（公共管理专业论文）杭州市西湖区公务用车改革的制度分析.pdf

摘要 全球公共行政改革浪潮的到来 对公共产品的供给方式带来了巨大的冲 击和影响 本文通过考察公务用车管理的制度变迁过程和国外公务用车管理 的有效做法 提出现行公务用车管理制度中存在的主要问题 总结7 社会化 服务 货币化分配 市场化租赁三种公务用车改革模式的基本特征 文章运 用公共物品供给理论 在厘清各类公共物品的概念和性质的基础上 对政府 直接供给和市场化安排进行比较分析 指出政府直接供给公共物品或服务的 制度性缺陷 重点讨论了政府出售 合同承包 特许经营 补助 凭单五种 民营化方式在公务用车改革中的指导意义和适用条件 杭州市始予西湖区的 公务用车改革 受到了市政府的高度关注 对其改革方向和制度安排给予了 充分肯定 并据此制定了相关政策性意见 按照社会化用车服务 市场化资 源配置和规范化内部管理相结合的原则 在杭州地区全面推行公务用车改 革 本文以西湖区为例 采取实证研究的方式 对货币化公务用车改革的基 础条件 制度设计 效果评估进行客观性描述 分析陷入困境的症结 进而 为政策改进的途径和深化改革的路径选择作出有说服力的逻辑推导 关键词 公务用车改革 公共物品 供给方式 a b s t r a c t w i t ht h eg l o b a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i v er e f o r m t h es u p p l ym o d eo fp u b l i c g o o d sh a sb e e ni n f l u e n c e dg r e a t l y t h i sp a p e rp o i n t so u t t h em a i np r o b l e m so f o f f i c i a lv e h i c l em a n a g e m e n ts y 肆e r ab yi n v e s t i g a t i n gt h ec h a n g e so ft h i ss y s t e m a n dt h ee f f e c t i v em a n a g e m e n to ff o r e i g nc o u n t r i e s a n ds u m m a r i z e st h r e e b a s i c c h a r a c t e r i s t i c so fo f f i c i a lv e h i c l er e f o r mm o d e s o c i a l i z e ds e r v i c e m o n e t a r y d i s t r i b u t i o n a n dm a r k e tt e n a n c y t h e a u t h o rc o m p a r e sa n da n a l y s e st h e g o v e r n m e n t a ls u p p l ya n dm a r k e ts u p p l yt h r o u g ht h et h e o r y o fp u b l i cg o o d s s u p p l y a n de m p h a s i z e st h ei m p o r t a n c e o ff i v ei n d i v i d u a l l y r i mw a y si nt h e o f f i c i a lv e h i c l er e f o r m g o v e r n m e n ts a l e c o n t r a c to u t f r a n c h i s e s u b s i d y a n d v o u c h e r t h eo f f i c i a lv e h i c l er e f o r mi n i t i a t e db yt h eg o v e r n m e n to fx i h ud i s t r i c t h a sb e e np a i dm u c ha t t e n t i o nb yh a n g z h 0 1 1m u n i c i p a lg o v e r n m e n ta n dh a s g o t t e nf u l la f f i r m a t i o nf o ri t s r e f o r md i r e c t i o na n ds y s t e ma r r a n g e m e n t t h e g o v e r n m e n th a sm a d ep o l i c ya n dc a r r i e do u tt h eo f f i c i a lv e h i c l er e f o r ma l lo v e r t h ea r e ao f h a n g z h o ub a s e do nt h ep i l o te x p e r i e n c eo f x i h ud i s t r i c ta n da c c o r d i n g t oi t sd i s c i p l i n eo fi n t e g r a t i o no fs o c i a l i z e dv e h i c l es e r v i c e m a r k e tr e s o u r c e d i s t r i b u t i o na n ds t a n d a r d i z e di n n e rm a n a g e m e n t u s i n gx i h ud i s t r i c t a sa n e x a m p l e t h i sa r t i c l ed e s c r i b e s t h eb a s i cc o n d i t i o n s y s t e m a t i c a ld e s i g n a n d i m p a c te v a l u a t i o no b j e c t i v e l yt h r o u g hp o s i t i v i s mr e s e a r c hm e t h o d a n a l y s e st h e c a u s a t i o no ft h ed i f f i c u l tp o s i t i o n a n dg i v e sl o g i c a le x t r a p o l a t ei n f e rf o rt h e r e a s o n a b l es e l e c t i o no f t h er e f o r m i n gp a t h k e yw o r d s o f f i c i a lv e h i c l er e f o r m p u b l i cg o o d s s u p p l ym o d e 浙江大学公共管理硕士c m p a 专业学位论文杭州市西湖区公务用车改芋的制度分堑 1 引言 全球公共行政改革浪潮的到来 对政府供给公共物品或服务的理念和实践都 带来了巨大的冲击 政府应该供给什么 以何种方式供给 经常成为令人感兴趣 的话题 近年来国内正在进行的公务用车改革 为公共物品供给理论的实证研究 提供了一个很好的分析视角 公务用车作为公务人员从事公务活动的必要工具 一直以来都是由政府直接 提供的 计划经济体制 为这种制度安排创设了合适的生存环境 并且能够在公 共物品供给和政府职能理论中找到支持的依据 现行的公务用车管理制度 实行 的是定编管理 实物供给 单位所有 财政支出 封闭式的自我服务运行方式 具有形式上的公有性 使用上的无偿性 购置上的计划性 管理上的多样性 攀 比的扩张性等明显特征 公务用车管理中广为人知的弊端 如财政支出不堪重负 公车私用屡禁不止 运营成本居高不下等事实 暴露了政府自身的弱点 也折射 出政府直接供给制度安排的缺陷 革新除弊 成为学界和政府的共识 改革的取 向和模式 也成为各界关注的焦点 在社会主义市场经济体制形成过程中 社会 公共利益的多样化需求 催生了公共物品的多元化供给方式 推动了国内公用事 业市场化改革包括公务用车改革的进程 本文试图运用公共物品供给理论 在回顾公务用车管理制度的变迁过程和借 鉴国外公务用车管理的经验基础上 比较目前国内比较流行的社会化服务 货币 化分配 市场化租赁三种不同的改革模式 通过考察杭州地区始于西湖区的公务 用车改革的制度安排 分析其制度性缺陷 提出改进性方案 从而为公务用车改 革的路径选择作出方向性解释 浙江大学公共管理硕j m p a 专业学位论文 机州市西湖区公务用车改革的制度分析 2 国内外公务用车管理情况综述 2 1 建国以来公务用车管理制度的变迁 建国初期公务用车实行供给制 1 9 8 4 年以前 国家规定只有党和国家的高 级干部才有资格配备专车 局级以上使用轿车 8 4 年取消了这一规定 引发了 各机关事业 社会团体等单位竞相购买公车 仅1 9 8 5 年进口小汽车就达2 0 万辆 为了解决公车使用和管理过程中出现的问题 1 9 8 9 年中办 国办下发了 关于 中央党政机关汽车配备和使用管理的规定 规定副部长级干部一律不配备专车 其工作用车予以保证 今后各部门均不准再购买进口小轿车 执行政府间已签定 的长期贸易协定和国家批准的技术贸易合同进口的小轿车除外 为了纠正一些 地方和部门在汽车配备使用中攀比高档的倾向 1 9 9 4 年中办 国办下发了 关 于党政机关汽车配备和使用管理的规定 明确部长级和省长级干部配备排气量 3 0 升 含3 0 升 以下车型的轿车 副部长级和副省长级干部使用排气量2 5 升 以下车型的轿车 现已使用的轿车超过上述标准的 在现有的车辆中予以调换 未达到上述标准的应继续使用 不得借机更换 现已使用的高档豪华进口轿车 在现有的车辆中予以调换 其他进口汽车凡有条件调换的应一律调换 确有困难 的可继续使用 达到报废更新条件时再更换国产车 规定副部长级和副省长以上 干部工作用车 党政机关公务用车实行编制管理 定编原则是 根据其机构编制 职能和领导职数 从严掌握 合理确定 根据我国汽车工业发展变化的实际 1 9 9 9 年中办 国办又下发了 关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知 要求党 政机关车辆配备要坚持使用国产汽车的原则 对党政机关的公务用车实行排气量 和价格双控制 规定部长级和省长级干部配备排气量3 0 升 含3 0 升 以下 价 格4 5 万元以内的轿车 副部长级和副省长级干部使用排气量3 0 升 含3 0 升 以下 价格3 5 万元以内的轿车 党政机关的其他公务用车一般配备排气量2 o 升 含2 0 升 以下 价格2 5 万元以内的轿车 因特殊公务 确需配备排气量2 0 升以上 价格2 5 万元以上轿车的 中央党政机关分别由中共中央直属机关事务 管理局和国务院机关事务管理局审批 地方党政机关由省 自治区 直辖市的主 管部门审批 党政机关和领导干部配备使用和更新车辆 在坚持排气量和价格标 准的前提下 按照等价择优 等质择廉的原则 采取 政府采购 的方式 公开 竞价 统一购置 配备 2 浙匹大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文杌州市西湖区公务用车改革的制度分析 2 2 公务用车改革问题的提出 现行的公务用车管理制度 是计划经济体制的产物 实行定编管理 实物供 给 单位所有 财政支出 封闭式的自我服务运行方式 具有形式上的公有性 使用上的无偿性 购置上的计划性 管理上的多样性 攀比的扩张性等明显特征 在低工资 高福利的收入分配体制下 这一制度设计能够缓解资源匮乏 财力紧 张的矛盾 为保障机关工作的正常运转曾发挥了积极作用 随着市场经济体制的 建立和完善 随着时间的推移和条件的改变 这种管理模式产生的弊端日益突出 并愈演愈烈 主要是 一是超编超标配备 财政负担沉重 据国家计委 关于 八五 期间国民经济发展情况的报告 八五 期间集团购买小汽车数量平 均每年以1 6 2 的速度增长 购买金额以2 6 9 9 的幅度增长 远远高于同期 国内生产总值的增长 2 0 0 3 年 两会 全国政协一份提案披露 上世纪9 0 年代 后期 我国约有3 5 0 万辆公车 包括司勤人员在内每年耗用约3 0 0 0 亿元 政府 不仅要为数量巨大的公车支付购买费用 司机工资奖金 还要交纳维修保养费 保险费等各种税费 二是私用屡禁不止 监督管理乏力 有一份统计表明 每辆 车每年平均跑4 3 万公里 其中领导私用约占三分之一 司机私用约占三分之 一 真正的公务用车仅为i 2 万公里 群众对公车私用问题反映强烈 这一不 正之风严重影响了干群关系 公车修理吃回扣已成为公开的秘密 据对某一修理 厂调查 分别按修理费用给司机5 至1 5 的回扣 有的甚至按司机意愿开发票 据对相同型号的桑塔纳轿车的2 0 户个体车和2 0 辆公用车比较 在行驶1 0 万公 里之内 公车修理费用是私车修理费用的1 0 倍 嘲三是运行成本过高 使用效 率低下 由于公车在采购 维护和运行等方面都存在着比私车高得多的成本 所 以同样数量车辆 政府实际支付了额外的高昂费用 据调查 社会车辆每万公里 运输成本为8 2 1 5 4 元 而党政机关等单位则高达数万元 出租车工作效率为公 车的5 倍 可运输成本仅为公车的1 3 5 例鉴于上述弊端 1 9 9 8 年国家体改 委根据国务院的意见 起草了 中央党政机关公务用车制度改革方案 讨论稿 正式拉开了公车改革的序幕 2 3 国内公务用车改革主要模式 目前 全国已有上海 浙江 广东j 江苏 湖北 江西 黑龙江 辽宁等 3 浙江大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文 杭州市西湖区公务用车改革的制度分析 1 4 个省 区 市 以及国家审计署 国家宗教局等4 个中央国家机关进行了公车 改革试点 归纳国内公车改革模式 主要有社会化服务 货币化分配 市场化租 赁三种形式 2 3 1 社会化服务改革模式 公务用车由社会上的专业公司提供 政府按照部门预算核拨租车费 费用包 干给用车人 超支不补 如辽宁省锦州市已有5 个单位主动申请不购车 由市财 政局按每辆车高于当年财政车燃费预算定额的5 0 核拨了租车费 这样不仅可 减少购车款1 0 0 多万元 而且每年减少了司机工资及补助费6 万元 这种模式不 需要购置新车 不承担车辆养护成本 降低了行政成本 减少了财政支出 主要 局限性在于 一是包干经费私用难以有效监督和控制 二是需要发达的公共交通 体系的配套 在贫困地区难以推广 三是费用包干基数难以准确把握 2 3 2 货币化分配改革模式 取消或保留少量公务用车 对公务人员按级别 岗位发放不同的交通补贴 补贴的发放有按月发放 一次性发放等形式 鼓励购买私车 私车公用 广东 浙江 黑龙江等地许多城市都采取了这一公务用车改革模式 深圳市取消了新提 拔处以上干部配发公车的待遇 改发交通费 提倡原有干部上交已配的公务用车 改领交通费或购买现用公车 同时鼓励司机购买所驾的公务车 下岗自谋生计 这种模式不同程度地减轻了地方财政负担 如大庆市6 3 家车改单位一年节省各 项费用2 9 3 万元 加上全市机关不购买新车所节约费用3 0 0 0 余万元 可节支4 0 0 0 万元以上 公车私用的问题也得到了有效遏制 这一模式的焦点在于 交通补贴 标准的确定成为最核心 最棘手的问题 如果标准过低 不能满足正常公务用车 的需要 不仅会影响公务活动及日常工作 而且将影响到参改人员的积极性 如 果标准过高 将对现行的公务员低工资制度造成巨大的冲击 甚至会造成一定的 社会负面影响 容易引发 赎买 性政策 即以合法的收入形式赎买原本不合法 不合规的职务消费权限 最终使得权力腐败合法化 补贴的数量难以与工作岗位 的性质和实际的工作量挂钩 并且地区间差异较为明显 铷 2 3 3 市场化租赁改革模式 基本做法是除公 检 法等特殊部门以外 党政机关车辆整建制转为经营实 4 浙江大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文杭州市西湖区公务用车改革的制度分析 体 集中统一管理 驾驶员随车调入 实行企业化管理 对内服务 对外经营 对内以略高于成本价 低于市场价收费 须经财政和物价部门核定 对外按市 场价收费创收 除驾驶员工资由财政全额核拨外 建立实行独立核算和奖惩制度 财政部门在压缩费用总量的基础上 根据部门特点和实际工作需要 仍按原渠道 供应公务交通经费 谁用车 谁付钱 部门包干 结余留用 超支不补 引入竞 争机制 积极吸收社会力量投入 缓解用车矛盾 采取这种模式 可以有效地控 制公务用车的数量增长 防止公车私用现象的发生和公共资源的浪费 较好的解 决了司勤人员的安置问题 其局限性在于尽管有效克服了当前的一些弊端 但缺 乏长远考虑 最初对车辆管理机构的投入随着车辆的折旧 消耗将逐渐亏损殆尽 管理的不善 容易造成经营性亏损 用车紧张时 协调成本会上升 徐州 苏州 等地公务用车改革采用的就是这一模式 2 4 国外公务用车管理的主要做法 如何管理好公务用车 是世界各国普遍遇到的问题 国外很多国家在管理公 务用车方面非常强调坚持两个原则 一要方便工作 有利于提高工作效率 要 尽量为纳税人节省开支 本文对一些国家的有效做法作些梳理和归纳 3 川 2 4 1 具体规定配车标准 德国政府从联邦到各州乃至大城市区和各州县政府 都为一定级别官员配备 公务用车 各部国务秘书以上官员配备专车 司局长级的官员 保证公务用车 但不配备专车 芬兰公车包括三大类 首先是专车 在芬兰共和国政府各部 总 统除外 中 只有总理 外交部长 内务部长 国防部长4 人享受配备固定车辆 固定司机的专车待遇 其次是公车 芬兰政府办公厅负责安排18 位内阁成员公 务用车 政府各部办公厅主任通常掌握3 辆公车 包括小车和面包车 第三种 是工作关系车 这是由政府机构购车 并出汽油费和负责保险维修 车辆由个人 自己驾驶 既可执行公务也可私用 使用工作关系车的人既要因工作需要 也要 有一定级别 日本政府部门公务用车根据公职人员级别分为专用车和公用车两 类 而且公用车中包车和租车占较大比例 印度政府规定 只有内阁部长和副部 长 文官中的秘书 辅秘和少数联秘等以上级别的官员可以配备政府专车 联秘 以下的各级官员原则上一律不配车 如果确因公务用车 经批准和办理一定的登 记手续可以向有关行政部门临时要车 办完事立即送还车辆 浙江大学公共管理硕士 m p a 专咝堡蔓杭州市西湖区公务用车改革的制度分析 2 4 2 适当给予交通补贴 一些国家对因公务而无法安排公车的人员给予适当的补贴 印度政府对于那 些没有资格使用政府公车的一般官员根据级别给予一定的交通补贴 在工资里一 起按月发放 在特殊情况下 因公在外租车费超过补贴数额 职工可写明理由申 请报销其超额部分 多数情况下自理 德国一般官员办理公务时 可动用单位公 车 也可乘出租车 上下班原则上乘坐公共交通工具 芬兰政府的司局级官员执 行公务时通常是乘出租车 一般工作人员经领导批准也可以乘坐出租车办理公 务 因公乘坐出租车者经过严格的登记手续后 领取一张出租汽车卡 车卡由出 租汽车公司联盟与银行共同发行可供一次性使用 2 4 3 加强用车登记监管 纵观一些国家对公务用车的管理 一般都对公务用车配备专职司机 并由专 人保管 维修 保证性能良好 使用安全 使用完毕及时交回车库 专车内有用 车登记卡 登记内容有出车时间 事由 公里数等 并且要定期上报主管部门 值得一提的是 芬兰没有专门的公车管理制度 如何使用公车由各部门自己决定 但是这要受到其他种种规章制度的制约 芬兰有严格的公务员法 其中虽未对使 用公车作具体规定 但明确规定了公务员要遵守的道德和法纪 以及维护清廉形 象等行为准则 在各级政府机构中 无论是为数极少的专车还是公车或执行公务 的私车的情况 均必须实行严格的登记 每次出车的起始时间 地点 里程表公 里数都要详细记载 这既可监督公车使用情况 也可制约司机开公车办私事 2 4 4 限定公车使用范围 各国都规定 专车只能用于公务 不能用来办私事 配备专车的官员辞职或 退休后 立即取消其用专车的资格 德国各级官员办公务时 用车一般不受限制 但限定用车范围 如柏林官员一般只可在柏林市范围及其附近地区履行公务时使 用专车 如果到外地出差 应乘坐长途公共交通工具 德国各主管单位对因私用 车都有明确的收费规定 收费项目包括汽油费 维修保养费 停车费 磨损费 按 里程计算 产生的费用都由用车人承担 芬兰专车只限在执行公务时使用 正 常上下班和个人私事都不得无偿使用专车 如果使用专车上下班 属于额外待遇 需要照单纳税 对享有 工作关系车 待遇的政府官员和公司职员必须将这种待 6 新江大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文杌州市西湖区公务用车魂苎堕墅堕坌堑 遇折合为个人收入 按标准缴纳所得税 2 4 5 资助公务人员买车 在南非 大凡有一定工龄和职务的政府公务人员 基本都有一辆可供自己支 配的汽车 产权半公半私 这得益于南非政府为公务员购买汽车提供的高额补贴 公务员在使用政府高额补贴的轿车时 其保险费一般由所在单位全额支付 而汽 油费基本上采取公事公出 政府按里程补助汽油费 私事私出的办法 南非政 府各大部甚至设有专门的机构负责办理本部门人员购车事宜 国外公务车管理的经验和做法 使国内公务用车使用和管理中暴露出来的问 题更加引人关注 公务用车改革 既是大势所趋 也是人心所向 改革的取向和 模式 已经不再立足于现有制度框架的修订和完善 而是转向了公务用车作为一 种公共物品 应该由谁提供 如何提供的现实命题 各种公务用车改革模式 正 是对这一命题的实践性解答 而理论性解释也是同样的重要 把公务用车作为一 种公共产品和服务来考察 其供给应该依靠政府还是应该依靠市场 抑或是政府 和市场的混合安排 在市场化安排的制度性框架下 可以采取哪些方式 哪种方 式更加适合于这种特殊的产品和服务 这些问题的理论性解释往往需要学者作 出努力 本文也试图运用公共物品供给理论作一分析和尝试 浙江大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文枕卅l 市西湖区公务用车改革的制度分析 3 公共物品供给的理论分析 3 1 公共物品的概念和分类 公共物品是相对于私人物品而言的 私人物品在消费上具有排他性和竞争性 两个基本特征 公共物品以消费的非排他性和非竞争性为特征的概念界定得到了 西方学界的普遍认可 斯蒂格里兹 s t i g l i t z 对公共物品给出了这样的定义 第 一 对其使用实行配给是不可行的 第二 对其使用实行配给是没有必要的 2 4 1 1 r 1 1 町同样是在强调非竞争性和非排他性两个基本特征 这实际上是纯公共物品 的概念 公共物品既包括纯公共产品 也可以包括 公共性 程度从0 到1 0 0 的其他一些商品或服务 t t1 如果把私人物品和纯公共物品看作是一个物品序 列的两端 其问还包括大量具有不同程度的消费排他性和竞争性的各种物品 被 称之为准公共物品 在准公共物品中 诺贝尔经济学奖得主詹姆斯 布坎南 j a m e s b u c h a n a n 把消费具有一定程度的排他性和非竞争性特征的物品称为 俱乐部物 品 并提出了俱乐部理论 这一理论有效解决了公共物品提供的收费问题 4 l i p 卜1 4 而具有一定程度的竞争性和非排他性特征的公共物品 就是指 公共池塘物品 c o m m o n p o o lg o o d s 一般意义上政府配置的的公务用车 在使用上不具有排 他性而具有一定的竞争性 具备了 公共池塘物品 的一般特征 奥斯特罗姆 o s t r o m 着眼于小规模公共池塘资源问题 在大量的实证案例研究的基础上 开发了自主组织和治理公共事务的制度理论 1 私人购买而用于公务活动的车 辆 则是完全意义上的私人物品 由此可见 由于技术或制度的因素 公共物品 和私人物品的划分不再是绝对的 物品在序列中的位置是可移动的 物品的性质 是可变的 3 2 公共物品的供给方式 3 2 1 关于政府直接供给 政府自出现以来就是以提供公共物品的形式存在的 政府通过预算形式直 接供应商品和服务 是政府运行的主体部分 t t2 奥尔森 o l s o n 也指出 一 社i 美 詹姆斯 m 布坎南l 民主财政论 财政制度和个人选择 北京 商务印书馆l2 0 0 2 年6 月 第2 0 页 肚习 澳1 欧文 e 休斯 彭和平等译 公共管理导论 第2 版 北京 中田人民大学出版社 2 0 0 1 年 9 月 第1 0 0 页 8 浙 大学公共管理硕士 a 专业学位论文 杭州市西湖区公务用车改革的翻度分析 个国家首先是一个为其成员一公民 提供公共物品的组织 p l p z 3 政府是公共物 品天然的供给主体 因为 凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的 事物 人们关怀着自己的所有 而忽视公共的事物 隹1 l 在政府职能理论中 这 些观点都得到了充分的验证 安德森 a n d e r s o n 概括了七项他称之为一般角色 的政府的基本职能 提供经济基础 提供各种商品和服务 协调和解决团体冲突 维护竞争 保护自然资源 为个人提供获得商品和服务的最低条件 保持经济稳 定 尽管他承认 提供公共物品是政府的一项重要基本职能 但他也指出 政府 干预并不等阿于政府直接供应 1 5 妒1 1 毋 政府直接供给公共物品和服务 是与官僚制 b u r e a u c r a t i cm o d e 的发展和 形成紧密联系在一起的 德国社会科学家马克斯 韦伯 w e b e r 总结了官僚体 制的组织原则 认为官僚体制是标准化 非人格化的体制 待遇和服务都一视同 仁 为了达成目标 这种体制使用的是行政程序 而不是合同承包商或市场机制 6 0 1 力尼斯坎南 n i s k a n e n 对官僚机构角色给出了更加完整的定义 官僚机构专 门供给这样的服务 即一些集体组织希望在市场供给的服务之外被授权 并且不 准备与营利组织签订合同来供给这样的服务 他认为 官僚机构所供给的产品和 服务 首要特征是市场交易无法供给的 驻1 p 1 卿如对国防 货币 重大基础建设 和政策 法律规范 制度安排等公共物品来说 一般需要政府直接生产或供给 政府直接提供公共产品并不是消除了生产成本 而是通过征税等手段解决了供给 成本的补偿问题 2 3 1 f f 2 5 7 可以由市场交易供给的公共产品和服务 政府供给往往 是低效率的 主要有四个方面的原因 一是源于政府的自利性 现代经济学家认 为 政府最大化的追求自身利益 是政府的基本属性 l7 这些利益不仅存在 而且相当具体 洼2 1 政府利益并非总是代表着公共利益 官僚和任何其他人一 样 不是受到公共利益的激励 而被认为是受到其利己的利益激励 t t 3 l 政府 经 济人 的理论假设 说明了官僚具有追求预算最大化的天然动机 威尔逊 j a m e s q w i l s o n 把官僚追求预算最大化描述得更加形象 精明的政府管理人 员会把每一明细分类中的每一分钱都花掉 不管他们是否需要 住4 1 是非竞争 衅 亚里士多德 政治学 北京 商务印书馆 1 9 8 3 年9 月 第鹌页 畔习亨廷顿t 变革社会中的政治秩序 北京 华夏出版社 1 9 9 8 年4 月 第船页 m 3 1 澳 欧文 e 休斯 公共管理导论 第2 版 北京 中国人民大学出版社i 2 0 0 1 年9 月t 第1 3 页 p t 4 詹姆斯 q 戚尔逊t 美国官僚政泊l 政府机构的行为及其动园 北京 中国社会科学出版挂 1 9 9 5 年 6 月 第3 8 1 页 9 浙扛大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文杭 l 市西湖区公务用车改革的制度分析 性带来的效率损失 萨瓦斯 s a v a s 认为 由于政府服务多以无竞争且不受管 制的垄断方式运营 因此这种情况下的政府供给具有无能和无效率的内在特性 z g i p 9 4 缪勒则从成本的角度得出了效率损失的结论 当提供可度量的产出时 政 府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本 由于行政成本缺乏控制 政府直 接提供公共物品往往会造成资源的浪费或供给的过剩 嘲 卿三是资金的有限性 纯公共物品的供给往往不具备收益性 受政府可用财力的限制 可能会造成供给 的不足 四是监督信息不完备 存在着信息不对称 政府部门可以利用所处的垄 断地位封锁关于公共物品及服务方面的信息尤其是成本 价格方面的信息 使得 监督体系无法了解真实成本 不能准确评价运行效率 也就无法充分行使监督权 从而使得政府提供高成本低效率的公共物品的垄断状况得以延续 1 6 1 p 2 6 4 尽管政 府提供公共物品或服务存在着明显的缺陷 但公众仍然保持着强烈的需求 因为 这种需求往往被夸大了 5 8 政府直接供给低效率的原因 为公务用车管理制度的弊端作出了合理性解 释 追求预算的最大化 借公务接待需要 增设事业单位等理由超编超标配置公 车 缺乏对成本的有效控制 公车的运营成本 养护成本居高不下 管理上的漏 洞造成了国有资产的流失 体制内运行导致监督信息的封闭 内部缺乏有效的监 督制约机制 公车私用现象难以遏制 尽管中央政府和地方政府在公务用车管理 上做出了不懈努力 但总体上收效甚微 关键在于政府直接供给的制度安排丧失 了有效性和功能性 也正是出于对这种制度安排的深刻反思和重新设计 才开启 了公务用车改革的积极探索和不同的路径选择 3 2 2 关于市场化安排 自1 9 世纪7 0 年代末以来 全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮 公共选择 p u b l i cc h o i c et h e o r y 和新公共管理 n e wp u b l i cm a n a g e m e n t 成为当 代行政改革的主导理论 与传统行政学致力于改革和完善政府自身不同 公共选 择理论更加关注的是政府与社会的关系 认为政府机构和政府官员的行为 对于 公共物品或服务的供给及其效率状况将产生巨大的影响 没有足够的理由证明公 共服务必须由政府官僚机构来提供 作为供给主体 私人市场要优于政府 如果 能减少政府在提供商品和服务方面的作用 整个经济将会从中受益 1 2 1 公共选 择理论指出了官僚制组织的某些问题 为公共部门退出某些活动领域提出了一种 新让大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文 杭州市西湖区公务用车改鼻塑制度分析 可供选择的方法 所提出的替代模式几乎都是要更多地依赖于市场 针对传统的 行政模式的缺陷 新公共管理作为一种新的管理方法应运而生 胡德 h o o d 提出的新公共管理包括的七个要点中 都几乎无一例外的体现了对私营部门管理 方式的研究和借鉴 使公共部门更具管理主义的性质 1 5 q 1 3 这些理论得到了各 国实践的支持 英国在1 9 7 9 年玛格丽特 撤切尔当选首相后 大刀阔斧的进行 了非国有化运动 对大批国有企业 公用事业进行了民营化改革 受英国的影响 8 0 年代西方工业化国家开始了民营化进程 许多发展中国家也不甘落后 纷纷 采取了强有力的民营化政策 受此影响 国内公共服务民营化也呈现出加快的趋 势 国内理论界对这一趋势给予了关注 也存在着明显的分歧 赞成者认为 公 用事业改革试行民营化 借以引入竞争机制 提高管理效率和服务质量 从而达 到更好的社会治理效果 反对者则担心 民营化会可能会流失国有资产 引发公 平性问题 导致腐败和私人垄断 带来公共责任缺失 f 2 0 但实践中公共服务民 营化特别是公用事业民营化改革不可逆转的在加速推进 这些实践极大地推动了 政府活动包括提供公共产品加速向市场化 民营化方向转变 因此 民营化的先 驱萨瓦斯 s a v a s 甚至认为 民营化就是新公共管理 他在 民营化与公私部 门的伙伴关系 这本著作中 提出了公共服务的l o 种制度安排形式 i 政府 服务 2 政府出售 3 政府间协议 4 合同承包 5 特许经营 6 政 府补助 7 凭单制 8 自由市场 9 志愿服务 1 0 市场安排 b s l t p 6 9 在这1 0 种制度安排中 政府服务 政府间协议属于政府直接供给的制度安排 市场安排是服务安排的最普遍形式 被广泛用于提供最普通的个人物品和可收费 物品 志愿服务和自我服务具有非官方性 独立性 自愿性的特点 萨瓦斯把这 两种制度安排也纳入了民营化安排体系 使之更具有市场化的性质和成分 随着 治理理论的发展 志愿性团体和非营利组织逐渐成为独立于政府和市场之外的重 要社会力量 在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会 即各种私人部门和公民自愿性团体 后者正在承担越来越多的原先由国家承担的 责任 嘲1 正是由于看到了政府供给和市场供给的局限 非营利性组织提供公共 物品以替代性工具的形式开始出现 旨在克服市场和国家的双重失效 这是一种 以使命为导向 以资源求利益的制度安排 具有独特的优势 一般适合于小型的 阵1 1 俞可乎主编 治理与普治 北京t 社会科学文献出版社l2 0 0 0 年9 月 第3 页 1 1 浙江大学公共管理硕士 m p a 专业学位论窆 杭州市西湖区公务用车改革的制度分析 分散的 接近于基层的公共物品和公共服务供给 1 2 2 p m 5 下面将重点探讨与本文 相关的其他五种市场化制度安排 1 政府出售 b yg o v e r n m e n ts a l e 消费者从政府购买物品或服务 这是 一种产权转移的制度安排 公务用车改革中出现的定向转让或公开拍卖 就是一 种政府出售行为 有些地方存在的公车打折出让现象 引发了对国有资产流失的 质疑 萨瓦斯 s a v a s 把 公共池塘物品 称为 共用资源 他认为这种物品 浙江大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文杭卅市西湖区公务用车改革的制度分析 来支付公职人员从事公务活动的用车成本 满足公众受益的需要 尼斯坎南 n i s k a n e n 认为 提供某种形式的薪酬给官僚 诱导他们使特定服务的可获得 预算与最小总成本之间的差别最大化 这种方式可以改变官僚动机 减少无效率 降低过度供给 但这一制度只有在其产出较容易测量的服务的官僚机构 才能顺 利进行 眵1 妒1 9 5 5 凭单 b yv o u c h e r 与补助一样 凭单是围绕特定物品而对特定消费 者群体实施的补贴 所不同的是 补助是对生产者的补贴 而凭单是对消费者的 补贴 在市场化租赁模式的公车改革中 有的地方政府采用特定的凭证发放给公 职人员 财政部门根据凭证对用车费用与部门进行核算 这种操作模式非常类似 于凭单制 采用这种方式的最大好处在于政府支付的补贴能够专项用于特定的公 务用车活动 而采取现金形式的补贴 则难以保证和有效监督政府发放的补贴是 否用于政府补贴的目的 这一区别的意义在于 对公务用车改革模式来说 凭单 制比补贴制更为有效 在凭单制度设计中应注意以下问题 接受者的资格 凭单 使用的规则 凭单价值和服务成本之间的关系 费用分担或减扣的必要条件 个 人是否可以在凭单之外进行补充性支付以及支付的性质等 需要说明的是 公共产品或服务供给的制度安排特别是民营化的制度安排总 是以单独或联合运用的形式以提供服务 市场化安排并非否定政府的作用 政府 需要规定市场的准入和保证总的实际执行情况 比如为了解决由谁控制 以何种 技术 在何种条件下 在何种程度上来使用基础设施等问题 政府的权威是必需 的 1 3 1 3 政府 市场的共同努力 才是解决公益物品有效供给之道 0 4 1 0 1 鲫 政府在直接提供公共产品或服务时 扮演的是生产者的角色 在各种市场化或者 说民营化过程中 政府是以安排者的面目出现的 安排者和生产者之间的区别是 明显且十分重要的 它是整个民营化概念的核心 是政府角色界定的基础 奥斯 本和盖布勒 o s b o m ea n dg a e b l e r 提出了一个十分有影响力的观点 即政府的 角色应该是掌舵而不是划桨 s t e e r i n gn o tr o w i n g m 1 1 也就是说政府应该在安 排者的位置上掌舵 而不应该作为生产者区划桨 究竟哪种供给方式 实际上还 有一个成本比较的问题 政府以生产者身份出现时 官僚制的成本就产生了 即 维持和管理层级系统的成本 当以安排者身份出现时 又产生了交易成本 即聘 用和管理独立生产者的成本 两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否 r 1 浙江大学公共警理硕士 h 唑 专业学位论文杭州市西湖区公务用车改革的制度分析 值得 1 町 嘲政府与市场的关系 在某些公共服务产业的投入领域 完全政府投 入和完全市场投入并非是严格替代的 完全有可能是互补的 1 0 e l s s 社会化服务 货币化分配 市场化租赁三种公务用车改革模式 都具有市场 化安排的明显特征 社会化服务可能采用的合同承包 是典型的民营化方式 货 浙江大学公共管理硕士 枷p a 专业学位论文 杭州市西湖区公务用车改革的制度分蜒 4 杭州市西湖区公车改革模式的制度设计 西湖区实行公务用车改革 目的是革除体制弊端 堵塞管理漏洞 提高工作 效率 节约财政资金 建立与社会主义市场经济体制相适应 与高效廉洁的行政 管理体制相统一 与利用市场机制推进党风廉政建设要求相一致的公务用车新机 制 在选择改革模式的过程中 决策者认为 改革的取向应该依靠市场而不是政 府 在可供选择的市场化安排形式中 市场化程度越高 越符合改革的方向 私l 有化是最彻底的市场化 私人对公务用车的供给 管理和维护比政府更加有效 将公车出售给个人 既可以降低管理成本 又可以减少购车支出 还可以收回财 政资金 公务员整体可支配收入水平 可以满足购车需要 以补贴的形式向公务 人员购买因公用车服务 是市场化安排的有效形式 也符合公务人员的心理意愿 在反复比较的基础上 西湖区最终确定了 政府出售 补贴 的改革模式 具备 货币化分配模式的明显特征 政府向参与车改的人员每月发放定额补贴 这是政 府向公务活动的提供者一生产者支付的费用 其表现形式是货币资金 正是由 于这一形式本身的特性 使货币化改革模式备受关注 同时也饱受争议 就公共 物品的提供方式来说 以某种市场化安排来替代政府直接供给 其革命性意义还 是显而易见的 至少改革方式的取向无疑是正确的 4 1 货币化改革的基础条件 公共交通状况 公务员收入水平 上级政府和参与改革的人员的态度如何 是这一模式的改革能否顺利的重要因素 因此需要对这些基础条件作一考察分 析 4 1 1 当地具备发达的公共交通体系 据统计 杭州市共有出租车9 0 0 0 辆 其中中心城区 不含萧山区 余杭区 7 2 0 0 辆 出租车经营企业9 6 家 企业拥有车辆数5 6 0 0 多辆 1 2 9 作为省会城市 和风景旅游城市 杭州市单位面积出租车保有量应处于相对较高水平 市区公交 网络发达 运行良好 西湖区行政区划在杭州市中心城区区域面积中占接近5 0 地处杭州市旅游中心区域 出租车人均占有量应略高于全市平均水平 这样的市 场化水平能够基本满足公务用车需求 4 1 2 公务员具有较高而且稳定的收入水平 浙江大学公共管理碗士 m p a 专业学位论文杭州市西湖区公务用车改革的制度分析 杭州位于东南沿海 经济相对发达 据西湖区财政部门测算 2 0 0 4 年全区 乡镇街道公务员平均可支配收入9 7 8 万元 机关部门公务员平均可支配收入 8 2 9 万元 平均年收入水平为8 5 9 万元 同期全区城镇居民人均收入2 1 9 5 0 元 p 6 i p 1 前者相当于后者的3 9 倍 公职人员有能力支付购车成本 4 1 3 公车改革已经形成内生性动力 行政机关的改革 一般是自上而下 逐级动员来整体推进的 与这种程序性 设计最大的不同是 西湖区的公车改革是自下而发的 减小了改革阻力 2 0 0 2 年初 三墩镇提出了公务用车改革 公务接待改革方案 经区委 区政府批准后 实施 4 1 4 获得了上级政府的支持 始于三墩镇的这场改革 得到了西湖区的肯定和重视 区财政 监察等部门 对改革进行了追踪研究 对其他乡镇 街道公务用车改革成本进行了测算 提出 了选择一个街道试点 乡镇 街道 全面推行三墩经验的改革方案 获得了认可 西湖区的公务用车改革 同样得到了杭州市的关注和支持 市体改委在个案研究 的基础上 提出了在全市适时推进公务用车改革的建议 得到了市政府的采纳 2 0 0 5 年4 月 杭州市委 市政府下发了 关于区县 市 公务用车制度改革的 指导性意见 试行 要求各地根据实际情况 坚持社会化用车服务 市场化资 源配置和规范化内部管理相结合的原则 实行货币化 准货币化或非货币化公车 改革 鲫目前 杭州市已有拱墅区 滨江区 江干区 余杭区 下沙经济开发 区参照西湖区的方案 全面或只在乡镇 街道推行了公务用车货币化改革 4 2 模式的制度安排 2 0 0 3 年g 月 西湖区在三墩镇 翠苑街道试点基础上 以一步到位的操作 模式在乡镇 街道全面推行公车改革 整个过程分四个步骤进行 1 确定公车改革范围 规定凡是乡镇街道机关具有产权的车辆和机关公 务员全部参加此次公车改革 机关部门 事业单位不在此列 乡镇 街道现有公 车全部取消 借用车辆一律清理 2 明确公车出售程序 纪检监察机关指定法定有资质的评估机构 对参 与改革的公车进行评估 确定价格 为鼓励公务员积极购买公车 以低于评估价 1 6 新江大学公共管理硕士 m p a 专业学位论文机州市西湖区公务用车改革的制度分析 2 0 6 的的价格确定公车转让价 面向本单位参加改革的公务员公开转让 按领导 干部优先 其次是驾驶员 最后是一般干部的顺序逐一明确购车意愿 同一职级 的按组织排名为序 购车成本一次性支付车辆产权单位 购车者一个月内办理完 成过户手续 参与此次公车改革的6 l 辆小汽车全部被各单位班子成员购得 3 分类发放交通补贴 补贴由乡镇 街道财政列支 按月发放 根据地 域远近不同将全区1 3 个乡镇 街道分为偏远乡镇 较远乡镇 较近乡镇和街道 四类 按职务职级分别发放用交通补贴 个人月补贴额度从3 0 0 元至1 8 0 0 元不 等 列表分示如下 表4 2西湖区乡镇 街道公车改革交通费月补贴标准 单位t 元 单位偏远乡镇 较远乡镇较近乡镇 街道 级别 袁浦镇 周浦乡转塘镇 龙坞镇三墩镇 留下镇 蒋村乡 班子正职 1 8 0 01 7 0 01 6 0 01 4 0 0 班子副职 1 6 0 01 5 0 01 4 0 01 2 0 0 调研员 9 0 08 0 07 0 06 0 0 助理调研员 中层干部 6 5 06 0 05 5 05 0 0 一般干部 3 0 03 0 03 0 03 0 0 注 资料来源 西湖区 关于乡镇街道公务用车改革制度的实施意见 4 出台相关配套制度 实行交通费补贴后 不再报支杭州市区 含萧山 区 余杭区 范围内的交通费用 不得到下属企事业单位借用车辆或报销应由个 人负担的交通费用 禁止为节省交通费而延误工作 对违反规