我国财政收入的规模与结构分析.docx

我国财政收入的规模与结构分析肖婷玉（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）摘 要：财政收入规模与结构一直是学术界探讨的热点话题。通过对我国财政收入规模与结构现状的相关细致分析，并结 合十八届三中全会中关于财政体制改革的文件要旨，得出了建立现代财政体制的几点启发。关键词：财政收入；财税体制；中央；地方；财政关系；改革中图分类号：f812.41文献标志码：a文章编号：1009-931x(2014)02 0047-06财政收入规模与结构问题一直是学术界讨论 研究的热点话题。十八届三中全会也将财政提升到 一个新的高度，明确指出财政是治理国家的基础和 重要支柱。那么当前我国的财政现状如何呢？2010 年我国财政收入突破 8 万亿元，仅次于美 国成为世界第二大财政收入经济体，2011 年我国 财政收入则超过了 10 万亿元，快速增长的财政收 入规模使得国民收入分配的问题日益凸显。我国财 政收入是否真的挤占了居民收入，是否真的会引起 “国富民穷”引起了社会的广泛关注，也值得我们进行细致的探讨分析。而要科学分析财政收入规模， 则必须要对财政收入结构进行剖析。同时我国目前 在财政收入中占主体地位的税收结构是否合理也 值得细致探讨。另外，当前我国中央和地方财政关 系问题突出，我们也需要在实证数据的分析下一窥 究竟，得出相关观点。本文所有数据均来源于中华人民共和国国家 统计局国家数据中心。一、我国财政收入规模分析（一）财政收入规模的衡量指标财政收入规模反映了政府对社会资源的控制 能力，其大小事关政府职能的发挥、企业居民的生 产积极性以及整个社会经济的发展。目前主要有两种指标来衡量财政收入规模：一 是用财政收入总额表示的绝对量；二是财政收入占 国民生产总值（gdp）的比重的相对量。由于绝对量 是一个孤立的数据指标，不利于横向比较。而财政 收入的相对量则更好地反映了一个国家或者地区 财政集中程度和政府在社会经济生活中的职能大 小。按照国际惯例，衡量一个国家的财政收入规模 的大小通常采用财政收入占国内生产总值（gdp） 的比重指标。1（二）统计口径说明本文引用的财政收入的数据来自中华人民共 和国国家统计局的国家数据中心，是一种比较小的 统计口径，主要包括了预算内税收收入与预算内其 他收入，而社会保障缴费、预算外资金项目收入、国 企利润等不在财政收入的统计数据中。（三）我国财政收入的相关数据分析 1财政收入规模及其增长速度分析表 1 2006-2011 年财政收入与 gdp 规模及其增长速度（单位：亿元、%）2011 年2010 年2009 年2008 年2007 年2006 年财政收入103,874.4383,101.5168,518.3061,330.3551,321.7838,760.20财政收入增长速度2521.311.719.532.422.5gdp473,104.05401,512.80340.902.81314,045.43265,810.31216,314.43gdp 增长速度17.817.88.618.122.917财政收入占 gdp 比重22.0020.7020.119.5019.3018.00收稿日期：2013-12-27 作者简介：肖婷玉（1988），女，湖南常德人，在读硕士研究生，研究方向：公共经济管理研究。比较表 1 中的数据，结合图 1，可以看出：第一，从绝对值上看，从 2006 年到 2011 年我 国 gdp 与财政收入一直保持增长势头。财政收入规 模从 2006 年的 3.8 万亿元，到 2011 年突破了 10 万 亿元。第二，从增长速度上看，2006 年到 2011 年我国 财政收入与 gdp 增长趋势相同，但是财政收入的增 长速度均快于同年 gdp 的增长速度。由于财政收入的快速增长并且超过同期 gdp 增长的速度引起了社会的广泛讨论，财政收入的增 长是否理性成为人们关注的焦点。首先，笔者认为，财政收入增速超过 gdp 增速 确有一些被大众忽视的因素： 首先，表 1 中的财政收入数据 中税收收入占了绝大比重。而 税收收入的计入是以现价计 算的，但是 gdp 的公布是以 不变价，即多年以前的价格相 比较而计算的。如果都按照现价来计算的话，即都含价格因素的话，财政收入与 gdp 的增长幅度不会相差如此之大。其次，税收收 入的取得并非直接从 gdp 中扣取，即税收的增幅与 其税基直接相关，而与 gdp 不直接相关，甚至有相 反的情况，如进口时税收上会增加关税的收取，但 是对于 gdp 总量来讲，反倒是一个减量。但是以上两点并不代表财政收入如此高的增 速是理性的。是否国富民穷，政府是否在与民争利， 我们可以通过将财政收入增速与我国城镇居民年 人均收入增速来对比得出相关观点。表 2 2006-2011 年城镇居民人均总收入及其增长速度（单位：元、%）2011 年2010 年2009 年2008 年2007 年2006 年城镇居民人均总收入23,979.221,022.4018,858.1017,067.8014,908.6012,719.20居民人均总收入增长速度14.111.510.514.517.212.4财政收入增长速度2521.311.719.532.422.5图 2 2006-2011 年城镇居民人均总收入与财政收入的增速图 3 2007-2011 年财政收入占 gdp 比重2我国财政收入占 gdp 比重分析 根据表 1 中数据，可得：图 1 2006-2011 年财政收入与 gdp 规模及其增长速度由图 2 明显可以看出，除开 2009 年两者增速 比较接近之外，其余时间，财政收入的增速远远高 于居民人均总收入的增速。如果居民收入跑速始终 输给财政收入跑速，这直观地表明了国家财政收入 和百姓收入出现净争利的问题，这种现象会让居民 在收入分配格局中出于十分不利的地位。但是要更细致分析收入分配的格局问题，则必 须要看财政收入占 gdp 比重。由图 3 可以看出，财政收入在 gdp 中所占比 重逐年上升，2011 年比例达到 22%。但是这一比例 比起世界上其他发达国家与发展中国家来说，并 不算高。根据国际货币基金组织政府财政统计年 鉴 2008的数据可知政府收入占 gdp 比重的比例，工业化国家平均值为 45.3，发展中国家平均值为 35.5，美国、加拿大、澳大利亚则分别为 34.4，41.4，35.9。而在高福利的北欧国家如挪威和瑞典则高达58.1, 和 58.4。如果照这一比例看，我国财政收入所 占比重远远低于世界平均水平。但是为什么老百姓 普遍感觉到税负过重，压力过大呢？这里，笔者觉得 有两方面的原因：首先，统计口径的选择不同。本文得出的所占 比所用的财政收入数据中，并不包括社会保障缴 费、预算外资金项目收入以及国有企业利润。所以 20% 左右的数据根本不能代表真正百姓承担的比 例。以 2010 年为例，2010 年全年五项社会保障基金 收入合计为 18823 亿元，2010 年预算外资金收入为 5794.42 亿元，两项并入财政收入，此时所占比增加 到 27%。由此可以看出，如果统计口径与国际货币 基金组织保持一致，此时所占比会大幅增长，且与 世界水平水平基本一致甚至反超。其次，百姓心理体验感。财政收入中税收占绝 大部分，而税收的征收对象则基本上是普通民众。 如果民众体验到的付出和补偿一致，就不会感觉到 宏观税负压力过大。但是我国的财政支出结构中， 使民众直接受惠的社会保障、教育等民生领域支出 比例还不够，尽管近年来这些领域的支出比例逐年上升，但是与真正的需求相比，这一比例还远远不 够。于是民众感觉税负压力过大。那么是不是要提高财政收入在 gdp 中的比重 以此来接近世界水平呢？笔者认为，单纯的所占比 的比较意义不大，因为既然收入来源与口径有区 别，而且支出结构，政府职能也存在较大区别，那么 纯粹的所占比相比较意义就不是特别大。相反，一 个最优的财政收入规模要与本国的经济社会发展 相适应。在当前的情况下，在提高财政收入所占比 之前，我们首先需要做的是理顺、改革财税结构与 体制，改革财政体制，这才是推动我国经济持续发 展、社会稳定进步的根本所在。于是，本文将对财政 收入结构进行简单分析。二、我国财政收入的结构分析财政收入结构是指国家财政收入来源的多种 构成、比例及其相互关系。我国的财政收入结构体 系大体可按项目结构、所有制结构、部门结构和地 区结构几个方面加以考察。根据目前的主要问题所 在，本文主要分析的是项目结构和地区结构。（一）财政收入的项目结构分析1. 我国财政收入主要构成项目结构分析表 3 2007-2011 年我国财政收入构成表（单位：亿元）2011 年2010 年2009 年2008 年2007 年国家税收收入89,738.3973,210.7959,521.5954,223.7945,621.97国家非税收收入14,136.049,890.728,996.717,106.565,699.81国家财政收入103,874.4383,101.5168,518.3061,330.3551,321.78图 4 2007-2011 年我国财政收入中税收与非税收项目构成由表 3，我们可以得出税收收入与非税收收入 在我国财政收入中的比例大小，见图 4。由图 4 可以清晰看出，在我国的财政收入体系 中，税收收入占主体地位。从 2007 年 到 2011 年，税收收入一直保持在 86% 的比例以上，最 高 位 2007 年，所占比例达到 88.9%。从图 4 中可以看出，我国税收收入在财政收入中的比重从 2007 年到 2011 年有增有减。但是根据国际货币基金组织政府财政统计年鉴 2002 年，仅仅在 2002 年时，美国税收在财政收入中的比例 就已经达到 93.62%，而加拿大也达到了 91.39。相反 经济发展较差的泰国与印度尼西亚比例则远远落 后，分别为 82.51% 和 63.91%。在计算这个比例数据 时，美国和加拿大税收收入中有很大一部分是社会 保障税，而中国的社会保障是以缴费形式，并且没 有归入在税收收入中。以 2010 年为例，我国若将社会保障缴费归入税收收入并入财政收入，那么 2010 年税收收入在财政收入的比例将会提高到 90%。尽 管这个数据似乎与发达国家接近不少，但是要注意图 5 2007-2011 年我国主要税收项目构成的是，上表中国财政收入的数据并没有包括预算外 各种收入，包括资金项目收入，国有企业利润等。如 果将这些类目都并入财政收入规模，那么税收收入 所占比将大打折扣。根据国际货币基金组织的财政报告，我们不难 看出，市场经济越发达，税收收入所占比重越大。这 是因为税收在监管社会经济活动、调节社会经济、 组织财政收入上有着非税收不可替代的特征。我国 目前税收收入在财政收入中所占比与发达国家有 一定差距。但是提高所占比，不是简单地提高税率或者新 立税收名目。应该从结构调整入手，研究税制，科学 征税。2. 我国税收结构分析 相关税收项目在整个税收收入中的比重，见图5 所示。由图 5 可以看出，我国主要税种在整个税收体系中比重达到 78% 左右。而在这几种主要税种中，国内增值税比重最 大，但 是 从 2007 年 到 2011 年我国增值税所占比不断在缩减，从 33.9% 缩减至 27.0%。而营业税所占比增幅虽然很小，但是整个趋 势却是在上升的。国内消费税从 2008 年开始有了一个较大幅度的比例增长，从 4 个百分点，上升至 8 个百分点，虽然在 2011 年回落到 7.7%，但是整个增 长趋势是明显的。其他税收项目趋势较为微弱，有 增有减。从图 5 中可大致看出当前中国的税收结构，大 致得出：第一，和发达市场经济国家以及一些北欧国 家相比，我国的主要税收里面，没有社会保障税，而是以缴费形式筹集社保资金。社会保障税是世 界上许多国家社会保障制度实践已经证明了的 十分有效的社会保障筹资手段，而征收社会保障 税也已经成为世界各国通行的作法。仅参考世界 货币基金组织政府财政统计年鉴 2002的数据 可得，例如美国和加拿大在 2001 年时社会保障 税在税收总额中的比重就分别达到了 33.12% 和 21.17%。第二，财产税与环保税的“瘦弱”。尽管在我国 税收结构中，财产税门类中包括城市房地产税、地 契税等科目，但是这些都非真正意义上的财产税。 比如，我们在重庆、上海等地试点房产税方案中，房 产税不对存量房而是增量房收税、同时税额是根据 市场交易价格确定，这些都让房产税带有明显的行 为税、商品税的特点，而非真正意义上的财产税，自 然也无法发挥财产税应有的经济、社会效用。在发 达国家，财产税是地方财政收入的主要来源之一， 在美国和加拿大，财产税在地方财政中所占比超过 了 80%。在英国和澳大利亚，由于财产税征收金额 比较大，权数比较重，所占比达到了 90% 以上。对于 我国贫富差距日趋变大的现实情况下，建立于完善 真正意义上的财产税对于构建和谐社会有着极其 重要的意义。与我国日趋严重的环境问题相比，税制结构 并没有体现出我国税收政策对于环保问题的重 视。环保税的缺失亟待填补。我国现行的税制虽然 有相关的资源税，但是比重很小且大部分靠缴费 完成。在深度和广度上都达不到对环境保护的促 进作用。但是环境税征收在发达国家已经构建成 成熟体系，尤其是 1990 年代中期以来，发达国家 进入全面“绿化”税制新阶段。主要征收项目包括、 大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染和 垃圾污染等等。（二）财政收入的地区结构分析我国财政收入的地区结构是指财政收入在中 央和地方之间以及地区之间的分配。当前我国财政 收入分配的主要问题集中在中央和地方之间，所以 本文分析的重点是中央和地方之间的财政结构安 排。1. 财权分配表 4 2007-2011 年我国在中央和地方财政收入及比重（单位：亿元、%）2011 年2010 年2009 年2008 年2007 年全国财政收入103,874.4383,101.5168,518.3061,330.3551,321.78中央财政收入51,327.3242,488.4735,915.7132,680.5627,749.16地方财政收入52,547.1140,613.0432,602.5928,649.7923,572.62中央财政收入比重49.451.152.453.354.1地方财政收入比重50.648.947.646.745.9从表 4 中可以看出，中央和地方财政收入比重基本上相等，除 2011 年中央略低于地方，其余年份中央财政收入比重都是大于地方的。这与 1994 年 分税制关系密切。1994 年的分税制将税收划分为三个类别：中央 税、地方税和中央与地方共享税。虽然地方也有一部分独征税，但是基本上是一些“瘦弱”税种，例如集 市交易税、城市维护建设税和车船使用税等。税基稳 定、收税收入较大的税种基本集中在中央。而在中央 与地方共享税的分成比例上，中央也占据绝大多数。2. 事权分配 可以从财政支出来看中央和地方的事权分配。表 5 2007-2011 年中央和地方政府财政支出及比重（单位：亿元、%）2011 年2010 年2009 年2008 年2007 年全国财政支出109,247.7989,874.1676,299.9362,592.6649,781.35中央财政支出16,514.1115,989.7315,255.7913,344.1711,442.06地方财政支出92,733.6873,884.4361,044.1449,248.4938,339.29中央财政支出比重15.117.82021.323地方财政支出比重84.982.28078.777从表 5 中可以直观看出，中央与地方支出比重 相差巨大，且差距在逐年扩大。地方政府拿着及其 有限的财政，却面对着包括社会保障等极大的支出 项目，显得十分力不从心。而在事关民生问题的相关支出项目上，地方 政府承担着更大的责任。如社会保障与就业支出 与教育支出。以 2011 年为例，中央在教育支出上为999.05 亿 元，而地方政府教育支出为 15498.28 亿元，地方支出规模是中央的 15 倍。当年在社会保障与就业支出上，中央仅为 502.48 亿元，而地方政府支出为 10606.92 亿元，在社会保障领域，地方政府支出规模是中央的 21 倍。而随着构建和谐社会、增 进民生等社会目标的提出，随着人口老龄化、社会 群体对于民生需求的不断扩张，这些领域的财政投 入力度则需更大。这使得地方财政状况更加岌岌可 危。地方政府为了应对入不敷出的财政状况，必然 会转向另一种约束激励机制扩大财源。3. 中央地方财权事权分配不对称引发的问题 中央与地方这种财权与事权矛盾的不对称局面，近年来引发了许多问题。第一 , 片面追求 gdp 增长的向“钱”看。因为 预算法规定地方财政不出现赤字，必须预算平衡。 并且考量一个地方政府的指标主要是经济发展程度。于是在有限财源和支出项目繁多的现状下，地 方政府不得不将有限财力投入到见效快的、对 gdp 贡献大的经济发展中去。比如大搞地方基础设施建 设等，而对于地方教育、社会保障、医疗等项目的支 出无法有效兼顾，同时对 gdp 的片面执着追求也导 致地方环境污染状况日益严重。这对于改善民生、加 快产业结构调整、实现绿色发展目标是十分不利的。 第二 ,“跑部钱进”的出现。地方财政困难导致的腐败的滋生。为了争取获得中央的转移支付，地 方政府不得不想尽办法多争取中央财政的转移支 付，腐败现象也大幅度增加。这样不利于财政资金 配置效率和政府管理效率的提高，也不利于我国政 党的建设。第三 , 巧立名目收费现象出现。预算内收入来 源有限，地方政府为了扩大财源，从而开始用预算 外的收费收入来增加财力。地方预算外财政收入占 全国预算外财政收入的比重从 1992 年的 55.7%，上 升到 1998 年的 94.7%。2 乱收费现象不但增生了地 方政府腐败的空间，百姓税负压力增大，同时不利 于稳定和谐社会的建立。第四 , 土地财政的出现。由于财权的逐级上交， 而事权的逐渐下放。导致出于财政末端的县乡财政 问题。而针对我国土地现有土地制度的缺陷，地方政府开始将财政增收的关注点放在了土地上。在现 有的土地制度上，地方政府既享有土地的征用权也 享有土地征用的补偿权。同时中央政府不参与土地 收益，这使得近年来地方政府通过出让土地获得土 地出让金，通过发展建筑业和房地产带来相关税费 收入的增加。土地财政的出现最直接损害了广大失 地农民的利益，在现有社保体制不完善的情况下， 失地农民的生活得不到保障，仅仅靠征地的有限收 入难以维持长久生计。同时，土地财政间接导致了 房价过高、房地产泡沫出现，并且在土地运作的过 程中，官商勾结、权钱交易的寻租现象极易出现。三、启发十八届三中全会，大大提升了“财政”的定位。 将“财政”定位于国家治理的基础和重要支柱。从而 将财税体制改革提高到了一个“政”的高度。目前， 我们的主要问题是要发挥财政的政策调控功能，用 合理的财政进行合理与科学的国家治理。而针对本文前面对财政收入规模及结构的详 细分析，结合十八届三中全会的决定精神，我们也 可以大致明晰我国财税体制改革的关键点。首先，确立与政治经济社会发展相一致的财政 规模，即关心民生，充分考虑民众税负体验感。在财 政规模快速扩大同时，要尽量提高居民可支配收 入，使民众一起分享社会经济发展的成果。其次，税收制度改革 ,“稳定税负”同时，结构 性减税。首先，财产税等直接税的开征。我国真正意 义上的财产税的空白不利于当前贫富差距越来越 大的现实。其次，当前环境问题的日趋严重，国际上 环保税的成功实施等，使得我国环保税的开征势在 必行。第三，营改增要推进，增值税需要转型，即从 过去的生产型增值税变为消费型增值税，同时增值税需要扩围，扩围即将增值税引入服务业，建立符 合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，清除 重复征税的问题。3 另外当前我国社会保障以缴款 形式筹集资金，不利于减轻企业负担、增加消费信 心。而社会保障税是否适合我国国情与现实值得深思。 再次，在中央与地方的财政关系上，建立事权 与支出制度相适应的制度 , 适度加强中央的事权与 支出责任。要建立事权与职能相一致的中央地方财 政关系，在市场机制建立的同时，要逐步理清各级 政府所承担的政治、社会、经济以及公共事务的事权界限。在此基础上科学完善分税制。同时要重视地方的积极性，当前现状下，要给 予相适应的财权来激励地方政府在相关事务上的 积极治理与改革，激励同时则需要逐步建立一个较 为清晰的“事权清单”。在当前全面推进社会主义经济、政治、文化、社 会、生态文明和党的建设时，规范合理科学的财政 支撑尤其重要，深化财税体制改革十分关键。确立 与政治经济相适应的财政规模则必须要本着民生 为重的、绿色发展、社