我国土地流转中存在问题及制度创新安排.pdf

2 0 1 0年第 8期 科技管理研究 S c ie n c e a n d T e c h n o l o g y Ma n a g e me n t R e s e a r c h 2 0 1 0 N o 8 文章 编号 1 0 0 0 7 6 9 5 2 0 1 0 0 8 0 2 5 2 0 3 我国土地流转中存在问题及制度创新安排 谢 中 华南农业大学经济管理学院 广东广州 5 1 0 6 4 2 摘要 采用文献资料法 访问谈法 逻辑分析研究法等研究方法 对我国当前土地流转中存在的产权关系不 明 组织管理缺乏规范 市场发展跟不上 社会保障滞后等问题进行分析 为此 加强土地流转制度创新研 究 提 出以下制度安排 制定符合现 实需要 法律 加强土地流转管理 积极地培育流转市场 完善社会保障体 系等 以此 推动我国农村经济社会健康发展 关键词 土地流转 存在问题 制度安排 中国 中图分类号 C 9 3 1 文献标识码 A 改革开放以来 经济体制的改革和社会结构的转型 农 村土地的社会保障功能也发生了急剧的变化 逐渐由单一的 生存保障功能 即承担农民社会保障和就业的功能 转变为 具有生存保障和发展功能 即在一些传统的农村地区 土地 仍然是家庭主要的生产资料 土地的收益仍然是家庭收入的 主要来源 土地流转将使农村土地实现规模化 集约化经营 其结果可能导致大量农村剩余劳动力的出现 因此 必须重 视农村社保体系的建设和安置工作 J 2 0 0 8年 9月 3 0日 中共中央总书记胡锦涛在安徽小岗村考察时指出 在赋予农 民土地承包经营权的同时 根据农 民的意愿允 许农 民以多 种 形式流转土地的承包经 营权 发展适度规 模经 营 此后 党 的十七大报告强调 要 深化对社会 主义 市场经济 规律 的认 识 从制度上更好发挥 市场在 资源配置 中的基 础性作用 形 成有利于科学发展的宏观调控体系 党的十七大报告强调 要深化对社会主义市场经济规律的认识 从制度上更好发 挥市场在资源配置中的基础性作用 形成有利于科学发展的 宏观调控 体系 我国农村土地法律制度的构建与完善 是事关我国9亿 农民的切身利益和全面建设小康社会 目标的实现 按照依法 自愿 有偿原则 允许 农 民以转 包 出租 互换 转 让 股份 合作等形式流转土地承包经营权 发展多种形式的适度规模 经营 进行土地流转制度创新安排研究 是当前从中央到地 方十分重视 的问题 2 土地流转过程中存在问题 2 1 产权 关 系不 明 2 0 0 7年 物权法 的制定本是一个制度完善的机会 但 当时 由于种种原 因 立法 者选择 了稳 妥的策 略 即并 没有 对原有的以 土地管理法 和 农村土地承包法 为代表的 流转模式做出任何调整 而是将制度完善的任务委诸单行法 的修改 进入 2 0 0 9年 土地管理法 的修订工作已经开 始 而 农村土地承包法 的修改呼声也 日益高涨 在这些 修改中 土地承包经营权流转的完善是一项重点 也是争议 最大的问题 明确清晰而具有民法上操作性的产权关系 是 土地承包经营权流转制度完善的前提与基础 如果失去了这 一 基础 流转过程 中必将 出现大量有 悖农 民利 益的行 为 而 这些行为通过无法纳入到民法规范中的集体所有权的掩护 往往又穿上了合法的外衣 堵上了农民寻求权利救济的通 收稿 日期 2 0 1 0 0 2 1 7 修回 日期 2 0 1 0 0 3 1 7 道 根据 物权法 第 1 2 6条的规定 土地承包经营权是 有期限的 因此承包经营权的流转受让人对经过流转而受让 的土地承包经营权同样受到原承包合同期限的限制 即不得 超过他它的剩余期限 但是 对于土地承包经营权流转合同 中约定的期限超过了原承包经营权合同剩余期限的情况下 合同的法律效力怎样 是全部无效 还是超过剩余期限的那 部分无效 物权法 对此没有明确的规定 3 对此 我国 的法律有待进一步的完善 笔者认为 当前的首要任务是 必须在实践的基础上形 成一个制度改革的清晰思路 这样才能统一立法目的 针对 重点 问题 突破现有桎梏 作到有 的放 矢 为立法 的完善 奠 定坚实 的基础 2 2 组 织管理缺乏规范 大部分农村地区尚缺乏掌握土地流转信息的中介机构现 行制度下 农民自主管理土地流转的模式不规范且缺乏经济 效率 单个农户应对市场冲击的能力还不强 掌握的市场信 息有限 农民手中有地 也不知道该 租给谁 承包者想租地 但 是又难以寻到符合 自己要求的土地 J 如果建立和完善管理 土地流转信息的机构 集中待流转土地的详细信息 供有意 承包者挑选 这无疑将 加快土地流转 的速度 规范土地流 转 市场 盘活农村经济 不同程度地会提高农民收入 在现实的农地 流转 过程 中 政府积极介 入土地 流转 甚 至取代流转主体进行经济活动 以致侵犯农民权益 同时由 于制度的路径依赖性 政府还没有从共有产权时期的行政干 预角色中完全转 变过来 既是游戏 规则 的制定 者和保 护者 又是游戏的参与者 政府在农地流转中难以正确的定位 2 3市场发展跟不上 由于中国地区农地差异大 中央政府难以建立统一的可 操作性的农地制度 这给地方政府在农地制度创新方面有了 较大的发挥空间 作为政府 在农地流转中的基本职能是为 流转权的运行提供一个公正 安全的制度环境和运作规范即 游戏规则 以降低产权界定和转让中的交易费用 但事实上 产权很难完备 产权的残缺一方面是由于成本收益比较 另 一 方面则是由于国家的干预和管制 结果导致 我国的土 地承包经营权流转市场不完善 缺乏土地承包经营权流转的 政策空 间 当前 我国大部分地区还缺乏有序的土地承包经营权流 转的中介服务组织 流转信息得不到沟通 一个直接的后果 谢中 我国土地流转中存在问题及制度创新安排 2 5 3 就是土地承包经营权流转的半径受到限制 导致有的地方大 面积的撂荒地无人承包开发 影响了土地资源的合理流动和 有效配置 其次 是缺乏流转监督机制 对于违规流转土地 缺乏相应的惩罚措施 这从我 国现有的法律法规 中可 以看出 同时 流转的服务也没跟上 流转程序复杂 信息不畅通 也阻碍了流转的积极性 2 4 社会保障滞后 农村社会保障体制建设滞后 土地具有的社会保障和就 业功能使部分农民把它视为命根子 即使已经有其他就业门 路 也不愿意放弃土地承包经营权 致使土地流转的进行缺 乏动力 而大部分农村地区社会保障制度的缺失 使农 民仍 把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障的一个重要 原因 其宁肯种 粗放田 应付田 甚至不惜暂时抛荒 也不愿放弃对土地的承包权 因此 在没有建立较为健全的 社会保障制度的条件下 就不可能从根本上增强农民离土的 安全感和适应市场风险的能力 土地对于农民来说是具有保 障功能的 一旦土地被征用 必须要有相应的社会保障措施 来替代土地以保障失地农民的生存权利 目前可行的方法有 两个 一个是国家给以财政拨款 用以保障农户的基本的生 活 二是继续保证农户的以社会保障的形式存在的土地的收 益权 在制定合理 的补偿 的标准的 时候 应 该考虑 到作为农 户 的社会保障的形式存在的土地收益权的问题 也就是说 土 地流转 之后 农 民还应该 有权利从土地 的所有权 存在 而来的 收益权所产生的地租收益 这一部分地租收益应该在土地的 利用成本的计算里面得到反映 获得至少是一部分的分配 权 这一部分是应该作为失地农民的社会保障的 3 土地流转过程中制度创新安排 3 1 制 定符合现 实需要法律 必须进行严格而规范的制度匹配 第一 必须严格控制 土地的流向 力避耕地资源的流失 第二 严格土地征用制 度 完善土地补偿机制 严厉制止各种强 占与寻租行为 第 三 为了避免土地 流转与集 中过 程中可能 出现 的垄 断 避免 官商资本对农民的排挤 杜绝强势资本的欺行霸市 有必要 对进入主体的身份 进入方式与进入空间作出明确的界定 并建立相应的防范机制 第四 为保证国家粮食安全的公共 利益 国家应该对基本农 田保护区的农民所支付的机会成本 实行财政补贴 以增强农民参与基本农田保护的积极性 健全农村土地流转的经济补偿机制要制定合理的农村土 地 流转价格 和经济补偿方 案 特别是健 全征地过程 中的经 济 补偿机制 要适当地提高征地的补偿标准 重构土地征用的 收益分配比例 要实现土地的社会保障功能就必须重新分配 土地征用收益的 比例 提高农 民的补偿标 准 完善农 村社会 保障制度 加强让出土地农民的就业培训 扩大知识普及率 确保农民长期收入有保障 社会保障为社会发展提供了强有 力的支持 只有建立起完善的农村社会保障体系 就可以在 很大程度上农民进行土地流转的后顾之忧 从而激发其劳动 热情 提高其劳动生产率和创造更好的生产效益 3 2 加 强土地 流转 管理 土地承包经营权流转涉及到多方当事人的利益 如土地 发包人 承包人 中介组织等 所以土地承包经营权流转必 须按照规范的操作程序进行 如要订立合同 明确当事人的 责权利等 另一方面 土地承包经营权流转后并非就可以放 任不管 相反 对于流转后的土地 各级政府部门更应加强 监督与检查 防止承包人擅 自改变合同中的约定 改变土地 用途 违规经营等 这样才能使土地承包经营权流转市场稳 定繁荣 从而 保护了国家 集体与个人的利益 适度深化 农村土地产权制度改革 为农村土地流转提供必要的产权基 础实践充分证明 明晰规范的土地产权关系是农村土地有效 流转的基本前提 近年来农村土地流转的无序与混乱在很大 程度上源自于农村土地产权制度创新的滞后 在确保农村土 地的所有权归农民集体所有的前提下 赋予农民对承包经营 的土地更多的权益 如抵押 转让 租赁等等 使农 民充分 地享受土地占有权 是下一步我们的政策和法律应予以明确 和保护 的重要方 向 土地流转的运作应因地制宜 防止一刀切 防止只追求 流转数量不顾及流转质量的现象 农村 的土地流转需要两个 条件 该地域内二 三产业发达 农民对土地的依赖性很弱 土地集中 适合大面积的机械化耕种 耕种成本较低 所以 应该综合考虑当地的实际情况 制定适合本地的土地流转方 案 大力发展农村的二三产业 促进农民向非农产业转移 为土地流转创造条件 加强农村 自身建设 是农村发展的根 本途径 也是实现长期稳定发展的必经之路 推进农村产业 格局多样化 是合理配置资源 充分发挥地区优势的必然选 择 也可以有效的吸收农村剩余劳动力 改善一味盲目的向 大城市转移 造成农村本地建设停滞的现象 3 3 积极地培育流转市场 加快培育土地转让市场 依法设立土地流转中介机构把 土地的流动性和使用权稳定性长期统一起来的办法是 靠市 场交换而不宜靠行政定期调整 而培育土地流转让市场 必 须有市场的主体和客体 要求土地使用权转移的人是土地 市场的主体 作为商品流转的土地使用权是土地市场的客体 另外 政府可以设立或者经颁发执照允许部分组织成立土地 流转的中介机构 此种中介机构主要负责收集待流转的土地 信息 供有需要者查询 此种中介机构只作为土地市场主体 双方的联络者 土地流转协议宜在土地市场主体双方根据有 偿转让 自愿成交的原则下订立 中介机构不宜过多参与 在现实的操作中 因为农民集体这个主体的虚置 别的 组织或政府均没有权利将集体土地纳人非农土地交易市场 此外 根据 中华人民共和国土地管理法 和 中华人民共 和国刑法 的规定 土地用途改变的权利在 目前来说 是不 归属于任何农村组织或个人的 因为农民集体在法律上并没 有法律人 格意义 交易费用 阻碍 了土地 流转市场 的发育 使 有流转愿望的农户也往往无法实现流转 在 目前土地流转自 发性 分散性 封闭性为特点的情况下 建立有效产权的同 时 构建或引入一种有效率的组织形式进行产权的安排 降 低农地使用权流转中的交易成本 提高农地资源的配置效率 就显得十分必要和迫切 3 4完善社会保 障体 系 在城乡统筹的社会保障体系的思路下 在具体的政策安 排上 就是要从原来的城乡分治向城乡统筹兼顾和统筹发展 转变 就保障覆盖面而言 要尽快建构覆盖城乡所有居民的 多层次社会保障体系 确保城乡劳动者都能够应保尽保 市 民和农民都能够享有基本社会保障 然而 由于我国地域的 差异性 土地 自然条件 以及人 口分布的特点 都决定了流转 过程中完善该体系的复杂性 不平衡性 到目前为此 对农 村社会保障的构建仍没有一种统一的模式和经验 土地流转 一 定要有健全的法律体系做保障 流转程序一定要规范严谨 做到依法流转 我国现在土地制度流转的法律还很不完善 2 5 4 谢中 我国土地流转中存在问题及制度创新安排 大多是对土地流转的原则性规定 对流转的具体程序和步骤 还没有详细的规定 完善农村社会保障制度 大力发展二 三产业 我国现 阶段农村社会保障体系还很薄弱 是 比较低层次的保障 因 此 土地的保障功能在经济不发达地区还相当强 尤其是在 我国全面减免农业税之后 农民种田的积极性有所回升 但 是这在总体上不利于土地效益的完全发挥 我国正在制定相 关的法律来对农民的医疗 养老进行规范 比如说新医改方 案中就充分考虑到广大农村群众的利益 还有正在讨论的 社会保险法 草案 当中也突出了对于农 民利益的保护 这些都会降低农民对于土地的依赖程度 还有就是各级政府 部门还要大力发展二 三产业 特别是第三产业 以吸纳更 多的社会 劳动力 实现就业 进一 步实现社会分 工 的细化 从 而为失去承包地的农民提供去处 4结语 制度创新是推动科学发展的必然要求 现阶段我国农村 土地制度改革要想实现新的跨越式的发展 首要的问题就是 要解决好农 村土地的流转 问题 可以说 在保 持以家庭联 产 承包责任制为基础和统分结合 的双层经营体制稳定的条件 下 实行农村土地流转 有利于解决 农村人地 矛盾和耕 地抛 荒问题 保持农村土地承包关系的长期稳定 有利于提高土 地利用率 促进农业生产结构调整和稳定农业生产 有利于 进一步推进农业产业化经营 加快农业发展 并促进农民增 收 有利于促进农村剩余劳动力的转移和城镇化战略 目标的 实现 农村土地流转的主体是农民 但不意味着各级政府在土 地流转中就可以无所作为了 在 目前农民组织程度非常有限 的情况下 政府必须加强规 范操作 的指 导和引导 政府 只有 为农地流转规定框架 制定原则 才能保证土地流转的健康 发展 一项公共政策的出台 旨在最大限度地提高全体国民 的福利 在发展中达至多方利益攸关者共赢的效果 参考文献 1 陈信桂 对农村土地流转制度的几点思考 J 法制与经济 2 0 0 9 5 1 4 1 5 2 王燕铌 关于完善土地承包经营权流转制度的思考 J 中共 太原市委党校学报 2 0 0 9 5 6 5 6 6 3 陈涛 略论 土 地 承包 经 营权 流转 制 度 J 法制 在 线 2 0 0 9 7 1 8 4 钟威 农村土地流转制度的法律思考 J 法制与社会 2 0 0 9 6 2 7 5 2 7 6 5 朱 晓渭 农村土地流转制度 创新与地方政府选择 D 西 北大 学硕士学位论文 2 0 0 7 作者简介 谢中 1 9 6 2一 男 江苏南通人 高级工程师 在读博 士研究生 研究方向为农村政策与制度经济学 本文责编 彭统序 上接第2 5 1页 5 结论 本文在基于 Ma l m q u i s t 指数测算的基础上 结合专利生 产函数的思想 以 R D和风险投资作为投入指标 对创新产 出 即专利 进行全要素生产率的测算 得出的结论是风险 投资已在各地区的技术创新方面发挥作用 且其效率平均高 于 R D 虽然中国的风险投资数据记 录时间短 数据量有 限 但我们已初步看到风险投资的效应 风险投资是一种融 资手段的创新 其融资对象是那些以传统方式融资困难 但 有新技术或技术含量高的新企业 从获得的数据看 中国的 中西部地区风险投资还显欠缺 但并不意味着这些地区对风 险投资的需求不足 所以 如何形成或引进风险投资将是未 来我 国提升技术创新所面临的重要 问题 参考文献 f 1 K OR T U M S AMU E L J O S H L E R N E R A s s e s s i n g t h e C o n t r i b u t i o n o f V e n t u r e C a p i t a l t o I n n o v a t i o n J R a n d J o u rna l o f E c o n o mi c s 2 0 0 0 3 1 6 7 4 6 9 2 f 2 R OM AI N A s T R I D B RU N O V AN P O Tr E L S B E R G HE T h e E c o n o m i e I m p a c t o f V e n t u r e C a p ita l R Wo r k i n g P a p e r o f W P C E B Un iv e r s it e L ib re d e Br u x c U e s Ap r l 1 2 0 0 4 3 G O M P E R S P J L E R N E R T h e v e n t u re C a p i t a l R e v o l u t i o n J J o u mal o f E c o n o mi c P e r s p e c t i v e s 2 0 0 1 1 5 2 1 4 5 1 6 8 f 4 B E R N A R D GU I L H O N S A N D R A MO N T C H A U D T h e D y n a mi c o f V e n t u re C a p i t a l I n d u s t r y J T e c h n o l o g y M a n a g e m e n t 2 0 0 6 3 4 1 4 6 1 6 0 5 T A N G M e n 8 一C h i C H Y Y i h L u a n I Je g a l E n v i r o n m e n t s V e n t u re c a p it a1 a n d