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当前我国银行监管职能不宜从中央银行分离financialresearch 当前我国银行监管职能 不宜从中央银行分离 耿中元曾令华 (湖南大学金融学院,湖南长沙410079) 摘要:当前,银行监管职能是否从中央银行分离成为国内外理论界的热门话题.本文从理论角度和现实国情两 个方面,阐明了当前我国不宜进行银行监管职能从中央银行分离的改革,认为我国的当务之急应是如何在现有框架下 有效协调银行监管与货币政策的关系问题. 关键词:银行监管;货币政策;中央银,f-i-;分离;兼容 中圈分类号:f832,l文献标识码:a文章编号:loo93540(2003)0200180004 一 ,引言 制定,执行货币政策与银行监管是中央银行的 传统职能.目前,人们对中央银行制定,执行货币政 策的职能没有疑义.但是,中央银行同时承担制定, 执行货币政策和银行监管两项职能却遭到了人们的 质疑.对于中央银行两项职能分离与否的问题,在英 国实行”分离”改革以前,国外就已经有些学者发表 了自己的看法.在英国实行”分离”改革之后,对这个 问题的争论变得更加热烈.从国外理论界对这个问 题的争论情况来看,大体上可以归纳为两种对立的 观点:一是”分离论”,主张银行监管职能应从中央银 行分离出去.二是”兼容论”,赞同中央银行兼容银行 监管与货币政策两项职能. 不可否认,我国理论界关于”分离”与”兼容”问 题的讨论,可以说紧跟国际金融监管理论与实践的 发展趋势,对于我国高效金融监管体制框架的构建 具有一定的积极意义,但同时也容易产生人云亦云, 盲目跟从的错误倾向.因此,必须对我国中央银行的 职能定位有一个清晰的认识.笔者认为,当前我国不 宜将银行监管职能从中央银行分离出去. 二,从理论角度来看.我国不宜贸然赞同”分离 论” 从国外,国内理论界来看,”分离论”与”兼容论” 争论的焦点集中在以下几方面:(1)货币政策与银行 监管的利益冲突问题.(2)信息最大化问题.(3)中央 银行的声誉问题.(4)中央银行的权力大小问题. “分离论”的主要观点如下:(1)中央银行同时肩 负货币政策与银行监管两项职能会产生利益冲突. 首先,由于决策者的时间和精力有限,中央银行同时 肩负”两项职能”,难免会顾此失彼.银行监管涉及大 量微观和具体的活动,会影响中央银行集中精力搞 好货币政策;反之,繁重的货币政策制定与实施任务 又会影响银行监管的效率.其次,货币政策目标与银 行监管目标存在冲突与矛盾.货币政策要实现的物 价稳定,y65”就业,国际收支平衡,经济增长等目标 一 般都是为了公众利益而考虑的,而不是个别的行 业或组织.但中央银行执行银行监管职能,则更多是 为银行业这一特殊的行业服务.这样,货币政策与银 行监管难免存在目标冲突与矛盾.货币政策成功与 否,很难归咎到具体的机构,可能是传导机制的一个 环节出了问题.但银行若倒闭破产,受到直接指责的 就是监管机构.因此,若中央银行肩负”两项职能”. 中央银行会偏好于保护银行系统,使公众利益受到 损害,中央银行的”最后贷款者”功能的行使也往往 产生”太大而不能倒”等道德风险问题,这会导致银 行的行为扭曲,降低监管效率,同时也严重影响货币 作者简介:耿中元(1978一),男,湖南大学金融学院研究生: 曾令华(1949一),男,湖南大学金融学院教授,博士生导师. 18武汉金融2003年第2期总第38期 financialresearch 政策的效果.(2)”分离”体制比”兼容”体制更有利于 信息的搜集与利用.在”兼容”体制下,货币政策与银 行监管的工作人员属于同一机构,相互之间竞争氛 围不强.在获取信息尤其是需双方工作人员共同努 力获取有关信息时,工作效率不高,信息搜集的多样 化,最大化目标就难以实现,从而影响中央银行的决 策t,sig.并且,由于商业银行与中央银行有着密切的 联系,即使商业银行提供假信息,中央银行tg不便指 出,这样易造成信息失真,导致中央银行失去公正 性,从而危害公众利益.而在”分离”体制下,货币政 策与银行监管分属不同的机构.由于不同的机构有 不同的组织制度和不同的管理模式,不同机构间存 在竞争关系,它们为了最好地完成自己的职责,会最 大限度地搜集信息,这些不同角度和不同渠道的信 息更有利于中央银行做出相关的决策.(3)兼容”两 项职能”有可能损害中央银行的声誉.中央银行目标 的多元化会导致行为冲突和目标间的权衡取舍.兼 容”两项职能”会使中央银行难免顾此失彼,特别是 如果中央银行在银行监管方面出现失误,就会损害 货币政策的声誉和可靠性,造成公众对中央银行丧 失信心,使货币政策的作用趋弱,并易产生金融震 荡.(4)兼容”两项职能”会使中央银行的权力过大. 中央银行的权力越大,就越容易受各种政治力量的 干扰,也越容易进行各种寻租活动,从而有可能破坏 货币政策的独立性和银行监管的t,sig.因此,有必要 分离银行监管职能,对中央银行的权力加以限制. 结合国内外”兼容论”者的辩解,笔者认为”分离 论”的观点值得推敲:(1)中央银行兼容”两项职能” 并不必然引起利益冲突,相反还会促进两种职能相 互补充,协调发展.从理论上讲,货币政策与银行监 管的具体目标并不相同.但是,货币政策与银行监管 的根本目标是一致的,即促进一国经济的发展,这是 “两项职能”有效协调与配合的基础.peek等人 (1999)及ioannidou(2001)采用时间序列分析法,以美 国为例进行了实证研究,结果发现:银行监管的微观 信息的确可以帮助联储局(中央银行)提高经济预测 的准确度,使得货币政策更为有效;联储局货币政策 的改变确实也会改变其监管行为,且两者有一定程 度上的协调与配合的考虑(张俊喜,2001).(2)关于 道德风险与中央银行的声誉问题.如果将银行监管 职能彻底剥离.就会出现中央银行(货币政策),政府 (经济发展)和银行监管机构(银行体系稳定)之间的 三方博弈.在博弈中占优的一方,不仅会影响其他两 方,而且拥有”攫功推过”的便利,非占优方的最好选 择是抵制而不是合作,这就会产生新的道德风险.而 在”兼容”体制下,上述道德gl,险并不存在.而且中央 银行能够成功协调好货币政策与银行监管二者的关 系,实现货币政策与银行监管的”双赢”.同时,中央 银行tg可采取策略,加强市场约束力,缓解甚至消除 中央银行作为”最后贷款者”时出现的道德gl,险.这 样,中央银行的声誉也就得到了维护.(3)关于信息 质量与信息多样化问题.”分离”体制中同样存在信 息失真问题.在”分离”体制下,货币当局与商业银行 暗中串通的可能性会降低,但在出现问题时,商业银 行可能只报喜不报ix,同样会导致监管当局所获信 息失真.再者,在”分离”体制下,中央银行所需的有 关信息有时需由专业监管机构提供,但专业监管机 构可能不会及时,全面地将信息传递给中央银行,信 息的交换就会出现摩擦与机构性的障碍,这将加大 中央银行与专业监管机构间的协调成本,造成中央 银行货币政策决策的延误,这个后果在危机期间尤 为严重.而在”兼容”体制下,中央银行与商业银行有 着天然的更为密切的联系,中央银行能够比较及时, 全面地获取有关银行监管方面的信息与资料,同时 银行监管部门与货币政策部门间的信息共享也比较 容易实现,这样就可以减少货币政策与银行监管间 的协调成本,避免延误中央银行进行决策的时机. (4)在”兼容”体制下,中央银行掌握巨大的权力.是 与其承担的职责密不可分的,这也是权责对等的体 现.况且,中央银行权力过大,易使其受政治控制,易 诱发寻租行为等.也不是”兼容”体制所必然带来的 问题.只要建立起有效的权力制衡,约束与协调机制, 就可以避免出现中央银行权力过大所产生的弊端. 三,从我国的具体实际来看.我囡不宣轻实行 “分离”体制 (一)当前我国并不具备实行”分离”体制的基础 性条,if- 综观近年来西方一些进行”分离”改革的国家. 可以发现这种改革是有条件的:(1)金融信誉基础良 好,金融指标统计体系较为完善,信息的真实性和及 时性较好.金融当局可以获得较为廉价与完备的信 息.(2)金融市场成熟度较高.市场调节较为灵敏.金 融业运行机制良好,利益约束较强,一般都建立了现 代法人治理结构.(3)国家财力雄厚或存款保险制度 较为完善,基本上能够独立或联合实施对银行体系 的最后救助.中央银行最后贷款人的角色主要服务 于货币政策,而不对银行体系损失的弥补承担主要 责任.(4)法制完备.中央银行的独立性较强,政府对 金融当局活动的干预有限.而且存在良好的协商与 沟通渠道. 武汉金融2003年第2期总第38期19 financialresearch 反观我国:(1)信用缺失已成为制约我国金融市 场发展的重要因素.在一个相当长的时期内,我国信 息结构的失真与扭曲有其存在的客观必然性.(2)金 融市场成熟度不高.市场约束力较弱,银行等微观经 济主体并非是真正意义上的经济主体,受外界干扰 较多.(3)政府财力相对有限,存款保险制度尚未建 立,中央银行的最后贷款人的角色在银行体系摆脱 困境方面发挥着巨大的作用.(4)法律体系不完善, 中国人民银行在重要事项的决策方面对政府的独立 性较弱(王广谦.1999),政府对金融当局的干预较 多.由此可见,当前我国还不具备条件进行银行监管 职能从中央银行分离的改革.即使是可称为”分离 论”者的taylor,goodhart,kaufman,pauli等人也认为, 发展中国家尚不具备将银行监管职能从中央银行分 离的前提条件(王君,2001). (二)当前我固银行监管与货币政策联系紧密 与发达国家相比.银行监管与货币政策的关系 在发展中国家更为紧密.作为发展中国家,我国的情 况也是如此. 1,当前我国银行监管与货币政策的冲突与磨 擦,并不意味着两者不可协调.我国有关人士认同 “分离论”的一个重要理由,就是当前我国银行监管 与货币政策的冲突与磨擦问题日益突出.只要考究 一 下这个问题的深层原因,我们不难发现,这个问题 并非严重到一定要将银行监管职能从中央银行分离 的地步,况且”分离”并不必然有助于上述问题的解 决.当前,我国货币政策与银行监管松紧搭配上的矛 盾及其带来的问题,并非是货币政策与银行监管目 标的内在冲突.而是我国微观体制扭曲所产生的制 度后果(王进诚,2oo2).只要我们加大微观体制改革 力度.是可以协调好银行监管与货币政策的关系的. 2,我国中央银行发挥职能作用的过程,是操作 货币政策工具和实施银行监管的统一.当前.银行业 是我国金融业的主体,商业银行特别是国有商业银 行又是我国货币政策的传导主体.在经济转轨时期, 我国金融市场不发达.市场信号难以发挥作用,所以 中央银行不得不运用大量的直接性调控工具来实施 货币政策操作,中央银行的直接性调控措施能否得 到金融机构的贯彻实施,在很大程度上取决于金融 监管.特别是银行监管.可见,有效的金融监管.特别 是银行监管是我国货币政策顺利实施,实现其多重 目标,完成其多重任务的重要基础与保证.同时,我 国的银行监管也不能不依赖于中央银行的资金支持 和货币政策提供的环境.在一定的宏观经济条件下, 货币政策的灵活运用.也可以化解金融风险特别是 局部性的金融风险.有效的货币政策也有助于银行 监管效率的提高.若分离中央银行的”两项职能”,等 于人为地把内在机理密切相联的两种内部活动分离 为高成本的需外部协调才能解决的活动,这不仅难 以避免有关银行活动对货币政策的实施造成不良影 响,而且也直接降低了运用货币政策工具来防范与 化解金融风险的作用,最终会在相当大的程度上降 低银行监管的效率和货币政策的有效性. 3,中央银行兼容”两项职能”是解决我国金融 业,特别是国有商业银行脆弱性的客观要求.目前. 银行业是我国金融业的主体.但我国银行业尤其是 国有商业银行存在经营机制不健全,缺乏有效的利 益约柬等问题.我国银行业特别是国有商业银行的 不良资产已成为我国金融业安全体系中威胁最大, 最集中的板块.同时,国有商业银行又是我国货币政 策的传导主体.因此.我国中央银行的货币政策与银 行监管职能及国有商业银行改革问题,在相当-n:一 段时期内紧密相联.在”入世”过渡期内,我国面临的 不确定性因素增加,加强金融风险防范,确保金融经 济体系稳定是我国当前的重要t作,也是货币政策 与银行监管的共同目标与任务.虽然中央银行的主 权信用手段不能从根本上解决我国金融体系的内在 脆弱性,但如果把我国这唯一的化解风险的支撑手 段与银行监管职能相分离,即使没有切断货币供给 渠道,但由于”分离”有悖于两者关联的运作机理,不 仅不利于化解当前我国金融业尤其是国有商业银行 的风险,而且有可能酿成新的全局性的风险,造成金 融经济体系的震荡. (三)当前我固不宜实行”分离”体制的其他理由 1,我国是中央集权制国家,相应地我国中央银 行也采取了集权形式,肩负金融监管与货币政策两 项职能.后来,对证券业,保险业的监管职能从中央 银行分离出去,但这并不能成为银行监管职能也应 从中央银行分离出去的理由.其一,证券业与保险业 监管职能从中央银行分离,是出于”分业经营,分业 监管”的考虑,涉及的是对银行业,证券业,保险41,1t 管主体的重新定位问题;而银行监管职能从中央银 行分离,涉及的则是银行监管与货币政策的关系问 题,是中央银行职能的重新定位问题.两种”分离”是 两个不同的问题,不可随意牵强附会成同一性质的 问题.其二,当前,商业银行是我国金融业的主体,是 受三大货币政策工具调整的主要对象.所以,保持对 商业银行的可控性对中央银行至关重要.而证券业 与保险业,其活动主要由参与主体基于不同的利益 动机自主决定,中央银行对其无法进行直接的干预, 武汉金融2003年第2期总第38期 financialresearch 只能间接施加影响.并且,银行的风险主要是系统性 风险,而证券业与保险业的风险主要体现在信息披 露和消费者保护上.因此,银行监管应该由与宏观经 济联系紧密的中央银行负责,而对证券,保险业的监 管可由其他部门负责. 2,中国人民银行与我国商业银行有着悠久的, 密切的联系,与国际清算银行及巴塞尔委员会等国 际机构有着紧密的合作关系,这不是其他机构能够 在短期内所能替代的.由中国人民银行(中央银行) 负责银行监管,可以保证银行监管与货币政策的有 效性,也有利于及时交流执行银行监管国际准则的 新情况,便于银行业国际间的合作与交流. 3,我国是大陆法体制国家,法律体制比较呆板. 明文规定每一个机构的工作范围和不可逾越的界 限.若将银行监管职能从中央银行分离,就势必要修 改中国人民银行法及包括商业银行法在内的所 有涉及中国人民银行有监管职能的法律法规,这种 分离成本将是巨大的. 四,结论 从前文的分析中可以看出,无论从理论界的争 论情况,还是从我国的具体实际来看,当前我国均不 宜将银行监管职能从中央银行分离出去.我国金融 监管体制选择与制度变迁,在面向世界的同时,更要 立足国内,必须以我国的经济,政治,历史,文化等背 景为依托.中央银行兼容银行监管与货币政策职能 仍是适合当前我国国情的一项金融制度选择. 银行监管与货币政策出现磨擦与冲突,分离”两 项职能”并不是唯一的,必然有效的解决办法.笔者 认为,我国的当务之急并不是银行监管职能是否应 该从中央银行分离的问题,而是如何在现有框架下 成功协调货币政策与银行监管的关系问题.即使是 近年来将中央银行”两项职能”分离的市场化国家, 也并不否定货币政策与银行监管的内在联系(汤小 青,2oo1).银行监管与货币政策的互补关系应当成 为评价中央银行组织架构的重要考虑因素.银行监 管与货币政策之间的相互作用,在发展中国家可能 更为重要,因为它们的信用市场通常都以银行为中 一(peek,rosengrenandtootell.t999). 【参考文献】 【1】joepeek.erics.rongren.andgeoffreym.b.oteu. isbanksupervisioncentraltocentralbanking7【j】.the quarterlyjounmlofeconomics.may1999.629653. 【2】josephg.haubrich.combiningbanksupervisionandmon- eulrypolicy.http:/www./research/corn/ 1196.htm.20021120. 3】charlesgoodhaanddirkschoenmaker.shouldthefune- tionsofmonetarypolicyandbankingsupervisionbeseparated? j】.oxfordeconomicpapers47(1995),539560. 【4】王广谦.中央银行学【m】.高等教育出版社.1999. 5】项卫星.李宏瑾,马秋华.银行监管职能从中央银行分 离:一个值得注意的趋势【j】.世界经济.2001,(11):4954. 6】阎庆民.论中国银行业监管主体的模式选择【j】.改 革,2002,(4):9397. 7】张俊喜.银行监管的组织架构研究【j】.金融研究, 200l,(12):l一12. 【8】陈志.银行监管,货币政策与监管改革路径【j】.金融 研究.2001,(7):7683. 【9】汤小青.论我国中央银行货币政策和金融监管的制度 选择j】.金融研究.2001.(10):2231. 【l0】王进诚.体制扰动还是目标冲突:中央银行分行传导 货币政策与实施金融监管的实证分析【j】.金融研究, 2002,(6):111117. 【11】王君.金融监管机构设置问题的研究兼论中央 银行在金融监管中的作用【j】.经济社会体制比较,2001, (1):412. 12】钱小安.金融开放条件下货币政策与金融监管的分 工与协作j】.金融研究.2002.(1):4654. i13