资格的理论支撑。 第二部分通过分析国外行政公益诉讼原告资格状况以期对我国行政公益诉 讼原告资格的确立提供比较借鉴。本部分首先对行政公益诉讼制度较为成熟的国 家的行政公益诉讼原告资格状况进行介绍，然后对这些国家确立的行政公益诉讼 原告资格的特征加以总结，即原告主体的广泛性、在放宽原告资格的同时保持谨 慎态度、法院通过审判实践对原告资格的确立发挥积极作用。 第三部分着重分析我国目前公共利益遭受侵害严重、亟待保护的现实及我国 行政公益诉讼原告资格的缺失。首先介绍了我国行政诉讼原告资格的发展，指出 我国目前以“法律上利害关系 为标准的行政诉讼原告资格没有涵盖行政公益诉 讼的原告资格，未将保护公共利益纳入行政诉讼。其次，分析了我国行政公益诉 讼原告资格确立的现实必要性，即公益受侵害严重、现有监督机制不力、行政诉 讼法在保护公共利益方面不健全。 第四部分着眼于我国行政公益诉讼原告资格的完善，提出在我国将行政公益 诉讼的原告资格赋予适当的主体。首先基于行政公益诉讼的特征分析了确立我国 行政公益诉讼原告资格的原则，其次在前文分析国内外行政公益诉讼原告资格的 基础上，提出赋予多元化主体行政公益诉讼原告资格，包括检察机关、社会团体 和公民，并对其可作为适格原告的原因和需要注意的一些必要问题加以分析。 关键词：公共利益行政公益诉讼原告资格 i i t h es t u d yo ft h epiain tif fq u aiific a tio no f a d minis tra tiv ep u biicln t e r e s tlitig a tio ninc hin a a b s t r a c t t h eq u a l i f i c a t i o no ft h ep l a i n t i f fi so n eo ft h eb a s i cc o n c e r n si na d m i n i s t r a t i v ep u b l i cl i t i g a t i o n i ta i m sa ti d e n t i f y i n gt h ea p p r o p r i a t ea c c u s e ri nt h el i t i g a t i o n i nr e c e n ty e a r s ，a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n sd e s t r o y i n gt h ep u b l i ci n t e r e s ta p p e a rf r e q u e n t l y a c c o r d i n g l y , m o r ea n dm o r ep e o p l es t r i v e t os u et ot h ec o u r tt op r o t e c tt h ep u b l i ci n t e r e s t b u tf i o mt h ef o r m e rc a s e si ti st h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o nt h a td e c i d e sw h e t h e rt h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o nc a nb el a w s u e d m a n yo ft h ep r e v i o u s c a s e se n d e d u p w i t h o u tt h e p r o p e ra c c u s e r , w i t h t h e p u b l i c i n t e r e s t c a n n o tb e s u p p o r t e d 。t h e r e f o r e ，t h es t u d yo ft h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o nh a sf o u n d m e n t a lm e a n i n gi nb o t h t h e o r ya n dr e a l i t y t h et h e s i si sd e s i g n e di no r d e rt om a k ec o n t r i b u t i o nt ot h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nc h i n a i nt h et h e s i s ，r e s e a r c hm e t h e d s s u c ha ss e m a n t i ca n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa r eo c c u p i e d t h et h e s i sb e g i n sw i t ht h eb a s i c c o n c e r n so ft h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h e nt h et h e s i se l a b o r a t e st h e p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no ft h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nh o m ea n da b r o a d f i n a l l y , t h et h e s i sp u t s f o r w a r dt h a ta tp r e s e n tp r o c u r a t o r i a lo r g a n s ，s o c i a lo r g a n i z a t i o n sa n dc i t i z e n ss h o u db ee n d o w e d w i t ht h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni nc h i n a t h et h e s i si sc o m p o s e do ff o u rs e c t i o n s i nt h ei n i t i a ls e c t i o n ，t h eb a s i cc o n c e r n si nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni n a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n a r ed i s c u s s e d t h a tr e f e r st ot h en e c e s s a r yp r o p e rn o u n si n e s t a b l i s h i n gt h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni nt h ep u b l i ci n t e r e s ta d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n f i r s t l y ，t h e d e f i n i t i o no f “p u b l i ci n t e r e s t ”，“a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ”，“t h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o ni np u b l i ci n t e r e s t ”i sd i s c u s s e df r o mt h ep o i n to ft h es e m a n t i ca n a l y s i s v i e w , d i f f e r e n t v i e w sf r o md i f f e r e n ts c h o l a r sa r el i s t e da n ds u m m e r i z e dw i t ht h ec o m m o nf e a t u r e sr e f l e c t e df r o m t h e i rv a r i o u sd e f i n i t i o n a f t e rt h a t ，t h e l e g a lt h e o r y b a s i si sd i s c u s s e df o r i d e n t i f y i n g t h e q u a l i f i c a t i o no ft h ep l a i n t i f fi na d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t h e s et h e o r i e sf o c u s0 nt h e t h e o r yo fp o p u l a rs o v e r e i g n t y , t h et h e o r y o f t h ei n t e r e s te x t e n s i o ni n l i t i g a t i o n ，t h e t r u s ta n d d e l e g a t i o nt h e o r ya n dt h ep o w e rr e s t r i c t i o nt h e o r y m i nt h ef o l l o w i n gs e c t i o n ，t h ec o m p a r i s o ni sp r o v i d e dt h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h et y p i c a l o v e r s e a sa d m i n i s t r a t i o np u b l i ci n t e r e s tl a w s u i tp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o nc o n d i t i o n t h ec o m p a r i s o n a i m sa tp r o v i d i n gr e f e r e n c ef o rt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl a w s u i ti no u rc o u n t r y t h i sp a r tf i r s tc a r r i e so nt h ed e s c r i p t i o no ft h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o nc o n d i t i o ni nt h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nt h ec o u n t r i e sw h o s ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s tl a w s u i ts y s t e m sh a v eb e e nc o n s i d e r e da st y p i c a la n dm a t u r e a f t e rt h ei n t e r d i c t i o nt ot h e c o n d i t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no ft h ea b o v e c o u n t r i e s ，t h et h e s i sm a k e sas u m m a r yo ft h ec o m m o nc h a r a c t e r i s t i ci nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl a w s u i tp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni nt h e s ec o u n t r i e st h a th a ss e tu pt h e c o m p a r a t i v e l ym a t u r ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl a w s u i ts y s t e m t h ec o m m o nc h a r a c t e r i s t i co f t h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl a w s u i tp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o nd e m o n s t r a t e sm a i n l yi nt h ea s p e c t s f o l l o w e d 1 n b ep l a i l l t i f fq u a 腼c a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ne x t e n d sw i d e l y ， i n c l u d i n go f f i c i a lo r g a n s ，s o c i a lo r g a n i z a t i o n s ，c i t i z e n sa n ds oo n e x c e p tf o rt h eb r e a d t ho ft h e p l a i n t i f f s ，t h e r ea r ea l s oc e r t a i nr e s t r i c t i o n st ot h eo n e se n d o w e d w i t ht h eq u a l i f i c a t i o n ，t h e yc a nn o t a b u s et h e kq u a l i f i c a t i o n t h ep o s i t i v ef u n c t i o no ft h ec o u r ti sa l s oe m p h a s i z e d t h ec o u r tp l a ya i m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o nt h r o u g h t h ej u d i c a lp r a c t i c ew i t ht y p i c a lc a s e s i nt h et h k ds e c t i o n ，t h et h e s i sf o c u so nt h er e a l i t yo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n c o n d i t i o ni no u rc o u n t r y f i r s t ，a tp r e s e n tt h ep u b l i ci n t e r e s th a sb e e nv i o l a t e ds e r i o u s l yb yal o to f a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n si no u rc o u n t r y t h ep u b l i ci n t e r e s tc a l l sf o ru r g e n tp r o t e c t i o n b u tn o w a d a y s t h e r ei st h el a c ko ft h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni np r o t e c t i n gt h ep u b l i ci n t e r e s ti nt h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o ni no u rc o u n t r y a tp r e s e n t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a we n d o w sp e o p l ew i t ht h e p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no n l yw h e nt h e i rp e r s o n a l i n t e r e s th a sb e e nd i r e c t l ya f f e c t e db yt h e a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s t h a ti s ，u n d e rt h e ”l e g a li n t e r e s t ”s t a n d a r di nt h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n ，i ti so b v i o u st h a tt h e r ei sn op r o t e c t i o nt ot h ep u b l i ci n t e r e s t ，a n dt h u si nt h ep r o t e c t i o no f p u b l i ci n t e r e s t sa p p e a r sb l a n k s e c o n d ，t h et h e s i sp r o b e si n t ot h er e a l i t yt h a tt h ep u b l i ci n t e r e s t t h a th a sb e e nv i o l a t e d s e r i o u s l yn e e d s e f f e c t i v ep r o t e c t i o n a tt h es a l n et i m e ，t h ee x i s t i n g m o n i t o r i n gm e c h a n i s mt o t h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n si si n e f f e c t i v e ，e i t h e r s ow h e nt h ep u b l i c i n t e r e s ti sd e s t r o y e d ，i ti si m p o s s i b l et ob ec o m p l e t e l yp r o t e c t e dt h r o u g ht h ep r e s e n ts y s t e m i v i nt h ef o u r t hs e c t i o n ，t h et h e s i sf o c u so nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e p l a i n t i f fq u a l i f ! i c a t i o ni nt h e a d 咖1 s t m f i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，a n d p u t sf o r w a r dt h a ti nn o w a d a y sw h oc a nh ee n d o w e d w i l ht h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o nt h ea d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t ob e g i n 删l ，t h et h e s i s d l u 5 5 e 5t h em a i np r i n c i p l e si nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o l li na d m i n j s 川v e j l t l g a t i o nb a 8 e do nt h es p e c i a lc h a r a c t e r i s t i c so ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e f e s tl i t i g a t j 0 1 1 i nt h e t o l l o w l n gp a r a 鲫p h 8 ，t h et h e s i sc o m e su pw i t ht h e a p p r o p r i a t ea c c u s e r si nt h ea d m i n i s t r a l i v e p u b ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns h o u l db et h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n s ，s o c i a lo r g a n i z a t i o n sa n d c i 血e n s a f t e r t h a t , t h et h e s i sp m b e 5i n t ot h er e a s o n so ft h ea b o v eb e i n gt h er o p e r p r o 始c u l o r si na d m i n i s t r a l i v e p u b l j ci n t e r e s tl j t i g a t i o n t h er e a s o n sa r e e l a b o r a t e df r o m d i f f e r e n t a s p e c t s ，i n c l u d n gt h e j u r i s p n l d e 溉b a s i so f b e i n gt h ep r o p e rp l a i n t i f fi nt h ea d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n l e r e s tl i t i g a t i o n , t h e a d v a n t a g e 8o ft h ea b o v eo n e sb e i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i cl i t i g a t i o n p l a i n t i f f s ，t h es u c c e s s f u l p r a h c “c c0 ft h ec o u n t e r p a r t si no t h e rc o u n t r i e sa n dt h ea d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n r e a l i t yi nc h i n a f i n a l l y ，t h et h e s i sa n a l y s e st h ei s s u e st h a ts h o u l db eg i v e ne n o u g hc o n s i d e r a t i o n i n t h ee s i a b l l 8 h m e n to ft h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i cl i t i g a l i o n k e yw o r d s ：p u b ii ci n t e r e s t ；a d m i n i s t r a t i v ep u b ii c i n t e r e s tii t i g a t i 。n ： t h ep l a i n t i f fq u a ii f i c a t i 。ni na d m i n i s t r a t i v ep u b ii ci n t e r e s t ii t i g a t i 。n v 我国行政公益诉讼原告资格研究 引言 近年来，随着我国社会的全面发展，政府的公共行政职能不断加强，行政权 力随之迅速扩张。行政机关在公共管理、协调利益冲突等方面发挥着同益重要的 作用。同时，违法不当的行政行为也大量增加，不仅侵害公民的个人利益，而且 丌始侵入到公共利益领域。加强监督行政权力的行使以保护公共利益呼唤着设立 维护公共利益的行政公益诉讼制度。 行政公益诉讼的产生是基于行政主体的危害公共利益的行政行为，是为了 维护公共利益而向法院提起的行政诉讼，旨在通过诉讼以救济受到侵害或者威胁 的公共利益，同时对于行政权力的行使起到监督作用，促使行政机关严格依法行 政，从而区别于普通的旨在维护私人利益的行政诉讼。人类进入上个世纪以后， 社会关系日益复杂，行政机关的职能越来越多地涉及到公共领域，行政权力对公 共利益的侵犯日渐凸显，公共利益迫切需要保护。些国家为适应保护公共利益 的需要，从本国的实际出发，先后建立了不同表现形式的行政公益诉讼制度，如 美国的私人检察长制度、法国的越权之诉、同本的民众诉讼等等。 虽然行政公益诉讼制度在许多国家已经建立，但是在我国行政公益诉讼制度 尚处于学者们的研究中，我国目前的行政诉讼制度在维护公共利益方面尚不健 全。然而近年来我国行政公益诉讼性质的案件却不断出现，如画家严正为了使当 地小学生避免遭受精神污染，起诉文体局不履行职责；李刚博士因外地车辆进入 天津和上海需要被收取“进津费”和“进沪费 而提起诉讼。在我国现行行政诉 讼制度下，此类案件常因为不属于法院受案范围或者起诉者不是适格原告而被驳 回起诉。无原告即无诉讼，不具备原告资格使行政公益诉讼无法展开。行政公益 诉讼制度的建立是对传统的维护私人利益的行政诉讼制度的突破和发展，其首要 问题之一就是原告资格，而由于行政公益诉讼的特殊性，其原告资格的确定就不 能拘泥于传统的原告资格理论，这是一个理论性和实践性都较强的问题。因此建 立行政公益诉讼制度面临的首要问题就是如何确定其原告，即由谁来启动行政公 益诉讼程序，本文试图就该问题作些探讨。 我国行政公益诉讼原告资格研究 一、行政公益诉讼原告资格概述 ( 一) 行政公益诉讼 1 、公共利益确认 “公益”即公共利益的简称，然而对什么是公共利益，在理论上和实践中尚 无统一界定。有关公共利益的概念遍存于各国的法律之中，“但是到底什么是公 共利益，却没有哪个国家的法律有明确的规定。这是由公共利益内容的不确定和 受益对象的不确定所决定。 【1 】在学界，不同的学者对于公共利益也表述不一。 例如台湾学者陈新民教授认为，公共利益的最大特点在于其概念内容的不确定 性，包括“利益内容的不确定性 和“受益对象的不确定性”。“1 8 8 4 年德国学者 洛厚德发表公共利益与行政法的公共诉讼一文，将公共利益界定为一 个相关空间内关系人数的大多数人的利益。 【2 】我国学者张千帆认为，公共利益 是私人利益的总和，私人利益是公共利益的组成部分。马怀德教授认为，公共利 益可分为国家利益和社会公共利益。 虽然无法给出一个确切的定义，公共利益是确实存在的。在尚无法定的定义 来确认公共利益的前提下，笔者赞同黄学贤教授通过把握其基本要素来加以确认 的观点。在确认公共利益时，以下要素是需要考虑公共利益的公共性，同时要考 虑其利益的重要性，另外，公共利益是现实存在的或者将来一定可实现的，而不 是虚幻、飘忽不定的；公共利益可以通过正当程序来实现，表现为通过正当的法 律程序，诸如正当的行政程序、司法审判程序等，使公共利益在个案中得以确认 和实现。 2 、行政公益诉讼确定 行政公益诉讼是我国行政法学者所独创的概念，从字面意思来看，即针对 侵害公共利益的行政行为提起的诉讼，区别于纯粹维护私人利益的行政诉讼。这 在国外并没有相一致的提法，与我国学者所提行政公益诉讼实质相同的诉讼在国 外有着不同的名称，如“民众诉讼、“公民诉讼 等。由于我国现行法律对公共 利益的救济未作专门规定，故行政公益诉讼尚处于理论晃的研究中。对于什么是 行政公益诉讼，理论界尚缺乏统一的界定，因而存在多种表述。如“行政公益诉 讼是“指公民为维护公益，就与自己权利及法律上无直接利害关系的事项，对行 【1 】黄学贤行政公益诉讼菪干问题讨论 j 法学，2 0 0 5 ，( 1 0 ) ：5 1 2 1 1 千1 凯行政公诉论 m 北京：中国检察出版社，2 0 0 9 8 2 我国行政公益诉讼原告资格研究 政机关及其工作人员的违法作为或不作为所提起的诉讼”。【3 j “行政公益诉讼是 指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容 许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责 任的诉讼活动”。【4 j “行政公益诉讼是指当行政主体的违法作为或不作为对公共 利益造成侵害或有侵害之虞时，公民、法人或其他组织以及检察机关为维护公共 利益而向法院提起的行政诉讼。 【5 】行政公益诉讼就是公民和社会组织以及检 察机关认为行政主体的行政行为侵犯了公共利益，依法向法院提起诉讼，法院对 被诉行政行为依法审查并作出相应裁判的活动。 【6 j 虽然没有统一的界定，行政公益诉讼的特殊性却使其与普通的行政诉讼区分 开。第一，行政行为的公益侵害性。在行政公益诉讼中，被诉的行政行为侵害的 主要是公共利益，即便同时侵害了特定人的个人私益，但与受害的公共利益相比 则微乎其微。第二，诉之利益的公共性。起诉者着眼于公共利益的保护提起诉讼， 即便其微不足道的个人利益也包含其中并随之一并得到救济，诉讼在对公共利益 的救济方面更有意义，这是行政公益诉讼与一般行政诉讼的根本区别。第三，公 共利益损害的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，被诉 行政行为既可以是现实的损害，也可以是尚未造成损害，但根据有关的情况合理 地判断其具有发生侵害的可能性，因而具有明显的监督预防性质。第四，诉讼影 响的广泛性。行政公益诉讼保护的是公共利益，其诉讼结果将在所涉及的公共利 益范围内产生影响，由于公共利益的主体是不特定的多数人，所以诉讼结果不仅 影响参加诉讼的当事人，还将及于其他不特定的主体。同时，通过行政公益诉讼 改变侵害公共利益的行政行为，不仅影响过去，而且具有指向未来的深远意义。 ( 二) 行政公益诉讼原告资格 l 、语义辨析 行政公益诉讼原告资格，是指在行政公益诉讼这一司法背景下，谁有资格向 法院提起诉讼的问题。“从语义上看，资格即意味着限制，原告资格的概 念表明，并非每个主体都可以依自己的意愿启动诉讼程序。实践中每一个启动诉 【3 】马怀德行政诉讼原理 m 北京：法律出版社，2 0 0 3 1 5 1 【4 】颜运秋公益诉讼理念研究 m 北京：中国检察i l j 版社，2 0 0 2 5 6 f 5 】王纠瑾行政公益诉讼制度研究 m 济南：山东大学f f 版社，2 0 0 9 5 3 【6 磺学贤建立行政公益诉讼制度应当解决的几个问题 j 苏州大学学报，2 0 0 8 ，( 3 ) ：3 6 3 我国行政公益诉讼原告资格研究 讼程序的人，都必须具备一定的条件。”【7 】对于这种限制条件，御莱克法律大辞 典将其规定为该启动诉讼程序的人在司法性争端中要有足够的利益。依此看来， 原告资格主要包括“司法争端”和对该争端“足够的利益”两个方面，即哪些争 议属于司法审查的范围和起诉者对该争议足够的利益，其中有足够的利益是确定 原告资格的关键。据此，行政公益诉讼中原告资格也应该主要包括两个方面：前 提是要在行政公益诉讼的受案范围内，中心问题是对所提起诉讼的事项要有足够 的利益。由于行政公益诉讼中，遭受所争议的行政行为侵害的是公共利益，因而 原告资格中所要求的“足够的利益”，就不能仅仅局限于专属于某人具体的利益， 而是受到侵害、需要司法救济的公共利益。因而，与一般行政诉讼原告资格相比， 行政公益诉讼原告资格应当具有以下特点： 一是提起行政公益诉讼的原告是基于公共利益受损而享有起诉资格。公共利 益由于违法行政行为而被侵害，公共利益即为原告启动诉讼程序寻求司法救济的 利益，即并不局限于起诉者自己具体的合法权利或财产受到损害。 二是利害关系的不确定性。行政公益诉讼的原告通常与被诉行政行为没有法 律上的利害关系，即使与被诉行政行为有利害关系，也只是众多的与被诉的行政 行为有利害关系的相同资格的主体之一。其就无关自己权利及法律上利益的事项 或自己权利及法律上利益与公共利益相比微不足道的事项提起行政公益诉讼。 三是行政公益诉原告资格与行政公益诉讼受案范围相联系。当违法行政行为 属于行政公益诉讼的范围时，行政公益诉讼的原告资格才能成立。离开行政公益 诉讼的的范围，原告资格便失去其应有的意义。 四是行政公益诉讼原告范围广泛。随着现代行政权的发展，行政权力不断扩 张和膨胀，行政行为越来越广泛地涉及社会生活的公共领域，为使更广泛的主体 参与到维护公共利益中来，拓宽更广泛的监督行政机关依法行政的渠道，需要赋 予多元化的主体行政公益诉讼原告资格。 2 、理论基础 人民主权理论。该理论认为，人民是主权者，国家的一切权力属于人民，是 人民意志的反映。这表明人民不仅是法律的遵守者，更是法律的监督者和执行者。 政府的权力来源于人民，是为了维护公益而从人民权利中演化而来，因此行政权 川黄学贤、王太高行政公益诉讼研究 m 北京：中国政法入学出版社，2 0 0 8 2 1 7 4 我国行政公益诉讼原告资格研究 要对人民负责。人民可利用手中掌握的权利制约行政权的行使，当它违背其最初 的目的即维护公益时，人民会重新行使自己的治理权。从人民主权的角度，赋予 公民或组织对危害公益的行政行为提起诉讼的资格是其民主权利的表现，是通过 诉讼方式实现民主监督和参与国家管理，因而赋予其原告资格是人民主权理论的 内在要求之一。 权力制约理论。为防止权力的滥用，需要对权力的行使加以制约。按照三权 分立原则，国家权力分别由立法机关、司法机关和行政机关来掌握而且互相制约。 以往国家司法权力对行政权力的制约主要体现在对当事人自己的权益受到行政 权力侵害时的救济，然而随着行政权力的膨胀，行政权开始侵害公共利益，为了 保护公共利益，司法权力也应当对侵害公共利益的行政权的行使加以制约，从而 达到权力制约的平衡。这必然需要有主张公共利益的主体来提起行政公益诉讼， 从而提起行政公益诉讼的主体不限于自己的权益受到侵害，而是基于公共利益受 到行政行为的侵害。从国家公权力的角度来确定适格原告，检察机关作为公共利 益的代言人便具有先天优势。从私权利对行政权的制约角度，则应当动用私人力 量对国家公权力进行制约，赋予公民和组织原告资格，充分发挥其在维护公共利 益中的作用。 诉的利益扩展理论。对诉讼是否具有诉的利益是判断起诉人是否适格的重 要标准。在传统的行政诉讼中，原告起诉只能对自己的权利或法律利益上主张诉 的利益，不能对公共利益主张有诉的利益。为了使公共利益得到司法救济，诉的 利益的范围不断扩展。根据利害关系学说，如果当事人受到不利影响或损害的利 益包含在一定的公共利益之中，法律一般不排除他通过公益诉讼程序一并获得， 即该当事入可以主张诉的利益、享有行政公益诉讼的原告资格。而源自民事诉讼 的扩散性利益保护理论主张应通过司法救济保护原告从私人利益扩散到公共利 益，从原告诉的利益的角度来看，公共利益是属于原告超越私人利益的利益，是 原告的扩散的片断性利益，从而将公共利益纳入原告诉的利益范围。该理论对行 政诉讼中私人主体为保护公共利益提起诉讼同样适用。 信托理论。行政公益诉讼中适用的信托理论包括公共信托和诉讼信托。公共 信托理论认为，为了公共利益和公众利用的目的，国民将作为国民共同财产的自 然资源、财政税收等委托给政府管理，政府作为被委托人必须管理好这些财产， 5 我国行政公益诉讼原告资格研究 如果政府未履行其保管人的义务，国民可以主张权利，请求政府履行义务。诉讼 信托是以公共信托理论为基础的，国民委托政府管理公共财产的同时，国会作为 公共利益代表机关可以根据它的意愿将保护公共利益的任务委托给检察机关。据 此检察机关可作为公共利益的代表，就政府的侵害公共利益的行为向法院提起行 政公益诉讼。 二、国外行政公益诉讼原告资格考察 ( 一) 国外行政公益诉讼原告资格实践 1 、英国 英国行政法对于行政诉讼原告资格的规定总体上呈逐渐放宽的趋势。在英 国，对于公共利益的救济，检察长有权提起诉讼。英国行政法规定，检察长的职 责是保护国家和公共利益，为保护国家和公共利益，检察长有责任代表公共利益 监督行政行为并能够提起诉讼。当行政行为违法但是又没有具体的相对人受到侵 害，也尚未造成严重后果时，只有检察长作为公共利益的代表可以向法院起诉。 而对于个人或组织对公共利益提起的司法救济，在英国早期，只有通过“以 公法名义保护私权之诉 来实现。私人主体常因为他在所申请事项上不比其他任 何人享有更多的利益而被拒绝司法救济，除非得到检察总长的授权，以检察总长 的名义提起公益诉讼。检察总长对于私人告发的行政诉讼案件，核实以后可以授 权告发的私人以检察总长的名义提起行政诉讼，此即“以公法名义保护私权之 诉 。表面上看来这是一种针对私人的特别救济，但这种“特别救济不但是为了 私人利益，而且是为了公共利益而存在，它是公法制度的核心。检察总长也能按照 公共利益的需要行动。 【8 】从而不仅保护了私人利益，更维护了公共利益。 随着行政公益诉讼制度的发展，1 9 7 7 年英国最高法院规则在修改后的第5 3 号命令中第3 条第5 款规定了私人提起司法审查的起诉资格，包括两个方面：第 一，须得到高等法院的同意；第二，若高等法院不同意，只要申请人对所申请的 事项有足够的利益也可以。在司法实践中，英国的法院又对于何为“足够的利益 做了灵活宽松的解释，这样英国的行政公益诉讼原告资格就进一步放宽了。 2 、美国 美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一，其原告范围广泛，体现了原告资 【8 】 英 威廉韦德著，徐炳等译行政法 m 北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 3 7 9 6 我国行政公益诉讼原告资格研究 格多元化的模式。美国行政公益诉讼原告资格在一系列判例中逐步确立，并且后 来在立法上出现。最初美国对行政公益诉讼原告资格限制非常严格，只有当事人 的权利受到损害才可诉讼。后来至u 1 9 4 0 年“桑德斯兄弟诉联邦电讯委员会 一案， 美国的行政诉讼原告资格从“权利损害 扩展为“利益影响 。最高法院认为桑 德斯兄弟指控被告对同一地区另一无线电广播站颁发营业执照的行为尽管没有 损害桑德斯兄弟