BT项目研究第5章.doc

第五章 BT模式实际应用中的问题解决第一节 重庆市已（或正）实施BT模式项目建设的合规（法）性分析实施BT模式进行工程项目、特别是基础设施项目的建设，目前依据的法律、法规主要有中华人民共和国合同法、招标投标法、建筑法，国务院关于投资体制改革的决定，建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见、建设工程项目管理试行办法，重庆市人民政府重庆市十五期间投融资体制改革工作意见、重庆市政府投资项目管理办法、重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法等，按照目前重庆市城市建设投资公司实施的BT模式项目建设情况，对其合法性、合规性分析如下：一、采用BT模式进行工程项目建设的法律法规依据采用BT模式进行工程项目建设的法律、法规依据如表5-1-1所示。表5-1-1 采用BT模式进行工程项目建设的法律、法规依据表法律、法规条（款）内 容 摘 要合同法（1999年3月15日）第二百七十二条发包人可以与总承包人订立建设工程合同招标投标法（1999年8月30日）第三条进行下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；建筑法（1997年11月1日）第二十四条提倡对建筑工程实行总承包，第三十四条工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系国务院关于投资体制改革的决定国发200420号一、（二），按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权。二、（五）放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。三、（五）对非经营性政府投资项目加快“代理制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。三、（六）引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回报能力的公益性事业和公共基础设施项目建设。建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（2003年2月13日）二、（一）工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。三、（一）工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。四、（一）工程勘察、设计、施工企业也可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。四、（三）打破行业界限，允许工程勘察、设计、施工、监理等企业，按照有关规定申请取得其他相应资质。四、（四）工程总承包企业可以接受业主委托，按照合同约定承担工程项目管理业务，但不应在同一个工程项目上同时承担工程承包和工程项目管理业务，也不应与承担工程总承包或者工程项目管理业务的另一方企业有隶属关系或者其他利害关系。四、（七）提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设-转让（BT）、建设-经营-转让（BOT）、建设-拥有-经营（BOO）、建设-拥有-经营-转让（BOOT）等方式组织实施。建设部建设工程项目管理试行办法建市2004200号，生效日期：2004-12-01第七条，施工企业不得在同一工程从事项目管理和工程承包业务。第十四条禁止行为项目管理企业不得有下列行为：（一）与受委托项目的施工以及建筑材料、构配件和设备供应企业有隶属关系或其他利害关系；（二）在受托工程项目中同时承担工程施工任务；。建设部工程建设监理规定第十八条监理单位是建筑市场的主体之一，建设监理是一种高智能的有偿技术服务。监理单位与项目法人之间是委托与被委托的合同关系；与被监理单位是监理与被监理关系。监理单位应按照“公正、独立、自主”的原则，开展工程建设监理工作，公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益。建设部、国家计委、财政部关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知建设1996347号四任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标投标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同。五施工单位不得以带资承包作为竞争手段来承包工程，也不得用拖欠建材和设备生产厂家货款的方法转嫁由此造成的资金缺口。重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法渝府发200310号（2003年2月27日起执行）第二条所有各级财政预算内外资金和经有权机关批准收费筹集的资金1000万元以上，以及1000万元以下特别重要的政府公益性投资项目（以下简称公益性项目），实行项目建设管理代理制（以下简称代理制）。第四条实行代理制的公益性项目，发展计划行政主管部门应当在审批项目建议书或可行性研究报告时予以明确。第五条实行代理制的公益性项目，其项目建成后的使用单位在建设期间是被代理人，负责提供建设条件和外部环境，其项目建设管理代理机构（以下简称代理机构）是代理人，受被代理人的委托实施建设管理行为。第八条代理机构代表项目单位对项目实施全过程或若干阶段的组织、协调和监督工作，可完成下列工作：（一）完成或协助完成项目可行性分析、项目策划和项目可行性研究报告；（二）完成项目各种审批手续；（三）完成或协助招标公司完成勘察、设计、施工、安装、材料、设备采购的招标工作及合同谈判，以项目单位名义签订合同；（四）核查初步设计和施工图设计、工程预算及施工组织方案等；（五）承担工程建设质量、进度、投资及合同的管理，协调参建单位之间的关系；（六）组织竣工验收，协助办理权属登记；（七）项目单位委托的其他工作。第九条。代理机构不得在自己代理建设管理的项目中，承担勘察、设计、监理、施工等工作。第十一条项目单位与中标代理机构，依法签订建设管理代理合同并报市发展计划行政主管部门、市建设行政部门和市财政部门等有关行政部门备案。第十四条实行代理制的项目，项目单位应当在发展计划行政主管部门、建设行政部门和财政部门和有关行政部门的指导下，招标聘请监理公司对建设项目进行独立的监理，监理费用由财政部门直接拨付给监理公司。建设行政部门应当加强对监理公司的管理。第十六条建设管理代理费由项目单位按照代理合同的约定支付。代理费经财政部门和发展计划主管部门审定后，计入项目总投资。第二十条代理机构对建设项目因设计不当造成的超概，承担合同约定的连带责任。代理机构负责人及其项目部负责人对建设项目实行终身负责制。重庆市政府投资项目管理办法市政府令第161号（2004年1月1日起执行）第二条本办法所称政府投资项目，是指使用财政性资金，以及用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的基础性和公益性项目。第七条政府投资项目由建设单位或项目法人或法人筹备组（以下简称项目单位）向市发展改革主管部门提出立项申请。第二十一条 项目单位应当依法办理规划、用地、建管等手续，依法委托设计单位设计施工图，禁止“边勘察、边设计、边施工”。第二十五条政府投资项目应当依法实行工程监理制。监理单位应当具备相应资质，并不得与被监理工程的施工、设备材料供应单位有隶属关系或其他利害关系。政府投资项目的监理费由市财政部门直接拨付。第三十六条项目单位在政府投资项目管理中有下列行为之一的，责令限期整改，并依法追究项目单位直接负责的主管人员和其他责任人员的责任；情节严重的，有关行政管理部门5年内不得允许其负责政府投资项目的管理工作：（一）未按基本建设程序完善相关手续擅自开工的；（二）未经批准擅自提高建设标准、扩大用地及建设规模、增加建设内容的；（三）未依法实行招标的；（四）未依法签订合同或实行工程监理制的；（五）未按规定组织竣工验收或验收不合格投入使用的；（六）未办理所有权登记的；（七）违反本办法第三十四条第二款规定的；（八）其他严重违反本办法和有关法律、法规规定的行为。重庆市重庆市十五期间投融资体制改革工作意见（2002年7月17日）一建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体系。“谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险”。二、（四）强化政府投资项目的月约束机制，实行专业化管理，提高建设效率，降低建设成本，在已经试点的基础上，总结经验，完善措施，加快推行政府投资项目建设管理代理制。更有效地提高投资效益，控制投资成本，按照国际通行规则，在有条件的投资项目中积极推行项目总承包制。盘活存量资产，吸引社会投资，在有一定现金流支撑的基础设施和公益设施项目中，积极推行多种形式的经营权或收益权有偿转让方式。三、（一）政府投资主体是负责政府资产保值增值，有效管理政府资产，发挥政府对公益性、基础性项目投资骨干作用的政府全资的大型国有企业。市城市建设投资公司逐步发展成为以城市桥梁道路建设为特色的政府投资主体。要抓紧把历年市政府对城市桥梁道路建设投入所形成的资产，全部授权城市建设投资公司经营管理，进一步明确其政府出资人的地位和作用，理顺产权关系。最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题解释（法释200414号）第六条当事人对垫资和垫资利息约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持，但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。当事人对垫资没有约定的，按照工程欠款处理。当事人对垫资利息没有约定的，承包人请求支付利息的，不予支持。（研究者注：从保护当事人权益出发，该条从司法审判实践角度认可了已发生的承包人垫资施工）由表5-5-1可见，从法律法规的规定来看，直接提及BT模式的仅有建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见中的四、（七）款；国务院关于投资体制改革的决定放宽了社会资本的投资领域，允许社会资本进入政府投资项目；中华人民共和国建筑法、建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见中，提倡对建筑工程进行总承包；国务院关于投资体制改革的决定、重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法对政府投资项目推行代理制作了规定；建设部建设工程项目管理试行办法 对项目管理作了规定；重庆市政府投资项目管理办法对重庆市政府投资项目的管理作了具体规定；建设部、国家计委 建设1996347号文曾经严格禁止承包人带资承包工程；最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题解释第六条，该条则从保护当事人的权益出发，从司法审判实践角度认可了已发生的承包人垫资施工。因此对于采用BT模式进行项目建设来说，从投融资的角度来讲，是完全符合有关法律法规规定的；从项目建设管理的角度来讲，则需要进一步规范BT模式项目建设参与各方的管理行为和管理方式，使之符合国家和地方政府现行法律法规的规定。在BT模式项目建设管理中，必须实行招投标制、承包合同制、工程监理制；推行采用工程总承包方式进行项目建设，推行采用“代理制”或由专业化的工程项目管理企业来进行项目管理。无论采用那种承包方式和管理方式，BT模式项目建设参与各方必须遵守现行国家和地方政府有关工程建设法律法规的规定，在建设程序上、建设行为上不违规（法）。二、重庆市已（或正）实施的BT模式项目建设的合规（法）性分析重庆市已（或正）实施的BT模式项目建设的合规（法）性分析如表5-1-2所示。表5-1-2 重庆市已（或正）实施的BT模式项目建设的合规（法）性分析表项目名称投融资招投标承包方式合同制 监理制项目管理建设程序、行政管理重庆菜园坝大桥BT1标段工程基本合规基本合规类似于施工总承包投资方内部施工合同不完善合规不合规北引桥、菜立交手续不完善重庆菜园坝大桥BT2标段工程合规合规仅投融资合规合规合规手续基本完善（合规）重庆石板坡正桥加宽工程基本合规基本合规设计、施工总承包投资方内部合同不 完善合规不合规国土、质监、施工许可证手续不完善重庆朝天门大桥工程基本合规基本合规建设总承包投资方内部合同不完善合规不合规基本完善（有的为临时许可）重庆鱼洞大桥工程基本合规合规建设总承包投资方内部合同不完善合规不合规手续不完善经开区金山大道基本合规合规施工承包合规合规合规合规经开区B14道路及排水工程合规合规仅投融资合规合规合规合规表5-1-2中，（1）对于投融资栏的基本合规来讲，由于其实施的BT模式项目基本上是属于垫资（投融资）总承包或垫资施工承包，由于目前对于垫资施工在法规上并没有公开允许，只是在司法实践中对已实施的项目予以了认可；但从投融资的角度来看，只要能够筹集到项目建设的资金，不管是属于什么类型的企业或单位，都是合规的；因此归为基本合规；对于合规的两个项目，BT项目投资方仅进行融资并投入资金于项目建设（施工）中，并对项目进行管理，这是符合有关法律法规的规定的。（2）对于招投标的执行情况来看，实施的BT模式项目中的BT投资方选择基本上都采用了招投标方式，菜园坝大桥BT第1标段由于客观原因用施工中标单位通过谈判来作为的BT投资单位，因此认为其基本合规。（3）对于承包方式来讲，重庆石板坡长江大桥正桥加宽工程、重庆朝天门长江大桥工程、重庆鱼洞长江大桥工程为BT模式投资建设总承包（包括设计、施工、项目管理）；重庆菜园坝大桥BT1标段工程类似于施工总承包；经开区金山大道为施工承包；重庆菜园坝大桥BT2标段、经开区B14道路及排水工程的BT投资单位仅投融资和进行项目管理，不承担施工。（4）施工合同不完善是指BT项目投资单位或其组建的BT项目公司，与具体的施工方（即使是BT投资单位的下属单位）、项目管理方的合同不完善。（5）对监理制来讲，所有BT模式项目都实行了监理制，即使在对项目监理组织的管理上存在问题，其问题应归结为项目管理问题，而认为项目采用的监理制是合规的。（6）项目管理栏，大部分BT模式项目在项目管理上是不合规的，主要与建筑法第三十四条：“工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系”；建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见四、（四）款：“工程总承包企业可以接受业主委托，按照合同约定承担工程项目管理业务， 但不应在同一个工程项目上同时承担工程承包和工程项目管理业务，也不应与承担工程总承包或者工程项目管理业务的另一方企业有隶属关系或者其他利害关系”；建设部建设工程项目管理试行办法第七条：“施工企业不得在同一工程项目从事项目管理和工程承包业务”；重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法第九条：“代理机构不得在自己代理建设管理的项目中，承担勘察、设计、监理、施工等工作”； 第十四条：“招标聘请监理公司对建设项目进行独立的监理，监理费用由财政部门直接拨付给监理公司”；重庆市政府投资项目管理办法第二十五条：“政府投资项目应当依法实行工程监理制。监理单位应当具备相应资质，并不得与被监理工程的施工、设备材料供应单位有隶属关系或其他利害关系。政府投资项目的监理费由市财政部门直接拨付。”的规定有差距。其差距主要体现在BT模式项目投资单位既是项目管理者，也是施工承包人或与施工承包人存在隶属关系或其他利害关系；项目监理纳入BT项目投资单位设立的项目公司（即项目管理者）管理并由其支付费用，使监理者与被监理者产生了利害关系。这将可能影响监理的独立性和公正性。因此认为在项目管理上是不合规的。 在表5-1-2中项目管理合规的菜园坝大桥BT2标段工程，其施工承包单位、监理单位与BT投资单位及组建的“BT项目公司”没有隶属关系或其他利害关系，因此合规；经开区金山大道类似于施工单位垫资承包，在管理上与没有实行BT模式的项目建设管理相同，因此合规；经开区B14道路及排水工程的情况与菜园坝大桥BT2标段工程相同，因此合规。（6）建设程序及行政管理方面，不合规的主要表现是在遵守国家规定的建设程序方面有偏差，如：BT模式项目的工程报建、施工许可、施工图审查、概算调整等方面，有的没有作，有的没有及时作；有的项目边设计边施工。经开区实施的BT模式项目建设手续基本完善，其原因在于其BT模式项目是属于经开区管委会（相当于一级政府）直接授权实施的，经开区管委会下属建设行政主管部门除对项目建设的监督外，在办理有关项目建设手续方面对BT模式项目也给予了一定方便；要随时应对有关部门对项目建设情况的检查，不遵守有关建设程序不行；项目规模相对较小、投资额相对较少；工程的复杂程度、难易程度相对较低；工程项目管理相对简单一些。而重庆城市建设投资公司实施的BT模式项目有关建设手续属重庆市建设行政主管部门管理，市政府不可能为此出面予以干予，加上在BT模式项目实施中也的确存在一些与现行法律法规相悖的地方，因此有关建设管理手续办理起来就相对困难一些；有的项目急于开工、边设计边施工，对项目的复杂性、困难性估计不足；实施的BT项目均为大型、特大型项目，投资额极大，BT投资单位选择较困难；项目建设参与单位多，管理复杂。如此等等，导致了在项目建设程序行政管理方面手续的不完善。第二节 当前实施的BT模式的缺陷分析 从本质上讲，BT模式项目建设与通常的项目建设相比只是一种投融资方式的改变，即在项目建设期间由原建设单位（项目单位、BT项目主办方）自己融资变为由BT项目投资单位融资，由原建设单位（项目单位）自己管理建设期间资金的投入变为由BT项目投资单位来管理建设期间资金的投入。项目建设投融资方式的改变必然会引起项目建设管理方面的一些变化，即原建设单位（项目单位、BT项目主办方）的管理职能要部分转移给BT项目投资单位。对于项目建设来讲，由于BT模式属于一种新的投融资-建设管理模式，因此在对BT模式的认识上、在BT模式项目建设的具体运作上还存在一些不足或缺陷。一、投融资方面的缺陷投融资方面的缺陷主要表现在以下几方面：1.融资面不宽、融资渠道狭窄采用BT模式进行项目建设，主要目的是利用社会资本来进行基础设施、公用事业等领域的项目的建设。但从目前BT模式项目的融资情况来看，其建设资金很少由资本市场取得，金融业（银行）也很少直接向项目投入资金（即银行作为BT项目直接投资者），国内资金雄厚、融资能力强的其他行业（或企业）也很少参与BT项目投资方的竞标，而参与竞标的大多为施工企业；这就导致了BT模式项目融资面不宽，在融资渠道上单一；由于大多数施工企业的财务状况并不乐观，资本也不雄厚，企业融资较为困难，只能采用项目融资；由于国内资本市场不发育，从资本市场难以取得项目建设所需资金，因此其融资只有靠向银行借款，因此其融资渠道狭窄、单一。2.信用体系缺失导致融资困难在信用体系方面的缺失导致社会信用的普遍下降，主要表现在BT项目融资中银行只相信政府而不相信企业相信政府不会破产而企业有可能破产。例如经开区有的BT项目贷款协议中管委会（一级政府）要作为贷款四方协议中的一方，重庆城投公司有的BT模式项目贷款中需要市政府承诺接收项目（政府隐性担保）而不接受重庆城投公司承诺接收项目就是例证。这导致了BT项目投资单位融资困难。3.BT项目投资回报无政策保障BOT(建设-经营-移交)项目,在政府的特许经营协议中确定了经营期限，项目投资者可以通过经营期的经营活动回收投资并保证获得一定合理投资回报。但在BT模式项目中，虽然也可看作是政府特许，但由于一旦项目建好就要移交给BT项目主办方（项目单位），项目只有建设期而没有经营期，投资者的投资，除去资金成本（即银行贷款利息）后没有合理的投资回报；在国家或地方现行有关工程造价的计算规定上，也没有涉及单纯建设期间的投资回报问题，而只考虑了项目建设期利息。由于没有投资回报的保证，因此社会资本就不会进入BT项目的投资领域。之所以施工企业在BT模式项目中愿意作为BT投资者进入，主要基于以下四方面原因：（1）在建筑市场竞争异常激烈的情况下，通过作为BT项目投资者这种方式可以承揽到工程并进行施工；并且这些工程常常是大型、特大型工程，可以将投资回报当作为承揽工程的成本看待。（2）虽然除却资金成本没有投资回报，但可以通过以后的施工超额获利（在竞争情况下的施工利润和BT项目的施工利润差）来补偿。实际上，按照现在所签的一些BT模式项目建设合同（或总承包合同），对工程价款的确定留有一定“活口”，这将为BT投资方通过施工超额获利来补偿投资回报留有一定余地。（3）用管理费来补偿未取得的投资回报。BT模式项目建设中的项目管理责任，由项目主办方（项目单位）转移到BT项目投资方，项目概（预）算中的建设单位管理费则通常采用BT项目主办方（项目单位）与BT项目投资方分成来处理的。BT项目投资方抱有可用管理费的节余来补偿未取得的投资回报的愿望（实际结果可能恰恰相反，由于管理层次的增加、施工单位对建设项目管理经验的欠缺，将导致BT项目投资方实际支出的管理费可能超过分成的建设单位管理费）。 （4）通过二次招标的价格差来取得投资回报。BT项目投融资单位即使不进行施工，但一般也会进行项目建设管理。通常，项目建设中对施工单位的选择要通过招投标进行；在建筑市场竞争异常激烈的情况下，市场竞争机制的引入将导致施工合同中工程细目单价的降低，其价差有的甚为可观，这是不参与施工的BT投资单位获得投资回报的一条有效途径。实际上，无论BT项目投资者采用那种途径不管是“隐式”的手段或是“显式”的方式来获得项目建设期间的投资回报，最终都势必导致项目投资额的增加。因此，从政策层面上来讲，单纯对BT模式项目的投资额，应增加项目建设期间合理的投资回报和项目管理层次增加（增加了BT项目投资单位的管理）而产生的管理费增加部分，这是BT模式健康发展在经济政策上的保证；否则，就不可能有规范化的BT模式。 二、合同方面的缺陷重庆市城市建设投资公司与BT项目投资单位所签的BT模式投资建设合同或BT模式投资建设总承包合同，实际上是集项目投融资、项目建设管理（即项目代建）、工程设计、工程施工多个合同为一体的综合性合同。由于在BT模式投资建设合同或BT模式投资建设总承包合同中不可能将有关项目投融资、项目建设管理、工程设计、工程施工等多方面的问题全部涵盖、具体表述，达到内容完善、细节具体的地步，因此会存在缺陷就不言而喻。BT模式投资建设合同或BT模式投资建设总承包合同的主要缺陷有：（1）合同主体划分不清晰。如，谁是项目投融资主体、谁是项目施工主体、谁是项目管理（或项目代建）主体难以分清、有所混淆，这将导致管理权力不明、责任不清。重庆城投公司目前实施的BT项目，如重庆菜园坝长江大桥、石板坡长江大桥正桥加宽工程、朝天门长江大桥、渔洞长江大桥，其BT项目投资单位均是施工单位，且均参与了本BT项目的施工；而在BT投资合同中，重庆城投公司均将本BT项目建设管理权委托给了BT投资单位（亦即施工单位），这是与建设部建设工程项目管理试行办法（建市2004200号）第七条“施工企业不得在同一工程从事项目管理和工程承包业务。”，建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见四、（四）款：“工程总承包企业可以接受业主委托，按照合同约定承担工程项目管理业务， 但不应在同一个工程项目上同时承担工程承包和工程项目管理业务，也不应与承担工程总承包或者工程项目管理业务的另一方企业有隶属关系或者其他利害关系”。因此在合同中混淆了工程承包主体与项目管理主体。（2）责任不具体。例如菜园坝大桥BT1标段、朝天门长江大桥BT模式投资建设（总承包）合同（以下简称BT合同）8.2条 乙方的权利义务中的8.2.1款“履行项目法人责任”，该款就对乙方履行项目法人责任没有具体化，按照国家计委关于实行建设项目法人责任制的暂行规定（计建设1996673号文发布）第三条，“实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责”，合同中项目法人的责任与此条规定的责任显然有很大区别；且BT合同乙方据以进行项目管理（或项目代建）的合同依据，应该就是出自该款。（3）有的条款，可能甲、乙双方理解起来会有差异，履行起来会有分歧，特别是涉及到合同价方面的问题。例如菜园坝长江大桥BT1标段BT投资建设合同中第三条：施工图预算，3.3.1款“材料价格参照编制预算时重庆工程造价信息和重庆地区材料的市场价格协商确定”；3.5款“施工图预算由乙方编制，甲方委托有资质的中介机构审核，经有权部门审定”。按国务院建设工程勘察设计合同条例第八条二、2款：“并按合同规定的进度和质量提交设计文件（包括概预算文件、材料设备清单）” 。按国家发展计划委员会、建设部工程勘察设计收费标准（计价格200210号）中的工程设计收费标准1 总则1.0.1款 “工程设计收费是指设计人根据发包人的委托，提供编制建设项目初步设计文件、施工图设计文件、非标准设备设计文件、施工图预算文件、竣工图文件等服务所收取的费用”；1.0.20款 设计人提供设计文件的标准份数,初步设计、总体设计分别为10份，施工图设计、非标准设备设计、施工图预算、竣工图分别为8份。由此可见，施工图预算应由设计人编制。按照BT合同，材料价格的确定既“参照”又“协商”，不可避免地会导致合同甲、乙双方的分歧。又如菜园坝长江大桥BT合同中的4.1.1款：“主桥：按施工招标文件确定的计费原则据实结算”。菜园坝长江大桥主桥，重庆城投公司与中铁大桥局原签订有重庆菜园坝长江大桥第1标段主桥1-1合同段土建及安装合同，合同中确定有合同总价并附有“标价的工程量清单”；在BT合同中，又重新确定了其计费原则：“按施工招标文件确定的计费原则据实结算”；原土建及安装合同又未见废止。其BT主办方工程接收后的价款结算应以主桥1-1合同段土建及安装合同中“标价的工程量清单”为依据，或是以BT投资建设合同中“按施工招标文件确定的计费原则据实结算”为依据？按该两种不同依据进行的结算，其差异将是很大的。毫无疑问，将可能导致合同甲、乙双方产生严重分歧。要克服合同方面的缺陷，今后的BT项目应以多个合同来取代当前的单一BT投资建设合同，并应对具体事项进行明确约定。三、管理方面的缺陷目前实施的BT项目管理方面的缺陷主要表现在：（1）BT项目管理主体有的地位交错，互为“管理者”、“被管（监）理者”。按BT模式投资建设总承包的项目或类似于投资建设总承包的项目，BT项目投资方与监理方的管理主体地位就是如此。因此在项目管理中各有关单位的管理关系总是显得不很协调，其原因在于没有把BT项目投资方的投融资职能和项目建设管理职能分开。BT项目投资方作为项目的投融资者，除按时、足额筹集项目建设资金并按时投入项目建设中外，在项目建设期中也要对工程项目建设的质量、安全、进度、成本费用承担责任；这种责任是从投融资者的角度来讲的：如果不能保证项目的工程质量，质量就不符合BT投资建设合同的约定，BT项目主办方就不会接收工程；出了重大安全事故，BT项目投资方的声誉要受损并要受到政府主管部门的处罚，会造成损失；进度拖延，工程不能按时交付，BT项目投资方会有违约风险并会增加建设成本（如投资利息、管理费等）；工程成本费用不能有效控制将导致项目建设成本的增加，使利润降低。因此在项目建设期间，BT项目投资方必定要进行质量、安全、进度、费用等方面的管理和控制，以确保按BT投资建设合同的约定安全、保质、按时、低成本地完成工程建设。这种管理职能，从项目投融资者（建设期中的项目法人）的角度来看是属于外部管理-要对项目建设实施阶段的参与各方（设计方、施工方、监理方、材料设备供应商等）及其行为进行监督管理，以保证工程顺利建成。BT项目投资方的另一个角色是项目总承包商，作为总承包商，其对工程质量、安全、进度、费用等的管理只能看作是总承包商（BT项目投资方）的内部管理职能，有关规定详见建设项目工程总承包管理规范（GB/T50358-2005）。但在BT项目建设管理实践中，BT项目投资方常常将其内部管理职能和外部管理职能相混淆；将内部管理外延化，或将外部管理内部化-即将按国家法律、法规规定的本应是外部管理的职能，也纳入了BT项目投资方（总承包商）的内部管理范畴，其结果是导致了BT项目建设管理内外不分、责任不清、管理错位、权责不配。例如，施工监理方承担的是独立的法定（建筑法、建设工程质量管理条例、安全管理条例中规定）外部管理（相对于总承包商来说）职能，对工程建设的质量、安全、进度、投资控制独立承担相应的责任。但在现行BT模式项目的管理实践中，BT项目投资方（或BT项目公司）作为“建设期间的项目法人”在进行项目管理，他相对于监理机构（监理部）来说是“管理者”；但BT项目投资方（或BT项目公司）又是总承包人，按照现行工程建设管理的法规，相对于监理机构（监理部）来说他又应是“被监理（管理）者”。BT项目投资方（或项目公司）具有的“管理者”与“被管（监）理者”矛盾的双重身份，监理方具有的“被管理者”与“监理者”矛盾的双重身份，使其两者在项目建设管理活动中有时会处于尴尬的地位-自己有时都觉得有点“名不正言不顺”；管理者不“理直气壮”，被管理者“颇有抵触”，各方关系总显得有点不很协调。（2）管理方式不规范、管理规则不完善。由于采用BT模式进行项目建设是一种新的投融资-项目建设模式，在项目建设管理上没有成熟的经验和规范化的管理模式；重庆城投公司主办的几个大型BT项目在管理方式、管理关系、管理规则上各异。BT项目主办方（或称项目单位，或建设单位）如何对项目建设期间的工程质量、进度、投资、安全（包括公共安全）进行有效监管？如何保证项目主办方（项目单位）的利益（实际上是社会公众的利益的）不受侵犯？这是重庆城投公司在已经实施或将要实施的BT项目的管理中应该解决，而且必须解决的问题。对此，在本报告第四章中提出了具体的意见和建议。（3）投融资管理、项目建设管理、总承包企业内部管理三者之间界面不清、混为一体。按BT投资建设合同，BT项目投资单位既是投融资主体，又是项目建设期中的管理主体，还是总承包（施工或设计、施工总承包）主体，三种角色合一；但在管理过程中，BT投资单位没有仔细去分别那些应属于投融资管理的范畴，那些应属于项目建设管理的范畴，那些应属于总承包企业的管理范畴，三者之间的界面不清、混为一体，导致管理效率不高，并影响管理的有效性。（4）用行政性手段和方式管理项目。在我国，由于大多数国有企业，特别是国有大型企业，虽然几经改革，但仍然带有一定的“政府色彩”，如企业领导（董事长、总经理）由政府任免并规定其行政级别、有的企业领导（董事长、总经理）由政府官员调任，就是例证。由于用行政手段和方式进行管理最有效、最简单、最容易达到“立竿见影”的效果，因此就不可避免地倾向于用行政手段和方式来管理项目，特别是有关各方具有隶属关系时尤其如此；BT项目也不例外。（5）“依法”管理观念不强。建设项目管理的首要原则是要“依法管理”，其管理所依的“法”，除国家、地方政府颁布的法律法规外，主要就是合同文件（包括勘察、设计合同，施工合同，监理合同，物资、设备采购合同等）。合同文件应依法订立，有关各方应切实、全面履行。但现实情况却是，在建设项目管理中，BT项目建设有关各方对合同的履行均带有一定随意性，很少有切实、全面履行合同的情况。往往各方过分关注的是本企业的利益、强调的是客观条件、看到的是对方的缺点或不足、要求的是对方先履行合同；对合同的履行缺少正确、客观的认识；也缺少履行过程中的监督、检查、纠正。这实际上是“法治”观念不强、“依法”管理项目的观念不强的表现，沿袭了管理中用“人治”代替“法治”的陋习。无论是BT项目主办方，或是BT项目投资方，或是其他有关各方，都应理顺企业内、外部管理关系，建立完善、适用的管理规则、有效的运行机制和系统的（监）管（理）体系，才能实现有序、规范、高效、低耗的管理。四、认识方面的缺陷人们在对工程建设的认识和实践上，对采用BOT投融资方式引进外资或社会资本进行基础设施建设较采用BT投融资方式进行基础设施项目建设要深刻，并容易接受得多。对于BOT模式，投融资者既会重视项目建设期间的短期利益（如何节省投资额），更会注重项目的长远利益（在经营期间如何增加收益、节约成本），因此在项目建设管理中出资者就不会只图短期利益而忽视工程质量、安全等方面的问题。在对BT模式的认识上，其误区主要有：1.对获利的认识在采用BT模式投融资进行项目建设时，出资者只有短期利益，因此在项目建设中就会利用一切机会或尽可能创造机会来获得最大收益。前已指出，BT项目投资者能够获得的投资回报，对于（1）BT模式投资建设总承包来说，主要途径有：管理费分成的节余部分；BT总承包中，总承包施工与施工公开招标、中标后能够获得的利润之差；总承包中，BT投资单位与项目主办方（项目单位）的结算费用和实际施工成本费用之差（将导致BT投资单位尽量夸大结算费用而削减实际施工费用，这将会对工程质量和安全产生不利影响）。（2）对于不进行施工的BT模式投资建设单位来说，主要途径有：管理费的节余部分；BT投资单位与项目单位结算费用与施工公开招标之间的“价差”。为了使“价差”更大一些，BT投资单位则会在招标中尽量采用低标价单位中标。2.对投融资的认识BT模式项目建设中的出资人（即投融资者），是否就一定要成为项目建设期间的管理者和项目的施工者？如果有合理的投资回报，也许BT模式项目的投资建设就会投融资者、项目建设管理者、项目施工者三者分离而不会混为一体。在BT模式项目投资建设中，在投融资认识上的另一个误区是“谁出钱谁就是老板、谁就有资格来进行管理”。在其他领域这也许是对的，但在涉及社会公众利益的基础设施建设中就不一定正确。投资的目的就是为了赚钱，没有投资者不“惟利是图”的。在BT项目建设中，没有对BT投资方的有效制衡，投资者的“趋利性”就可能导致危及公众利益和公共安全的事件发生。3.对项目建设管理的认识我国的项目建设，由计划经济时期的“自营式”（项目投资单位、建设管理单位、施工单位，有时甚至是使用单位均为同一单位）逐渐发展成为项目投资、项目建设管理、项目施工单位（企业）相分离，并于1988年开始采用国际通行的“工程监理制”来对项目实施阶段进行管理。目前已基本形成了系统的建设管理体系和制度“项目法人责任制”、“招标投标制”、“承包合同制”、“工程监理制”、“项目经理负责制”、“质量政府监督制”以及现在正推行的“建设管理代理制”、“工程总承包”、“建设工程项目管理”等。这些制度，对规范项目建设参与各方的行为、提高工程建设管理水平起了巨大作用。项目管理是一个有机的系统，有各自的管理主体、管理客体、管理范围、管理内容、管理方法、管理职责和权力。在BT项目中，不同主体的项目管理如图5-2-1所示。委托项目代建（项目管理）主体的项目管理BT投资方BT主办方必须委托投资主体的项目管理监理主体的项目管理建设项目设计主体的项目管理施工主体的项目管理项目总承包主体的项目管理图5-2-1 不同主体的项目管理由图示可见，有的管理主体可以合并，如施工主体和勘察设计主体可以合并为项目总承包主体；有的管理主体可以分解，如投资主体就可以分解为项目主办方（最终投资主体）和项目投资方（项目建设期间的投资主体）；有的主体项目管理可以委托，如投资主体的项目管理就可以委托给项目代建（或项目管理）主体；按照现行法律法规，有的管理主体必须委托，如监理主体投资主体就必须委托监理主体进行项目管理。但在BT项目管理实践中，存在的问题一是对项目管理主体应具有的法定资格认识模糊；二是有关管理主体对自身在项目管理中的角色定位模糊；三是有关管理主体对在项目管理中的管理范围、管理内容、管理方法、管理职责和权力模糊。4.对施工单位的认识通常情况下，认为施工单位应处于管理的最底层，因为项目单位（业主）要“管”他（BT模式中的BT投资单位要“管”他）、监理单位要“监理”他，他只能被“管”；按通俗的比喻：业主是“老子”、监理是“儿子”、施工是“孙子”。这只是从狭隘的工程管理角度的肤浅认识。实际上，施工单位是工程产品的直接生产者，工程质量是施工出来的，工程进度、施工安全是施工单位提供保障的、工程成本是施工单位控制的。我门的管理目的，是要在规定的时间、确定的价格（合同价）、特定的环境条件约束下，施工生产出符合质量、安全、使用功能要求的工程产品。因此，不管是业主，或是BT投资单位（或BT项目公司），或是监理机构，应既是管理者又是服务者，既是监督者又是协调者，既是指导者又是学习者；应为施工单位高质、安全、快速、低耗施工生产尽可能创造并提供有利条件；因此要有服务意识、协作配合意识、学习意识；要以工程建设为中心，坚持原则、各施其职、各尽其责、各尽所能。但在很多时候，管理者的“领导意识”较强而“服务意识”较弱。5.对执行国家或地方政府建设领域法律法规与创新的关系的认识在BT项目建设中，工程建设主体对执行国家或地方政府建设领域法律法规与创新的关系的认识有一定模糊性。对BT项目建设参与主体来讲，国家或地方政府法律法规有规定才去作的属于“循规蹈矩”类；国家或地方政府法律法规没禁止的就敢去作的属于“开拓创新”类；国家或地方政府法律法规严禁的仍然敢去作的属于“胆大妄为”类。只要法律法规没禁止的，就能作、就敢作，哪怕作错了，也不算违法（或违规），总结经验教训，国家或地方政府再用法律法规来规范其主体的行为就行了。因此他是属于“开拓创新”类。现行法律法规严禁而仍然敢为的，不是创新；是置国家或地方政府的规定而不顾，就有点“胆大妄为”。“事情”办得好，不一定有“功劳”，“事情”办砸啦，就得担责任（行政责任或法律责任），谁叫你违法（或违规）呢！但在BT项目建设主体对执行国家或地方政府建设领域法律法规与创新的关系的认识上，有时没有分清那些是“可为”的、那些是“不可为”的、那些是“可不为”的。6.对执行“领导指示”的认识重庆城投公司属于政府投资公司（政府投资主体），代表的是市政府的投资意愿，执行市政府领导指示无可非议。但大型项目建设涉及到许多方面，重庆城投公司虽然是作为政府投资主体而存在的，是“政府行为公司化”的产物，但他的“行为”仍然只能是“公司行为”而不是“政府行为”，有些问题的解决就非重庆城投公司的权力所能为；在行政许可法的制约下，恐怕政府权力也不一定能为。从重庆城投公司目前实施的几个特大型BT项目来看：（1）几乎都是“为开工而开工”的项目，项目前期准备工作不充分；（2）由于建设资金的短缺，项目融资方式采用BT投融资-建设模式，有所创新，但不完善；（3）项目建设管理中，“管理权的放弃不等于管理责任的解除”，对此的认识不统一；（4）管理模式在探索，但不完善，且有违规之处；（5）最大的问题是“缺少资金后劲”。由于现时资金短缺才采用BT模式进行项目建设，若重庆城投公司作为BT项目主办方在未来3-4年内不能筹集到100余亿元资金用以支付目前正在实施的数个特大型BT项目完工交付后应付的工程价款，将会引发合同纠纷，其纠纷并可能波及市政府；还可能引发重庆城投公司的财务危机。对此应有清醒认识：作为BT投资建设合同甲方的重庆城投公司，即使有的项目市政府对BT项目投资方的借款有保证（按中华人民共和国担保法第八条：国家机关不得为保证人，），但重庆城投公司作为BT投资建设合同甲方的责任和义务并不能解除。第三节 完善BT模式的举措一、完善合同体系完善合同体系，用专项（或分）合同取代原综合性的BT投资建设（总承包）合同；BT模式合同体系可按投融资设计、施工总承包模式；投融资施工总承包模式；投融资项目管理（或代建）模式建立。投融资设计、施工总承包模式的合同体系如图5-3-1所示；投融资施工总承包模式的合同体系如图5-3-2所示；投融资项目管理（代建）模式的合同体系如图5-3-3所示 图5-3-1 投融资设计、施工总承包模式合同体系图金融机构借款合同施工合同 施工单位勘察设计合同 BT投融资方项目设计、施工总承包合同 项目投融资合同 项目代建单位（或项目管理企业）BT主办方（项目单位）项目“代建”（或项目管理合同）勘察设计单位监理单位项目监理合同 由BT投融资设计、施工总承包模式、投融资施工总承包模式、投融资项目管理（代建）模式的合同体系可见，对于BT项目主办方（项目单位）来讲，采用投融资项目管理（代建