商业银行城市土地开发贷款运作模式及风险分析.docx

商业银行城市土地开发贷款运作模式及风险分析刘梓为了促使土地集约利用,保护有限的土地资源，调控房地产市场,促进房地产市场健康发展,我国逐步 实行了土地收购储备制度。城市土地收购储备需要大 量的土地收购、开发资金，客观上为商业银行提供了 新的信贷投入空间。城市土地开发贷款是指商业银行 向政府授权或委托、合法的城市土地开发主体发放 的，用于对城市规划区内的城市国有土地、农村集体 土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿及相应市政 配套设施建设的贷款。鉴于城市土地开发贷款一般具 有政府背景，具有低风险和高收益的特点，该项业务 一经推出备受各家商业银行的青睐,目前看土地开发 贷款是商业银行的优质资产业务之一。但是, 由于有 关土地储备制度运行的政策、法律环境尚不完善，土 地开发贷款业务还面临诸多风险因素,因此需要加以 研究和防范。目前，商业银行土地开发贷款作为房地 产金融领域的一项新业务，无论在运作模式方面还是 在风险防范方面都缺乏系统性的研究。本文在研究土 地开发贷款运作模式的基础上，分析各类风险因素， 从而提出防范土地开发贷款风险的政策建议。1 我国城市土地收购储备制度的建立和发展 所谓城市土地储备,是指城市政府按照法律程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,对 通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储存,供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。土地收购储备制 度是由土地收购储备机构依照法定程序,按照土地利 用规划,将土地集中起来,进行开发整理,并重新提供 给土地使用者的一项制度。建立土地储备制度是推进 城市土地集约化经营，实现城市土地资源优化配置的 有效途径，也是各级地方政府在市场经济条件下贯彻 落实“经营城市”理念的必然选择。土地储备制度的 产生和发展可以分为以下几个阶段：一是探索起步阶段。我国土地储备制度率先在深 圳市和上海市得以实施。1996年9月，深圳市成立土 地发展投资公司，后更名为土地投资开发中心，其业 务以土地资产经营和土地开发为主；1996年11月，上 海市成立土地发展中心，接受市政府委托实施土地收 购、储备、出让工作，该机构列为事业单位编制。接 着，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市先 后成立土地储备机构。二是快速发展阶段。2001年4月，为加强国有土 地资产管理, 增强政府对土地市场的调控能力，实现 城市土地资源优化配置，推动和规范土地储备制度的 发展，国务院颁布关于加强国有土地资产管理的通 知，明确要求：有条件的地方政府要对建设用地实 行收购储备制度。以此为依据，各地纷纷成立政府土28 中国房地产金融焦 点 透 视地储备机构，制定国有土地储备制度管理办法。目前，全国大部分市县成立了政府土地储备机构。 三是土地开发模式多样化阶段。初期，土地储备机构基本上是由纯地方政府出面组建的土地储备机 构，根据政府的委托或授权行使土地收储职能。随着 房地产市场发展的推动和城市建设快速发展的需要， 土地储备机构经过一段运作之后，在运作主体、运作 方式等方面出现新的变化，政府包办土地一级开发的 局面逐步被打破，开发主体日趋多样化。一级开发逐 步引入企业参与、市场化运作、专业化细分，如运作 主体由开始纯粹由政府事业单位垄断，向委托国有独 资企业、政府与社会企业组建公司，以及社会企业从 事专业一级开发等运作主体转变。因此，政府主导、 企业参与、多种形式并存的土地一级开发模式逐步形 成。2 城市土地开发贷款运作模式 在城市土地开发业务运行过程中形成了相对成熟的几种模式，总结如下：（1）政府性质事业法人土地开发融资模式借款主体: 由政府成立的全额预算管理的事业 法人单位，该机构大都隶属于当地的土地管理部门， 名称以土地储备中心、土地开发中心、土地收购储备 中心和市土地储备中心区分中心为主。多数 土地储备机构实行一般行政事业单位的财务管理模 式，其在财务上实行收支两条线的预算外管理模式。 该种模式也即传统意义的土地储备模式。该种类型主 体在城市土地开发中占主导地位，目前，全国绝大部 分市、县已成立该类型土地储备机构。资金运作流程: 由财政拨付启动资金，凭借政 府信用融资，自行或委托有关企业对收购土地进行开 发后，通过土地交易市场出让，在出让方式上，该种 模式主要采用招标拍卖挂牌的方式。土地出让收入须 全部上缴财政，成本和部分土地出让收益由财政核定 后予以返还。还贷来源:财政返还的土地开发成本和 部分土地出让收益。（2）政府性质企业法人土地开发融资模式借款主体: 该类型土地开发主体主要是政府下 属的企业，包括城建公司、城投公司和国资公司等， 企业多数由政府或政府相关部门出资，代政府行使土 地储备职能。如天津市的海河建设公司、成都市的兴东和兴南投资有限公司、重庆市地产集团和上海地产集团等均是该类型土地开发主体。资金运作流程: 企业受政府或土地储备中心的 委托或直接经政府授权，负责特定区域的土地开发， 将熟地交市土地交易中心进行公开交易。土地出让收 入全额上缴财政，经财政核算后再向企业返还成本和 部分收益。还贷来源：财政返还的土地开发成本和部 分土地出让收益。（3）政府与社会企业合作土地开发融资模式借款主体: 由政府性企业与社会企业合资成立 的项目公司，受政府（或政府土地储备机构）授权或 委托对城市规划区内的特定区域进行开发。资金运作流程:在土地开发过程中由政府性企 业协助项目公司完成拆迁安置等工作，土地开发平整 等工作由项目公司负责。土地完成开发后交土地交易 市场出让，出让收入上缴财政，并由财政返还开发成 本及部分收益。财政返还的土地出让收益按约定比例 由政府性公司和社会企业分成。还贷来源：财政返还 的土地开发成本和部分收益。（4）政府委托社会企业从事土地一级开发融资模 式借款主体: 在该种模式下，社会企业受土地中 心委托或直接经政府授权，负责特定区域的特定项目 进行土地开发。如北京市出台了土地储备和一级开 发暂行办法，在国内率先对土地一级开发的模式、程 序、收益回报等作出了明确规定。资金运作流程:土地开发资金由土地开发企业 筹措，土地开发完成后，根据政府部门的相关规定， 由市土地交易部门对具备出让条件的经营性建设用地 进行招标、拍卖或挂牌出让，土地出让后，土地交易 部门将土地出让收入中的开发成本和约定的投资利润（土地开发成本的一定比例）直接返还土地一级开发 企业，土地出让价格中，扣除上述土地开发成本和约 定利润的剩余部分（即政府应收取的土地出让纯收 益）由土地交易部门上缴财政。还款来源：政府返还 的土地开发成本和约定利润。（5）政府园区土地开发融资模式借款主体: 政府园区土地开发机构设置模式体 现出政府主导的特征。各类开发区普遍由政府主导运 作。从机构设置上来看，绝大部分开发区采用“政府29 中国房地产金融2010第 4 期主导型”机构设置模式，在业务操作上主要有两种形式: 一种是授权开发模式，在园区土地开发机构成立 时，即赋予其园区特定区域的土地一级开发权，在企 业的营业执照中或相关文件中予以明确，目前，全国 多数园区开发机构属于此种模式; 第二种是由作为政 府派出机构的园区管委会委托园区土地开发机构从事 土地开发模式，目前采用该种模式的园区较少。资金运作流程：各园区的建设流程基本一致， 即前期通过征地、拆迁、平整取得土地，并进行配套 的基础设施投入，将“生地”变成具有“七通一平” 等条件的“熟地”，再进行招商引资，出售或出租给 入园企业。对于配套商住用地，则通过拍卖，实现收 益或自行开发建设然后出租、出售实现收益。由于开 发区工业用地出让价格和开发成本的倒挂，资金平衡 需依靠商贸用地的出让收入和税收留成实现，前期开 发资金的缺口主要依靠银行融资解决。还款来源：财 政返还的土地出让收入和税收等。3 城市土地开发贷款风险因素分析（1）合法合规风险 土地储备贷款业务易受政策影响，对合法合规性要求较高。近几年来，土地开发政策不断调整，土地 调控已成为房地产市场调控的重要手段，因此，把握 和防范合法合规风险非常重要。对于国有存量土地的 收储项目合法性主要风险点为: 一是项目运作主体是 否具备合法的土地开发或储备职能; 二是拟储备土地 是否列入储备计划; 三是项目是否符合城市和土地利 用规划; 四是拆迁等合法性手续是否完备。对于新增 建设用地的收储项目合法性主要风险点为: 一是项目 用地审批手续是否合法，拟收储土地涉及集体农用地 的，是否取得有权审批部门的土地征用和转用批复； 二是项目用地规划手续是否合法，拟收储土地是否符 合城市总体规划、土地利用总体规划和城市控制性详 细规划，是否纳入城市土地利用年度计划和土地储备 计划。（2）政府诚信风险 土地逐渐成为地方政府的“第二财政”，土地储备机构也成为政府的融资平台，政府诚信直接影响贷 款的安全。政府诚信风险主要来自储备中心和地方政 府的信用程度，尤其是在遇到突发性事件，政府部门 急需调度资金时，很有可能挪用土地拍卖资金，从而影响银行的贷款安全。另外，由于土地收购储备实行收支两条线，土地出让收入必须先归集到财政，再由 财政返还给储备中心，还贷资金取决于政府的诚信程 度，也加大了贷后管理的难度。如某地级市土地储备 中心由于政府干预过多，土地交易款大部分被财政挪 用，致使土地储备中心长期依靠银行资金运作，资金 周转十分困难，不能按时偿还贷款形成不良。（3）土地市场风险 项目土地市场风险主要体现在两个方面：一是土地市场供应超过市场需要，部分城市出现多头供地的 现象；二是受商品房市场的影响大，在房地产市场低 迷时期许多城市出现土地流拍现象; 三是存量土地不 能按预定的时间和金额顺利出让，会面临资金链紧 张、规划变化等风险; 四是预计的出让收入剔除成本 后是否有一定的效益，是否会出现成本大于出让收入 的情况，还有低于成本价出让土地的情况（主要是工 业用地出让）。（4）资金回笼风险 项目土地出让收入缴交方式和土地受让方能否按土地出让协议缴交土地出让款成为影响贷款能否按时 收回的关键。土地出让金缓交期限长，财政返还土地 收储成本不及时，不利于贷款收回。有的地方政府为 了扩大招商引资力度和缓解企事业单位投资建设资金 的压力，给予开发商或用地单位分期付款的优惠政 策。还有土地受让方由于自身资金周转困难不能按时 缴交土地出让款，都会影响资金及时回笼。（5）过度负债风险过度负债风险主要体现在: 一是超量的土地储备 加重了储备中心的资金负担，对其筹资形成风险；二 是过重的资金负担（包括财务费用负担）可能迫使土 地储备机构短期内过量向市场供地，造成市场的不平 衡; 三是超量的土地储备将影响市场供需，从而影响 出让前景和出让价格。借款人负债规模是否合理主要 是调查评估储备中心当前的已储备土地、近期拟储备 土地及出让计划，以此测算当前已投入成本及资金来 源、近期拟投入资金量及计划来源、近期出让回笼资 金量，分析储备中心近期的现金流情况。为防止过度 储备风险，原则上土地储备量不能超过本地区两年内 的土地出让量，防止可能因储备过量导致资金“崩 盘”。30 中国房地产金融焦 点 透 视（6）规划变更风险一是不符合城市总体规划或未经规划部门认可的 土地可能会造成出让被取消或延期; 二是土地规划性 质的调整（如从居住、商业用地调整为公益性用地） 可能造成出让前景、出让金额的较大变化；三是规划 指标的调整（如土地面积、容积率）可能造成出让前 景、出让金额的变化。（7）资金监管风险 资金监管风险主要体现在两个方面：一是自筹资金能否及时足额到位。从土地储备贷款项目运作情况 看，项目资金筹措风险主要体现在项目自筹资金能否 按时到位上。目前，土地开发项目在向银行申报贷款 时，自筹资金基本处于未到位或少部分到位状态，项 目自筹资金能否按时到位存在不确定因素。二是政策 要求“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预 算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理”，这 就加大银行对土地开发项目出让回笼资金的监管难 度；三是项目承贷主体一般同时运作几个项目，从多 家金融机构融资，在多家金融机构开立账户，全面监 控企业资金有一定难度。（8）土地使用权抵押风险 储备土地的性质目前在法律上尚无定论。土地储备机构代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式 储备后，宗地上设定的原土地使用权被注销，在其被 重新出让、划拨及出租前，储备地块上的土地使用权 处于虚置状态，只有经过法定程序在国有土地上设置 土地使用权后，才具有设定抵押的可能性。土地储备 机构只是代行政府部分职权的代理机构，并不是实质 意义上的土地使用者，因而对其储备的土地也谈不上 拥有使用权。在实际操作中，有些地方土地储备机构 将收购、收回的土地先过户到自己名下，办理一个以 土地收购储备机构为使用者的土地使用权证，然后到 银行按地块办理抵押，从严格意义上说，存在一定的 法律瑕疵。另外，抵押土地处置也是商业银行面临的 问题。4 防范土地开发贷款风险的政策建议（1）规范业务操作，防范法律和政策风险 准确把握、认真执行各项政策法规，在规范操作、防范风险的前提下，严格准入标准，积极稳妥地开展 业务。要依据土地管理法和有关土地调控政策，严格审查项目用地合法性，保证借款人土地开发主体、项目用地审批、项目用地规划和项目用地前期开 发等合法性手续齐全，防范土地储备贷款合法性风 险。对于新增建设用地的收储项目合法性主要把握的 风险点为：一是土地开发主体合法性手续是否健全， 项目承贷主体是否具备合法的土地开发或储备职能; 二是项目用地审批手续是否合法，拟收储土地涉及集 体农用地的，是否取得有权审批部门的土地征用和转 用批复；三是项目用地规划手续是否合法，拟收储土 地是否符合城市总体规划、土地利用总体规划和城市 控制性详细规划，是否纳入城市土地利用年度计划和 土地储备计划。（2）从严掌握土地储备贷款准入标准，把好贷款 准入关一是优选目标客户，重点在经济较发达、房地产 市场良性发展、土地管理规范、政府财政实力较强的 区域开展业务，重点支持 GDP 超千亿元城市和省会 城市本级土地储备机构。根据经济发达程度和房地产 市场活跃程度确定城市土地开发业务的准入标准，限 制介入经济欠发达、土地市场不规范的区域。二是对 城市近几年的土地收储和出让情况及房地产市场情况 进行调查和评估。三是对项目用地的出让前景进行分 析，比较相同或相似区位以及相同用途的土地出让情 况，预测项目的市场效益，分析项目的可行性。（3）提高贷款条件，落实有效抵押担保 土地储备贷款的项目自筹资金（含自有资金及财政性资金）比例，并要求提前或与贷款同比例到位。 要严格执行央行关于土地储备贷款的规定，土地储备 贷款须落实抵押，抵押物应为抵押人或第三人依法有 权处分的国有土地使用权或依法可以抵押的其他财 产，抵押物价值须经专业评估机构评估，且抵押率一 般不高于50; 抵押物价值以土地开发机构的实际投 入测算的，抵押率一般不高于70。进一步加强存量 土地储备贷款管理，贷款方式涉及由地方政府或政府 部门担保的，督促地方政府和政府部门制定切实有效 的补充性风险防范措施，防范因政府担保无效带来的 风险。（4）实行区域授信额度控制,防止过度负债风险 要以最高综合授信额度来控制整体授信规模，根 据地方财政实力合理发放贷款，将依托同一财政收入31 中国房地产金融2010第 4 期的负债控制在一定限度以内。要关注土地储备中心的现金流情况及最近几年的土地收储和出让量，对地方 土地市场的走势形成科学的认识，从多个角度综合判 断客户土地储备规模是否合理，是否过度负债。对于 城市市级设立多个土地储备机构的，为防止过度负 债，要通盘测算授信额度，将同级土地储备机构的总 授信额度控制在上述最高授信额度以内，其中单个土 地储备机构授信额度可根据收储量等具体情况进行分 配。实行动态授信管理制度，在授信期限内，若在他 行融资大幅增加，则应及时调减信用余额。要加强项 目尽职调查，认真评估和审慎发放土地储备贷款，科 学、动态地测算和监控土地收储费用，合理确定客户 的储备规模和贷款额度。（5）强化贷后管理，确保资金封闭运行 一是要密切关注“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库”，实行“收支两条 线”管理的政策规定对土地储备资金运作流程和土地 出让收入分配方式的影响，有针对性的研究资金监管 模式，防范资金监管风险。二是要土地储备贷款须明确支持收储的地块，按地块实行项目管理。三是严格执行项目资金专户管理。要求借款人将自筹资金和银 行借款存入专户，实际用款时，按照有关支出用途及 合同、凭证，由经营行逐笔监督，保证专款专用。项 目土地出让后，土地交易机构和财政部门返还的项目 土地开发成本和土地出让金要求及时存入专户。四是 加强对土地出让资金回笼情况的监管，认真调查和分 析当地土地市场受让方缴纳土地出让金（转让费）的 主要方式、借款人的土地储备运作模式和项目资金运 作流程，确保土地出让收入优先用于归还银行贷款。本文编辑：王士荣（上接第 27 页）“1925 年，美国人人谈论炒房，结果不到 5 年，出现大萧条；2008 年之前的 5 年间，