【优秀毕业论文】 我国公共政策伦理评价问题研究.pdf

黑龙江省社会科学院 硕士学位论文 我国公共政策伦理评价问题研究 专 业 政治学原理 年 级 2010 级 学 号 姓 名 高丽媛 指 导 教 师 许淑萍 研究员 成 绩 2012 年 12 月 24 日 公共政策作为公共部门运用公共权力对社会资源的权威性分配 必定体现着公共部门的某种价值取向 公共政策的伦理评价问题是公 共政策科学发展的必要性研究 是学科反馈现实的途径 公共政策的 伦理价值直接影响到公共政策的内容和结果 有什么样的伦理价值取 向就会有什么样的公共政策 公共政策伦理评价的目的便是为了保证 和促进公共政策伦理的正义 为此 除了明确什么样的公共政策伦理 是正义的 更要尝试构建出健全的公共政策伦理评价的有效运作体 系 所以具有针对性地分析指出我国现阶段在公共政策伦理价值评价 问题上的缺陷与弥补路径是十分必要的 文章的第一部分引言阐明了我国公共政策伦理评价问题研究的 缘起及其研究的意义 尤其分析了其在学科建设与现实意义不同层次 中的必要性 并结合文献分析总体阐释了国内外学者在行政学 公共 行政学 公共政策学 公共政策伦理学中伦理研究的主要问题对象 同时尝试总结了本文的研究内容与方法 第二章中在各个学理概念层层细化分析的过程中着重阐述如公 共政策评价与公共政策评估的辨析 公共政策伦理的涵义的归纳与公 共政策伦理评价历史发展中几个具有代表性的学派理论的比较 通过 比较 归纳等方法辨析和总结出了文章中几个关键的概念 为全文的 阐释分析做好前提基础 第三章中文章从实践现实的领域 概括总结出我国现阶段公共政 策伦理评价中存在的问题 危害及原因 通过对问题 危害 原因进 行有呼应性的分析 形成一个相对严密的有问有答的 有疑有解的体 系 并对下一张在制度 伦理层面的构建和完善奠定了现实引问 第四章是本文撰写难度最大的一章 也可能是本文的创新点 再 我国公共政策伦理评价问题在现阶段的执行层面基本为空白的情况 下 尝试在制度 组织 伦理原则与程序等层面构建出一个比较严谨 与完善的体系 在这个构建过程中 不仅要分析国外已有的经验 还 要结合我国现实的情况 提出既不盲目照搬照抄 又可能在我国行之 有效的方法和框架 文章可能的创新点是在将公共政策伦理评价问题作为一个独立 的问题进行研究 并在系统论的指引下尝试构建出其在理论和现实两 个层面的体系 具体的创新提法比如对公共政策伦理评价制度 组织 和标准的概括 这些当然是初级和不成熟的 也希望有抛砖引玉的作 用 关键词 公共政策 伦理评价 伦理标准 评价程序 0 目录目录 1 引言 3 1 1 问题的提出与研究的意义及目的 3 1 1 11 1 1 问题的提出问题的提出 3 3 1 1 21 1 2 研究的意义及目的研究的意义及目的 4 4 1 2 国内外研究综述 7 1 2 11 2 1 国外研究综述国外研究综述 7 7 1 2 21 2 2 国内研究综述国内研究综述 1212 1 3 研究内容 方法与创新 16 1 3 11 3 1 研究内容研究内容 1616 1 3 21 3 2 研究方法研究方法 1717 2 公共政策伦理评价相关理论的阐述 19 2 1 公共政策评价 19 2 1 12 1 1 公共政策评价与公共政策评估的区别公共政策评价与公共政策评估的区别 1919 2 1 22 1 2 公共政策评价的要素公共政策评价的要素 2020 2 2 公共政策伦理 22 2 2 12 2 1 道德和伦理道德和伦理 2222 2 2 22 2 2 公共政策伦理的涵义公共政策伦理的涵义 2323 2 3 公共政策伦理评价 26 2 3 12 3 1 公共政策公共政策伦理评价的定义伦理评价的定义 2626 2 3 22 3 2 公共政策伦理评价的历史发展演进公共政策伦理评价的历史发展演进 2626 1 2 3 32 3 3 公共政策伦理评价的特点公共政策伦理评价的特点 2828 3 我国公共政策伦理评价存在的问题 危害及原因分析 29 3 1 存在的问题 29 3 1 13 1 1 公共政策伦理评价缺乏制度规范公共政策伦理评价缺乏制度规范 2929 3 1 23 1 2 公共政策公共政策伦理评价组织建设滞后伦理评价组织建设滞后 3131 3 1 33 1 3 公共政策伦理评价标准的模糊公共政策伦理评价标准的模糊 3232 3 2 产生的危害 34 3 2 13 2 1 寻租现象的产生寻租现象的产生 3434 3 2 23 2 2 社会发展的不平衡社会发展的不平衡 3535 3 2 33 2 3 公共事件的集中突发公共事件的集中突发 3737 3 3 我国公共政策伦理评价缺失的原因分析 38 3 3 1 3 3 1 传统行政理论影响传统行政理论影响 3838 3 3 23 3 2 经济建设初期的选择经济建设初期的选择 4040 3 3 33 3 3 社会发展不成熟社会发展不成熟 4141 4 完善我国公共政策伦理评价的途径 42 4 1 完善公共政策伦理评价制度的建设 42 4 1 14 1 1 以制度确立公共政策伦理评价的必要性以制度确立公共政策伦理评价的必要性 4343 4 1 24 1 2 以制度规范公共政策伦理评价要素以制度规范公共政策伦理评价要素 4444 4 1 34 1 3 建立完善伦理追责制度建立完善伦理追责制度 4545 4 2 建立健全公共政策伦理评价组织 47 4 2 14 2 1 官方公共政策伦理评价组织官方公共政策伦理评价组织 4747 4 2 24 2 2 非官方的伦理评价委员会非官方的伦理评价委员会 5151 2 4 3 确立公共政策伦理评价的标准 52 4 3 14 3 1 公共利益公共利益 5252 4 3 24 3 2 公平公正公平公正 5353 4 3 3 4 3 3 效率原则效率原则 5454 4 3 44 3 4 人类的全面发展人类的全面发展 5555 4 4 规范公共政策伦理评价程序 57 4 4 14 4 1 程序正义的理论基础程序正义的理论基础 5757 4 4 24 4 2 公共政策伦理评价程序公共政策伦理评价程序 错误 未定义书签 3 我我国公共政策伦理评价问题研究国公共政策伦理评价问题研究 1 引言引言 对公共政策伦理评价问题的理论研究既是行政学研究的重要内 容 同时也是现实行政评价特别是对权威权力行使的评价活动中不可 规避的问题 从而全面研究我国公共政策领域中伦理评价问题则更是 被寄予推进我国政府公共决策科学有效的重大希望 它不仅涵盖政府 组织伦理 公共政策决策 执行等科学化 民主化的问题 更强调了 政府作为公共权力的执行者 其在公共权力运用过程中所应遵循的伦 理原则和伦理程序 从而保证公共政策的合法性 合理性 可行性和 可靠性 因此 在公共政策研究进入新的发展阶段的今天 对公共政 策伦理评价问题的研究就显得非常具有必要性了 1 1 问题的提出与研究的意义及目的问题的提出与研究的意义及目的 1 1 1 问题的提出问题的提出 首先 从现实层面中 公共政策伦理评价研究是顺应社会发展的需求 我国正处于整体的转型时期 各类问题集中涌现 层出不穷 新的矛 盾给政府公共管理和公共服务带来了诸多的压力 如 区域发展的不 平衡 收入差距 腐败问题等新老问题 从某种角度来讲 这些问题 的出现和激化是由于公共政策在制定和执行中忽略了伦理价值的考 虑的原因 经济发展到一定阶段 改革进入到深层次的利益调整时期 如何解决公平与效率的问题 缩小贫富差距 减少与消除政策排斥 4 实现社会稳定有序的发展 成为现阶段的主要任务 诚然效率是一个 社会前进的动力 但伦理价值是其方向舵盘 没有公平公正等伦理原 则的社会也是危险的 伦理原则不仅是公共政策制定和执行的基本依 据 也是社会实现安全稳定运行的必要条件 然后 在理论层面中 公共政策伦理评价研究是拓展学科发展的 要求 公共政策学科作为一门综合学科 在建立伊始便将伦理学纳在 其学科基础体系中 正如拉斯韦尔所讲公共政策科学是 建立一门以 社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的科学 事实上 公 共政策作为一门应用性极强的学科 不仅关系社会现实问题的解决方 法 还应该有更远大和宏伟的目标 那就是对人类社会公共生活的伦 理关怀 公共政策是因为 公共 为了 公共 而制定的政策 公 共利益 和 公共性 是其最终的而目标和逻辑起点 公共政策本身 就蕴含着伦理价值的诉求 可见 公共政策的研究不应也不能忽略伦 理价值和伦理评价的研究 1 1 2 研究的意义及目的研究的意义及目的 现实问题的需求和理论研究的要求既是我们研究的缘起 也是我 们研究的目的 首先 公共政策伦理评价的研究可以完善公共政策研究的方法体 系 拓展公共政策的研究视野和公共政策伦理学的理论体系 第一 规范研究与实证研究一样 都是人文社会科学研究不可或 缺的重要技术路线 然而 长期以来 公共政策的研究却重实证分析 5 而轻规范研究 将公共政策的研究趋向于自然科学式的客观分析 事 实一一价值二分 的传统公共政策研究范式 不仅束缚了公共政策研 究的领域 也在一定程度上漠视了公共政策学科的独立性 综合性等 学科特征 事实上 只有通过规范研究 我们才可以更好地确定合理 且应当被实现的目标 以便通过实证研究对实现路径 方式的探求来 更好地实现这些目标 从逻辑关系上来讲 规范研究应当优先于实证 研究 而把实证研究和规范判断 工具理性和价值理性结合起来的路 径 为正确分析公共政策提供了新的方法论视角 第二 公共政策的伦理评价是公共政策内容不可或缺的部分 也 是公共行政伦理学体系不可或缺的部分 既然说公共政策是一门 关 于人的生活 的学问 那么 一要确定我们公共生活的目标 二要确 定如何实现这些目标 公共政策的实证分析研究正是朝向如何实现公 共政策的目标所做出的积极而广泛的努力 但是 正如托马斯 戴伊 thomas dye 所说 政策分析在解决价值冲突问题上是无能为力的 如果对教育政策应当持有何种价值观这一问题不能达成共识 那么政 策分析就对政策制定没有什么作用 它最多只能建议如何达到某个特 定的结果 但是并不能够决定什么是真正对社会有价值的 同时 公共政策伦理评价的研究 将拓宽公共行政伦理研究的新空间 然后 公共政策伦理评价的研究是为了服务于公共政策的实施 提升公共管理的水平 有利于提高公共政策主体的执政水平 有利于公共政策的贯彻实 施 有利于社会科学持续发展 其一 有助于确立合理的公共政策目 6 标和价值取向 人们对公共政策目标的取舍往往与人们的价值观有着 直接的关联 因而在价值观多元的转型社会 公共政策的目标需要有 一个价值底线 避免公共决策单纯的技术理性和功利主义的取向 公 共政策的伦理就是这个底线 通过公共政策伦理评价的分析 我们试 图以公平公正的公共政策伦理理念来引导公共政策主体建立同样的 价值取向和评判标准 促使政府树立 以人为本 的 和谐决策观 在公共政策的执行过程中 内含伦理取向和人文关怀的公共政策 可 以使公共政策真正做到 权为民所用 情为民所系 利为民所谋 满足公共政策对伦理价值的内在诉求 将不同的社会力量整合到现代 化建设之中 推动社会的现代民主政治建设 提升执政为民的伦理品 质 其二 有助于高效地协调利益关系 提升治理能力 质言之 公 共政策就是对社会价值 公共利益的分配规则及其过程 因此其重心 便是对利益关系的协调 公共政策伦理价值分析强调政策的公共性 而以人为本 公平公正的伦理原则能够较好地实现对社会利益关系的 认定和权衡 以此促进社会利益的综合平衡 同时 公共政策伦理研 究对公共政策的伦理目标公益性 公共性的追问 对政策制定与执行 过程伦理考量的强调 可以保证公共政策的公众认可性与接受性 提 升政府与执政党的政治合法性 政府与执政党通过公共政策活动 以 有效地回应公众的要求 切实履行其执政所应承担的政治和伦理责 任 理性地综合平衡各种不同主体的利益要求 提升执政党与政府的 政策能力和治理能力 达到 善治 的社会治理目标 7 1 2 国内外研究综述国内外研究综述 公共政策伦理评价问题的研究并不是孤立存在的 它与任何一个 问题的研究一样 都有机的存在于一个学科体系中 公共政策伦理 学 而这个学科又有着自己的转承启合和发展轨迹 下面我们主要通 过对国内外研究的对象问题的阐释来梳理历史和现今对这个问题的 研究足迹 1 2 1 国外研究综述国外研究综述 国外的公共政策伦理研究经过了三个阶段 1951 年美国政治学 者哈罗德 拉斯韦尔和丹尼尔 勒纳的 政策科学 范围与方法的最 新发展 一书的出版被认为是现代政治科学系统研究的开端 20 世 纪 70 年代 80 年代 公共政策研究开始反思 打破行为主义的桎梏 20 世纪 90 年代至今是其研究的新浪潮 公共政策伦理研究在在这一 时间兴起 国外研究主要着重在一下几个问题的讨论 1 公共政策伦理研究必要性的探讨 早在公共政策科学学科的建立之初 研究者便坚持事实分析与价 值分析 科学研究与规范研究相结合的研究方法 之后随着工具理性 对价值理性的无情僭越 在国外 一些研究者在 价值中立 的口号 下 要求对 唯科学是从 认为价值研究是主观的 不可量化 要 求将价值分析排除在公共政策分析之外 使公共政策分析成为一门纯 8 粹的科学 由此产生的误导 持续了较长时间 拉斯韦尔认为 政策 科学是一门口学科的解决问题的显规范性学科 这一说法就表明 首 先 政策科学应该吸收来自如经济学 法学 哲学 伦理学 政治学 社会学等不同学科的成果 其次 解决问题 则说明该学科不是学术 争论而是致力于实际中人的基本现实问题 最后 显规范性 则表明 政策科学不应是纯科学的学科 而应充分认识和承认 在政策科学的 研究中 目标和手段 价值和技术都是不可分割的 2 公共政策伦理向度的基础问题 这主要集中在公共政策伦理向度的基础究竟是 公共利益 还是 私人利益 以及什么是公共利益 詹姆斯 e 安德森说 我敢断言 倘若问道公共政策应该与 公共利益和私人利益保持一致时 绝大多数人倾向于公共利益 但问 到什么是公共利益时 困难就随之产生了 对于公共利益和私人利 益之间的区别究竟怎么理解 是不是标榜追求公共利益的学派就是真 的追求公共利益呢 功利主义者虽然宣称公共政策应该以福利的增长 为导向 但其以原子式个体为出发点所判定的所谓 公共福利 归 根到底也是 个体福利 所以功利主义所追求的公共利益最大化 实质仍然是个人利益的最大化 在公共利益和私人利益的关系上 功 利主义大多只承认私人利益 认为私人利益的实现可以带来公共利益 的繁荣 9 在给公共利益做定义时 库伯坦承地说 想要给公共利益做个 被广大学者和实际工作者承认的定义 是不可能的 虽然给公共利 益做定义是很困难的事 但仍有很多学者从不同的角度进行了尝试 如阿尔费来德认为 公共利益既不是单个个人所欲求的利益综合 也不是人类整体的利益 而是一个社会通过个人的合作而生产出来的 事物价值的综合 而这种合作极为必要 其目的就是在于使人们通过 努力和劳动而能够构建他们自己的生活 进而使之与人的个性尊严相 一致 哈耶克则认为 自由社会的共同福利或公共利益的概念 绝 不可定义为所要达到的已知特定结果的综合 而只能定义为一种抽象 的治学 作为一个整体 他不知向任何特定的具体目标 而是仅仅 提供最佳的渠道 是无论那个个体都可将自己的知识用于自己的目 的 3 公共政策伦理评价伦理标准的争议和发展 任何一项政策的制定都是为了实现某种目标 这种目标便是政策 之善 也是评价一项政策是否符合伦理的标准 但是 关于什么是公 共政策伦理的标准 不同的学派有着不同的观点 功利主义的大多数人最大幸福标准 以边沁和密尔为代表的功利 主义对公共政策的理解建立在这样的逻辑上 社会并不是一个有机 体 只是一个虚构的共同体 是由原子式的个体单数相加而组成的 因此社会整体的伦理标准与个人的伦理便准是同一的 10 同时功利主义是从 趋乐避苦 的人性出发 认为快乐和幸福是 每个公民追求的人生目的 边沁说 自然把人类置于两位主公 快乐和痛苦 的主宰之下 只有他们才指示我们应当干什么 决定 干什么 是非标准 因果联系 俱由其定夺 道德立法原则导论 边沁 并由上面讨论的逻辑推导出 既然快乐和幸福是每个人追求的 目标 进而可得快乐和幸福也是政府行为的最高目标 这种功利原则 是 我们对任何一种幸福予以赞成或是不赞成的时候 我们是看该行 为是增多还是减少当事者的幸福 换句话说 就是看该行为增进或者 违反当事者的幸福为准 这里说的 行为 具有普遍性特征 不仅包 括 个人的每一个行为 也包括政府的每一种设施 个人的幸福尚且还好丈量和比较 那社会整体的幸福增减该如何 确定呢 在边沁看来 个人利益就是在于增加其快乐的综合 或减少 其痛苦的综合 社会是由单个的个人组成的 社会利益便是个人利益 的总和 即可得出政策的伦理标准为 最大多数人的最大福利 康德的责任义务标准 康德认为评价公共政策的基本依据不在 于它所预期的效果 也不在于以这种效果为动机的任何行为原则 而 是看它是否出于责任 功利主义的标准其实是把人当作手段而不是当 作目的 为了多数人的利益可以牺牲少数人的利益 以此来确定政策 伦理标准是缺乏普遍的适用性的 康德认为责任或义务是一切行为的 道德价值来源和标准 一切行为只有出于责任或义务 才具有道德价 值 义务对于人的行为是一种无条件的 至高无上的 绝对命令 是完全出自于 应该 的善行 道德法则是由人来制定的 人的意志 11 就是立法的意志 要使道德法则成为绝对完善的 而不是有条件 相 对的 康德认为必须把人当作道德的主体 把人类作为目的 而不要 把人只是当作实现目的的手段 因此 当你利用他人来实现自己的目 的时 你有义务把他们当作人来看待 并且增进他们的能力 以实现 其想要的目标或结果 罗尔斯的分配正义标准 20世纪中期 西方社会由社会分配不公 引发的社会矛盾越来越尖锐 为了应对这种社会状况 为政府决策提 供一种公平正义的分配原则 罗尔斯提出了分配正义的思想 罗尔斯 在 正义论 的开篇就指出 正义是社会制度的首要价值 正像真 理是思想体系的首要价值一样 法律和制度 不管它们是如何有效 率和有条理 只要它们不正义 就必须加以改造或废除 他将正义 作为判断政治 法律 社会制度以及各种思想理论的是非 善恶的标 准 与康德相比 罗尔斯更关注个人的平等权利 每个人都拥有一 种基于正义的不可侵犯性 这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名 也不能逾越 罗尔斯的正义论标准 有两项重要的原则 第一 平 等自由原则 每个人在 原始状态 中都是 自由而平等的道德人 他们都拥有最大限度的基本自由 第二 机会的公正平等原则和差别 原则的结合 坚持多种职务和地位平等地向所有人开放 社会经济利 益的分配应当在保证机会均等的条件下 对那些在合作体系中最不利 者给予一定的补偿 其中 第一原则优于第二原则 而第二原则中的 机会公平原则又优先于差别原则 也就是说公民的最基本的权利应当 平等地分配 而不能受制于任何的政治交易 同时还要尽可能平等地 12 分配社会合作所产生的利益和负担 诺齐克的 正义就是正义参与 观点 诺齐克对公共政策伦理标 准的理解是与罗尔斯相互对立的 他认为 权利 是伦理道德的根本 标准 无论是个人还是国家 只要侵犯了个人的权利 就是不正义的 他认为 分配正义 理论一开始就认定市场的自然分配过程是不公正 的 需要国家通过政策进行再分配 他认为这种再分配必然侵犯到个 人的财产权利 因而必然是不正义的 政府在扮演 杀富济贫 的角 色时 却忽略了一个基本的证明 即对平等的证明 诺齐克认为 罗 尔斯是把平等当作不证自明的伦理价值加以运用的 他认为真正的正 义是 持有的正义 在他看来 如果人们的财富是通过正当的方式 获得的 那么 即使这种状况贫富不均 差距悬殊 也是合乎正义要 求的 因此 公共政策的伦理评价标准是持有正义 而不是分配正义 另外还有德沃金的自愿平等观念和阿玛蒂亚 森可能性能力的平 等理论在这里就不再详细阐释了 1 2 2 国内研究综述国内研究综述 我国对公共政策研究的伊始 研究者们就对公共政策伦理的研究 问题也表示了极大的关注 随着改革的深化 和社会各类矛盾的凸显 公共政策研究进入了新的研究阶段 国内学界于改革开放之后 在译 介国外公共政策研究著作的基础上 开始建构 本土化 的公共政策 学科体系 学者们在探讨公共政策 公共行政伦理等理论体系的著作 中也阐述了一些有关公共政策伦理的观点 有学者指出 行政组织伦 13 理 行政体制伦理 公共政策伦理 行政行为伦理和公务员职业道德 是公共政系统重要的伦理类别 具体地 主要有以下几个方面的观点 1 公共政策伦理的逻辑起点问题 一定程度上来讲 公共政策伦理的逻辑起点问题 也就是公共政 策的本质问题 研究者大都认为 公共政策是政府或公共权威为处理 公共事务 提供公共服务 实现公共管理而制定和实施的公共行为规 范 行为准则以及活动策略的总和 公共政策是作为公共权力主体的 政府或者其他公共性机构所做出的 其客体是公共利益 因而 学者 们比较一致地认为 公共性 是公共政策的根本特性 公共政策伦 理应当以 公共性 作为逻辑起点 但什么是 公共性 则见仁见智 有学者认为 公共政策公共性的涵义至少包括三个方而的内容 也就 是公共政策的公有性 公治性和公享性 公有性指的是公共政策属于 全体公民所有 而不是某个人或某个集团所有 公治性是指公共政策 的施行需要的是公共治理 即指除了公共权力机关 每个公民都是公 共政策过程的参与主体 对公共事务负有不可推卸的责任 公享性是 指公共政策的结果为社为社会公众所共享 惠及所有的社会成员 有 学者指出 公共性一词有两层含义 一是指公共的 即公共政策处理 的是公共生活的问题 二是指 公意 也即公共政策是民主论坛上 公共理性的结果 是全体公民对公共问题的共识 因此 公共政策的 公共性可表示为 谁之公共性 何种公共性 两个方面 就前者而 言 公共政策是政府对公共生活事务的策略性选择或对社会价值的分 配 所以 公共性 是大多数人的公共性 是公众公共意识的结果 14 应当代表与反映大多数人的利益要求 同时公共政策也应保护和尊重 少数人的利益 特别是弱势群体的利益 就后者而言 公共性主要表 现为三个方面 公正性 公开性 公平性 以 公共性 作为公共政 策伦理研究的逻辑起点 就要求将公共政策伦理研究的核心范畴与基 本伦理规范建立在社会公平与正义的基础之上 以实现公共利益作为 公共政策的根本目标 强调公共政策主体的公共责任 公共伦理与公 共精神 2 公共政策的价值分析问题 国内学者比较共识地认为 公共政策价值分析就是要通过对价值 的确认与分析来直面公共政策的价值问题 其目的在于确认某种目的 是否值得为之争取 采取的手段能否被接受以及改进系统的结果是否 良好 即 为什么 的问题 价值分析 规范分析与事实分析一 样是公共政策分析的基础 一定的明确的公共政策价值观是进行公共 政策价值分析的前提 公共政策分析价值观就是公共政策分析的价值 取向模式 有广义与狭义之分 广义的可以包括希望 需要 责任和 道德等诸多内容 而狭义的即指评价标准 公共政策分析价值观包含 了意识形态 政策理论 政策理想 政策认知 政策感情 政策态度 六个要素 它对政策主体具有规范 引导 调节的功能 也影响目标 团体对政策的态度 情感和认知 同时 直接影响到对政策问题的认 定 政策目标的确定 政策方案的选择以及政策执行和评估 有学者 认为 公共政策价值分析必须坚持 四项基本原则 合规律性与合 目的性相统一的原则 社会选择与个人选择相统一的原则 兼顾与急 15 需相统一的原则以及择优与代价相统一的原则 具体又可分三步 第 一步 判断理解价值 第二步 确认价值 第三步 价值认同与价值 表达 就公共政策价值分析的类型而言 国内学者有不同的划分 有 的研究者将其分为规范性和经验性探索 描述性伦理研究 规范伦理 研究与超伦理研究四种类型 还有的研究者则将其分为义务论研究 目的论研究 本质论研究与品德论研究四种类型等 不一而足 3 公共政策的价值选择问题 公共政策是国家对社会价值的权威性分配 那如何分配呢 不同 的时期 国家面临不同的主要任务 在具体的价值选择中便有不同侧 重 于是即使国家公共政策的伦理价值便具有明显的时代特点和地域 特点 同时作用于公共政策伦理价值体系的各伦理原则并不是独立产 生作用的 而是若干原则在取舍之间 侧重不同产生了不同组合 并 有不同的表现 于是构成了公共政策的伦理价值选择的问题 效率导向者 认为 公共政策的基本价值取向应当坚持 效率 优先 兼顾公平 这种观点受功利主义哲学观影响 以当代中国的 社会基本矛盾为依据 认为一切政策都要以经济效率为中心 只有经 济发展了 社会物质财富不断丰富了 公平问题才有解决的基础 公平导向者 认为 公共政策是政府对社会价值的权威性分配 政府作为公共权力机构 其主要目的是为社会所有公众服务 平等保 护公民权利 本质上 政府是公共机构而非营利性机构 所以政府不 16 应当追求效率 交由企业和市场去解决 而应以建构公平的社会秩序 为根本目标 统一导向者 采取折中的方式 认为公共政策应当以中观联结 宏观与微观 统合效率与公平问题 公共权力主体以公共政策为手段 对全社会的价值作权威性的分配 其本质是政策资源配置的过程 效 率反映了政策资源配置的有效性 公平反映了社会价值分配的合理 性 因此 二者构成了公共政策的双重价值取向 超越导向者 认为 实现人的全面 自由的发展是社会发展的 终极目标 这就要求公共政策对个人的基本权利和发展机会予以保 护 并在个人之间平等地分配这些权利和机会 所以 公共政策的价 值取向应当以公正为目标 超越局限于公平与效率之间的争论和取 舍 这四种模式都在公平 效率等价值原则中进行取舍和侧重 并随 着时代的发展不断引入新的价值观点 如人的全面发展等 这种不断 变化和思辨的发展 正是公共政策伦理评价伦理在不同时代地域中的 表现和演变 1 3 研究内容 方法与创新研究内容 方法与创新 1 3 1 研究内容研究内容 研究内容是本文作者对自己观点的系统逻辑表达 所以 出去导 论和结束语之外 本文主要分三个部分 17 第一部分是对关键概念和理论的阐释 本文虽是针对我国公共政策伦理评价问题的研究 但其主要概念 和理论都有系统的发展过程 本章在规范几个关键概念的定义后 对 公共政策伦理评价的定义 发展及特点进行分析 具体为本文的第一 二章 第二部分是我国公共政策伦理平评价问题的问题危害及原因分 析 这一章是凸显现实问题 终结具体危害 分析形成原因的一章 分为三节 渐进的提出我国公共政策伦理评价问题的问题 危害和原 因 具体为本文的第三章 第三部分是本文的核心 即尝试针对第三部分中所列出的危害提 出坚决建议 根据第三章第三节总结的原因 本章具有针对性地提出 改进建议 主要集中在制度建设 组织完善 标准确立 程序规范等 方面 具体为本文的第四章 1 3 2 研究方法研究方法 公共政策伦理评价问题的研究是一项综合性研究 涉及诸多学科 和领域 并有公共政策上级学科研究的规范模式 使得此文的研究方 法也体现了多元性 首先是经验分析与规范分析相结合的方法 解决实际问题是公共 政策的初衷和根本任务 因此 公共政策离不开实证经验的分析方法 文章研究的缘起之一就在于现实公共政策伦理问题的存在 转型期的 18 中国社会利益多元化是一个重要的特征 作为政府对社会价值进行权 威性分配的公共政策 在这种利益多元化 不平衡的背景下出现了一 些问题和不足 公共政策伦理评价的研究试图从伦理的层面来反思和 论证 这样的一个研究视角和过程 可以使我们将公共政策问题现实 性的一面与伦理价值问题思辨性的一面结合起来 一般地来讲 现实 性的问题趋向于经验分析 而思辨性的问题更趋向于规范分析 然后是历史逻辑分析的方法 文章对于公共政策伦理评价的凸显 尤其是公共政策自身价值观擅变的阐述是以时间为维的 依据历史逻 辑的演进 在社会治理的视界下 通过考察社会治理模式历时性的演 进中伦理价值的位移或扬弃 凸显出公共政策伦理标准评价的端倪与 生发 从分配政策价值取向的变迁中 凸显出公共利益 公平公正等 原则的时代必然与理论诉求 最后是系统整体的分析方法 公共政策作为公共治理的主要手段 之一 具有自身的系统环境 按照一般的公共政策运行模式来看 公 共政策正是由于一系列的环节而组成的系统 从问题的提出 决策的 制定到政策的执行 监督等等 作为一个系统 环境既是其赖以存在 的基础 又是其施以影响的对象 公共政策在影响环境中的其他公共 治理方式的同时 也要受到其它诸多因素的影响 伦理价值因素不仅 是重要的影响因素 更是作为处理 社会中人的生活 的公共政策的 本质属性所在 当然 公共政策作为一个客观的整体 过程或是结果 伦理评价虽是其一个重要的不容忽视的层面 但也不宜过度拔高在整 体中的地位 19 2 公共政策伦理评价相关理论的阐述 公共政策伦理评价相关理论的阐述 2 1 公共政策评价公共政策评价 公共政策分析是一个动态的系统 不同学科有不同的概括 但大 多都包含而不限于公共政策的制定 执行 监督和评估等环节 公共 政策伦理评价则贯穿于其每个环节 即以伦理价值的角度评价公共政 策分析中的要素和环节 以衡量和促进公共政策的正义 2 1 1 公共政策评价与公共政策评估的区别公共政策评价与公共政策评估的区别 第一 政策评话和政策评价的内容不同 公共政策评估的主要内 容是对政策的不同方案进行价值分析 可行性分析和结果预测分析 价值分析主要是对公共政策的目标是否满足社会需要的程度的分析 可行性分析就是对方案所提出的各项措施能否实现政策目标 实现的 程度以及是否具备贯彻各项政策措施的具体条件进行分析 结来预测 分析主要是对方案实施后可能出现的情况和实施结果进行预测 对可 能付出的代价和可能获得的利益进行比较 公共政策评价主要是以公 共政策制定 执行 监督 评估等环节为对象 用主观或客观的标准 对其进行评价和定性 如公共政策对公共问题的回应性 公共政策方 案的选择是基于什么样经济效益或是按照什么样的伦理原则来选择 的 第二 公共政策评估和公共政策评价的作用不同 由于公共政策 评估和公共政策评价的内容不同也因二者在政策运行过程中所起的 20 作用也不同 公共政策评估的作用在于在政策制定过程中为政策决定 提供依据 在公共政策评估的过程中 通过对各种方案全面的分析 比较出它们各自的优劣 选出最佳方案 作为此项政策的实施方案 公共政策评价的作用在于 在公共政策整体过程为政策的有效制定 贯彻和调整提供依据 在公共政策评价的过程中 通过对政策各环节 的全面分析 对政策做出准确的评价 为下一步政策制定和调整提供 充足的理由 通过公共政策评价还可以统一人们的认识 增加政策的 合法性 促进其有效的被贯彻执行 第三 公共政策评估和公共政策评价的时间维度不同 公共政策 评估的对象是政策方案和最后的政策结果 具有预测和总结的性质 不仅预测政策方案的可行性 也要总结政策实施后的效果 这种评估 有始有终 在公共问题上升到政策议题后而开始 随着公共政策的终 止而结束 其结论是权威 定性与终结的 而公共政策评价则是历史 性的 并不以公共政策的终止为终止 这种历史性是以其开放性为基 础的 与公共政策评估主要是官方行政主体甚至是决策者进行评估不 同的是 公共政策评价的主体不仅包括官方公共政策主体 还包括各 种非官方公共政策主体 这种评论是开放的 不受限的 评价结果可 以随着评价主体的不同 评价时间的不同而有不同程度的差异 2 1 2 公共政策评价的要素公共政策评价的要素 在对公共政策评估和公共政策评价进行区别之后 也方便我们对 公共政策评价的各要素进行梳理 21 1 评价的对象 公共政策评价的对象是公共政策分析的各个有机 环节 包括公共政策制定 执行 监控与评估等各个环节 根据具体 的公共政策 其评价对象针对的环节会有不同的侧重 2 评价的主体 公共政策评价的主体随着民主政治的发展而在逐 渐扩大 除了公共政策的制定主体 政府 立法机构 司法机构 执 政党等官方主体外 还有一系列的非官方的公共政策主体 如利益团 体 公民 大众传媒 思想库等 当然 分局公共政策的具体情况 其评价主体的范围是有变化的 3 评价的标准 公共政策评价的标准是多元的 它不仅受影响于 社会发展的阶段 政策目的也被社会价值影响 根据具体评价维度的 不同而不同 如经济方面就有效率 效益 总量 代际增长等标准 生态方面就会排氧量 绿地面积等 伦理方面则会有 正义 公正 公平等伦理原则 4 评价的方式 根据不同的评价目标采用不同的评价标准 若评 价公共政策的经济效益 则用经济的效用 效率或总量为标准 主要 方法为前后对比 投入产出的计算等 所以 我们总结说 公共政策评价是指官方或非官方组织或个人 以不同的方法和标准 对公共政策分析不同环节进行评价的过程 22 2 2 公共政策伦理公共政策伦理 公共政策作为国家公共权力主体实行公共权力的工具 则必须 按照公共事务的性质和规律形式 以公共利益为基础 认真理性公共 职责 为确保公共权利执行的正当性和合法性 便必须加强对公共权 力的约束 公共政策伦理正是制约和规范公共权力机制中的重要内 容 因此辨析和理解公共政策伦理也是公共政策伦理评价问题研究中 不可或缺的内容 2 2 1 道德和伦理道德和伦理 我们在日常生活中常常将 道德 和 伦理相提并论 并将其 作为可互换的概念进行运用 人们在表述一个行政官员的行为时 总 表达为 不道德 或者 道德 在评价一项公共政策总是运用 合 乎伦理 或者 不符合伦理 等说法 深追 道德 伦理 的关系 可以知道 两个词虽然在日常 生活中经常被通用 但是其意义显然是不同的 一般来讲 道德源于 人的内心 属于精神原则 表现为个体的应当 它具有内在性 主观 性 个体性 而伦理则是内在道德的外在化 属于客观行为关系 表 现为对人们行为进行鼓励或诱导的实在性群体规范 它具有外在性 客观性 群体性 简而言之 道德多指对人的行为进行判断的原则和 标准 他按照风俗习惯和观念直接判定行为的正当性 伦理多指行为 判断标准的理由 它通过更俗喜欢和观念的检验和樊星来对行为进行 判断 即 伦理是对道德标准的寻求 张国庆 公共行政学 460 23 2 2 2 公共政策伦理的涵义公共政策伦理的涵义 19 世纪行政学产生的开始 政治学和行政学的 打断骨头连着 筋 的关系使伦理价值仍成为行政学研究中的重要内容 但在二次世 界大战前的学科发展中 行政学形成了自己 科学化 实证 数 据化 的新风气 虽然仍有对 公平正义 等问题的涉及 但已经严 重偏离了伦理价值的范畴 直到二战后 世界普遍政府政策的伦理困 境 使得伦理道德问题重新回到了学科研究的范围内 尤其是在 20 世纪 70 年代后 新公共行政学的兴起 使得伦理价值 伦理道德问 题又迎来了研究的高峰期 如公共政策伦理学的建立和发展 公共政 策伦理问题在现代公共政策诞生之时就收到了研究者的关注 得到了 很丰富的发展 后还有罗尔斯的 正义论 等非常有影响的专著进行 深入阐释 与现在公共政策伦理评价问题的研究深化 公共政策伦理是公共管理伦理的重要组成部分 它是公共政策主 体在公共政策过程中所应确立和遵守的伦理理念 伦理行为 伦理规 范的总和 是一种特殊的职业伦理 体现了社会对公共政策主体的伦 理规范和要求 又反映着政策主体自身的价值追求和伦理人格 所以公共政策伦理是公共政策主体在公共政策过程中所应确立 和遵守的伦理理念 伦理行为 伦理规范的总和 对其具体涵义的理 解可从以下几个方面 1 公共政策伦理是对公共利益和私人利益关系的辨析 24 在本质上来说 公共政策伦理就是公共利益的价值体现 这种体 现能力是由于公共权力的产生和左右机制决定的 在西方的大量国家 学说和政府学说的理论立论中 自然状态 既原始社会假设说是其 中重要的一种研究演绎方法 霍布斯 洛克 卢梭和罗尔斯等的研究 都是从原始社会的假设开始的 原始社会中随着生产力的发展 私利 的产生和扩大 迫使原始社会原有的价值观念破裂 既公共利益为基 础的原始价值体系的破裂 人们因不同的价值趋势 通过了不同的契 约模式 达成共识 以保护 私人利益 的不受侵犯 这种变革 不 仅使得个人利益从公共利益中分裂出来 也使得社会伦理观念发生着 深刻的变革 既是 原始的公共伦理道德解体了 这种私人利益的诉求和公共利益的根基之间的博弈使得公共政 策伦理难以均衡也一直在尝试均衡的难题 2 公共政策伦理是对权利和义务关系的辨析 公共政策本身与公共政策伦理包含着特定的权利和义务关系 但 是这种权利义务关系并不像在法律条款中规定的个人权利义务关系 那样一一对应且清晰明确 它的权利和义务关系是相对分离的 公共 政策主体履行公共义务是无偿的 是应该的 是非权利动机 是非以 获得伦理权利为前提的 但其结果是这种伦理义务履行之后 其获得 了大范围的伦理权利 3 公共政策伦理是对政府管理价值体系的一种辨析 25 公共政策伦理并不只是对行政主体道德的概括和规范 更是将其 提升到组织伦理层面和制度伦理层面的总结 公务人员只是行政主体 中最基础的元素 其作为一个群体是具有伦理研究的必要性 但对公 共政策伦理更全面和可持续发展的研究还要包括如 公务人员个人道 德的总结 公共组织和行政机构的伦理体系 行政过程和政策过程的 伦理规范等 4 公共政策伦理是对建立公共行政权力的约束机制的辨析 公共政策在制定和执行的过程中便实现了公共权力的运用 很容 易便利用以谋取私利 为了保证对公共利益的维护 为了限制公共权 力的滥用 一套行使有效的对公共行政权力的约束机制的建立是非常 必要的 这种机制一般包括 自律 和 他律 两种类型 很显然公 共政策伦理是其自律与他律约束机制的重要价值基础 公共政策伦理 价值可以提升行政主体的 合法化 意识 也可以提高外部约束的能 力 5 公共政策伦理是一种公共行政文化中特定的表现层面 公共政策伦理并不是孤立存在的 它势必是社会伦理 公共行政 伦理文化中的一部分 在不同的社会中 不同的国家中行政伦理和公 共政策伦理的表现内容是不尽相同的 公共政策伦理作为一种特定社 会中的伦理表现 也并非是一成不变的 这种因时因地的变化 也是 公共政策伦理的重要特点 所以我们要以一种发展的眼光去看待和分 析它 26 所以 可以概括说 公共政策伦理的本质是对公共利益的维护 是对特定权利义务关系的履行 是特定主体伦理价值结构的表现 是 约束机制的价值基础 是特定文化在公共政策伦理的体现 公共行 政学 张国庆 465 2 3 公共政策伦理评价公共政策伦理评价 2 3 1 公共政策伦理评价的公共政策伦理评价的定义定义 公共政策伦理评价是依据一定的伦理道德标准 对公共政策过程 及结果是非善恶的一种判断和评价 对公共政策进行伦理评价的目 的 就是要求公共政策主体在政策过程中 坚持正确的价值导向 切 实履行伦理责任义务 保证公共政策具有较高的伦理水平 维护社会 的公平 促进社会和谐发展 2 3 2 公共政策伦理评价的历史公共政策伦理评价的历史发展发展演进演进 在公共政策伦理体系建立之前 与其相关的研究的早期积累来自 于行政伦理的相关理论 后行政伦理发展成为公共管理伦理 作为公 共管理伦理中重要内容的公共政策伦理也得益于这种积累和演变 具体概括其过程为 1 行政学时期的政策伦理 行政学百年历程 抑兴发展各有表现 早起行政伦理的发展可以从以下三个发面理解 一是伦理化问题的提 出 当公共行政走出控制导向的时候 即用服务导向取代控制导向的 时候 虽仍然受到科学和技术的支持和限制 但伦理问题越来越明晰 27 地被提出来了 二是公共政策伦理从效率导向到公正导向的转化 19 世纪 70 年代世界经济正在经历第二次工业革命的福利期 大型垄断 组织产生 生产的社会化是经济发展成为社会发展的重中之重 此时 的效率问题高过了公正问题 到了 80 年代社会经济高速发展背后引 发的各种问题又使公正责任被提了出来 要求公共行政不仅在政治意 义上担负公正责任 在伦理意义上也要承担好正义公正 三是价值视 角被引入工具研究中 20 世纪的公共行政仍是沿着科学化 技术化 的方向发展 突出了工具研究的意义 在 20 世纪后期 这种状况发 生了转变 人们越来越注意在研究时引入价值的视角 正是因为这种 价值视角的引入 更突出了政策伦理研究的意义 2 公共管理时期的政策伦理 20 世纪 60 年代开始的新公共行政 运动是行政学发展成为公共管理学科 其中一个主要的贡献便是使行 政伦理学进入正轨的阶段 并于 20 世纪 80 年代公共管理伦理学作为 一门独立的学科正式诞生 在这个时期 一群行政伦理学者第一次在 一个达成共识的伦理概念 社会平等的聚集下一起展开了讨论 这 场为时不长的讨论运动 引发了日后行政伦理核心价值的持续争执 从而推动了行政伦理的正规化 主要表现为三个方面 一是批判现实 组会议的研究方法 主张用形而上学的方法去研究行政伦理 二是对 社会平等的探讨 三是对政体价值的探讨 四是对行政研究范围的扩 大 3 公共政策伦理评价的发展现状 20 世纪 90 年代至今 公共政 策伦理最为公共管理伦理的重要组成部分 逐渐成为研究的重点 表 28 现为 一是学界普遍认识到公共政策伦理对政体合法性的重要性 二 是公共政策伦理向度讨论 逐渐达成共识 三是公共政策伦理落实于 实践 先于理论发挥作用 四是公共政策伦理评价体系的构建提上议 程 2 3 3 公共政策伦理评价的公共政策伦理评价的特点特点 客观性 主要体现在评价主体的客观性 评价对象的客观性 评 价标准的客观性 社会性 这里的社会性表现在 一是公共政策伦理评价的参与主 体超越了政府组织自身 而覆盖到社会各类主体 如在自由民主的基 础上扩大民主参与 社会公共组织甚至包括公民个人的参与 二是公 共政策伦理评价的标准的确定不是来自官方的确定和罗列 而是自成 于社会广泛认可中 三是公共政策伦理评价的结果将受到全社会的审 判与裁定 历史性 不同时期的国情和人民对公共政策的期许是不同的 这 折射到公共政策伦理评价就表现在评价标准和结果是随着社会的不 断进步而演进的 在这种情况下 公共政策伦理评价的标准往往是根 据具体的情形而定的 于是会产生这样的情况 在有些情况下 那些 追求眼前利益而牺牲长远利益的公共政策也会受到社会的认可 而后 这种情况会随着北京的而变化而遭受质疑 甚至是评级 系统性 公共政策伦理评价不是简单地用公共政策过程各个环节 与伦理善恶进行一一对比的简单方式 正如公共政策是个复杂的体 29 系 其作用于社会也是通过健全的系统一样 公共政策伦理评价作为 一个系统的机制 包括公共政策伦理评价的制度 组织 标准 程序 等方面 导向性 公共政策的目的是对国家社会管理实施干预 影响和控 制 其运行和有效性有赖于权威性 其权威性不仅表现在其政策结果 具有强制性的约束力 还表现在其体现的伦理方向会引导社会道德风 气的方向 评价结果的导向性公共政策伦理评价不仅是对过去式的公 共政策进行评价 更是对将来的公共政策进行预警 它富有愿景性的 政策价值观与伦理标准 在规范公共政策科学运行的同时 也影响着 社会伦理道德风尚 3 我国公共政策伦理评