PPP项目风险管理研究综述.docx

ppp 项 目 风 险 管 理 研 究 综 述 * 李虹 ， 黄丹林（天津理工大学管理学 院， 天津 300384）摘 要 通过梳理大量文献，对 ppp 模 式 进 行 界定，在 介 绍 ppp 起源 和 发 展 的 基 础 上 总 结 ppp 项 目 风 险 管 理领域内关于风险识别、风险评价和风险分担 的 研 究 现 状 ，进 行归 类 和 阐 释 ，并 进 一 步 指出 已 有 研 究 的 不足及该领域未来的研究方向，为今后学者的研究提供参考。关 键 词 ppp 模 式 ；风 险 分 担 ；风 险 识 别 ；风 险 评 价abstract: ppp model is defined by massive literature review. based on introducing the origin and development ofppp, we summarize the research on ppp projects risk management about risk recognition, risk assessment and risk allocation and make a detailed classification and interpretation. also, we further note the shortage and future re search directions in this field, in order to provide a reference for future scholars.key words: ppp model; risk allocation; risk recognition; risk assessment中 图 分 类 号 f407.9文 献 标 识 码 a文 章 编 号 1002-851x（2014）06-0037-05作制”，或“公私合作伙伴关系”。国际上对 ppp 的科学内涵诠释尚未达成共识。本文结合国内学者的观点和我国 工程领域实际情况，认为 ppp 实质是政府为私营部门营造有效的公共政策和规范的制度，以吸引国内外民间资本投入公共项目领域，进行项目的设计、融资、建设和运营， 并将项目全部或部分经营权交由私营机构管理，凭借其最 新技术和先进管理理念提高公共产品质量或公共服务水 平。其典型结构为：政府部门委托政府机构进行招标，由中 标的私营投资机构与股权投资机构共同出资，建立特许经 营公司负责 ppp 项目的建设运营，政府向金融机构提供 承诺担保协议，增强项目的融资能力；特许经营公司与建 造承包商、设备/原材料供应商等签订相应合同，完成建 设、采购等工作，与保险公司签订保险合同进行投保，降低 损失，具体结构见图 1 所示。此处 ppp 更加强调公私双方 共同参与、相互合作、共担风险、共享收益和物有所值（value for money）。1引言随着“新型城镇化”战略的提出，各地政府纷纷将投资重心转向基础设施建设，致使财政支出中基础设施投 资所占比重越来越大。当前我国财政预算不足，应采用 ppp 模式吸引民间资本推进基础设施建设。民意调查显 示，ppp 模式可以有效吸引民间资本投入到基础设施项目 中，成为政府协调公共财政困难与基建资金短缺矛盾的 有效途径1。近年来，我国政府通过出台系列政策（如“新36 条”和“42 项实施细则”），成立 ppp 专业委员会等行动 大力推广采用 ppp 模式建设基础设施。事实上，并不是所 有的 ppp 项目都取得了成功，总结国内外 ppp 项目的实 践经验发现：许多 ppp 项目出现了极高的风险，风险在项 目各参与方之间的分担不合理是 ppp 项目取得成功的瓶 颈。本文介绍了 ppp 模式概念、起源与发展，通过对大量 ppp 项目风险研究文献的梳理分析，总结 ppp 项目风险识 别、风险评价和风险分担的研究现状，找出已有研究的不 足及今后研究方向，为该领域的研究提供参考。2.2起 源 与 发 展1782 年法国巴黎 perrier 兄弟参与的供水 项 目 可 视为 ppp 模式实践的序幕2，20 世纪中叶，随着财政在建设政府公共项目中地位的下降，私营企业开始发挥越来越重要 的 作 用 。 1992 年 ， 英 国 政 府 出 台 了 私 营 融 资 计 划（private finance initiative，简称 pfi），时任英国大臣 ken2ppp 模式概 念 界 定ppp，public private partnership 的缩写，译为“公私合2.1* 基 金 项 目 ：山 东 省 高 校 人 文 社 科 规 划 项 目 （j12wf88）作 者 简 介 李虹，女，生于 1959 年，天津人，教授，研究方向：项目投融资、低碳经济。37connstruction ecconomy2014 年第 6 期（总第 380 期）图1 ppp项 目 的 基 本 结 构neth clarke 指出“pfi 将成为世界大多数国家提高公共服务质量的首选”3。1997 年，英国政府创造性提出了 ppp 模 式，并为推动 ppp 制度做了不懈努力，其相关推动组织亦 历经变革（如表 1 所示）。此后，世界各大洲的其他 60 个国家相继推行 ppp 模式。目前，ppp 模式的适用范围已由狱政、交通运输、国防等领域扩展到铁路、航空、废物处理、卫生、教育等，几乎覆盖了所有基础设施建设领域，甚至用于搭建政府融资平 台。随之引发学术界对 ppp 模式的研究热潮，从内涵、优 势、应用范围到可行性、风险管理等均有涉及，其中风险的 研究是工程领域亘古的话题，主要围绕风险识别、评价和 分担展开。里识别、分析、量化和应对风险，进而采取措施降低风险。大多数学者通过文献研究、个案研究、问卷调查等定 性方法识别项目风险。moles & williams5考察了风险因素 对 skye bridge 项目的影响，指出私营方更关注可能影响 项目预期收益以及回报率的风险，银行等金融机构则重 点关注那些会影响金融机构的名声和市场的风险；亓霞、 柯永健、王守清6基于不同领域 16 个 ppp 项目案例分析， 将项目失败的原因归纳为 13 个主要风险因素，并深入分 析了风险产生的原因和规律；ameyaw & chan7在大量文 献回顾的基础上，考察了加纳供水部门的 6 个案例，根据 风险来源及加纳供水 ppp 合同全面识别出八类共 40 个 风险因素，并指出项目参与方都应关监管制度薄弱、融资、 风险分担机制的缺失、公众反对、工程延误和非票据支付 等风险。以上这些研究主要采用定性方法分析不同国家不同 行业 ppp 项目的风险因素，并进行了分类。作为项目风险 识别的组成部分，风险划分同样影响项目风险分担。目前 有关 ppp 项目风险划分典型方案如表 2 所示，学术界较认 可 hastak & shaked 的三个层级风险分类和 li bing 的三个 层面风险分类这两种分类方案，其中普遍认同和采用后者。3ppp 项目风险识别由于投资巨大、合同周期长 （特许期一般为 2030年）、融资结构复杂、利益主体目标不同等特点，ppp 项目面 临的风险比一般建筑工程项目多而复杂。因此，有效识别 ppp 项目风险是制定公平合理风险分担方案的前提和保 证。akbiyikli 和 eaton4认为系统性风险管理需要进行早期 风险探测，并鼓励 pfi 项目利益相关者在项目全生命周期表1 英 国ppp推 动 组 织 沿 革 一 览 表（office of government commerce）38导 入 期试 行 期发 展 期成 熟 期199219931994199519961997199819992000200120022003ppp 政 策 主 管 机 关无 专 门 机 构财 政 部民 间 融 资 小 组（private finance panel）pfi 小 组（pfi taskforce）财 政 部 政 府 商 业 署中 央 政 府 ppp 政 策推 动 辅 导 单 位英 国 公 私 合 营 公 司（partnerships uk）地 方 政 府 ppp 政 策推 动 辅 导 单 位4ps 公 司（public private partnerships programme limited）项 目 管 理construction economy表2典 型 风 险 划 分 方 案样本容量太小，论据不够充分。grimsey & lewis10以苏格兰 av&s 项目为例，从三个利益主体角度详细分析了项目风险，并总结出各方评价风险的视角、指标、方法以及 面临的主要风险（如图 2 所示）。xu et al.13通过文献研究 和情境分析确定了 34 个风险因素，通过两轮德尔菲问卷 调查法新增 3 个风险因素，并采用模糊综合评价模型得 出 6 组 17 个关键风险因素，最后以中国 ppp 高速公路 项目为例，实证研究表明 ppp 高速公路整体项目风险水 平在“中度风险”和“高度风险”之间，政府干预及腐败是 阻碍 ppp 项目成功的主要因素。4ppp 项目风险评价风险评估是风险管理的重要环节，通过对识别出的 风险进行系统分析，评估其发生概率和发生后的后果，有 助于全面了解各项风险因素，进而确定风险分担方案。由 于 ppp 项目利益主体目标不同，其对风险的感知程度和 控制能力也不同，加之不同阶段所面临的风险也不尽相 同，因此，学者们结合具体案例，从不同角度/不同阶段，采 用不同方法对 ppp 项目风险做出评价。akintoye et al.12通过问卷调查分析了 pfi 项目中政 府委托方、施工承包商和贷款方/金融机构三个参与方所面临的风险，发现不同参与方所面临风险的重要性排序有所不同。总结了对三方而言最重要的 10 个风险因素， 即：设计风险、工程造价风险、履约风险、施工延误风险、 成本超支风险、完工风险、操作与维护风险、支付风险、招 投标成本风险等，并据此提出 pfi 项目风险分析和评估 策略以及 pfi 组织方式。这一研究为后续 ppp 项目的风 险评价提供了研究方法和分析问题的角度 （分析 pfi 项 目三个参与方的风险），具有十分重要的理论和实践价 值。但该研究仅发放 113 份问卷，其中有效问卷占 36%，5ppp 项目风险分担ppp 项目旨在通过风险分担实现物有所值，其成功的 关键是在项目各参与主体之间公平合理地分担项目风险， 即实现“多方协作共赢”。5.1公 私 双 方 风 险 分 担 研 究ppp 字面意思则体现出政府部门和私营部门为项目的主要投资方，大多数学者以此为切入点，研究了项目风险如何在公私双方之间进行分摊。li et al.14认为 ppp 模 式是实现公共基础设施项目物有所值的一种有效方式，兼图2风 险 分 析 框 架 图39风 险 划 分代 表 学 者三 个 层 级 ：国 家 风 险+市 场 风 险+项 目 风 险hastak & shaked8三 个 层 面 ：宏 观 层 面+中 观 层 面+微 观 层 面li et al1三 大 类 ：商 业 风 险+财 政 风 险+政 治 风 险e.s.萨 瓦 斯9九 大 类 ：技 术 风 险 、建 设 风 险 、运 营 风 险 、收 益 风 险 、财 务 风 险 、不 可 抗 力 风 险 、监 管/政 治 风 险 、环 境 风 险 、项 目 违 约 风 险grimsey & lewis10三 个 组 ：内 部 风 险+外 部 风 险+项 目 层 风 险shen et al.11项 目 管 理2014 年第 6 期（总第 380 期）connstruction ecconomy2014 年第 6 期（总第 380 期）具竞争性投标和灵活谈判的优势，成功实现风险转移。他们采用问卷调查法探索了英国 ppp 项目公私双方的风险 分担偏好，结果表明宏观层面和微观层面的风险主要由 政府部门自担或者由公私双方共担，而大多数风险（尤其 是中观层面的风险）则由私营部门承担，少数风险分担偏 好不明显。chung et al.15定性分析了澳大利亚 ppp 收费公 路项目各主要参与方的风险偏好，确定了一系列利益相关 者提出的 ppp 风险分担过程中的关键风险维度以及每个 风险属性可能的水平。结果表明关于 ppp 项目实施的经 验为缔约双方之间的风险分担优化作出了巨大贡献，并 认为私营部门更善于管理与制定涉及经济决策的商业风 险，而有关社会风险，公众价值观等在公共治理领域的风 险最好留给政府部门，公众感知则由双方来共同管理。何 涛，赵国杰16认为风险分担是 ppp 项目的核心问题之一， 他们基于随机合作博弈理论分析公私双方风险分担偏好， 计算双方随机 shapley 值，并构建了公私最优合作博弈模 型，通过实证得出最优风险分担比约为 0.70.3，结果表明部分风险由规避方向不规避方转移，总风险降低、合作效率提高。部门，项目公司到承包商和供应商的转移。chen & hubbard19探讨了政府、私营投资者、用户和公民之间的 ppp基础设施风险分配的权力关系以及为什么会扭曲风险分配转向强势的一方，并对中国浙江省 ppp 收费公路的风 险分配进行分析，根据 ppp 理论，需要更有效的法院和政 府对人民负更大的责任，以提高在中国公司伙伴关系的 治理，且风险并不是分配给有能力管理的一方。6结语基于以上分析，国内外学者在 ppp 项目风险识别、评价和分担方面积累了丰富的研究成果，为后续学者的研究 提供了良好的理论基础。已有研究也存在一些不足，有待 进一步完善和补充：（1）ppp 项目风险识别方面，已有研究主要采用诸如问卷调查法、案例分析法等定性方法进行风险识别，大部分研究直接采用 li b.的调查表。然而，不同国家 ppp 项目 所面临的政治、法律、经济等环境不同，不能简单地复制他 国的风险体系，这样识别的风险不够全面系统，且针对性 不强。此外，对于部分风险因素的界定及分类不严谨，如 “审批延误风险”，已有研究有的将其划为政府风险，而有 的又将其划分为建设风险，甚至政府风险和建设风险中 均出现该风险因素。（2）ppp 项目风险评价的研究侧重于对 评价方法 的 介绍和套用上，或者是对风险因素重要性的简单排序，且 大多是简单的、静态的看待风险，即理想的假定所有风险 因素在项目整个生命周期内的概率分布保持不变。但在 实践中这是不成立的，风险因素会随着项目的推进和外部 环境的变化而变化，因此在进行风险评价时应动态地看待 风险，这样更贴近实际，也更加符合风险动态管理的思想。 此外，各风险因素如何影响 ppp 项目，彼此之间如何相互 影响和作用，ppp 项目整体风险水平如何评价等问题尚存 在研究的余地和空间。（3）ppp 项目风险在公私双方之间分担的研究无 论 从理论上还是方法上都比较成熟，但对具体风险分担比例 的研究还是较少，且侧重于项目整体风险或共担风险的分 担，罕见对具体某项风险分担比例的研究，且对公与私的 界定不甚清晰。（4）有关 ppp 项目多方风险的研究仅仅停留在风险分 担条件、原则、含义及函数的介绍上，鲜见具体分担比例的 研究，或者几乎没有。对于多方之间的风险分担问题，由于多 方 风 险 分 担 研 究从图 1 可以看出，ppp 项目涉及众多参与方，除政府 部门和私营投资者之外，还包括相关中介机构、金融机构、 保险公司、供应商、承包商等等，如何将所有风险合理分配 给各参与主体，保证各参与主体都满意，达到多赢局面，是 ppp 项目风险分担的另一个重要课题。arndt r h17介绍了20 世纪 90 年代澳大利亚最大的私人资助公共基础设施 项目mcl 项目，以及 mcl 的财务框架和特许经营协 议，指出 ppp 存在主权风险、网络风险和科技风险，提出 这些风险应该在政府部门、私营投资者及用户三者之间进行分配，并且为优化 mcl 风险分担机制建立两种模型：金融模型，包括所有的轨道交通业务、债务偿还时间表、预测股本回报的信息等；流量模型，基于墨尔本计算 机传输系统，生成城市道路网的布局，来预测客流量和收 费制度。svensson & hoffman18对部分风险进行了界定，并 对比了传统“交钥匙”合同与 ppp 合同风险分担：在“交钥 匙”合 同 中 ，公 共 主 体 与 承 包 商 之 间 的 风 险 分 担 比 为53%：47%；而在 ppp 模式下，公共主体与私营主体之间分 担比例为 17%：83%，私营主体承担的风险又进一步在承 包商、供应商与项目公司之间分担，其分担比例为 57%：14%：29%。显然 ppp 模式下，风险实现了公共部门到私营5.240项 目 管 理construction economyppp 项目涉及众多参与主体，影响因素多，因此更加复杂，较 为 推 崇 的 一 种 理 念 是将 多 方 风 险 分 担 看 作 是 二 次 分 担，即在确定了公私双方的风险分担方案后，政府部门和 私营投资者又会将部分风险转移给更为专业的第三方机构，这部分风险转移问题有待深入研究。此外，ppp 模式是一种表外融资模式，投资 人的持 股 比 例不 能 高 于 50% ，因 此 ，项 目 公 司一 般 至 少 有 三 个 投资人，ppp 实例基本如 此。如北京地铁四号线 ppp 项 目 ，是 由 北 京 城投（代 表 政 府）、首 创 集 团 和 香 港 地 铁 三 方共同投资组建“京港公司”，各方持股比例为 2%49%49%。相应的，多个投资方之间如何分担风险，风险分担是否与投资情况和收益分配情况有关，呈何种关系，有 待探索。蒉construction risk assessment j. journal of management inengineering，2000，16（1）：59-69. 9e.s.萨 瓦 斯 .民 营 化 与 公 私 部 门 的 伙 伴 关 系 m. 周 志 忍译.北京：中国人民大学出版社，2002.10grimsey d， lewis m k. evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projectsj. interna- tional journal of project management，2002，20（2）：107-118.11shen l y， platten a， deng x p. role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in hong kongj. international journal of project management，2006，24（7）：587-594.12akintoye a， taylor c， fitzgerald e. risk analysis and management of private finance initiative projectsj. engi- neering，construction and architectural management，1998，5（1）：9-21.13xu y，yeung j f y，chan a p c，et al. developing a risk assessment model for ppp projects in china-a fuzzy syn- thetic evaluation approachj. automation in construction，2010，19（7）：929-943.14bing l， akintoye a， edwards p j， et al. the allocation of risk in ppp/pfi construction projects in the ukj. interna- tional journal of project management，2005，23（1）：25-35. 15chung d， hensher d a， rose j m. toward the betterment of risk allocation：investigating risk perceptions of aus- tralian stakeholder groups to public -private -partnershiptollroad projectsj. research in transportation economics，2010，30（1）：43-58. 16何 涛，赵 国 杰.基 于 随 机 合 作 博 弈 模 型 的 ppp 项 目 风 险分担j.系统工程，2011（4）：88-92.17arndt r h. risk allocation in the melbourne city link pro-jectj. the journal of structured finance，1998，4（3）：11-24.18svensson a，hoffman a. allocation of risks in ppp pro- jects：a comparison of uk standard form and swedish abt 06d. halmstad university，2011.19chen c，hubbard m. power relations and risk allocation in the governance of public private partnerships：a case studyfrom chinaj. policy and society，2012，31（1）：39-49.参 考 文 献1li b， akintoye a， edwards p j， et al. perceptions of posi- tive and negative factors influencing the attractiveness of ppp/pfi procurement for construc