公共部门绩效评估与私营部门绩效评估的比较和借鉴.pdf

评估客体 评估内容及评估难易程度等方面进行了详细的对比 嘉铲 z 7 5 4 存在差异 其中 最根本的是价值取向不同 公共部门因其公共性 责任性 服务性 而明显区别于私营部门运行理念 导致绩效评估的 其它方面也会有所不同 但是同时 公共部门和私营部门在绩效评估 的理论基础上有一定渊源 在技术方法和评估导向方面又有联系 通 过综合比较公共部门与私营部门绩效评估体系的异同 并进一步分析 我国公共部门绩效评估的现状和改善绩效评估体系的必要性 以及公 共部门借鉴私营部门绩效评估具备的理论基础和现实条件 可以看 到 我国公共部门绩效评估在理论上和实践上也都具有借鉴私营部门 绩效评估的可行性 在此基础上 本文提出了进一步改进政府绩效评 估体系的建议 即公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的价值 导向 如顾客至上观念 成本效益观念 指标体系 如量化评估标 准 以平衡记分卡整合多种评估指标 过程监控 如引入合理有效 的监督和监控机制 以3 6 0 度评估法整合多元评估主体 信息管理 如借鉴信息公开和信息高效 发展电子政务建设 把私营部门绩 效评估机制引入我国公共部门绩效评估中 特别是对很多己经取得成 功经验的企业绩效评估实例进行分析 去粗取精 去伪存真 对于实 现公共部门的高效率 高质量有重要的理论意义与实际价值 希望本 文在此方面所做的努力 能够为后来的学者有所帮助 关键词 公共部门 私营部门 绩效评估 比较 借鉴 a bs t r a c t a sa ni m p o r t a n tc o n t e n to ft h er e o r g a n i z a t i o no fg o v e r n m e n ta n d f u n d a m e n t a lm e a s u r e st o i m p r o v et h ep u b l i c s e c t o r p u b l i c s e c t o r p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a sb e c o m eap a r t i c u l a r l y e f f e c t i v et o o lf o r g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n i t n o to n l yc r e a t e dap r e c e d e n tt h a tt h e m o d e mp u b l i cs e c t o rd r a w i n go nl e s s o n sf r o mt h ep r i v a t es e c t o r s m a n a g e m e n tm e t h o d sa n de x p e r i e n c e s p r o v i d e dan e wp e r s p e c t i v et o r e f o r mt h ep r a c t i c ea n dt h e o r i e so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns t u d yf o rt h e g o v e r n m e n t b u ta l s ot oac o n s i d e r a b l ee x t e n t e n h a n c e dt h em a n a g e m e n t e f f i c i e n c y a n dp u b l i cs e r v i c e so fw e s t e r ng o v e r n m e n t s r a i s e dt h e c o l l e c t i v es e r v i c e sl e v e l r e l a t i v et op r i v a t es e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m sh a v e m a t u r e dq u i t eas i t u a t i o n t h ep u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mc o n s t r u c t i o ns t i l l i nt h el e a m i n ga n di m i t a t i o ns t a g e h o w e v e r c o m p a r e dt op r o f i to ft h eb u s i n e s ss e c t o r t h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h e p u b l i cs e c t o ra n dp r i v a t es e c t o r l i e si nt h ef a c tt h a ti td o e sn o t c o n c e mt h e m a x i m i z a t i o no f p r o f i t a l m o s td i d n o tc r e a t et h ep o t e n t i a lg a i n sa sw e l la s n o te v e nab a s e l i n ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sb a s e d a st h e ym o s t l y i n c o m ef r o mg o v e r n m e n tr e v e n u e a n dn e e dt ob er e s p o n s i b l ef o rt h e m o r es t a k e h o l d e r s t h e r e f o r e t h ep u b l i cs e c t o rc a r r yo u tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nm o r ed i f f i c u l t a n di ti sm o r eu r g e n ta n dn e c e s s a r yt oe s t a b l i s h as c i e n t i f i cs y s t e mo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt om e a s u r et h ep e r f o r m a n c e o ft h ep u b l i cs e c t o r p r i v a t es e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mc o m e i n t ot h es c h o l a r sv i s i o nf o ri t sa d v a n t a g e ss u c ha ss c i e n t i f i cn a t u r e q u a n t i t y e t c a n db e c o m et h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c e s y s t e m ap o w e r f u lr e f e r e n c e w en e e dt ot a k ef u l la c c o u n to fc h i n a ss p e c i a la d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma n ds o c i a ls i t u a t i o nw h e nw ea p p l yp r i v a t es e c t o rp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nt e c h n i q u e si n a r e s u b j e c tt o aw i d e c o m m u n i t ys e c t o r b u t p r o b l e m st h a tc h i n a sc u r r e n tp u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t f a c e dc a r e f u l l y b yi n d e p t h s t u d yo ft h el i n kb e t w e e np u b l i cs e c t o r p e r t b r m a n c ee v a l u a t i o na n dp r i v a t es e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h e c o m p r e h e n s i v ec o m p a r i s o no ft h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nt h et w o w i l lb e v e r yn e c e s s a r yf o rt h es t r e n g t h so fa ne n t e r p r i s ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t oa p p l yt ot h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i nt h i sp a p e r t h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no ft h ep u b l i cs e c t o ra n dt h e p r i v a t es e c t o ra so b j e c to f s t u d y t h r o u g hl i t e r a t u r ea n a l y s i s c o m p a r a t i v e a n a l y s i s a sw e l la st h eu n i f o r ml a wo fh i s t o r ya n dl o g i ct o a n a l y z et h e p u b l i cs e c t o ra n dp r i v a t es e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n r e l a t e di s s u e sa n d t h ec o r r e s p o n d i n g e n h a n c e m e n t b a s e do nt h ea n a l y s i so fr e l a t e dc o n e e p t s m a k ead e t a i l e dc o m p a r a t i v eo f v a l u eo r i e n t a t i o n e v a l u a t i o nm a i nb o d y e v a j u a t i o no b j e c t e v a l u a t i o n c o n t e n ta n de v a l u a t i o no ft h ed e g r e eo f d i f f i c u l t y a n da n a l y z e st h et w o s d i f f e r e n c e a m o n gt h e m t h em o s t f u n d a m e n t a li st h ed i f f e r e n tb e t w e e nv a l u e o r i e n t a t i o n s t h ep u b l i cs e c t o r b e c a u s eo fi t s p u b l i c n a t u r e r e s p o n s i b i l i t y s e r v i c e o d e n t e d c l e a r l v d i f f e r e n tf r o mt h ep r i v a t es e c t o r s o p e r a t i o ni d e a w i l lc a u s et h eo t h e r a s p e c t so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nd i f f e r e n t l y b u ta tt h es a m et i m e t h e p u b j l cs e c t o ra n dp r i v a t es e c t o rh a v ec e r t a i no r i g i ni nt h ep e r f o r m a n c e a s s e s s m e n tb a s e do nt h et h e o r y a l s oh a st h er e l a t i o ni n t h et e c h n i c a l m e t h o d sa n de v a l u a t i o no f o r i e n t a t i o n t h r o u g ht h ec o m p r e h e n s l v e c o m p a n s o no fp u b l i ca n dp r i v a t es e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m o ft h es i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e s a n df u r t h e ra n a l y s i so f o u re v a l u a t i o n 0 士o u rc o u n t r yp u b li cs e c t o rp e r f o r m a n c e y o uc a ns e et h a to u r c o u n t r y p u b l i cs e c t o ra l s oh a s t h en e c e s s i t ya n dt h e f e a s i b i l i t yt o d os o m e p r a c t i c e si np r o f i t sf r o mt h ep r i v a t es e c t o ra s s e s s m e n ta c h i e v e m e n t si n i v p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf r o mp r i v a t es e c t o r s u c ha s t h ec u s t o m e r s u p r e m ei d e a c o s t e f f e c t i v e n e s si d e a s e c o n d l y i n d i c a t o rs y s t e m s u c ha s t h eq u a n t i t a t i v ee v a l u a t i o nc r i t e r i a i n t e g r a t eav a r i e t yo fe v a l u a t i o n i n d i c a t o r s b y b a l a n c e ds c o r e c a r d t h i r d l y p r o c e s sm o n i t o r i n g i n t r o d u c e sr e a s o n a b l ea n de f f e c t i v em o n i t o r i n ga n dc o n t r o l i n t e g r a t e m u l t i p l e e v a l u a t i o nm a i nb o d yb ym u l t i p l e s o u r c ef e e d b a c k f o u r t h l y i n f o r m a t i o n m a n a g e m e n t p r o f i t s f r o mt h ei n f o r m a t i o np u b li ca n d e f f i c i e n t d e v e l o p se g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n b r i n gt h es y s t e m o f p r i v a t es e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n t oo u rp u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m e s p e c i a l l yt h o s ee n t e r p r i s e sw h i c hh a v ea l r e a d ym a d e g r e a ts u c c e s s d i s c a r d i n gt h ep r o sa n ds e l e c t i n gt h ee s s e n t i a l e l i m i n a t i n g t h ef a l s ea n dk e e p i n gt h et r u et ou n c e a s i n g l yi m p r o v et h ep u b l i cs e c t o r p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a r ev e r yi m p o r t a n ta n ds i g n i f i c a n tt ot h eh i g h e f f i c i e n c ya n dq u a l i t yo ft h ep u b l i cs e c t o r sw o r k ih o p et h a tt h e s ee f f o r t s i nt h i sa r t i c l ec o u l dh a v et h eh e l pf o ro t h e rs c h o l a r s k e yw o r d s p u b l i cs e c t o r p r i v a t es e c t o r p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n c o m p a r i s o n r e f e r e n c e v 目录 导论 l 一 问题缘起 l 二 文献综述 3 三 研究意义 6 四 研究方法 8 第一章绩效评估概述 9 第一节相关概念界定 9 一 公共部门与私营部门 9 二 绩效 绩效管理与绩效评估 9 第二节公共部门绩效评估概述 l o 一 公共部门绩效评估的发展历程 1 1 二 公共部门绩效评估的主要方法 1 3 第三节私营部门绩效评估概述 1 6 一 私营部门绩效评估的发展历程 1 7 二 私营部门绩效评估的主要方法 1 9 第二章公共部门绩效评估与私营部门绩效评估比较分析 2 2 第一节公共部门与私营部门绩效评估的相同点 2 2 一 评估应用的理论依据基本相同 2 2 二 评估采用的技术方法基本相同 2 4 三 实施评估的导向性基本相同 2 5 第二节公共部门与私营部门绩效评估的不同点 2 6 一 价值取向的差异 2 6 二 评估主体的差异 2 7 三 评估客体的差异 2 8 四 评估内容的差异 3 0 五 评估难易的差异 3 0 第三章公共部门绩效评估借鉴私营部门绩效评估的必要性与可行性 一3 2 第一节公共部 一 我国公共部门绩效评估的现状分析 3 2 二 构建发展中的公共部门绩效评估体系的必要性 3 4 第二节公共部门借鉴私营部门绩效评估的可行性 3 5 一 公共部门借鉴私营部门绩效评估的理论依据 3 5 二 公共部门借鉴私营部门绩效评估的现实条件 3 6 三 我国公共部门借鉴私营部门绩效评估的障碍分析 3 7 第四章私营部门绩效评估对公共部门绩效评估的启示 3 9 第一节公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的价值导向 3 9 一 借鉴私营部门的顾客至上理念 3 9 二 借鉴私营部门的成本效益理念 3 9 第二节公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的指标体系 4 0 一 借鉴多种评估框架确立量化评估标准 4 0 二 借鉴平衡记分卡整合多种评估指标 4 l 第三节公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的过程监控 4 3 一 评估过程引入合理有效的监督和监控机制 4 3 二 借鉴3 6 0 度评估法整合多元评估主体 4 3 第四节公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的信息管理 4 6 一 借鉴私营部门的信息公开和信息高效 4 6 二 发展电子政务新载体改善绩效评估效能 4 7 结语 4 9 参考文献 一5 0 致谢 5 4 攻读学位期间发表的学术论文目录 5 5 中央民族大学研究生学位论文作者声明 5 6 n 导论 一 问题缘起 2 0 世纪中叶以来 伴随着经济全球化 信息化和新技术革命时代的来临 传统官僚体制模式已经无法指导现实的政府管理 为了解决政府日益增长的财政 赤字 信任危机 管理失控 低效率等问题 西方国家的政府管理纷纷从层级节 制 缺乏弹性的管理机制 转向以市场为导向 积极采用商业管理的理论 方法 和技术 引入市场竞争机制 提高公共管理水平及公共服务质量为特征的 新公 共管理 的治理模式 由于历史原因 我国政府管理模式仍带有明显的中央高度集权的计划经济特 点 西方国家传统行政模式中官僚制度的诸多弊端在我国的政府行政管理中亦有 所体现 我国公共部门的运行也不同程度的面临着西方国家传统行政效率研究中 所面临的困境 一些学者对我国传统的行政效率提出了反思和批判 在借鉴当代 西方国家行政改革理论的基础上 公共部门绩效概念开始逐渐引入我国传统的行 政效率研究领域中 提高绩效 首先就要建立科学的绩效评估体系 公共部门绩效 西方国家又称为 公共组织绩效 政府绩效 政府作为 公共生产力 国家生产力 等 公共部门绩效管理是现代公共行政研究领域 中的重要课题 它是以提高公共部门组织绩效和个人绩效为目标 通过绩效评估 和绩效追踪来激励组织和个人发挥创造性 提高服务质量的过程 在寻求解决公共部门困境之道的过程中 人们逐渐把目光投向了充满蓬勃生 机与活力的私营部门 正如美国学者盖伊 彼得斯所言 不管是最富裕的西欧各 国或最贫穷的非洲国家在考虑是否进行行政改革时 人们普遍假设提高政府组织 绩效的最佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚 制 在这股 新公共管理 运动掀起的改革旋风中 各国政府都无一例外地引 入了企业管理方面的经验和做法 如顾客导向 注重考核个人绩效 提高服务质 量 强调市场竞争 激励个人等 其中最主要的管理技术和方法就是绩效管理 事实上 绩效管理在私营部门中己经是一个广受认同的管理模式 而绩效评估是 其核心环节 企业绩效评估体系的系统性 科学性及实用性在实践中得到了良好 的印证 如何将私营部门绩效评估的理念和方法成功运用到公共部门当中 便是 摆在学者面日i 的一个课题 问题在于 公共部门和私营部门存在着根本的区别 在私营部门行之有效的 绩效管理 移植 到公共部门中是否同样行之有效 关于公共部门和私营部门的 区别 格雷厄姆 t 奥尔森提出了 公共事业和私营企业管理它们在所有不重要 的方面是否基本上是相同的 这一疑问 在他的结论中有两个问题值得我们重 视 l 在谈到公共部门与私营部门管理的区别时 格雷厄姆认为在绩效衡量上 私营部门的高级管理人员主要看利润指标 而公共部门的绩效评估标准的确立要 困难得多 2 在研究公共事业管理的结论部分 格雷厄姆承认追求政府机构的 绩效和政府工作的效率是现实的 同时认为公共部门的绩效落后于私营部门的绩 效 这种观念同样正确 但是如果有任何一个重要人物 他管理私营部门的实践 和技巧能够用一种方法直接地转移到公共事业管理工作中 并能对公共部门产生 重大的改进 这种观点是错误的 同时 他也认为很多公共部门管理的绩效能够 实质性地加以改进 然而 那种改进并不是来源于大量地借用特定的私营部门管 理的技巧和悟性 需要的是有选择的借鉴和改进 尽管公共部门引入绩效评估还存在一些障碍和疑问 但绩效评估对公共部门 绩效和服务水平的提高已是毋庸置疑的事实 可以肯定的是 公共部f i 并1 1 企业同 属社会公共组织 两者的绩效评估具有可比性 虽然公共部门不能照抄照搬私营 部门的理论 但将两者在绩效评估方面进行比较分析 进而互相借鉴 无疑对提 高公共部门绩效评估工作有重大的意义 因此 笔者认为 对公共部门绩效评估的探索 无论是在理论研究方面还是 在实践活动中 都应该以公共部门区别于私营部门的特征为出发点 立足于本国 国情 本文从世界先进私营部门绩效评估较公共部门绩效评估成熟和完善的角度 出发 并对我国公共部门绩效评估的现状进行深入分析 通过综合比较企业绩效 评估体系与公共部门绩效评估体系的异同 并具体分析了公共部门绩效评估借鉴 私营部门绩效评估的必要性与可行性 根据公共部门和私营部门的差异 以及公 共部门绩效管理和私营部门绩效管理的差异 结合中国当i i 政府绩效评估的实际 情况 从对私营部门绩效评估的浅探中获得进一步改进公共部门绩效评估体系的 启示和借鉴 2 二 文献综述 一 国内相关研究动态 国内学者对政府绩效评估的研究参与较早的是北京大学政府管理学院的周 志忍教授 他的 政府绩效与政府形象 1 9 9 8 年 一文较详细的论述了政府绩 效评估的基本理论和原则问题 厦门大学的卓越教授所著的 公共部门绩效评 估 政府绩效管理概论 对政府公共绩效评估进行了比较系统完善的介绍 郭 济主编的 绩效政府 理论与实践创新 2 0 0 5 年 则是国内第一本探讨绩效 型政府建设的论文集 汇集了我国公共部门绩效评估相关领域的著名专家多年来 取得的研究成果 兰州大学的包国宪教授在绩效评估的参与主体方面及地方政府 绩效评估方面也提出了许多有价值的观点 中山大学的蔡立辉和中国人民大学的 朱立言提出的相关理论 都对我国政府绩效评估的实践起到了很好的推动作用 尤其是蔡立辉教授在电子政务方面的研究对我的论文写作有很大帮助 姜异康 唐铁汉主编的国家行政学院政府绩效评估中心 中欧公共管理合作项目 的论文 集 政府绩效管理的理论与实践 收录了国内部分专家学者对政府绩效评估与 管理的最新研究成果 为我们在该领域的理论与实践方面都提供了很好的指导 国内研究公共部门绩效管理与评估的其他专著和教材 如胡税根的 公共部门绩 效管理一迎接效能革命的挑战 范柏乃的 政府绩效评估理论与实务 和 政 府绩效评估与管理 张旭霞的 公共部门绩效评估 胡宁生的 公共部门绩效 评估 孟华的 政府绩效评估 美国的经验与中国实践 等 都为我们的学习 提供了丰富的理论营养 对我的论文写作有很大帮助 赵晖 贺小林的 政府绩 效评估与企业绩效评估比较 李志 孙序政 尹洋的 政府部门与企业绩效评 估特征的比较研究 康志平的 政府绩效评估与企业绩效评估比较及借鉴意义 刘进 蔡灿泉的 企业绩效评估对政府绩效评估的启示 等一些比较研究的论文 也给我很大启发 总的来说 国内学者对公共部门绩效评估的研究成果体现在以下几个方面 1 学术研究从介绍型向研究型转变 最早的对公共部门绩效评估的研究停留在 翻译 介绍西方学者的文章 著作阶段 近年来学者们围绕绩效评估的主体 标 准 指标体系等开展了多方面的独立研究 2 开展绩效评估的比较研究 具有 重要的现实意义 研究表明 公共部门与私营部门两者存在较大差异 公共部门 绩效评估不能完全照 的差别 借鉴私营部门绩效评估的有效形式 对于公共部门绩效评估是十分必要 的 3 近年来 我国政府部门绩效评估取得了很大的成就 但是还有很多不足 比如 评估主体单一 评估程序不规范 评估体系不科学 评估制度不健全 忽 视评估的基础性工作等等 所以引进先进的评估理念 改进评估系统对推进我国 公共部门部门绩效评估有重要的意义 4 公共部门绩效评估可以借鉴私营部门 先进的评估方法 如3 e e c o n o m y e f f i c i e n c y e f f e c t i v e n e s s 评价法 3 6 0 度评估法 标杆管理法 b e n c hm a r k in g 平衡记分卡法 b a l a n c e ds c o r ec a r d s 以及目前正在研究中的c v f 理论 c o m p e t i n gv a l u e sf r a m e w o r k 等已成为共识 尽管如何将这些理论结合公共部门的特殊性成功应用于实践中学者们还有各自 不同的看法 但主流的观点导向是一致的 5 就发展前景来看 树立服务型政 府的理念 更加注重履行社会管理和公共服务职能 促进公共部门理论研究和实 践活动科学化 积极营造绩效评估的社会氛围是推行公共部门绩效评估的有效途 径 6 在研究方法上 虽然政府绩效评估的研究在学术界是一个热门话题 但 是在研究人员中却是以高校教师为主体 而作为研究对象的公共部门 其主动参 与还是比较少的 基于实践的分析是趋势所在 但有些政府部门拒绝为学者们的 研究提供数据 造成实证研究方面的不足 在私营部门和企业组织绩效评估方面 国内研究对我比较有帮助的是 鲁百 年的 全面企业绩效管理 方振邦的 战略与战略性绩效管理 蔡剑等的 企 业绩效管理 概念 方法和应用 张蕊的 企业战略经营业绩评价指标体系研 究 孟建民的 中国企业效绩评价 和王光映的 企业绩效评估方法综述 这 些著作使我了解了企业绩效管理和绩效评估主要理论 概念 方法和模型 倪星 付景涛的 企业绩效评估技术及其在政府部门中的运用 王光映的 企业绩效 评估方法综述 也是介绍相关知识比较好的文献 由最初的注重会计指标 财务 指标体系 贴现现金流量发展到经济增加值 关心产品质量 再发展到运用平衡 计分卡和绩效棱镜 陆续产生了许多私营部门绩效管理的思路和方法 这些方法 和流派是基于不同地区的管理实践和不同领域的管理理论提出的 各自的侧重点 不同 其间也有矛盾之处 私营部门在进行绩效评估时需结合自身谨慎选择 因 此在公共部门绩效评估的过程中引入这些评估方法和技术时也需要有一个甄别 改进的过程 同时 我们也可以看出企业绩效评估理论的发展趋势 由简单指标 4 向综合指标发展 由注重财务指标转向财务与非财务指标结合 由侧重绩效评价 转变为侧重全面绩效管理 由关注企业内部转为内外兼顾 这些发现对于我们的 研究公共部门绩效评估是很有启发的 二 国外相关研究动态 国外学者对政府绩效评估的研究发韧于第二次世界大战时期 标志性的理论 著作是克莱伦斯 雷德和赫伯特 西蒙合著的 市政工作衡量 行政管理评估标 准的调查 1 9 3 8 年 一书 随着 新公共管理 运动的广泛开展 各种有关政 府改革和政府绩效评估的著作层出不穷 典型代表是峡国的霍哲教授 他在 公 共部门业绩评估与改善 2 0 0 0 年 中详细论述了公共部门绩效评估中存在的困 难与改进方法 主张建立一种基于公民参与的政府绩效评估系统 实现政府绩效 与公众信任之间的良性互动 如今在西方 学者们各自从不同的角度对政府绩效评估进行了研究 如保 罗 r 尼文的 政府及非赢利组织平衡计分卡 马克 g 波波维奇的 创建 高绩效政府组织 公共管理使用指南 西奥多 h 波伊斯特的 公共与非营利 组织绩效考评 方法与应用 阿里 哈拉契米的 政府业绩与质量测评 问 题与经验 以及帕制里夏 基利等的 公共部门标杆管理 突破政府绩效的瓶颈 等都对政府绩效评估进行了深入透彻的分析 西方学者认为公共绩效评估是行政方法的一种创新 它所包含的建立和完善 以改变公共服务网络结构 s t r u c t u r eo fp u b li cs e r v i c en e t w o r k s 关注顾客 服务 c u s t o m e rs e r v i c e s 建造高绩效体系 h i g h p e r f o r m a n c es y s t e m 合 理配置政府职能为实质内容的制度建构 建立健全政府部门与公众之间的信息沟 通机制 改革权力制约形式 实行以结果为导向的公共责任机制等等 都充分体现 了行政方法的创新 公共绩效评估的价值取向由注重经济与效率 追求投入产出 比的最大化向注重综合考虑效益 顾客满意程度和政府服务质量方面发展 多层 次的绩效评估指标体系的确立 由 3 e 评估向 4 e 评估发展 评估方法更加 注重定性评估与定量评估相结合 更加注重信息化手段的充分运用 注重评估策 略和评估工具的选择 评估程序更加注重规范化 系统化 程序化和民主化 呈 现出法制化 制度化和科学化的发展趋势 更加趋向公民导向 强化绩效指标设 计上的外向特征和强化民间组织对公共部门进行独立评价和审视等 但是 西方 国家推行的公共部门绩效评估措施本身也有种种缺陷和难以解决的矛盾等问题 5 如公共绩效评估所追求的既要提高政府行政效率 又要确保社会公平和对公众负 责 提高服务质量 这种效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上 是无法达到统一的 同时 公共绩效评估以绩效为本的责任实现机制与西方国家 民主共和制的责任机制 与西方文官制度的核心价值也有矛盾冲突 因此 即便 是在西方发达国家 也还不能说公共部门绩效评估已经是一项成熟的 完善的措 施与制度 它有着自身难以克服的缺陷 还需要进一步丰富与发展 还需要与其他 制度 措施的相互配合 三 研究意义 我国长期处于计划经济体制下 即便改革开放3 0 年来也仍然不够重视绩效 评估甚至根本上忽视绩效评估 导致不计执政成本和绩效 改革开放3 0 年来 在市场经济背景下 私营部门大力发展 快速发展 对绩效评估的实施也十分重 视 在借鉴国外经验的基础上 私营部门绩效评估已经取得了可喜的进展 为适 应市场经济的需要 即上层建筑必须适应经济基础的要求 近些年来 我国也 开始重视政府绩效评估问题 而怎样才能尽快地 有效地建立起公共部门的绩效 评估体制 需要从多方面并结合我国国情加以研究 认真研究公共部门和私营部 门绩效评估 将二者进行比较 从起步较早 已经有较为成熟完善的理论研究成 果和实践探索成果的私营部门绩效评估中汲取成功经验和做法 必然会加快公共 部门绩效评估的发展 本文通过对我国绩效评估的现状进行分析 综合比较公共部门与私营部门绩 效评估的的异同 分析公共部门借鉴私营部门绩效评估的必要性和可行性 以期 从私营部门绩效评估较公共部门绩效评估成熟和完善的角度 获得进一步改进公 共部门绩效评估体系的启示 公共部门的绩效评估开始于2 0 世纪5 0 年代美国的 绩效预算制 自2 0 世纪7 0 年代以来 随着政府成本意识的强化和公民监督意识 的加强 政府绩效评估作为一项重大的政治活动而蓬勃展丌 对于发展中国家而 言 尤其具有重要的意义 我国十六大明确提出 我国行政管理体制改革的目标 是建立 行为规范 运转协调 公j f 透明 廉洁高效 的行政管理体制 而行政 管理体制的建立又有赖于绩效管理和评估机制的建立与完善 因此 公共部门绩 效评估研究成为我国公共管理研究领城具有重要理论价值和现实意义的课题 理论意义 6 作为一项有效的管理工具 绩效评估将能够帮助政府 企业以及个人更好地 认识和改进自己的绩效 现代公共部门存在的意义在于能够向公民和社会提供优 质高效的各种服务 而公共部门绩效评估结果将有利于公共部门确定问题所在 从而帮助公共管理者提高资源利用的效率和效果 即实现绩效改进的目标 特别 是在中国这样一个特殊的行政体制背景下 尽管绩效评估在理论界和实践中都受 到了广泛的关注 但尚存在诸多问题 相对于私营部门绩效评估理论发展同趋成 熟的状况相比 公共部门的绩效评估系统建设还停留在模仿的阶段 还不甚完善 仍然处于一种 探索中前进 的状态 在公共部门绩效管理的实践中也未能发挥 应有的作用 通过对公共部门和私营部门的比较 特别是对很多己经取得成功经 验的企业绩效评估技术和方法进行分析 去粗取精 去伪存真 结合公共部门绩 效管理的特殊性 探索公共部门绩效评估的困境与摆脱困境 完善评估系统的途 径等问题 摸索出一条适合我国公共部门绩效评估的路子 建立科学系统的绩效 评估体系 将有利于推动公共部门的体制改革进程 有利于实现向 服务型 行 政部门的转型 实践意义 落实科学发展观最重要 最迫切的是牢固树立和坚持正确的政绩观 要用j 下 确的政绩观保障和促进科学发展观的落实 则需认清形势 建立一套科学的公共 部门绩效评估体系 近几年 随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平 的不断提高 一些地方政府和部门己开始尝试进行政府公共部门绩效管理和评估 的实践活动 如山东省烟台市建委试行的 社会服务承诺制度 河北省政府开 展的 干部实绩考核制度 以及近两年许多城市开展的 万人评议政府活动 实践证明 绩效管理和绩效评估方法在我国政府公共部门领域有着广泛的需求 但各级政府公共部门绩效评估实践的力度和效果很不平衡 缺乏全国统一的做法 和标准 现存的主要问题是尚未形成制度 处于自发 半自发状态 缺乏系统理 论指导 实践中具有盲目性 绩效评估具有单向性特征 评估从内容到程序没有 规范化 存在很大的随意性 因而评估结果很难作到客观 公正 甚至完全流于 形式 不是把评估作为提高管理水平的j 下面措施 而是作为消极防御的手段 当 某一方面的问题成堆 社会反应强烈时 才采取诸如大检查 专项调查 大评比 等方式谋求改正 因而总是陷于被动 绩效评估过程具有封闭性 神秘性等 这 些问题有的是由于公共部门相对于私营部门的特殊性造成的 有的是由于人为原 7 因而导致的 本文主要针对当前我国政府公共部门绩效评估过程中存在的问题 分析其原因 并结合私营部门己经取得成功的先进经验 对指导实践和促进各公 共部门绩效评估的实施具有很强的实际价值 四 研究方法 本文通过文献分析法 比较分析法 以及历史与逻辑统一法等来分析公共部 门与私营部门绩效评估的相关问题及相应的改进方法 具体如下 一 文献分析法 本文通过对当前国内外学者有关绩效管理和绩效评估研究的各种专著 期刊 论文 会议文集及报告的收集和查阅 主要是对我国学者的相关研究成果进行学 习 重点针对公共部门与私营部门绩效评估理论与实践 企业绩效关评估的先进 方法 与公共部门绩效评估有关的比较研究 公共部门绩效评估现状 困难以及 改进途径等相关问题的文献展开研究和分析 来展开论文的构思和框架 二 比较分析法 即把客观事物加以比较 以达到认识事物的本质和规律并做出j 下确的评价 公共部门绩效评估是在对私营部门绩效评估吸收和学习的基础上发展起来的 本 文通过比较公共部门与私营部门绩效评估 构建出二者的相关性和特殊性 分析 公共部门绩效评估借鉴私营部门绩效评估的必要性和可行性 并结合公共部门的 特征 提出借鉴私营部门行之有效的评估方法 三 历史与逻辑统一法 现在是过去的继续 了解事物首先要从它的由来和发展历史丌始 分析公共 部门和私营部门的发展历程 即了解这二者如何随着环境和时代的变化 为适应 社会需要不断演变的过程 有助于我们对这两种组织绩效评估实质的把握 对探 索公共部门绩效评估的完善有很大帮助 同时 任何评估主体都是生活在历史与 现实的交汇中 因此 对公共部门绩效评估现状的分析就必须从历史的视角出发 寻找内在的逻辑发展规律 8 第一节相关概念界定 一 公共部门与私营部门 第一章绩效评估概述 在相关中文词典中 公共 表示 属于社会的 公有公用的 它与 属于 个人或以个人身份从事的 非公家的 私人 是两个相对的概念 现代社会部 门可以按照其价值导向 性质及功能分为公共部门和私营部门 公共部门以公共 权力为基础 以谋取社会公共利益为己任 依法管理社会公共事务 提供公共物 品 维护公共秩序 组织社会价值的分配 私营部门是产权明晰 以赢利为目的 的营利性组织 从公共管理学的角度看 公共部门 p u b l i cs e c t o r 是指与私人 部门相对应的 以提供公共服务为主要职能 由广义的政府组织 非盈利组织 第 三部门 以及公共企业 第四部门 等构成的特定的社会组织 二 绩效 绩效管理与绩效评估 绩效 p e r f o r m a n c e 在英文中的原意是 履行 执行 表现 行为 完成 引申为 作为 成就 成果 业绩 从普遍意义上来说 绩效是对组织的成就 与效果的全面系统的表征 它通常与生产力 p r o d u c t i v i t y 质量 q u a l i t y 效果 o u t c o m e 权责 a c c o u n t a b i l i t y 等概念密切相关 学术界还没有对绩效的定义达 成一致看法 其复杂性主要在于对绩效与效率关系的理解 严格意义上效率就是 指投入与产出之间的比例 力求以最少的投入获得最大的产出 绩效是一个与效 率有联系又有区别的概念 是一个包括效率但又比效率更为广泛的概念 尼古拉 斯 亨利认为 效率 e f f i c i e n c y 指以最少的可得资源来完成一项工作任务 追求投入与产出之比的最大化 而有效性 e f f e c t i v e n e s s 则是指注重实现所预 想的结果 人们对绩效管理 p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t 的理解和定义主要持两种基本 观点 一是绩效管理是管理个体 员工 绩效的系统 二是绩效管理是管理组织 中困 会科学院语苦研究所 现代汉语词典 m 北京 商务印书馆 2 0 0 2 p 4 3 5 p i1 9 3 耿彬 论我图公共部门 j 私仆部门人力资源绩效计估主体的差异 j 与代 l 科视野 2 0 0 8 01 卓越 公共部门绩效评估 m 北京 中国人民人学 版社 2 0 0 4 p 2 美 尼古拉斯 亨利 公共行政 j 公共事务 第八版 北京 中国人民人学f