尼日利亚新石油工业法案及面临的挑战.docx

尼日利亚新石油工业法案及面临的挑战张 广 本 ，胡 立 强 ，范 莉 娜( 中国石油天然气勘探开发公司 ， 北 京 100034)摘要近 年 来 ， 尼 日 利 亚 政 府 拟 出 台 新 的 石 油 工 业 法 案 ， 通 过 改 革 解 决 油 气 工 业 领 域 存 在 的 种 种 问 题 和 矛 盾 。 改 革 的 主 要目 的 在 于 促 进 尼 日 利 亚 油 气 工 业 更 加 透 明 ， 创 造 公 开 、 公 平 的 竞 争 环 境 ， 增 加 国 家 油 气 收 入 ， 提 高 对 外 国 投 资 者 的 吸 引 力 ， 促 进 本 地 化 发 展 。 新 法 案 的 改 革 内 容 主 要 是 财 税 制 度 改 革 和 制 度 与 政 策 改 革 。 制 度 与 政 策 改 革 的 核 心 是 经 营 权 与 监 管 权 的 分 离 ， 并 围 绕 监 管 和 商 业 运 作 两 个 主 题 建 立 机 构 。 财 税 制 度 改 革 的 核 心 目 标 是 简 化 政 府 石 油 收 入 的 征 收 方 式 ， 分 享 油 公 司 在 高 油 价 下 的 暴 利 ， 从 深 水 区 和 资 源 潜 力 巨 大 区 域 获 取 更 多 的 收 入 ， 通 过 鼓 励 边 际 油 田 和 天 然 气 领 域 投 资 ， 创 造 更 多 的 就 业 和 商 业 机 会 。 不 过 ， 新 法 案 严 苛 的 财 税 条 款 受 到 国 际 石 油 公 司 的 激 烈 抵 制 ， 尼 日 利 亚 南 北 方 、 地 区 、 部 族 之 间 围 绕 石 油 利 益 分 配 陷 入 博 弈 困 局 ， 许 可 证 授 予 与 管 理 的 公 开 性 和 透 明 度 也 广 受 诟 病 。 新 法 案 的 出 台 恐 怕 仍 然 需 要 一 个 漫 长 的 过 程 。 新 法 案 的 久 拖 不 决 、 政 策 的 不 确 定 性 以 及 日 益 严 峻 的 社 会 安 全 形 势 ， 使 得 一 些 国 际 石 油 公 司 已 着 手 优 化 在 尼 油 气 资 产 ， 这 对 于 中 国 石 油 企 业 来 说 既 是 重 要 机 遇 又 具 有 极 大 挑 战 。尼 日 利 亚 石 油 工 业 法 案 制 度 与 政 策 财 税 条 款 透 明 度 优 化 油 气 资 产关 键 词前 言尼日利亚是非洲第一人口 大 国 、 第 一 大 产 油 国 。 根据尼日利亚政府最新公布的数据 ，2013 年 其 国内生产总值超过了南非 ， 成 为 非 洲 第 1 、 世 界 第26 大 经 济 体 。 尼日利亚自然资源丰富 ，石 油 储 产 量方面的阻挠与挑战 ，至今仍未正式出台 。1新法案出台的历程及最新进展 尼日利亚政府目前实行的石油工业 法 案 是 以1969 年颁布的石油 条 例 为 基 础 ， 已 施 行 了 40 多 年 ，中 间经历过不同程度的修改 。 当时的国际油价 为 232美 元 /bbl ， 而 近 几 年国际油价高达 100 美 元 /bbl 。进在世界名列前茅 。根 据 bp 世 界 能 源 统 计 的 最 新入 2000 年 以 后 ，尤 其 是 在 2007 年 和 2008 年 上 半 年的 高 油 价 阶 段 ， 尼日 利亚政府无法 忍受巨额石油利 润被外国石 油公司攫取的现状 ， 便 有了推出新石油 工业 法案的想法和行动 。2000 年 ， 尼联邦政府为了推动油气行业 的 综 合数 据 ， 截 至 2013 年 底 ， 尼日利亚原油剩余可采储量 371108bbl ，位 居 非 洲 第 2 位 、世 界 第 11 位 ；2013 年 原 油 日 产 量 232.2104bbl ， 位 居 非 洲 第 1 位 、 世 界 第12 位 1 。石油天然气行业是尼日利亚国民经济的 支 柱 ，给尼政府带来了丰厚的原油收入 。 但 油 价 上 涨 带 来 的高利润并没有更多地惠 及 广 大 人 民 ， 石 油 暴 利 更 多是被西方石油公司攫取 ； 国 内 民 众 收 入 差 距 越 来 越 大 ， 不 同 地 区 、 不同利益群体就 石油利润分配产 生的矛盾与冲突频现 ；现行 管理体制下的腐败与寻 租 凸 显 ， 给 尼 日 利 亚 社 会 环 境 、 经济发展等造成极 大 的 负 面 影 响 。 鉴 于 此 ，从奥巴桑乔时代开始 ，尼 政 府就试图变革现行的石 油石化产业监管模式 ， 推 出 新石油工业法案 (petroleum industry bill) 。 虽 然 酝 酿 石油领域改革和起草新 石油法案的设想由来 已久 ， 但 时 至 今 日 ， 由于新法案牵涉面太广 ， 受 到 来 自 各改 革 ， 建 立 了 油气领域改革执行委员会 (ogic) 。随后 ， 该 委 员 会 在 2008 年的一份报告中 最 早 提 出 建立一套 新的油气行业规章 、 制 度 框 架 的 建 议 。随 着2008 年 报 告 的 出 台 ， 第 一版新法案草稿开始形成 ，即 着手制定一个尼日利亚油气行业的调 整 框 架 ， 旨 在明晰不同能源主体在油气行业监管 和油 气 运 作 作 者 简 介 ： 张 广 本 ， 中 级 会 计 师 ，2009 年 获 得 中 国 石 油 大 学 ( 华东 ) 经 济 学 硕 士 学 位 ， 主 要 研 究 方 向 为 石 油 工 业 经 济 与 管 理 ， 目 前 就 职 于 中 国 石 油 天 然 气 勘 探 开 发 公 司 ， 主 要 从 事 财 务 与 计 划 工 作 。 e-mail ：中 外 能 源sino-global energy2014 年 第 19 卷 12 方 面 的 职 责 ， 增加政府石油收入 ， 增 加 和 制 定 更 多的 本 地 化 参 与 要 求 等 。 在 此 过 程 中 ， 尼 政 府 对 提 高 油气领域的收 入给予了较高期望 ， 但 2008 年 下 半 年的全球金融危 机使得尼日利亚政 府不得不暂停 新法案的立法工作 。2009 年 下 半 年 ， 国际石油市场开始走出低迷 ， 油 价 逐 步 回 升 ，尼 日 利亚政府试图与壳牌 、 雪 佛 龙 、 美孚 等 在 尼 日利亚作业的跨国石油公司谈判 ， 但 由 于 新 法 案 与这些公司有着本质性的利 益冲突 ， 导 致 谈判一直未能取得重大进展 。2011 年是尼日利亚的 总 统 大 选 年 ， 为 了 缓 和 尼 日 利亚 三 角 洲尖锐的社会矛盾 ， 结束该地区治安 混 乱 的 社 会 局 面 ， 也为了总统竞选连任 ， 尼 日 利 亚 政年 度 国 内成品油补贴支付金额已超过 2 万 亿 奈 拉( 现 行 官 方 汇 率 1 美 元 约 兑 换 155 奈 拉 ) 。尼 日 利 亚政 府 试图通过新法案增加政府在油气行业 的收入 ，改善油气行业运营环境 ， 改 进 油 气 工 业 管 理 体 制 ，协调各方面矛盾与冲突 。新法案旨在促进尼日 利亚油气工业更加透明 ，增 加 原 油 产 量 ， 提高对外国投资者的吸引力 。改 革的 目 的 有 5 个 ： 促 进 开 放 、 促 进 透 明 、 促 进 竞 争 、 促进 本 土 化 发 展 、增 加 政 府 收 入 3 。 具 体 体 现 在 以 下 几 方 面 ：创 造 公 开 、公平的油气行业竞争环境 尼日利亚油气行业因 缺少透明而导致腐败 、 舞 弊 盛 行 ， 新法案试图通过采取以下措施建立 透明的 监 管 和 运 营 模 式 ： 一是减少政府在油 气行业的运营 权 ，分 拆 监 管 权 ，制 定 透 明 的 政 策 、 规 定 、 商 业 条 款 ， 最 大 限度地减少政府的作 用和影响 ； 二 是 设 立 强 有 力 的 石 油 监 管 机 构 ， 明确区分国有资产监管和具体 商 业 运 作 的 不 同 角 色 功 能 ； 三是商业化重组国家石 油 公 司 ， 建立真正商业运作的国家石油公司以促 进 良好治理和减少官僚主义 ； 四 是 实 施 透 明 化 奖 励 ， 建 立 一 个 开 放和竞争的石油天然气 许可证颁发过 程 与 标 准 ；五 是 推 进 信 息 共 享 ， 所 有 的 许 可 证 、 租 赁 合 同 及付给政府的购买 信息将是公开的 ； 六 是 建 立 年 度 审 计 机 制 ， 对 油 公 司 、 监 管机构开展与国际标 准 相 一 致 的 独 立 审 计 。3.1府 于 2010 年 底 旧 事 重 提 ，油 公 司 谈 判 2 。再次就该法案与 各大石 2012 年 7 月 ，尼 日利亚总统乔纳森批准了最新 版 本 的 石 油 工 业 法 案 (pib) ， 并 重 新 提 交 国 会 审 议 。2013 年 ，新法 案终于走到了尼日利亚国会的读审程 序 ， 目前已完成了二读和公开听证程 序 ， 国 会 石 油资源委员会正 在对法律条文进行完善 。在 此 基 础上 ， 如果能通过国会三读和最后的听 证 ， 新 法 案 将全面取代现行石油法 。然 而 ， 随 着 2015 年尼日利亚大选的临近 ， 以 及 全 国 大选 前 期各方政治势力角逐的加剧 ， 加 之 尼 国 内 严 峻 的 政 治 、经 济 、 社 会 安 全 局 势 ， 一 度 盛 传 即 将 面 世 的 新 石油工业法案近期再度陷入 沉寂 ， 仍 有 待 国 会 进 一 步 审 议 。 虽 然 由 于 正 值 大 选 之 年 ， 目 前 仍 无 法 预 测 何年何月能颁布 实施 ， 但毕竟这只是法案 颁布前的最后一道 法律程序了 。3.2增加国家油气收入 建 立 灵 活 、 稳 定和具有吸引力的财税制度 ， 增加政 府对石油收入的支配 。 制定新的财税条款 ， 增加 税 目 、税 种 ，调 整 税 率 ； 利用灵活的财税条 款保证 政 府 通过税收获得最佳回报 ， 建 立 有 利 于 促 进 石 油天 然 气领域投资的新财税体 制 ； 发展和解放天然气 及 下 游 行 业 ， 全面提振 尼日利亚石油天然气工业 ； 设 立 国内天然气 供应义务新规定 ， 显著增加国内天 然 气 供 应 。新石油工业法案的目的 新石油工业法案 (pib) 是 尼日利亚政府着手改 革石 油部门以增强 油气行业对本地和国际投资 者 吸 引 力 的 重 要 措 施 之 一 ， 试图解决尼油气 工业领域 3存在的种种问 题和矛盾是新法案 出台的初衷 。例如 ， 政府对国家石油公司的投 资一直 不 足 ， 导 致 其采取合资经营模式 (joint venture) 开 发 的 区 块 投 资 计划经常无法落实 ， 投 资 预 算 规 模 逐 年 下 调 ； 炼 厂 开工率严重不足 ，不 到 80% 的开 工率根本无法满足 尼 国 内 60104bbl/d 的 成 品 油 需 求 ， 每 年 约 有 70% 左 右 的 国 内成品油需求要通过进口 来满足 ； 现 行 的 成品油补贴政策使联邦政府 财政不堪重负 ，尼 2011促进本地化发展 新法案的目的之一是 使尼日利亚本地公司 、 个 人 能 够全方位参与服务石油产业 ， 通 过 鼓 励 本 土 经济 主 体更多地介入油气产业 ， 促 进 尼 日 利 亚 经 济 的3.3持 续 增 长 。石油和天然气区块 优先授予本土油公 司 ， 给予本地石油生产商 优惠政 策 ； 支 持 本 土 的 上游 石 油 企 业 ， 通 过 降 低 矿 费 、 税费比例等支持本土 张 广 本 等 .尼 日 利 亚 新 石 油 工 业 法 案 及 面 临 的 挑 战第 11 期 13 油 公 司 ； 制定有利于激励本土油公司的政 策 ， 保 护本土油公司资产 和 利 益 ； 通过劳务配额限 制等提高 本地化人力资源 和 资 本 比 率 ， 为更 多的尼日利亚人 提 供 就 业 机 会 。气 资 产 的 所 有 权 ， 新法案将明显改变原国家石 油公 司的角色和作用 。 将原国家石油公司拆分成三 个部 分 新 的国家石油公司 (npc) 、 国家天然气公司 (ngc) 、 国 家 油气资产管理集团 (npamc) ， 下 设 管 理 公 司 。 据 了 解 ， 新的国家油公司重组后将包括以 下 几 部 分 ： 原国家石油公司以产品分 成 合 同 (psc) 模 式运营的油气资产 、 国家石油开发公司 (npdc ， 原促 进 健 康 、安 全 和 环 保新法案旨在创造一个环境友好 、 充 满 活 力 的 油 气 行 业 ，改 善 社 区 关 系 ，树 立 具 有 安 全 、 环 保 责 任 的新 型 产 业 发 展 理 念 。 加大基础设施建设 力度 ， 通 过督察确保在油 气行业内建立起高 效 、 安 全 和 可 持 续 发展的基础设施 ； 引 进 一 种 综 合 的 健 康 、 安 全 和 环保 质 量 体 系 ，要求责任 主体向监管部门提交环境管 理 计 划 (emp) ，加 大 环 保 力 度 ； 进一步提高社区参与 力 度 ， 推 动 社 区 经 济 发 展 ； 鼓 励 私 营 资 本 参 与 油 气 产 业 下 游 投 资 ，促 进 合 资 、合 作 。3.4代表国家石油公司对外合作的子公司 ) 、目 前 尼 国内 三 大 炼 油 厂 ( 瓦 里 wrpc 、 卡 杜 纳 krpc 和 哈 克 特phrc) 、 管 道 和 产 品 营 销 公 司 (ppmc) 。新 的 国 家 油公 司 将 会 参照 国际上其他国家石油公司 ， 如 巴 西 国家 石 油 公 司 (petrobras) 、 马 来 西 亚 国 家 石 油 公 司 ( petronas ) 等的股权结构模式提供私 人 股 本 参 与 。 预 计 高 达 30% 的 股 权 将 被 剥 离 ， 转 为 私 有 资 本 参 与 ，政 府 希望通过部分私有化推动公司在完全责 任 和商业化运作方面的转变 。随着国家石油公司的分拆 ， 两个新的监管机构 石 油 上 游 和石油下游监管会将建立 ， 旨 在 促 进 有 效监管和最佳运营实践的监督 。 这 些 监 管 机 构 将 分 别在上游和下游石油部门执行商业和技术监管 。此 外 ， 新法案还提出 建立石油社区基金 。 该 基 金 作 为 一 种 机 制 ， 将正式承认当地石油社区作 为分 配石油收益和确 保天然气基础设施安 全的重要利 益 相 关 者 ，兼 顾 到 各 地 区 、 各 部 族 的 利 益 诉 求 ， 目 的 是降低因肆意破坏和偷窃 原油造成的环境退化 。 同 时 ， 该基金作为一种新的运作工具 ， 将 是 收 益 与 损 失 的 集 合 体 ， 所在社区出现破坏性事件时 会对相关 社区具有经济处罚的效力 。 凡是发 生了故意破坏或 其 他 损 害 社区内任何石油设施的破坏性行为 ， 修 复 这类设施的维修费将从石油社区基金 里支付 。 拟 议 的 立 法 中 还包括制定相关规定 ， 增 加 管 理 社 区 问 题 的 灵 活 性 等 等 。新法案的基本内容 新法案所提出的改革 内容总体上来说可分为 两 个 部 分 ：财税制度改革和非财税制度改革 。 财 税 制度改革将更多地涉 及到政府石油收 入分配体系 和 方 式 的 改 变 ， 非财税制度改革 主要涉及制度设计 和政策导向方面的问题 。4制度与政策改革 新法案的核心是经营权与监管 权 的 分 离 ， 并 围 绕监管和商业运作两个主题建立机构 。 新 法 案 下 的石油资源部将承担在 石油和天然气领域政策 改革 和 演 变 的 责 任 ， 在石油资源部下面是负 责具体管理 和监督的各种监 管 部 门 ， 第三层 是负责具体商业运 营的国家石油公司 。 一些 具体的基本政策如下 ：4.1 分拆现有的尼日 利亚国家石油公司 ，建 立真 正意义上的国家 油 公 司 ， 推动国家油公司本 土运 营 能 力 的 发 展 。新建一个资产管 理有限责任公司 ， 代 表 联邦 政府对所有尼日利亚 与外资合营的油公司 进行 管 理 ，其实质上是一个监管部门 。财 税 条 款 改 革新石油工业法案 (pib) 明确表示要对过去 40 年 的 政 府 石 油收入体系进行最大程度的颠覆性 变革 ， 很多财税条款遭到国际石油公司的强 烈反对 。 改 革4.2将尼日利亚天然气公司 从尼日利亚国家石 油公司中分离出 来 ， 作为一个单独的部分私 有化实 体 ，以 适 应 国 内天然气市场和天然气 基础设施的发 展 。 目 的 是 促进国内天然气基 础设施的发展 ， 为 电力部门和其他 产业的发 展提供充足的天然气供应 。这一新建立的 天然 气 公 司 预期可实现高达 49% 的 私 有 股 本 参 与 。为了增强整体的调控 能力和清晰界定上游油 有 4 个 核 心 目 标 ：简化政府石油收入的征收方式 ；分 享 油 公 司在高油价下的暴利 ； 从 深 水 区 和 资 源 潜力 巨 大 区 域获取更多的收入 ； 通 过 鼓 励 边 际 油 田 和 天然气领域投资 ，创造更多的就业和商业机会 。考虑到最近石油价格的起伏 变 化 ， 新 法 案 制 定中 外 能 源sino-global energy2014 年 第 19 卷 14 了 基 于 原 油 价 格 超 过 70 美 元 /bbl 和天然气价格超 过 7 美 元 /mbtu(1btu=1055.06j) 的 新 矿 费 标 准 。 原 先 以 海 洋 深 度为标准的矿费 ， 变换为以油价和产 量为 基础的新矿费税率 。 新 矿 费 税 率 在 024.5% 之 间 ，新 石 油法 案 并没有明确的矿费税率适用标准 ， 后 续 石油资源部将通过制定实施细则予以详细 规定 。新法案利用以产 量为基础的激励取代现有的 基 于 成 本 的 激 励 ， 因为政府的石油收入更多 受到石 油 产 量 的 影 响 。 目前基于成本的激励 模式是通过对 油 公 司 提 供 投 资 津 贴 (investment allowance) 来 实 现 的 4 ， 即 按照油公司 在一定时期内资本化投资成本 的 一 定 比 例 ( 如 合 资 公 司 为 50% ) ， 允许石油公司在 计 缴 石油利 润税时享受税前扣除 ， 又 称 投 资 津 贴 。新 法 案 为 激 励 投 资 ， 提 高 原 油 产 量 ， 将 直 接 以 产 量 津 贴 (production allowance) 来代替投资津贴 ， 即 在大型油公司产量 达 到或者小型油公司产量低于规 定 的 水 平 时 ，直接给予每桶补贴 。 比 如 ，根 据 新 法 案 中 的 规 定 ，在 陆 上 日 产 少 于 27300bbl 原 油 的 小 型 石油 公 司 ， 将 会 获 得 按 照 30 美 元 /bbl 或 者 官 方 销 售 价 格 的 30% 这 两 者 中 最 小者作为价格标准计算的 产 量 津 贴 。 新法案所提出的财政制度也试图整合 石油 和 天 然 气 财 税 制 度 ， 首次在尼日利亚实现了 将天 然气财税制度整合到石油财税制度体 系内 。尼政府通过在财 税条款下广泛修订和调整原 有石油利润税法 (ppt ，petroleum profit tax) 中 允 许 税 前 扣 除 的 项 目 和 内 容 ， 来实现提高石油收益分成 比 例 的 目 的 。 在新法案规定下 ， 只有完全直接成本 和 石 油作 业 过程中的必要费用可以依法税前扣除 ， 相比在允许税前 扣除项目内容和方式上都 有很大 变 化 5 。 新 设 尼 日 利 亚 碳 税 ( nht ， nigerian hydro - carbon tax) ， 用以取代现存的石油 利 润税 ， 该 税 种 适用于所有在上游有营业利润 的油公司 。 碳 税 对 陆 上油田和水深小于 200m 的浅海油田均适用 50% 的 固 定 税 率 ，对 沥 青 、边际油田和大于 200m 的 深 海 油 田 适 用 25% 的 固 定 税 率 。付天然气空燃的 罚款和未满足国内天然气供 应义 务而承担的任何 费用支出也将成为不 可税前扣除 成 本 。 新法案明确不允 许 签 字 费 、 产 量 贡 金 (pro-duction bonus ， 石 油 合 同 中 规 定 ， 在 油 田 产 量 累 计 达 到 某 一 阶 梯 水 平 时 ， 由合同者付给资源国政府按 照 一 定方 法计算的油气收入金额 ) 和其他额外奖励 等 进 入 税 前 扣 除 。 而 且 ， 在尼日利亚国家以外发 生的一般管理费用 和上级管理费超过年度 资本化成 本 1% 的 部 分 ，也不可税前扣除 。其他一些不允许税前 扣除的项目还有 ： 以联 邦税务局和联邦 政府为争议对象的任何法 律和 仲 裁 费 用 ， 在尼日利亚正式注册公司之 前发生的任 何 成 本 ， 因 公 司 的 欺 诈 、 疏 忽 或 故意的不当行为造 成 损 失 产 生 的 任 何 费 用 ， 支 付给公司自身或者其他 子 公 司 的 保 险 费 用 ， 产品分成合同下为获得和 维护 履 约 保 函 (performancebond ， 在石油合同签订时 ， 应资 源 国 政 府 要 求 ，由合同者向银行等机构提出申 请 ，银 行 等 金融机构核准后向资源国政府做出 一定 金 额 的履约保证承诺 ， 以确保合同者能 够按时 、 按 质 、 按量完成合同规定的最低义务 工作量和投资 ) 产生的各项费用或手续费等等 。 新 法 案 规定企业所得税 ( company income tax) 开始适用于从事 上 游和下游作 业 的 油 公 司 ， 税 率 为 净 利 润 的 30% 。 企 业所得税法规定的不可扣除 成本费用同时适用于油气行业 。 在 计 算 石 油 企 业 所 得 税 时 ，上述缴纳的碳税不允许作为可扣除成 本费 用 。 企业所得税法规定的可扣除成本费 用对于油气 企 业 同 样 适 用 ， 新法案同时还规定油气企业所 得税 中 允 许 扣 除的相关成本将被修订 ， 并 扩 大 到 包 括 上 游石油作业支付的任何矿税及 租赁费 。财税条款的变化 ， 可 能 会 影响到国际投资者对 项目盈利能力和可持续生产等方面的预期 。 有 实 证 研 究 表 明 ， 从现有的盈利能力模型来 看 ， 新 法 案 所 提 出 的 财 税 条 款 在 陆 上 、 海上合资项目下 大大降低 了 国 际 石 油公司的营业收入和获 利水平 ， 但 同 时 又 通 过 直 接 的生产津贴和较 小的矿费提高了小区块 、 边际油田的经济性 。新法案规定的不可 税前扣除成本大部分与 原 石 油 利 润税法中的规定一致 ， 同 时 又 增 加 了 新 的不 可 税 前 扣 除 成 本 。 比 如 ， 为 购 买 现 存 石 油 区 块 信 息和石油区块储 量资料支付的 成本费用将不再允 许 税 前 扣 除 ； 为了阻止伴 生天然气的放空燃烧 ， 支5新法案面临的挑战与各方博弈 尼日利亚政府希 望新石油工业法案能够解决 目 前 油 气 产业发展面临的各种矛盾和挑战 ， 带 来 开张 广 本 等 .尼 日 利 亚 新 石 油 工 业 法 案 及 面 临 的 挑 战第 11 期 15 放 、 公 平 、 竞争的市场环境 ， 确保国家实现在未来 7年 达 到 400104bbl/d 的 原 油 产 量 和 400108bbl 原 油 储 量 目 标 。 但尼政府雄心勃勃的改革计划面临 诸多 挑 战 与 质 疑 ， 如大幅增加税收和许可证授权费 等严 苛 的 财 税条款引发广泛争议 ， 尼 日 利 亚 南 北 方 、 地区 、 部族之间石油利益分配的矛盾 突出 ， 国 际 石 油 公 司 对 新 法 案苛刻的财税条 款普遍质疑 ， 而 当 地 油公 司 则 希 望 通过新法 案获取更多优惠 ， 尼 方 政 府 机 构利益集团面 临重新洗牌等等 。特 殊 情 况 ，没有明确去除总统自由裁量决定的 权力 ，从 而使得在透明竞标程序之外存在着寻租 的可 能 。 这是一个巨大的失败 ， 与 新 石 油 工 业 法 案 所 倡 导的公开与透明这一主要目标背 道而驰 。新法案很可能形成 “ 超 级 石 油 部 长 ”， 导 致行 业 竞 争 力 下 滑 。 根据新石油工业法案 ， 部 长 将 负责协调尼日利 亚石油行业活动并行使综合监 督职 能 。 即使是行使特定监督权力的机构也 要得到部长 的 批 准 ， 日常管理部门的建立和确定也同样需 要部 长 的 批 准 。 此 外 ，部长还拥有租金 、矿 费 、税 费 、利 率 的自由裁量权和修改权 。 因 此 ，一些批评者认为 ，新 法 案 赋 予了部长办公室过多的权力和控制力 ， 甚 至 会不惜采取强 硬手段损害社区利益来 增加政府收 入 ， 这些都会影响到石油行业的 公平性与竞争力 。 如 此 众 多独立的权力集于 一身 ， 不仅会产生官僚主 义 瓶 颈 ， 还 会 导 致 滥 用 权 力 ， 因 此部长的权力需要 削 弱 与 分 散 。严苛的财税条款受到 国际石油公司的激烈 抵 制 。 新法案出台必将加重现有石油作业者 的税费 负 担 ， 尤其是深海和天然气项目受其影响较大 ， 作 业产量约占尼总产量 90% 的西方石油公司 坚 决反 对 某 些 苛 刻 的 财 税 条 款 。 目 前 ， 各 国 际 石 油 公 司 基 本 停 止 了 在 尼油气勘探投资 ， 开发 投资也受到一定 的 影 响 。 西方石油公司和尼 政府之间的分歧也越来 越 大 ，并扬言要退出尼 日 利 亚 。 壳 牌 、 康 菲 、 道 达 尔 和雪佛龙纷纷出售 或正在出售其部分或全 部油气 资 产 ， 包 括 在 产 区 块 ； 巴西国家石油公 司 也 在 准 备 出售全部在产区块股份 ； 英 国 天 然 气 公 司 、 英 国 赤 道 公 司 、英 国中央公司和印 度国家石油公司等也纷 纷退出了各自的勘 探区块 。对尼日利亚新石油工业法案的认识 尼日利亚新石 油工业法案制定了该国油气工 业 的法律和监管框架 ， 设立监管机构和主管 部门 ， 拟改变现在尼 日利亚国家石油公司与 国际石油公 司 的 合 作 模 式 ，改 革 财 税 制 度 条 款 ， 增 加 政 府 收 入 ， 重 组 上 下 游 资 产 ， 全 面 解 放 下 游 。 从推动整个油气 产 业 发 展和完善油气 产业监管的角度来说 ， 新 法 案 具 有 相 当 的 积 极 性 和 有 效 性 。但 是 ， 鉴于各方利益的激烈博弈 ， 该 法 案 在 尼 国会的讨论已进入第 5 个 年 头 ， 久 拖 不 决 ， 严 重 制 约 了 尼油气行业的发展 。 过 去 几 年 ， 该 法 案 多 次 错 失 通 过 机 会 ， 引发外界对尼油气行业政 策走向的担 忧 ，导致行业投资增速放缓 。 据 尼 商 务 日 报 估 计 ， 受 新 法 案推迟出台的影响 ， 尼政府每月从现有 产量 6尼国内区域石油利益的争夺陷入博弈困 局 。 新法案除了包括现行石油法中规定的三 角 洲各 产 油 州 分 享 13% 的 石 油 收 入 外 ， 又增加了所有油气 公 司 净 利 润 10% 的 油 气 田 社 区 发 展 基 金 ， 这 一 条 款 明确了南方三角洲 地区各产油州在石油 收入分配 上 的 优 势 ， 势必遭到北方议员们的 反对 。而 如 删 去此 款 ， 又必将遭到南方议员们 的反对 ， 因 此 新 石 油工业法案已成为尼 日利 亚的政治议题和区域发展 问 题 。 尼国内南北 方议员代表各自不同的利益群体 在 新 法 案 条 款上的竞争和博弈日益加剧 ， 使 得 新 法 案的未来走向陷入一种难以解决的困 局 。分 成 合 同 (psc) 中 少 收 入 约 3 亿 美 元 。国 际 石 油 公司 也 纷 纷 表 示 ， 由于新法案迟迟未 能 出 台 ， 使 得 其上游许可证授予与管 理的公开性和透明度 在 该 领 域 高 达 1090 亿美元的投资被迫 放 缓 。一 些广 受 诟 病 。 按照新石油工业法案规定 ， 许 可 证 和 租赁 应 由 部长授予在监管会监督下通过 公开 、 透 明 、竞 争 的 投 标 程序中标的石油企业 ， 这被普遍认为是 一个对行业发展非常积极 、有 利 的 信 号 。 然 而 ，这 样 的清晰度与透明度 一直备受法案中某些特殊 条款 的 挑 战 。 如法案中同时有条款规定了总 统可不经过 公开和竞争性投标 程序直接授予许可证及租 约的 西 方 国 际 石 油 公 司 ， 尤其是油田社区 关系较为糟糕 的 壳 牌 公 司 ， 考虑到新法案带 来的政策不确定性和 日 益 严 峻 的 社 会 安 全 形 势 ， 近年来已着手优化尼日 利 亚 油 气 资 产 ， 陆续出售油气区块 。从 另 一 个 角 度来 讲 ，这也是中国石油企业继续拓展尼日利亚 油气 业 务 的 重 要 机 遇 期 。 中国企业具有雄厚 的财力 、 丰 富 的 经 验 、 优 良 的 技 术 、 低 廉 的 物 资 和 劳 动 力 成 本中 外 能 源sino-global energy2014 年 第 19 卷 16 以 及 良 好 的中非友谊大背景 ， 有能力获得和运 营更 好 的 油 气 资 产 6 。 但 是 ，由于尼日利亚新石 油工业法 案 这 只 鞋 子迟迟未能落地 ， 未来的投资与经营 之路 充满着风险与挑战 。综 上 所 述 ， 由 于 存 在多方面的问题与挑战 ， 经 济利 益 的 博 弈以及社会各阶层的质疑 ， 尼 日 利 亚 新 石油工业法案的 出台仍然需要一个漫 长的相互博 弈 与 相 互 妥 协 的 过 程 。 该法案最 终能否顺利通过 ， 何 时 能 通 过 ， 以 及 以 何 种 形 式 通 过 ， 是 否 会 有 重 大 的 修 订 等 等 ，各 方 仍 然 要 拭 目 以 待 。review -2014/bp -statistical -review -of -world -energy -2014 -full-report.pdf .徐 平 ， 高 健 . 尼 日 利 亚 新 石 油 工 业 法 案 的 经 济 影 响 研 究 j.当 代 石 油 石 化 ，2011(8) ：40-45.mrs diezani alison - madueke . nigeria s petroleum future in post -pib eb/ol.http ： / / www . vanguardngr . com / 2014 / 01 / nige- rias-petroleum-future-post-pib/.张 西 乾 . 尼 日 利 亚 石 油 财 税 政 策 浅 析 j. 石 油 地 质 与 工 程 ，2007 ，21(4) ：113-114.udo udoma & belo - osagie . proposed fiscal 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act mainly consist of the reform