旅游业税收改革的基本原则与对策思路.docx

旅游业税收改革的基本原则与对策思路*李小热（中国社会科学院研究生院北京100102）夏杰长（中国社会科学院财政与贸易经济研究所北京100836）的发展，有利于税制的不断完善，进而维护旅游企业、游客、 政府等的利益。一、 旅游业税收政策 现状目前，旅游业是我国国民经济的重要产业，2006年全国旅游 总收入 8 935 亿元，占 gdp 的4.27%；旅游外汇收入 339.49 亿 美元，占全国服务贸易外汇收入 的 36.9%；全国旅游业直接从业 人员 1 000 多万，间接从业人员4 900 多万，就业人员总数相当 于全国从业人员总数的 7.85%。 旅游业缴纳我国现行税制规定 的大部分税种，包括营业税、消 费税、增值税、企业所得税、个 人所得税、城市房地产税、城镇 土地使用税、耕地占用税、车船 税、城市维护建设税等。其中， 营业税和企业所得税是我国旅 游业的主体税种。我国的税收制 度对旅游业的发展起到了重要的作用，但也存在政策缺陷，主旅游业直接涉及交通运输、餐饮住宿、商品服务贸易、文艺 文化等行业、部门，连接国内国 际两个市场，拉动投资、消费和 出口。随着我国税制改革的不断深入，推进旅游业税收改革是实现旅游业与税收良性互动的内在要求，既有利于提高我国旅游 业的发展速度、发展质量以及产 业地位，又能使我国现有的旅游 资源优势转换为产业优势和竞争优势，也间接有利于相关行业* 本文是高培勇教授主持的国家社科基金重点课题中国公共财政指标体系建设研究（项目编号：06bjy006）的阶段性成果。资料来源：国家统计局、国家外汇管理局、国家旅游局官方网站。2 2内容摘要：本文认为，我国旅游业现行税收政策存在 优惠领域广度和深度不足、优惠政策深层辐射力不够等问 题，因而从协调旅游业各相关者的税收利益角度出发，结 合旅游业发展和税制改革的进程，进行增减相结合的局部 调整性改革，是促进我国旅游业和税收良性互动发展的必 然选择。关键词：旅游业 税收改革 税收优惠abstract: thispaperarguesthattherestillexistsomeis- suesintaxpoliciesconcerningtouristindustry,includingthe scope, depth and effects of related preferential tax policies. therefore,basedoncurrentsituationsoftouristindustryandtax reform,fromtheviewpointoftheinterestedpartiesoftourist industry,itisnecessarytocarryoutastructuralreforminorder to promote the development of tourist industry and tax revenue inaninteractway.key words: touristindustry taxreform preferentialtax policy涉外税务 int e r na t ion a l t a x a t i on i n c h ina要表现为税收优惠领域广度和深度不够。1优惠领域不够广。 例如，营业税优惠政策只集中在 与旅游有关的文化领域，如展览 馆、博物馆等单位举办文化活动 的门票收入可以免征营业税，而 其他类型旅游企业均不享受任 何营业税优惠。2优惠政策深 层次辐射力不够。如作为大的旅 游环境，“大交通”的瓶颈制约 至今未能完全消除，因而加快 “小交通”建设（主要包括城市 通往景区、景区内部、景区之间 的交通）被提上了议事日程，但 这些“小交通”建设也不享受任 何税收优惠政策。3歧视性税 收政策依然存在。如国家旅游度 假区内的企业仍然享有较多的 税收优惠，而区外企业则难以享 受到相关优惠。4从旅游业自 身来看，其作为重要出口产业的 特点体现不够突出，基本上没有 享受到其他出口行业所享有的 税收优惠，仅在免税品等方面享受到一些优惠政策。同时并存但有本质区别，实行以旅游养旅游的抵押税制，高度重 视和防范旅游业税收的负面效 应，已经在旅游业税收制度设计 中取得成功经验，并已成为国际 惯例（马衍伟、商庆军，2005）。 在借鉴国际经验的基础上，不少 学者也已经对相关理论进行了 有益的探讨。主要建议包括：开 征以游客为纳税人、由旅游企事 业单位代征代缴、划为地方税范 围的旅游税（方奕勇、黄春梅，1997）；开征以旅游养旅游的中 央地方共享型中国公民出境特 别税（匡林，2001）；开征出境 旅游消费税（戴学锋，2004）；降 低旅游业营业税税率，在主要通 商口岸实行海外游客“出境退 税”制度，建立边境自由旅游贸 易区，并实行类似自由港和自由 贸易区的税收优惠政策（孙宝 文、马衍伟，2005）；实行消费 税性质的旅游业环境税制（邓 禾，2007）。这要求我国的税制改革对此予以充分考虑。虑、渐进实施；3对旅游业进行扶持发展、宏观调控，促进旅游市场成熟与稳健，只需要合理设置现有各税种的税收要素，并不 需要旅游业税收结构的重大变革。（二）立足基础，就低兼顾高旅游业税收改革必须同时兼 顾低端旅游和高端旅游，既坚持 主要在旅游业的传统领域进行改 革，又适当向新兴旅游产品和高 端旅游倾斜。这是因为：交通运 输、餐饮住宿、商品服务贸易等 旅游业的基础性行业、部门至今 仍是旅游业的基本组成部分；随 着综合国力的提高、旅游市场的 发展和个性化需求的释放，商务 旅游、休闲度假旅游、特种旅游 等高端旅游已经越来越具有市场 需求；乡村旅游、红色旅游也已 成为具有鲜明特色的旅游产品。（三）突破瓶颈，抓大不放小 旅游业税收改革必须突破旅 游业发展的瓶颈领域，如入境旅 游，重点抓好大型旅游项目如投 资额在 500 万元人民币以上经营 期在10年以上的旅游项目，但又 要注意维护小旅游企业的利益。（四）内外微别，重内不轻外 旅游业税收改革必须重视提 高内资企业的税收待遇，同时维 持外资旅游企业和境外游客现 有的优惠水平。1由于内资企 业数量上的天然优势，以及改革 开放以来实行的对外资优惠的 税收战略，内资旅游企业目前仍 然是主要的纳税企业。如20012005 年，内资星级饭店所纳营业 税占星级饭店所纳营业税总额 的 70% 左右，而且其平均税率略高于外资星级饭店的平均税 二、 旅游业税收改革 国际经验具有诱致性改革 动因三、我国旅游业税收改革的基本原则（一）局部调整，增减相结合目前我国并不需要进行深度 全面的旅游业税收改革，而应在 很多方面“不改革”的基础上， 分门别类，增减结合，进行“局 部调整”。理由如下：1我国税 收收入连年持续快速增长，而且 现行税制下的旅游业税收贡献也 基本符合国家政策赋予及其自身 发展所形成的产业地位；2依 据现行税制的完善程度和改革思路，我国的税制改革必须通盘考旅游住宿设施房间税、床位税、入境游客税等税种是很多国 家普遍征收的旅游业税种 （world tourism organization ，1998）。近年来，世界旅游业税 收改革的总体趋势是拓宽税基、 增加税种、提高税率、简化税制， 使旅游业税收收入激增；而且， 重视增值税尤其是消费型增值 税的征收，探索开征生态旅游税和旅游环境税，政府收费与收税2 3research and inquiry率。 2外资旅游企业的人均纳税水平和户均纳税水平都高于 内资旅游企业。如 20012005 年，外资星级饭店的人均纳税水 平和户均纳税水平都大大超出 旅游企业平均水平和内资星级 饭店相关水平，其中户均纳税水 平超出旅游企业平均水平 5 倍以 上。32008 年 1 月 1 日以来， 内、外资企业统一了企业所得 税税率，整个旅游业将从多个方 面受益，但对于外资旅游企业的 税收优惠近期不会明显减少。4基于公平原则的考虑，不需 要对境外游客增加优惠程度。在 我国现行税制下，作为旅游需求 方的游客，即使是境外游客，除 负担购买旅游商品和服务价格 中包含的小部分流转税外，基本 上不纳税，国家也无专门税种对其旅游消费进行调节。担，但也会由于认识时滞等原因增加纳税人尤其是境外游客的 心理负担，从而抑制对我国旅游 业的需求。（3）“小旅游”和“大 旅游”的分界不易确定。如果是 对仅包括旅行社、旅游交通、旅 游景点、旅游住宿设施等核心产 业层的“小旅游”征税，则不能 产生大量的税收收入；如果对 同时包括核心产业层和关联产 业层的“大旅游”征税，则将涉 及很多行业及原有税收法律法 规的调整，税制调整幅度很大， 而征收困难的旅游税会给政府 和产业带来更多成本。（4）我国 除了曾经的农业税，还没有专门 针对某一个大行业的税种。2不开征不符合国情的旅 游业专门税种。（1）旅游住宿设 施房间税、床位税不仅税源不好 控制，而且征收条件也不成熟。（2）相对于旅游服务贸易、旅游 外交、传播中国文化等方面取得 的利益来说，开征入境游客税将 增加境外游客的税收负担和心 理负担，抑制出口，对于我国旅 游业的发展得不偿失。（3）生态 环境建设、森林草原保护等所需 资金，可以通过一般性税收收入 筹资，并不需要由抵押型的旅游 业生态税收入来保障。3暂不实行一些税收优惠 政策。（1）基于目前旅游业的发 展速度考虑，我国没有必要降低 旅游业营业税整体税率，只需要 扩大优惠政策的适用面，以弥补实行营业税（目前为价内税）而没有与国际接轨的缺陷。（2）暂不实行境外游客出境退税制。这 虽然在一定程度上不利于境外 游客提高购物比例、增加外汇收 入、拓展旅游业税基，但如果我 国不征收入境游客税、不减少对 外资星级饭店等外资旅游企业 的营业税优惠待遇等，就等于 “不予不取”，不会影响境外游客 的旅游需求。（3）暂不设立边境 自由旅游贸易区。这主要是因为 我国口岸基础设施健全、边境贸 易繁荣而旅游资源又丰富的地 方并不多，而且如果国家对边境 贸易继续实行相关税收优惠政 策，或者提高边境贸易区旅游互 市贸易免税额，就可以实现支持 对外开放和促进旅游服务贸易 的政策效应。（二）提高旅游业某些领域 的税收深度1开征符合国情的专门税 种。（1 ）开征公民出境特别税。 无论是公费还是自费到境外的 中国公民，由国家税务局在机场 和边境口岸对每位出境者征收200 元的出境特别税。该税种由 国家税务局负责征收，中央、地 方按 50% 的比例分成，中央、地 方各自分成收入后拿出 2/3 的 部分返还给各级旅游部门，由其 负责支配使用。该税款应该主要 用于国家整体旅游形象的推广与 营销，以及旅游人才队伍的教育 培训。（2）开征燃油税。针对交 通运输工具的油料征税，既是当前燃油税改革的一部分，可以完四、我国旅游业税收改革的对策思路（一）维持旅游业的基本税制不变1不开征针对旅游业全行 业的“旅游税”。这主要是基于 以下原因考虑：（1）我国迄今为 止还没有专门针对旅游业开征 的税种。这是我国旅游业区别于 其他国家的主要特征，也是我国 旅游业拥有较强市场竞争力的 重要原因。（2）如果在现有税制 结构下增加针对旅游业全行业 的税种，即使定义明确、解释清楚，不增加纳税人的实际税收负 本文的平均税率、人均纳税水平、户均纳税水平分别是指旅游企业所纳营业税与旅游企业营业收入、旅游企业从业人员、旅游企业户数的比值，平均水平是指旅游企业各相关指标的整体水平。 本文所指提高税收深度，可以理解为税种的增加、税率的提高等。2 4。涉外税务 int e r na t ion a l t a x a t i on i n c h ina善税制体系，也可以在一定程度上解决旅游环境和旅游生态问题。2推进旅游业“费改税”。即 分别通过清理整顿、改革完善、 维持现状以及“费改税”等途径， 正确界定旅游业税收的范围，形 成旅游业收费与收税同时并存但 有本质区别并合理分工的局面。 具体方式为：在清理整顿的基础 上，区别不同情况，用相应的税 收代替某些具有税收性质的收 费，并将其纳入政府预算内加以 管理 ；将一部分非政府性收费 转为经营性收费；取消一些不合 理、不合法的旅游业收费项目， 规范分配秩序；保留少量的政府 性收费，实施规范化管理，加大 监督力度。（三）选择旅游业某些领域 实施税收优惠政策1 选择重点旅游项目实施 税收优惠政策。实行“抓大”战 略，选择一些外商投资建设的旅 游项目( 外商投资额占总投资额50% 以上)，国内投资者建设的旅 游项目(投资额在200 万元以上、 经营期在10 年以上)，尤其是特 别重大的旅游项目( 投资额在3 000 万元以上、经营期在 10 年 以上) ，综合运用部分返还所得 税、营业税、增值税，减免城市 维护建设税、耕地占用税、土地 使用税等方式，给予税收优惠政 策。尤其应重视鼓励投资开发旅 游景点的配套服务设施( 不含宾 馆、酒楼、桑拿、保龄球项目) 、 利用“四荒”进行旅游项目开发。2选择旅游业发展瓶颈领域实施税收优惠政策。对“小交通”建设给予减免城市维护建设 税、耕地占用税、土地使用税以 及提高折旧率等税收优惠政策。 对企业开发的旅游新产品和推出 的旅游精品，客流量明显上升 的，其支出可以全额在开始获利 年度应纳税所得额中扣除。对组 织境外游客到境内旅游的营业收 入达到 70% 以上的涉外旅行社， 可免征23年的营业税。对开发 生态旅游并有