对实施陆海统筹的认识和思考 - 中国发展.pdf

第 12 卷摇 第 3 期 2012 年摇 摇 6 月 中国发展 china development vol 12摇 no 3 jun 摇 2012 收稿日期 2012 04 18 作者简介 王芳 研究员 主要从事海洋政策与管理等方面的研 究 e mail wangrf cima gov cn 对实施陆海统筹的认识和思考 王摇 芳 国家海洋局海洋发展战略研究所 北京 100860 摘摇 要 陆海统筹是党和国家对未来海洋发展作出的重要战略部署 该文在阐述陆海统筹概念与内涵的基础 上 回顾了陆海统筹战略思想的形成与发展 探讨和思考了 十二五冶时期如何实施陆海统筹 促进海陆协调发展的 若干问题 并提出了相应的对策措施与建议 关键词 陆海统筹 协调发展 政策 中图分类号 k928 44摇 摇 文献标识码 a摇 摇 文章编号 1671 2404 2012 50 0036 04 摇 摇 中国是陆海兼备的大国 陆海兼备的地理特征 使国家发展有更大的选择空间 党的十七届五中全 会和国民社会和经济发展 十二五冶规划纲要 做出 了 坚持陆海统筹 制定和实施海洋发展战略 提高 海洋开发 控制 综合管理能力 推进海洋经济发 展 的战略部署 这是在党和国家重要纲领性文件 中首次提出的一个全新发展理念 1摇 陆海统筹的概念及发展 海洋与陆地是全球生态系统的两大组成部分 存在着内在的密切关系 相互影响 互为依存条件 是不可分割的一个整体 陆海统筹冶是指根据海 陆两个地理单元的内在联系 运用系统论和协同论 的思想 在区域社会经济发展过程中 综合考虑海 陆资源环境特点 系统考察海 陆的经济功能 生态 功能和社会功能 在海 陆资源环境生态系统的承载 力 社会经济系统的活力和潜力基础上 统一筹划中 国海洋与沿海陆域两大系统的资源利用 经济发展 环境保护 生态安全和区域政策 通过统一规划 联 动开发 产业组接和综合管理 把海陆地理 社会 经 济 文化 生态系统整合为一个统一整体 实现区域 科学发展 和谐发展 陆海统筹的战略思想涵盖了其战略性 系统性 综合性的特征 具有地理学 地缘政治学 区域海洋 经济学等多重性质 其内涵丰富而复杂 陆海统筹 战略思想的提出和形成可回溯到 20 世纪 90 年代 具有代表性的思想是 海陆一体化冶 海陆一体化 是 20 世纪 90 年代初编制全国海洋开发保护规划时 提出的一个原则 较为系统的研究体现在海洋经济 地理学领域 陆地与海洋之间存在着广泛的物质 能量交换和生态统一性 存在着密切的社会 经济联 系 影响海洋和海岸带的人类活动可以发生在离海 洋很远的内陆地区 应本着陆海联动 因地 海 制 宜的原则 采取各种措施和多种形式统筹陆海关系 促进区域协调发展 发挥海洋区位优势 实现国家区 域协调发展目标 从国家宏观层面讲 也有以海带陆 以陆带海的 发展模式和经验 其一 以海带陆 以陆带海模式 上海港与长江经济带 形成海港 腹地一体化 这是 以海带陆的典型 两头对外冶的第二亚欧大陆桥与 连云港 形成铁路 海港一条龙 这是以陆带海的典 型 其二 水陆并进 开边拓海实践 20 世纪 80 年 代以后 中国东部向太平洋的沿海开放带动了内陆 开放 21 世纪初 云南省以南 西向印度洋的沿边开 放带动越洋开放等 其三 跨越国界的陆海统筹 中 越两国达成的建设局域性陆海统筹的 两廊一圈冶 共识 广西提出中国与东盟 一轴两翼冶的海陆并进 战略等 上述这些 陆海统筹冶都覆盖了更广的区 域 需要从国家层面进行通盘部署 2摇 对实施陆海统筹的认识和探讨 沿海地区位处陆与海接壤地带 中国沿海地区 是产业和经济要素最集中的区域 在沿海区域产业 经济高度聚集的过程中 由于科技发展水平的限制 区域发展阶段的约束及体制 机制性等原因 已显现 出陆海协调发展统筹不足的重重矛盾 63 王芳 对实施陆海统筹的认识和思考 21 世纪进入了全面开发利用海洋的新时代 对 中国发展的现阶段国情而言 陆海统筹冶既必要 又可行 既有发展基础 又有发展空间 在贯彻落实 科学发展观 全面建设小康社会进程中 坚持 陆海 统筹冶 就是要树立正确的 陆冶与 海冶整体发展的 战略思维 要兼顾 海冶与 陆冶两个方向 研究认 为 中国实施陆海统筹 促进协调发展应从四个方面 考虑 2 1摇 统筹陆地与海洋的战略地位 确立陆海整体发 展的战略思维 摇 摇 首先 提高思想认识水平 确立陆海统筹发展战 略思维 统筹陆地与海洋的战略地位 实施陆海并重 战略 坚持海陆统筹原则 统一筹划海洋与沿海陆域 两大系统的资源利用 经济发展 环境保护 生态安 全和区域政策 实现陆海一体化发展 2 1 1摇 破除重陆轻海的传统观念 确立陆海整体发 展的战略思维 海洋是大空间 大资源 大通道 大环境 纵观 古今 凡倚陆舍海 重陆轻海 综合国力都会受到影 响 制约国家的富强 做为一个全新发展理念 在党 和国家的重要纲领性文件中首次提出了 陆海统 筹冶 这是新中国成立后中华民族对国家物质基础 和发展方向进行实践和认识的进一步升华 突破了 自古以来黄土文化和农耕文明的思想和实践 实施 陆海统筹冶 标志着中国在战略决策思维上 由传 统大陆国家向陆海兼备国家转型 坚持 陆海统 筹冶 就是要破除长久以来重陆轻海的传统观念和 束缚 确立陆海一体 陆海联动发展的战略思路 在 沿海地区实施新一轮发展战略过程中 综合协调和 正确处理陆地和海洋开发的关系 2 1 2摇 将陆海统筹战略思想纳入海洋发展战略之 中 作为一个陆海兼备的大国 国家利益的延伸和 地缘实力的增长 必须以 陆海统筹冶的全方位思维 取代重陆轻海 就海论海的单一思维 在强调大陆国 土意识 陆地权益意识的同时 特别要确立海洋国土 意识 海洋权益意识 并以此作为制定国家海洋政策 和海洋发展战略的基本依据 当前 中国正在快速 实现崛起 日渐繁荣的海洋经济增长 提供了更好的 机遇 也提出了更大的挑战 中国已经把合理开发 利用与保护海洋资源和环境列入跨世纪的国民经济 和社会发展总体规划之中 在研究编制海洋发展战 略时将陆海统筹战略思想纳入其中 将成为中国面 对未来海洋可持续发展的战略选择 2 2摇 统筹海上安全和陆上安全 全面发展武装力 量 保障国家安全 摇 摇 地缘因素对于一个国家安全的影响是长期的 中国所处的地理位置以及战略地位决定了维护国家 安全需要兼顾海陆两个方向 要依据发展与安全相 统一的战略原则 统筹海洋与陆地 发展与安全的关 系 维护国家主权 统一和领土完整 维护国家发展 利益 2 2 1摇 树立海陆两个安全观 从中国所处的地缘环境以及中国领土的构成来 看 陆域和海疆都十分辽阔 具有海陆兼备的地缘特 征 从现代地缘政治学的观点来看 国家有陆地和 海洋两个地缘战略发展方向 安全威胁也将来自这 两个方向 要保障整个国家的安全 就必须树立海 陆两个安全观 实现国家安全的海陆统筹 既要摈弃 传统的 重陆轻海冶的观念 又要防止 就海论海冶 片面强调发展海权的思维 要正确认识海上安全在 国家安全中的地位和作用 树立正确的海洋安全观 增强国家海上安全意识 维护国家的安全和利益 2 2 2摇 努力加强海防 中国地处太平洋西岸 海防安全对维护陆上安 全具有重要意义 由于中国边缘海被第一岛链包 围 实际处于半封闭状态 敌对势力利用岛链对中国 进行封锁的战略态势至今仍没有根本的改变 因此 海防一直是海上安全的重要内容之一 改革开放 经济重心在沿海 维护沿海地区的安全意义重大 当 前 海洋作为中国陆地安全的屏障 依然发挥着重要 的作用 而且由于中国沿海地区在整个国家经济 社 会等领域的重要性 海洋作为陆上安全屏障的重要 性更为突出 因此 要努力加强海防 在国防政策 上 要做到海陆安全统筹兼顾 2 2 3摇 积极发展海权 统筹海陆关系 需要在海权与陆权两个方面进 行平衡 这两者不是割裂的 而是互为基础 彼此倚 靠 从整个国家安全战略的角度来看 中国需要在 发挥陆权优势的同时 积极发展海权 全面发展国家 武装力量 特别是海上力量 海陆安全平衡是一个 动态的过程 为了达到平衡的目标 需要运用国家资 源和权力协调存在冲突的利益目标 以实现国家所 界定的最高政策目标 73 王芳 对实施陆海统筹的认识和思考 2 3摇 统筹沿海地区与内陆地区发展 形成两者紧密 融合 协调发展的新态势 摇 摇 海洋生态系统和陆域生态系统之间的复杂的自 然和经济联系 是实现海陆统筹以及区域协调有序 发展的自然基础 从区域协调发展的角度看 陆海 统筹是依靠海洋优势实现区域经济发展的有效途 径 实施 陆海统筹冶 就是要加强海与陆之间的联 系和相互支援 正确处理沿海陆域和海域空间开发 关系 强化陆域和海域生态环境综合管理 注重土地 规划与海洋功能区划的衔接 形成陆域和海域融合 的新优势 形成两者紧密融合 协调发展的新态势 推动沿海地区率先实现现代化 2 3 1摇 将海洋纳入国家总体经济区划中 经济区划是国家按一定的地区区情进行的国土 单向或综合分区 系国家政策制定和实施 经济布局 和建设的基础 自建国以来 中国共作过三次大的 经济区划 但管辖海域却从未被纳入到国家总体经 济区划当中 在未来发展中 应坚持陆海统筹 将海 洋纳入国家总体经济区划中 在原有的西部 中部 东部的经济布局中增加一个 新东部冶 即沿海地带 与海洋统筹发展的新区域 使海洋与陆地协调发展 为国家发展做出更大贡献 2 3 2摇 在全国国土规划中合理部署陆海统筹开发 格局 海洋是 大国土冶和 大资源冶的重要组成部分 也是中国解决资源约束性矛盾的重要方向 要在实 施国土资源战略时全面部署海洋开发利用工作 应 执行陆海并举 统筹开发的指导方针 以陆制海 以 海带陆 统筹陆海关系 推动海洋经济发展 海洋作 为中国国土的重要组成部分 在全国国土规划中理 应作为一个重要的区域来进行谋划 通过合理规划 海洋开发格局 打破行政区域界限 统筹重大基础设 施 生产力布局和生态环境建设 提高区域的整体竞 争力 发挥各自优势 培养沿海 增长极冶 实现海域 与陆域国土开发格局的衔接 2 3 3摇 构建和壮大沿海经济增长核心区域 东部沿海地区是中国人口密度最大 经济社会 最发达的地区 随着东部率先发展战略和沿海省 区 市区域发展规划的实施 滨海地区经济布局有新 的拓展 实现国家区域协调发展目标 陆海统筹 发 挥海洋区位优势 是东部率先发展的基础 为此 应 优化海洋经济空间布局 推进滨海地区产业结构调 整 构建各具特色的沿海经济区 要注重培育增长 极 依托沿海地缘优势 继续构建和壮大沿海经济增 长核心区域 例如 珠江三角洲 闽东南 长江三角 洲 山东半岛 京津唐和辽东半岛地区等 在沿海地 区积极推动形成珠江经济带 长江经济带的协作型 经济带 2 3 4摇 统筹协调陆 海开发与产业发展 要充分考虑海域资源环境承载能力 规范沿海 地区的优化开发和重点开发区域的工业化与城市化 建设 要统筹陆海规划 努力构建统一衔接的陆海 规划体系和相关政策法规 强化海洋经济发展的宏 观调控和规划指导 发布海洋产业发展指导目录 加 快海洋经济发展方式的转变 培育战略性海洋新兴 产业 要合理划分海岸线功能 严格保护海岸线资 源和海岛 避免对海域环境的破坏 以海洋资源开 发和海洋环境保护同步规划 同步实施为核心 设计 港口城市互动型和复合经济带陆海统筹的一体化建 设模式 一是注重陆海产业分工与协作 坚持错位 发展 形成区域陆海产业特色体系 二是优化陆海 产业结构 打造具有竞争优势的陆海产业集群 三 是以临海产业为纽带 进一步促进增强海陆产业系 统间的联系 3摇 保障措施与对策建议 为推动陆海统筹协调发展 必须在管理体制 政 策保障和人才建设等方面做出努力 3 1摇 建立健全陆海统筹协调发展的管理体制和运 行机制 摇 摇 从陆海两分到海陆统筹必须伴随着管理制度的 重大创新 需要高层次的综合协调管理 建立促进区 域协调发展的综合管理体制和高层次的决策与协调 机制 建立和完善科学统一的海陆管理法规体系 统 筹陆海行政审批 陆海统筹发展问题涉及面广 涉及到 海冶 与 陆冶两种区域范畴 在管理对象上 既有海域又有 陆域 牵涉到众多的行业 部门和沿海地方政府 作 为利益主体的各有关行业部门和沿海各级地方政 府 根据各自发展目标进行规划和开发 因各自发展 阶段的差异而具有不同的价值取向 陆海统筹发展 是一个复杂的系统工程 是众多因素共同作用的结 果 需统一认识 统一组织 统一步调 需要协调各利 益主体间的关系 统一规划海陆经济的增长目标 83 王芳 对实施陆海统筹的认识和思考 在空间区域上 坚持陆海统筹 以海定陆 从大陆 到海洋冶一体化规划与管理 针对问题 分级分区管 理 在机制上 需要建立综合管理协调机制 破解体 制性 机制性难题 特别是加强海岸带综合管理 通 过区域发展战略规划优化陆 海开发布局 3 2摇 建立相对稳定的战略问题研究团队 加强理论 分析和调查研究 摇 摇 陆海统筹发展问题涉及面广 关系到国家和地 方多部门多行业的职能和利益问题 这项工作是一 个长期的过程 海域与陆域所涉及到的管理及科学 技术方面知识和信息需要长时间的积累 需要持续 不断的开展调查和研究工作 特别是基础性研究工 作 这些工作可为实施陆海统筹 促进陆海持续协调 发展提供依据和保障 不同国家和地区的陆海统筹发展存在着不同模 式 有 市场主导型冶陆海统筹发展模式 也有 政府 主导型冶陆海统筹发展模式 海洋发达国家陆海统 筹发展经验表明 要根据具体国情及实际情况确定 陆海统筹发展的模式类型 通过对这些陆海统筹发 展模式的比较研究和理论分析 形成对中国陆海统 筹发展的经验借鉴 在中国沿海省市发展中 曾有 过很好的陆海统筹发展经验 提出过 海上山东冶 海洋强省冶等诸多战略口号 因此 要全面实施陆 海统筹 应加强组织建设 特别是要建立相对稳定的 协调国家各部门之间和地方利益的海陆协调发展战 略问题研究团队 适时推出应对策略 为政府决策提 供技术支撑服务 3 3摇 制定和完善财政政策 国家财政政策是保障和促进社会发展的重要手 段 财政政策作为国家的经济管理手段 具有导向 协调 控制和稳定四个方面的功能 海陆统筹是一 项系统工程 其实现手段必须具有目的性 原则性 系统性等方面的特点 同时具有导向 协调 控制和 稳定等方面的功能 财政政策正是具有这些特点和 功能的宏观协调政策 因此 相应的财政政策是实现 陆海统筹和沿海地区社会发展的重要手段 全面贯 彻落实党中央 国务院关于陆海统筹的重大战略决 策 必须充分发挥财政政策和分配职能作用 集中一 定财力和资金 建立财政支持陆海统筹发展的长效 机制 加大对陆海统筹发展的支持力度 解决或缓解 海洋开发及沿海地区发展导致的社会问题 促进陆 海统筹 协调发展的一体化发展格局全面形成 参考文献 1 摇 徐志良等编著 中国 新东部冶 海陆区划统筹构想 m 北京 海洋出版社 2008 2 摇 孙立新等主编 海洋历史地理论 m 济南 山东教育 出版社 2010 3 摇 国家海洋局海洋发展战略研究所课题组 中国海洋发 展报告 2011 r 2011 4 摇 方克定 关于对我国基本海情和走海洋强国之路的初 步认识 j 海洋发展战略研究动态 2008 8 cognition and thinking o