我国政府公共服务的市场化改革研究--优秀毕业论文.pdf

西南财经大学 硕士学位论文 我国政府公共服务的市场化改革研究 姓名 张莉 申请学位级别 硕士 专业 财政学 含税收学 指导教师 程谦 20050401 内容摘要 一 问题的提出 在一个社会中 公民及其组织的各种直接需求 是通过资源的配 置和组合而达到产出来满足的 这些社会生产过程就是提供服务的过 程 为满足社会成员的公共需求而进行的运作和产出过程就是公共服 务的供给过程 公共服务往往具有一定程度上的非竞争性和非排他 性 传统经济学理论认为 由于 市场失灵 的存在 从而为政府以 垄断的方式供给公共服务提供了理论依据 然而在现实中政府的表现 并不能让人满意 出现了公共物品供给数量不足 效率低下以及寻租 和腐败等现象 在公共服务领域引入竞争机制 提高质量与降低成本 已成为近年来世界各国公共行政改革追求的首要目标 长期以来 我国经济发展水平较低 政府承担了提供公共服务的 全部职责 在当时特定的历史条件下发挥了一定的积极作用 随着社 会主义市场经济体制的建立与发展 经济发展水平的提高 国家对于 公共服务管得过宽 统得过死 就不可避免地出现了许多弊端 因此 公共服务供给的市场化改革不仅符合世晃各国行政管理的改革方向 而且也成为我国社会主义市场经济发展过程中的一个必然趋势 本文 拟结合我国公共财政框架建立过程中政府职能的转型 通过对近年来 国内外学者关于公共服务的理论及其市场化的实践经验进行概括分 析 研究我国公共服务市场化供给实践中存在的问题 试图给出我国 公共服务市场化改革的一些政策建议 二 主要内容和观点 本文采取渐进式结构 首先是对公共服务及其供给方式的概述 再分析公共服务市场化的必然性 接着介绍西方国家市场化供给的相 关理论依据和实践经验 然后阐述我国公共服务供给的发展情况以及 现行供给制度下所存在的问题 并从不同的方面进行原因分析 最后 提出我国可进行市场化改革的公共服务的范围及其可采用的方式 对 有关的制度建设进行探讨 本文共分为四个部分 第一部分是对公共服务的概述 首先 界定了公共服务的概念 这主要是从其消费特征和性质方面来进行描述的 公共服务是具有一 定程度上的非竞争性和非排他性 为了满足公共需求而供给的那部分 社会服务 从不同的范围和层次上 公共服务可以进行不同的分类 对于公共服务的供给 可以从两个层面来理解 供给主体和供给过程 由于现代社会的产品生产已经演化成复杂的分工体系 因此过程中的 环节 细节是可以分开的 供给过程可分为生产和提供 而主体也可 以是多元的 可以由各种不同形式的主体构成 接着 对公共服务生 产的直接组织者进行分类 总结出公共服务提供的几种方式 权威型 商业型和志愿型 并分别介绍了每种方式的供给主体 供给过程安排 及其特点 第二部分着重介绍公共服务的市场化供给这一方式 概括地说 公共服务供给的市场化 就是在公共服务的供给中引入竞争机制 通 过市场机制来调节公共服务的供给与需求 从而达到降低成本 提高 效率的目的 首先 阐述了公共服务进行市场化供给的必然性 不仅 有利于提高公共服务的供给效率 改善服务质量 而且也是减轻财政 压力 防止公共服务过渡膨胀的必然要求 然后 论述了公共服务市 场化供给改革的理论基础 主要来自于两个方面 一是公共选择理论 二是新公共管理理论 虽然二者在理论上存在着一些分歧 但都相信 市场的作用 接着 介绍了西方工业国家进行公共服务市场化供给的 实践情况 包括合同出租 公私合作 用户付费制 凭单制度等主要 形式 以及我国在改革中可以借鉴的经验 第三部分为我国公共服务的现状 首先 对我国公共服务供给形 成的发展情况作了介绍 在此基础上归纳出我国公共服务供给中存在 的问题 公共服务供给总量不足 各地公共服务供给水平差异较大 供给效率低下 服务质量低劣 近年来 我国开始了公共服务市场化 的探索 但改革效果并不十分理想 然后 分析了产生这些问题的原 因 一方面 我国政府财力有限 导致对公共服务供给不足 另一方 面 政府在制度改革方面的滞后 包括供给机制单一 现行的定价机 制难以发挥有效的激励和约束作用 以及市场化过程中的准入和招投 标机制不完善 缺乏有效监管 政府政策的一致性较差等等 这是造 成公共服务供给过程中各种问题的主要原因 第四部分是对我国公共服务市场化改革的对策研究 首先 对公 共服务市场化供给的可行性进行了探讨 现代许多国家都在积极探索 一种将市场与计划在某种程度上有效结合的机制 我国进行市场化改 革不仅是必要的 而且是可能的 公共服务具体形态的经济特性存在 差异 客观上为公共服务的市场化创造了条件 科学技术的发展与社 会分工的扩大使公共服务市场化成为可能 公共服务本身的收益性和 市场性对我国民间投资者有一定的吸引力 我国国内的政治环境 理 论政策等各方面为公共服务市场化提供了有利条件 然后 对我国可 以市场化的公共服务范围进行了界定 主要是具有 混合产品 性质 的公共服务 并分析了可采取的相应方式 主要有 合资模式 纯民 营模式 合同承包 特许经营 公共民营合作制 包括b o t 及其他形 式 以及凭单制度 最后 针对公共服务供给过程中出现各种问题的 原因 建议政府加强相关的制度建设 以推进我国政府的公共服务市 场化改革 第一 在一部分具有 纯公共产品 性质的公共服务方面 政府应完善公共财政承担成本的制度和政策 第二 我国公共服务合 理提供的关键在于竞争化 因此政府应完善促进适度竞争的政策制 度 深化产权改革 培育多元化的市场主体体系 完善市场准入的制 度建设 改革定价机制 第三 加强政府的监管 完善相关法律 法 规 制定公平的竞争规则 设立和规范独立的监管机构等 三 本文的贡献 1 选题的新颖性 本文避免从一般的角度即产出形态方面 服 务是无形的产出 来界定公共服务 而强调产出的消费特征和性质 本文认为 公共服务是具有 定程度上的非竞争性和非排他性 为了 满足公共需求而供给的那部分社会服务 并以此确定本文的研究对 象 2 研究角度的突破性 本文主要研究的是政府向公众提供的服 务 也就是在提供公共服务的过程中 使公民的某种直接需求得到满 足的同时 在某种程度上使用了公共权力和公共资源的社会生产过 程 在这个过程中 有政府以某种方式的介入 如财政资金 产权或 特许等 并在某种程度上贯彻着国家意志 3 论述的系统性 本文从对公共服务的概念及其供给方式的介 绍开始 到公共服务市场化供给的理论依据阐述和实践经验的借鉴 再分析我国公共服务供给的现状 问题及其原因 最后提出我国政府 公共服务的市场化改革的政策建议 关键词 公共服务市场化竞争垄断政府缺位 a b s t r a c t i nas o c i e t y t h ev a r i o u sd i r e c td e m a n d so fc i t i z e na n do r g a n i z a t i o n s a r es a t i s f i e d b yt h e c o m b i n a t i o na n d d i s p o s i t i o n o fr e s o u r c e s w h i c h o f f e r ss e r v i c e s w h i c hs a t i s f i e st h ep u b l i cd e m a n do fs o c i a lm e m b e r st o p r o d u c ei s t h es u p p l yp r o c e s so fp u b l i cs e r v i c e p u b l i cs e r v i c e so f t e n h a v en o n e x c l u s i v e n e s sa n dt h en o n c o m p e t i t i v e n e s so ns o m e d e g r e e t r a d i t i o n a le c o n o m yt h e o r yt h i n k b e c a u s eo f m a r k e ti n e f f e c t i v e n e s s g o v e r n m e n t ss u p p l yp u b l i cs e r v i c eb ym o n o p o l y h o w e v e r i nr e a l i t yi n t h eg o v e r n m e n tc a nn o t s a t i s f yp e o p l e i ns u p p l yo f p u b l i cg o o d s o u r g o v e r n m e n th a su n d e r t a k e na l ld u t i e st h a to f f e rp u b l i cs e r v i c e s h a sp l a y e dc e r t a i n p o s i t i v er o l e b u t n o wal o to fa b u s e sh a v ea r i s e n i n e v i t a b l y t h e r e f o r e r e f o r m o fm a r k e t i z a t i o ni n s u p p l y o f p u b l i c s e r v i c eb e c o m eai n e v i t a b l et e n d e n c yi nt h ed e v e l o p m e n t p r o c e s so f o u r c o u n t r y o fs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y t h i sp a p e r w i l lc o m b i n e e s t a b l i s h m e n to ft h e p u b l i c f i n a n c i a lf r a m eo fo u r c o u n t r y i 1 1t h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e m m e n tf u n c t i o n r e s e a r c hp r o b l e m se x i s ti nt h e m a r k e t i z a t i o no fo u rc o u n t r yp u b l i cs e r v i c e a t t e m p tt og i v es o m e p o l i c y s u g g e s t i o n s t h i s p a p e r i n c l u d e sf o u r p a r t st o t a l l y p a r to n ei st h es u m m a r i z a t i o no f p u b l i c s e r v i c e s f i r s t ih a v e1 i m i t e d t h ec o n c e p to f p u b l i cs e r v i c e p u b l i cs e r v i c eh a v e l a o n e x c t u s i v e n e s sa n d n o n c o m p e t i t i v e n e s so ns o m ed e g r e e w em a y u n d e r s t a n dt h ep r o c e s s s u p p l yo fp u b l i cs e r v i c ef r o mt w oa s p e c t s s u b j e c t sa n dp r o c e s s b e c a u s e t h ep r o d u c t i o no fm o d e m s o c i e t yh a sb e c o m e ac o m p l e xs y s t e m d e t a i l s i n p r o c e s s e sc a nb ed i v i d e d t h e nic l a s s i f y f o rt h ed i r e c t o r g a n i z e ro f p u b l i c s e r v i c e p r o d u c t i o n a n d s u m m a r i z es o m e k i n d s a u t h o r i t a t i v e c o m m e r c i a la n d v o l u n t a r y a n d i n t r o d u c ec h a r a c t e ro f e v e r ym o d e t h es e c o n d p a r t i n t r o d u c e sm a r k e t i z a t i o no f p u b l i c s e r v i c e s o c a l l e dm a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e i s l e a d i n gi n t oc o m p e t i t i v e m e c h a n i s mi nt h e s u p p l yo fp u b l i cs e r v i c e r e g u l a t e sd e m a n da n dt h e s u p p l yo fp u b l i cs e r v i c et h r o u g hm a r k e tm e c h a n i s m s or e a c hr e d u c t i o n c o s ta n d r a i s i n g t h e p u r p o s e o f e f f i c i e n c y f i r s t l y i e l a b o r a t et h e i n e v i t a b i l i t yo fm a r k e t i z a t i o ni np u b l i cs e r v i c e i tc a nn o to n l yi n c r e a s e t h es u p p l yq u a n t i t yo f s e r v i c e m e e tt h en e e d so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t b u ta l s oi sh e l p f u lf o r r a i s i n gi m p r o v e m e n t s e r v i c eq u a l i t ya n dt h e s u p p l y e f f i c i e n c y o f p u b l i cs e r v i c e t h e r e a l i s t i cn a t i o n a l c o n d i t i o n so fo u r c o u n t r y a l s on e e dr e f o r mi nt h e s u p p l y o fp u b l i c s e r v i c e t h e n i d i s c u s s e dt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n m a i n l yi n t w o a s p e c t s o f s u p p l y r e f o r m s o n ei sp u b l i cc h o i c et h e o r y t h eo t h e ri sn e w p u b l i cm a n a g e m e n t t h e o r y b o t h b e l i e v ei nt h er o l eo f m a r k e t t h e n i h a v ei n t r o d u c e d p r a c t i c e i nw e s t e r ni n d u s t r i a l c o u n t r i e s i n c l u d i n gc o n t r a c t i n g o u t p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p u s e rc h a r g i n ga n d v o u c h e r p a r tt h r e ei st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h e p u b l i c s e r v i c eo fo u r c o u n t r y f i r s t ih a v es u m m a r i z e dp r e s e n ts i t u a t i o na n dt h eh i s t o r yo ft h ep u b l i c s e r v i c es u p p l yo fo u rc o u n t r y s u mu pt h ep u b l i cs e r v i c es u p p l yo fo u r c o u n t r y o nt h i s f o u n d a t i o n t h e n ia n a l y s et h er e a s o n st h a tp r o d u c e s t h e s ep r o b l e m s o no n eh a n dt h eg o v e r n m e n tf i n a n c i a lr e s o u r c e so fo u r c o u n t r yi sl i m i t e d c a u s e di n s u f f i c i e n c yi np u b l i cs e r v i c es u p p l y o nt h e o t h e rh a n d o m i s s i o no nt h ef u n c t i o no f g o v e r n m e n t c a u s e st h el a c ko ft h e p u b l i cs e r v i c e i ti st h em a j o rr e a s o nc a u s e dt h ev a r i o u sp r o b l e m s p a r tf o u ri st ot h er e s e a r c ho n c o u n t e r m e a s u r et or e f o r mi n m a r k e t i z a t i o no ft h ep u b l i cs e r v i c eo fo u rc o u n t r y m a r k e t i z a t i o ni st h e i n e v i t a b l et e n d e n c y r e f o r mi no u r c o u n t r yi sn o to n l yn e c e s s a r y b u ta l s o p o s s i b l e t h e nil i m i tt h er a n g eo fm a r k e t i z a t i o n m a i n l yi n c l u d i n g m i x p r o d u c t f i n a l l yw h a ta r i s ev a r i o u sp r o b l e m si np u b t i cs e r v i c es u p p l y p r o c e s si s d i s c u s s e d a n di g i v es o m es u g g e s t i o n so nb u i l d i n go ft h e s y s t e mo fv i g o r o u s l yr e l a t e d f i r s t l y t ot h ep u b l i cs e r v i c eh a v ec h a r a c t e r s o f p u r ep u b l i cp r o d u c t o u rg o v e r n m e n ts h o u l dp e r f e c tp u b l i cf i n a n c et o 7 u n d e r t a k e c o s t s s e c o n d l y o u rg o v e r n m e n ts h o u l dp e r f e c tt h ep o l i c y s y s t e mt op r o m o t ec o m p e t i t i o n s d e e p e nt h er e f o r mo fp r o p e r t y r i g h t p e r f e c t m a r k e ta c c e s s s y s t e mc o n s t r u c t i o n r e f o r m p r i c e m e c h a n i s m t h i r d l y t h eg o v e r n m e n t s h o u l dr e i n f o r c e s u p e r i n t e n d i n g i n c l u d i n g p e r f e c t i n gr e l a t e dl a w s r e g u l a t i o n sa n de s t a b l i s h i n gf a i rc o m p e t i t i v er u l e s e s t a b l i s h i n g a n d s t a n d a r d i z i n g t h e i n d e p e n d e n t s u p e r i n t e n d e n c y o r g a n i z a t i o n k e y w o r d p u b l i cs e r v i c e m a r k e t i z a t i o n c o m p e t i t i o n m o n o p o l y g o v e r n m e n tv a c a n c y 3 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独 立进行研究工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担 本学位论文成果归西南财经大学所有 特此声明 学位论文作者签名 张莉 2 0 0 5 年4 月2 0 日 月 j蟊 2 0 世纪7 0 年代以来 西方工业国家进行了 新公共管理运动 在公共服务领域引入竞争机制 提高服务质量与降低成本 掀起了公 共服务市场化的浪潮 实践证明 公共服务市场化有利于增大服务数 量 提高服务质量 遏制腐败行为 有利于减少政府负担与财政压力 促进廉洁高效政府的建立 有利于培养公民的主体意识 民主观念和 公共服务责任感 有人认为 我国与西方发达国家所处的发展阶段是 不同的 我国目前还不具备推行市场化的条件 本文认为 就我国的 现状来看 我国进行公共服务市场化改革不仅是必要的 而且是可能 的 在传统的计划经济体制下 政府承担了几乎所有的社会职能 并 包揽了公共服务的生产和提供 随着经济的发展 财政面临着各项改 革的巨大压力 造成了现阶段我国公共服务的供给总量不足和效率低 下的问题 而政府职能转型不到位 在市场化过程中制度建设的责任 缺失 则导致了公共服务市场化改革中种种问题的出现 我国作为一 个发展中国家 要实现经济的持续发展 也必须提供在数量和质量上 与之相适应的公共服务 公共服务市场化不仅是市场经济发展的必然 要求 也是我国政府加强自身管理 转变职能的客观要求 因此 本文以 我国政府公共服务的市场化改革研究 为题 试 图对现阶段我国政府公共服务的市场化供给的必然性及相关制度进 行研究 以强化公共服务领域能够市场化的观念 并结合国际经验和 我国的现实国情 为我国政府公共服务市场化改革提出一些政策制度 方面的建议 本文主要采用规范分析的方法 辅助以资料文献研究的实证研究 方法 从内容来看 笔者主要运用西方的公共产品理论 公共选择理 论以及新公共管理理论 结合我国的实际情况 采用归纳分析的方法 对公共服务的性质 供给进行了学理性分析和概括 采用实证和演绎 研究方法对我国公共服务市场化的实践和改革进行分析 本文所参考的文献主要为公开出版的中文资料及部分英文资料 由于公共服务理论观点散见于各类财政学及公共管理学论著中 虽然 笔者己尽力收集并概括 但仍有所欠缺 而公共服务实践资料难以在 资料中对照查询 笔者根据公共服务的性质和特征 进行选择分析 相信已能表明笔者的观点 第一章公共服务概述 第一节公共服务的含义 一 公共服务的概念 在经济学研究中 根据产出的不同形态 往往将其分为产品和服 务两种形式 它们的区别在于 产品是有形的产出 而服务是无形的 产出 产品的生产和消费可以在时间与空间分离 而服务的生产与消 费则是时空一体的 相应地 一些人根据政府产出的不同形式 将政 府的产出分为公共服务与公共产品 常常可以看到这样的描述 政 府的职能是提供公共产品和公共服务 然而 公共服务 和 公共产品 这两个概念究竟是否应该并 列使用呢 从这两个概念的来源来看 在经济学中所创造和使用的 p u b l i cg o o d s 这一措辞 是有其特定的含义的 可以将其翻译为公共 产品 可那并不是从政府产出的产品物质形式去定义的 萨缪尔森在 阐释公共产品这一概念时1 并不是将其当作政府行为的一种结果 面是当作具有特定性质的一类产品 他在说明公共产品时 所使用的 例子有国防 安全 灯塔 法治和秩序 交通设施 医疗保健 环境 以及科研与教育等 可见 在他的分析中 公共产品并不是因其产出 的实物形式而同公共服务相对应的一个概念 萨缪尔森认为 作为人类行为的结果或者产出 其中有一些具有 公共产品的性质 每个人消费这种物品都不会导致他人对该物品消费 的减少 一般认为 公共产品具有消费的非竞争性 n o n r i v a l n e s s 和受益的非排他性 n o n e x c l u d a b i l i t y 这两个特征 也有学者把效用 的不可分割性 n o n d i v i s i b i l i t y 表述为公共产品的特征之 完全具 有上述特征的物品就是纯公共产品 而完全不具备上述特征的物品就 萨缪尔森 经济学 中国发艟 版社 i 9 9 2 年版 辣8 2 负 粥1 1 9 2 1 2 0 3 孤 3 是私人产品 p r i v a t eg o o d s 现实经济生活中 有大量产品 只具有 两个特性 是指非竞争性和非排他性 中的一个或在不同程度上具有 这些特性 2 这些产品形成的集合被称为混合产品 m i x e d g o o d s 由此可见 p u b l i cg o o d s 并不仅仅包括实物形态的公共产品 而是一个与私人产品相对应的概念 我们更应该从其消费特征和性质 方面 而不是产出形态方面来界定其含义 众所周知 在一个社会中 公民及其组织的各种直接需求 是通 过资源的配置和组合而达到产出来满足的 这些社会生产过程就是提 供服务的过程 这里所指的服务同产出是否实物形式无关 本文认 为 公共服务是具有一定程度上的非竞争性和非排他性 为了满足公 共需求而供给的那部分社会服务 而公共服务的供给过程则是为满足 公共需求的行为 运作和产出过程 从范围上看 公共服务大体可分为三类 公共服务i 类 如国防 服务 公共安全 这类服务是纯公共产品 它有两个特性 第一 对其实行配给是不行的 第二 对其使用实行配给是没有必要的 即非排他性和非竞争性 这类服务由于无法制定价格也就不可能收 费 而完全由政府以财政方式提供 对于这类服务本文存而不论 公 共服务i i 类 如邮政 电信 民航 铁路服务 水电服务等自然垄断 性服务等 这类服务具有非竞争性强和非排他性弱的特性 其效益可 以定价 从而可在技术上实现价格排他 使其具有私人物品的特性 公共服务i i i 类 包括公共环境 文体事业 公共医疗 公共交通和 社会保障等 这类服务具有非竞争性弱和非排他性强的特性 可以看 到 后两类公共服务都具有混合产品的特性 它们往往拥有特定的服 务对象 可以按受益原则向具体的服务对象直接收取一定的费用 由于社会需求具有不同的层次 公共服务还可以从不同层次上进 行划分 分为全国性的公共服务和地方性的公共服务 全国性的公共 服务主要是指受益范围遍及全国 所有公民都能毫无额外成本享用的 公共服务 多数是纯公共产品 主要由中央政府来提供 如国防 外 交等 地方性公共服务是指为满足某一地方的居民的需求而提供的公 2 斯带格半茨 曾强详政府经济学 m 奋秋 版利 1 9 9 8 1 1 8 d 共服务 通常由相应层次的地方政府来提供 如城市公共交通服务 地方治安管理等 在地方性公共服务内部 还可以依据效用覆盖区域 的大小 再进一步细分为不同层次的地方性公共服务 具有外溢性的 地方性公共服务由中央政府和地方政府来联合提供 如环境保护和防 止自然灾害等项目 或者在有关地方政府之间达成协议来提供 如跨 地区的交通设施服务 还有可能延伸到地方所管辖的局部范围来提 供 如社区性的治安服务 对于公共服务的供给 可以从两个层面来理解 一是从主体结构 的层面 这是讨论由谁来供给的问题 二是从提供过程的层面 这是 讨论怎么供给的问题 从结构上看 公共服务主体至少可分为政府 营利组织和非营利组织 从过程上看 公共服务供给可分为两个环节 生产和提供 由于现代社会的产品生产已经演化成复杂的分工体系 不同的功能可以由不同的个体或组织来完成 而过程中的环节 细节 是可以分开的 因此主体也可以是多元的 可以由各种不同形式的主 体构成 本文主要研究的是政府向公众提供的服务 也就是在提供公共服 务的过程中 使公民的某种直接需求得到满足的同时 在某种程度上 使用了公共权力和公共资源的社会生产过程 在这个过程中 有政府 以某种方式的介入 如财政资金 产权或特许等 并在某种程度上贯 彻着国家意志 二 公共服务的产生及其发展 人类是一种群体性生存的生物 在私有制产生以前 由部落首领 来处理公共事务的情况已经出现 议事的规则 生产 集体采集 集 体狩猎 的规则以及由此所决定的分配和消费的规则 保卫本部落不 受外来侵略的规则等等 都是当时部落得以生存和繁衍下去的重要条 件 财产私有制和国家出现以后 公共产品 或日公共事务管理 随 着人类社会的发展而发展 从早期的商品交换经济阶段到自由市场经 济阶段 以国家政府为主要依托的公共产品和公共服务供给体系 主 要以提供公共设施为公共产品内容 以安全和秩序为主要公共服务内 容 在2 0 世纪 国家对经济加强干预和宏观调控 大大丰富了政府 提供的公共服务的内容 无论是社会主义国家 资本主义国家 还是 发展中国家 其政府规模和管理范围都得到了空前的扩张 并且超过 了必要的限度 特别是在二次世界大战以后 政府在经济生活中的作 用大大不同于战前 成为一个举足轻重的角色 不仅传统的公共设施 安全和秩序等产品由政府提供 一些被认为是具有战略意义的产业 例如交通 通讯服务产业 政府也在投资 经营 甚至政府以减少失 业 稳定经济等理由 在相当多产业领域拥有国有企业 其结果是在 保证公共服务供给的同时导致了财政困难 发展停滞 人民生活质量 下降等一些问题 自7 0 年代末以来 世界各国都认识到了这一问题 并开始了国有企业民营化和精简政府机构和人员等变革 政府规模逐 渐缩小 职能逐渐受到限制 在这个过程中 各国的做法主要是把公共服务生产和提供进行市 场化改革 具体而言 是在公共安全 公共卫生 公共教育 城市公 用事业和公共基础设施建设等领域的某些环节进行市场化改革 政府 放松市场准入限制 在公共服务行业树立了以顾客为导向的新的市场 原则和市场观念 各国的实践都表明 公共服务领域不进行市场化改 革 就不可能真正改善公共服务的质量 市场化是当今时代之大势 公共服务市场化不仅是市场经济发展的必然要求 也是政府自身管理 现代化的客观要求 第二节公共服务的提供主体和方式 如上所述 由于公共服务供给的过程可以细分 主体可以多元化 我们对公共服务生产的直接组织者进行分类 总结出公共服务提供的 几种方式 一 权威型供给模式 权威型模式是以政府为主体 以权力运作为方式 以满足公共需 要为目的来提供公共服务的模式 在这种传统模式中 政府扮演着资 金供应者 生产安排者和具体的服务生产者合一的角色 直接向消费 者 通常是一定区域内的全体公民 提供服务 这种服务往往是无偿 或低价消费的 具体来说 权威型模式体现在三种形式中 即政府服务 政府出 售和政府间协议 在大多数国家 政府通过创办企业的方式实现公共 服务的直接生产 主要包括四种类型的企业3 国家企业 s t a t e e n t e r p r i s e s 国管公司 s t a t e s p o n s o r e dc o m p a n i e s 国有公司 s t a t e o w n e dc o m p a n i e s 国有持股公司 h o l d i n g c o m p a n i e s 其 所生产的公共服务涉及如下领域 军事服务 邮政 铁路 公路 通 信 供水 供电 供气等自然垄断性公用事业 高科技 高风险的新 兴工业如核能工业 航天工业 教育 医疗等基本保障部门 私人资 本通常无力经营或不愿意经营但对于国民经济发展具有重要意义的 事业 在西方国家 政府直接生产公共服务的方式在近代就开始了 发 展到今天 有些优点确实是不可替代的 政府兴建和经营利润低 耗资大 风险高的基础产业和科研产业 为私人资本服务 提高了私 人资本的利润率 可以发挥技术先导和新兴部门开拓者的作用 从 而推动生产力发展和技术进步 弥补私人资本不足 增强某些行业 的生存能力 扶持那些提供公共服务但在竞争中失败的私人企业 保证地区间经济发展均衡 约束私人垄断 促进私人资本的竞争 实现社会目标如增加就业机会 提高社会福利水平 但与此同时 政府直接生产公共服务的方式也存在着一些问题 从而遭到社会批评 如 政府管理成本过高导致较大的财政压力 过 高的政府成本和政府部门固有的官僚主义导致的公众对政府信任的 下降 政府包揽过多 还可能导致道德公害问题 3 胡采勇 一h j 之巧的手 论政府的转型 社会科学文献m 版札 2 0 0 2 7 二 商业型供给模式 公共服务的商业型供给模式有三个要素特征 第一 生产 也包 括资金投入 主体基本上是营利机构 第二 以赢利为活动目的 第 三 产出的是公共服务 在此模式中 公共服务成为可以进行市场化 交易的商品 但与此同时它又具有满足社会公共需要的属性 比较而 言 政府的权威型供给模式所涉及的利害相关者只有两方 政府和消 费者 在两者的关系中 强制机制起着决定性作用 与权威型模式不同 商业型供给模式涉及的利害相关者有三方 即以公共利益为依托的政府 它允许或授权营利部门带着营利目的进 入公共服务领域 并对之负有保护和监督之责 而作为具体的投资者 或生产者的营利组织 在关心自身利润最大化的同时 不得不对政府 和消费者同时负责 因为它们之间存在着争夺政府的合同与消费者信 任的激烈竞争 而消费者不是被动地接受政府提供的公共服务 而是 拥有选择供货商的权利 可以用 以足投票 来表达他们对服务的满 意度 因此 竞争机制在商业型模式里起着决定性作用 在现实经济活动中 商业型供给模式的方式主要包括下列几种 1 私人供应并生产 拥有一定的收益权 在这种方式下 政府以特许 优惠政策或其他方式吸引私人机构 进入某些公共服务领域 政府不投资但可给予一定扶持 而且政府规 制是必需的 私营机构完全按照市场规制操作 负责融资 生产 经 营等公共服务的全过程 拥有一定期限的投资收益权 投资成本由消 费者付费来承担 即对消费者实行付费消费制度 这种方式具有如下优点 有利于解决政府在公共服务供给上的 财政负担 私营部门出于赢利考虑 会自动加强对项目的成本核算 强化管理 从而降低成本p 促进私人部门在公共事务领域中发挥积 极作用 多样化地满足公众需求 但由于私营部门参与公共服务供给 的目的是赢利 同时由于技术和制度等因素 私人愿意或能够投资并 生产经营的公共服务范围存在着一定的局限性 基本上是经济基础设 施领域 2 政府供应 私人生产 这种方式的特点是在公私之间以契约方式为纽带建立一种采购 关系 政府为了得到有效的 高质量的商品和劳务 私人机构为了赢 利 通过契约来规范 约束双方的行为 保证双方的利益 在这个过 程中 政府的责任和作用体现在 首先 政府确定可以承包给私人生 产的公共服务种类 数量和质量标准 这个过程由政治机制起主导作 用 然后 政府组织招标活动 与中标的承包商签订承包合同 随后 公共服务进入生产过程 政府负责对合同的执行进行监督 最后 政 府用税收购买承包商按合同生产出来的公共服务 这种方式在1 8 世纪时开始出现 到2 0 世纪逐步完善 而且规模 目益增长 ets 萨瓦斯在分析4 0 多个国家的民营化过程时 总结 了1 0 种公共服务的制度安排 其中 凭单 补助和合同承包等方式 都属于这种性质的制度安排范畴 3 公共服务和私人服务的联合供给 这一方式是哈罗德 德姆塞茨首先观察到的 他在 公共物品的 私人生产 一文中提到了这种联合提供 j o i n ts u p p l y 方法 所谓联合 提供 就是通过公共服务和私人服务的联合来生产公共服务 其意义 在于它通过有助于私人服务价值的实现或增殖的形式 使公共服务的 生产得以进行 这是因为某些公共服务的消费与某些私人服务的消费 之间存在关联性 可以互为互补品 即增加一种服务的消费量 就必 然导致其他服务的消费量增加 这样就可以通过相互的联合来生产 一个典型的联合提供从而有效率地生产公共服务的例子 是早期 的电视机生产商和电视节目制作者的联合 电视机是私人物品 是完 全可以度量和收费的 而在排他技术成本高昂的情况下 提供电视节 目是公共服务 这样 二者就必须结合起来才能产生实际的消费行为 于是 每当消费者购买电视机的时候 电视机的厂家就要求顾客为节 目的消费交付一定的费用 并根据出厂的电视机数量向节目制作商支 付 定的价格 从而解决了公共物品和服务的收费问题 商业型供给模式运行了2 0 多年 对于政府 消费者和私人生产 商都产生了绩效 对于政府来说 最大的收益是减轻了财政负担 2 0 0 1 年 西欧国家共有1 2 0 家国有大型企业全部完成私有化改革 政府从 直接生产中撤出 从而获得了3 1 5 0 亿美元的收入 对于私人投资者 和承包商来说 该模式也使他们受益颇多 如私人机构有机会涉足国 内外那些具有经济收益性的公共服务领域 并且其投资收益相对有保 证 对于那些不需投资但承包生产公共服务的私人企业来说 也可以 从政府采购中获得利润 对于消费者来说 由于公共服务的供给被注 入了市场竞争机制 因而能够获得更多的选择机会和更优质的公共服 务 但是 由于私人投资和经营公共服务的目的是追逐最大利润 从 实践中看 至少存在着两个问题 一是在争夺政府授予特许权和签订 承包合同阶段的腐败问题 二是合同签订之后公共服务生产过程中的 数量 质量短缺问题 这表明 政府的规制是必不可少的 三 志愿型供给模式 这是以自愿贡献的方式投资或生产公共服务的一种模式 往往带 有一定的公益性质 其表现形式主要有无偿捐献公益事业 志愿服务 和非营利目的的收费服务 除了上述三种公共服务供给模式外 现实中还存在着另外一些模 式 如会员性的社会组织 或具有明晰权利资格的社区为主体 以自 我动员和相互动员的方式 以互助互益为目的而提供公共服务的自主 型模式 这些模式共同构成了公共服务多元供给的格局 应该看到 这些模式之间是一种互相补充 互相合作 互相竞争的关系 对于公 共服务 我们不能以机械对应的绝对观念来看待某种性质的公共服务 就必须以某种模式提供或生产 这些模式往往并存于一国之内 但是 比重不同 我国对公共服务的供给方式如何改革 则要依据实际情况 从提供有效性的角度引入最优的模式 第二章公共服务的市场化供给 概括地说 公共服务供给的市场化 就是在公共服务的供给中引 入竞争机制 通过市场机制来调节公共服务的供给与需求 从而达到 降低成本 提高效率的目的 本文所研究的是政府提供的公共服务的 市场化改革 具体而言 是指政府通过政治过程作出决策 确定公共 服务的供给数量和质量标准 然后以市场机制为杠杆 通过多种方式 调动私营部门 非营利部门等组织来参与 在竞争中完成公共服务的 供给 其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下 通过 引进市场机制 挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服 务的能力 第一节公共服务市场化供给的必然性 公共服务市场化是与公民公共服务需求量增大 公民关注参与公 共服务的意识增强相关联的 它有利于增大服务数量 提高服务质量 遏制腐败行为 有利于减少政府负担与财政压力 促进廉洁高效政府 的建立 有利于培养公民的主体意识 民主观念和公共服务责任感 这使公共服务的市场化供给表现出一种必然趋势 质量 一 公共服务市场化有利于提高公共服务的供给效率 改善服务 由政府作为公共服务的直接提供者 往往出现公共服务的成本或 价格居高不下 有研究表明 由政府垄断的垃圾收集行业所付成本比 私营承包商高出3 0 4 0 其他领域的公共服务也有类似的情况 表2 1 造成政府对公共服务供给效率不足的原因是多方面的 竞争机制 激励机制 监督机制的缺乏是一些主要的方面 公共服务 的市场化 将大为提高公共服务的供给效率 首先 市场机制的核心是竞争 实践证明 竞争越充分的地方提 供服务的成本越低 质量越好 政府部门供给公共服务时 所拥有的 权力在可能性上没有限度 同时 由于政府部门具有垄断性 公民对 公共物品的供给没有选择权 因此无人对政府的供给效率