构建我国存款保险制度法律的研究.pdf

中文摘要 起源于2 0 世纪3 0 年代的存款保险制度 经过7 0 年的发展 已经成为会融 监管体制不可或缺的组成部分 各国的存款保险实践已经证明 存款保险制度不 仅可以保护存款人利益 维护金融秩序的稳定 而且可以防范和化解存款保险伴 生的逆向选择和道德风险等负面效应 存款保险法律制度在我国属于立法空白 随着我国金融体制改革的逐步深 入 银行之间竞争加剧 银行的潜在风险日益增大 日趋开放的中国经济和金融 环境不仅意味着中国和世界经济逐步一体化 而且意味着中国的银行业日益受到 国际金融风险的威胁和冲击 关注金融安全 防范和化解金融风险已经成为金融 监管的一项重要课题 在这样的背景下 加强对存款保险法律制度的研究具有重 大的理论和现实意义 本文旨在通过对存款保险法律制度的理论进行探索 在充分借鉴国外实践经 验的基础上 结合我国社会经济政治环境 提出构建我国存款保险法律制度的设 想 全文内容分为四个部分 第一部为对存款保险法律制度的概述 研究存款保险的概念特征及功能 详 述存款保险制度的法律关系 并对可能引发的道德风险做相关介绍 第二部分对存款保险法律制度进行比较分析 重点分析了美国 德国 日本 和我国台湾地区等国家和地区的存款保险法律制度 通过对其制度的比较分析 为我国制度构建起到很好的借鉴和示范作用 第三部分是论述我国存款保险法律制度的必要性和可行性 在必要性方面 笔者认为 我国当前金融市场存在严重风险 急需存款保险制度的保驾护航 在 可行性方面 笔者认为 我国目前已经具备了建立存款保险法律制度的基本条件 第四部分是创建我国存款保险法律制度之立法构想 从存款保险制度的立法 模式 存款保险机构设置及其职能定位 存款保险对象 存款保险标的 存款保 险的投保方式及费率等方面全面论述我国存款保险制度的立法构想 笔者认为 我国当前应该政府和存款金融机构展开合作 共同出资组建有中国特色的存款保 险法律制度 关键词 存款保险 存款保险法律制度 存款人利益 a b s t r a c t a f t e r7 0 y e a r s d e v e l o p m e n t t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m o r i g i n a t e df r o m 1 9 3 0 s a l r d a d yb e c a m et h e i n d i s p e n s a b l ec o m p o n m e n to ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n s y s t e m v a r i o u sc o u n t r i d s p r a c t i c eh a v ep r o v e dt h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mc a nn o t o n l yp r o t e c td e p o s i t o ri n t e r e s t sa n dm a i n t a i nf i n a n c i a l s t a b i l i t y b u ta l s ot a k e p r e c a u t i o n sa g a i n s ta n dd i s s o l v en e g a t i v ee f f e c ta t t a c h e dt ot h ed e p o s i ti n s u r a n c e s u c ha sa d v e r s es e l e c t i o na n dm o r a lh a z a r d t h el e g a ls y s t e mo fd e p o s i ti n s u r a n c ei ss t i l lal e g i s l a t i v eb l a n ki no u r c o u n t r y w i t ht h ed e e pr e f o mi nb a n k i n gs y s t e m t h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nt h eb a l l k sw i l lb e a g g r a v a t e da n dt h ep o t e n t i a lr i s ko ft h eb a n kw i l li n c r e a s ed a yb yd a y t h eo p e no f e c o n o m i ca n df i n a n c i a lm a r k e tn o tm e r e l ym a k e sc h i n aa n di n t e r n a t i o n a le c o n o m v i n t e g r a t ep r o g r e s s i v e l y b u ta l s om e a n st h eb a n k i n go fc h i n ai st h r e a t e n e da n d a s s a u l t e db yi n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a l r i s k s i th a sb e c o m ea n i n p o r t a n ts u b j e c to f f i n a n c i a l s u p e r v i s i o nt op a yc l o s ea t t e n t i o nt of i n a n c i a l s e c u r i t y u n d e rt h i s b a c k g r o u n d t os t r e n g t h e ns t u d yo nt h ed e p o s i ti n s u r a n c el e g a ls y s t e mh a sg r e a t t h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cm e a n i n g t h i sp a p e ra i m st oe x p l o r et h eb a s i st h e o r yo f l e g a ld e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m o n t h eb a s i so fd r a w i n gt h ep r a c t i c ea n de x p e r i e n c ef r o ma b r o a d i nl i g h to fc h i n a s s o c i a l e c o n o m i ca n dp o l i t i c a lc o n d i t i o n s b u i l d i n gc h i n a sl e g a ls y s t e mo fd e p o s i t i n s u r a n c ea r r a n g e m e n t s t h em a i nc o n t e n to ft h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti st h eo v e r v i e wo f l e g a ld e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m i nt h i sp a r t t h e a u t h o rd i s c u s s e st h ec o n c e p t u a lf e a t u r e sa n df u n c t i o n so fd e p o s i ti n s u r a n c e s p e c 湎e s t h el e g a lr e l a t i o n s h i po fd e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m a n di n t r o d u c e st h em o r a lh a z a r di t m a y l c a dt o t h es e c o n dp a r ti st h ec o m p a r a t i v es t u d yo f d e p o s i ti n s u r a n c el a w t h ea u t h o r m a i n l yc o n c e n t r a t e so nt h el e g a ld e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mi ns u c hn a t i o n sa n dr e g i o n s a su s a g e r m a n y j a p a na n dc h i n a st a i w a n p r o v i n c e t h r o u g hc o m p a r a t i v ea n a l y s i s o fl t ss y s t e m i tc a np l a yav e r yg o o dr o l et ol e a r na n dm o d e lf o rc o n s t r u c t i n go u r c o u n t r y ss y s t e m s t h et h i r dp a r ti st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t ya n a l y s i so nc o n s t r u c t i n gt h el e g a l d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mi no u rc o u n t r y i nt h en e c e s s a r ya s p e c t t h ea u t h o rb e l i e v e s t h a ti fo u rc o u n t r yd o e s n te s t a b l i s ht h el e g a ld e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m i tw i l lc a u s e s e v e r a ls e r i o u sp r o b l e m s s u c ha st h ec r i s i so fr i m so nb a n k sa n db a n k r u p t c y i nt h e f e a s i b i l i t ya s p e c t o u rc o u n t r yh a st h eb a s i cl e g a lc o n d i t i o n so fe s t a b l i s h i n gt h el e g a l d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m p a r t f o u ri st h el e g i s l a t i o ni d e a so fc r e a t i n gc h i n a sl e g a ld e p o s i ti n s u r a n c e s y s t e m t h i sp a p e re x p o u n d sc h i n a sl e g i s l a t i v es y s t e mc o n c e p tf r o mt h ef o l l o w i n g a s p e c t s t h el e g i s l a t i o ni n t e n to fl e g a ld e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m t h e i n s t a l l a t i o no f d e p o s i ti n s u r a n c ei n s t i t u t i o n sa n dt h e i rf u n c t i o n sp o s i t i o n i n g t h eo b j e c t so fd e p o s i t i n s u r a n c e t h ed e p o s ai n s u r a n c ea c c i d e n ta n di n s u r e dm e t h o d sa n dr a t e so fd e p o s i t i n s u r a n c e t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tc h i n a sg o v e r n m e n ta n dd e p o s i t f i n a n c i a l i n s t i t u t i o n ss h a l lc o n c e r tt oe s t a b l i s hal e g a ld e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mw i t hc h i n e s e c h a r a c t 舐s t i c s k e y w o r d s d e p o s i ti n s u r a n c e l e g a ls y s t e mo fd e p o s i ti n s u r a n c e d e p o s i t o r b e n e f i t s 第一章引言 在现代社会经济在中 金融领域是竞争最激烈而风险程度也是最高的领域 没有风险就没有金融活动 一旦金融领域出现危机 则可能会导致经济发展停滞 甚至倒退 从而也会引发政治上的危机 因此 世界各国都不遗余力的去防范和 降低金融风险 以维护社会的稳定 存款保险制度为西方市场经济发达国家金融业的稳健发展所起到的作用是 功不可没的 它作为保护存款人利益 稳定金融体系的补救措施 与金融业市场 准入监管 金融谨慎监管 最后贷款人等手段共同构成金融体系的安全网 其防 范金融风险 化解金融危机 保护存款人利益 维护金融业的安全与稳定的价值 已为人们所共识 存款保险法律制度从法律的角度对存款保险作出了制度性的规 范 倡导和规范了存款保险的正面效应 防范和化解了存款保险的负面 保障了 存款保险制度的顺利实施 改革开放以来 特别是随着社会主义市场经济体制的确立 我国经济生活各 个方面发生了翻天覆地的变化 随着金融体制改革的不断深化 国家银行大一统 的局面被打破 形式多样 独立核算的各级金融机构和非银行金融机构如雨后春 笋般不断涌现 金融业的竞争将会愈演愈烈 结果必将导致经营管理不善的金融 机构破破产 危及存款人的切身利益 因此无论是从维护存款人的经济利益和确 保金融机构稳健经营的角度 还是着眼于扩大金融业的对外开放 加快与国际惯 例接轨的步伐 建立我国的存款保险法律制度都是非常必要和紧迫的 我国存款保险法律制度的建立是经济体制改革中不可或缺的环节 这种制度 创新能够节约成本 增加社会福利 防范和化解某些金融风险 完善社会主义法 制 完善社会主义市场经济体制 改善我国的金融环境 促使我国银行监督和惯 例的规范化 法制化 当前我国的存款保险法律制度也处于积极筹建过程中 但 存在许多问题和障碍 对存款保险法律制度进行深入和系统的研究无疑具有十分 重要的理论和现实意义 本文从存款保险法律制度进行概念剖析和理论分析 比 较各国存款保险立法现状 对其经验教训进行总结 最后在分析我国现实情况的 基础上 探讨我国存款保险法律制度的构建 第2 章存款保险法律制度概述 2 1 存款保险法律制度的概念和分类 2 1 1 存款保险法律制度的概念 存款保险制度 是指一个国家或地区的政府为了保护存款人的利益 维护金 融业的安全与稳定 通过法律形式在金融体制中设立专门的存款保险机构 规定 一定范围的吸收存款额的金融机构必须或者自愿按照存款的一定比例向存款保 险机构进行投保 在投保金融机构发生支付危机或者破产倒闭时 由存款保险机 构向其提供资金援助或直接向存款人支付部分或者全部存款的法律制度 1 存款保险制度是上世界3 0 年代世界经济 金融危机后的产物 当时 在经 济金融危机的冲击下 破产银行数量急剧增加 银行存款人的利益受到严重损害 据统计 1 9 2 9 年到1 9 3 3 年期间 美国银行倒闭数目大9 1 0 8 家 2 社会公众对银 行失去信心 在这一历史背景下 美国率先于1 9 3 3 年通过立法建立了存款强制 保险制度 创立了联邦存款保险公司 f d i c 和联邦储蓄存款保险公司 f s l i c 从而开创了世界现代银行存款存款制度的历史纪元 3 此后 6 0 8 0 年代 大多数 西方国家也先后效仿美国 在金融体系中导入保险制度 建立存款保险机构 发 展中国家的存款保险制度也在积极发展之中 其中不少国家 如巴西 印度 菲 律宾等国家已经实现了正式的存款保险制度 存款保险制度在全世界各国得到了 普遍推广 目前 存款保险制度己成为各国普遍采用的一种重要的金融管理制度 2 1 2 存款保险法律制度的两种基本形态 当今世界各国根据自身的社会经济环境所推行的存款保险制度概括起来主 要有两种基本形态 一种形态是显性存款保险制度 另一种形态是隐性存款保险 制度 所谓显性存款保险制度是指一个国家的政府以法律形式推行的存款保险制 度 由依法设立的存款保险机构对存款人的存款提供补偿性的保险或保障 政府 不需为存款人的合法利益买单 一个国家推行显性存款保险制度的前提条件是该 国已建立起完全市场化的经济体制和完备的市场竞争机制 以及完善的金融制度 1 林平 银行危机监管论 中国金融出版社 2 0 0 2 年版 第2 1 2 页 2 冯肇伯 贾渠平 两方会融制度 西南财经大学出版社 1 9 9 1 年版 第l l 页 3 康书生 银行制度比较与趋势研究 中国金融出版社 2 0 0 5 年版 第2 2 8 页 2 与多层次 多样化的金融产品4 显性存款保险制度的优势在于 第一 明确银 行倒闭时存款人的赔付额度 稳定存款人的信心 第二 建立专业化机构 以明 确的方式迅速 有效地处置有问题银行 以节约处置成本 第三 事先进行基金 积累 以用于赔付存款人和处置银行 第四 增强银行体系的市场约束 第五 明确银行倒闭时各方责任 s 所谓隐性存款保险制度是指一个国家没有通过法律形式建立明确的存款保 险制度 既没有设立存款保险机构 也没有明确承诺当问题银行破产关闭时政府 或中央银行对存款人合法利益提供救助性的补偿率有多高 但为了维护金融稳定 和社会安定 一国政府或中央银行在救助问题银行时 往往由政府或中央银行为 破产关闭的银行买单 也就是说 隐性存款保险制度是以国家信用作为保证 对 存款人的合法存款提供保险或保障 有些国家出于对自身社会经济环境和维护金 融稳定与政治安定的考虑 推行隐性存款保险制度 我国目前采用的是隐性存款 保险制度 2 2 存款保险法律制度的特征 金融风险随着金融业的出现而相伴相生 防范金融风险的发生不仅关系到存 款人利益的保护 而且影响到金融体系的稳定甚至波及国家乃至世界金融的安全 与发展 存款保险是对存款金融保险 以保险的方式对金融业的风险予以防范 分散 这就决定它在法律性质上不同于一般的商业保险 是以政府强力后盾所推 行的金融风险防范法律制度 体现了国家意志对契约自由的干预 是一种政府保 证 体现了国家对弱势群体利益的倾斜性的保护及政府对社会责任承担的主动 性 存款保险制度具有一下几个特征 第一 存款保险的国家主导性 存款保险只能依赖于政府的组建或支持才能存在 由于存款人挤兑造成的金 融危机不同于普通的银行破产 或者可以通过民商事法律规范得以顺利退市 而 且引发的银行危机具有传染性 某个金融机构的问题可能传染至整个金融系统 从而造成不可估量的损失 所以存款保险必须以强大的资金来源和可靠信用保证 作为后盾 任何私人财团都难以胜任 这只有中央政府具有雄厚的资金实力和信 用保障 因此世界上大多数国家的存款保险都是政府主导型 6 第二 存款保险行为的法定刑与确定性 与任何保险形式一样 签订保险合同之后 存款保险当事人之间的行为便具 4 李毓祁 冯所森 关于我国建立显性存款保险制度的思考 琼州大学学报 2 0 0 6 0 第l 禾1 5 页 5 潘修平 存款保险法律制度的理论和实务 法律j i 版社 2 0 0 5 年版 第2 5 页 6 张效东 试论存款保险产生的皋础和性质 金融研究 1 9 9 8 年第1 l 期 第5 页 3 有了法律约束力 一旦投保银行倒闭 存款人的损失要由保险人部分或全部赔偿 保险人对倒闭银行存款人的存款赔偿通过保险合同事先约定 不能随意变更 7 银 行倒闭 只要投保银行具备以下两个条件 存款人的损失就要由保险人部分或全 部赔偿 第一 倒闭的银行参加了存款保险 第二 存款种类符合存款保险范围 第三 存款保险当事人权利和义务的不对等性 一般来说 商事法律关系当事人的权利和义务应该是对等的 一方当事人的 权利即是对方当事人的义务 但是在存款保险中 双方当事人的权利和义务明显 具有不对等性 从存款保险机构看 其权利多于义务 它不仅可以审核投保银行 的资格 而且有权对银行等存款机构进行监督 处置和清算8 它的很多权利和 义务并不是直接来源于存款保险合同的规定 而是法律的直接规定 所以存款保 险机构所享有的权利大多是法定权利 而非约定权利 从存款机构的权利和义务 来看 它的义务内容大多是权利的内容 存款机构不仅要缴纳保险费 而且还要 接受存款保险机构的监督 检查 仅仅在银行不能偿付存款时 才能请求存款保 险机构清偿保险金 第四 时间的有限性和保险机构的非营利性 存款保险只对在保险有效期间的银行的存款给以赔偿 而未参加存款保险 或已终止保险关系的银行的存款一般不予保护 一般而言 从事商事保险公司的主要目的在于通过保险业务获取商业利润 也就是说以营利为目的 而存款保险机构以社会公共利益为最高宗旨 在保护存 款人利益的基础上降低余融机构的经营风险 维持会融体系和金融秩序的稳定协 调发展 第五 机构的垄断性 无论是官方的 民间的 还是合办的存款保险都不同于商业保险公司 其经 营业务的目的不在于盈利 而在于通过存款保险建立一种保障机制 提高存款人 对银行的信心 因此 存款保险机构一般具有垄断性 第六 标的物的特殊性 一般的商业保险具有个别保障的功能 即投保人根据合同的约定 向保险人 支付保险费 保险人对合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承 担赔偿保险金的责任 或者当被保险人死亡 伤残 疾病或者达到合同约定的年 龄 期限时承担给付保险金责任 而存款保险以特定存款人的存款给付责任为保 险标的物 其保险范围是投保银行等金融机构无法兑付的风险 即银行无法支付 大额存款及其利息从而可能引发导致银行濒临倒闭或破产的风险 9 7 存款保险制度研究委员会 存款保险制度研究 中国金融 f 版社2 0 0 3 年版 第5 页 8 潘修平 存款保险法律制度的理论与实务 法律 j 版社2 0 0 5 年版 第1 2 1 4 页 9 贺瑛 存款保险的理论与实务 上海财经大学f l 版社 2 0 0 3 年版 第2 6 页 4 2 3 存款保险合同法律关系 盖法律规定 无论其范围大小 总不外乎法律关系 具体而言 法律关系三 要素包括主体 客体和内容 主体为权利义务之所属 客体为权利义务之所附 而主体之间 即凭借客体以彼此联系 联系之内容即为权利与义务 具体而言 存款保险法律关系的要素包括下列部分 2 3 1 存款保险法律关系主体 1 保险人一存款保险机构 存款保险机构设立的宗旨是社会公共利益 表现为保护存款人利益和维护金 融体系安全 是非盈利机构 存款保险机构是能够行使公权的行政主体 兼具商 事主体的特征 我国 保险法 第l o 条第三款规定 保险人是指与投保人订立 保险合同 承担赔偿或给付保险金责任的保险公司 保险人在保险合同成立期 间享有保险费请求权 在承保危险事故发生后 依承保的保险责任负有赔偿损失 或者给付保险金的义务 银行签订合同向存款保险机构缴纳保险费用后 当银行 到期无力向存款人返还存款时 由存款保险机构向存款人作出赔付的行为符合保 险人的特征 m 2 投保人一银行等储蓄金融机构 投保人又称为要报人 是指与保险人订立保险合同 并按照保险合同负有支 付保险费义务的人 按照保险法的一般原理 投保人不仅要对保险标的具有保险 利益 还应该具有合同缔约能力 保险利益是指当事人对保险标的所具有的为法 律所承认的利害关系 财产保险要求保险利益 有利于估价被保险人的损失 避 免或防止赌博行为 以及防范引发道德风险 1 1 在存款保险合同法律关系中 保 险利益主要是指具有资格的投保人 一般指各存款机构 对吸收的存款人的存款 拥有实际的控制权 能够进行发放贷款 资本援助等各国银行法律允许的商业行 为所产生的收益享有所有权 一般各国的存款保险法律只使用于本国领域内的银 行 包括外国银行在本国的分支和附属机构 排除本国银行在外国所设机构的存 款 应当注意到 德国和日本的存款保险范围就包括本国银行在国外的分支 如 日本的存款保险基金就对日本的居民和非居民在日本的银行和他们的海外分支 行所拥有的一切日元存款给与保险 同时 比利时和日本两国的存款保险制度排 除了外国银行在他们境内的分支行 由此可见 各国对投保的缔约能力的要求是 不尽相同 在投保方式上 各国一般有强制投保 自愿投保和两者相结合三种方 1 0 樊起容 保险法论 中国法制出版社 2 0 0 1 年版 第3 2 0 页 1 盛四化 胡蜂 简析存款保险法律关系 载 福建金融管理十部学院学报 2 0 0 年第4 期 第3 5 页 5 式 绝大多数国家都采取强制存款保险机构加入存款保险体系的方式 2 3 2 存款保险法律关系的客体 存款保险作为一种责任保险 保障的是银行向存款人返还存款的责任 存款 保险机构银行 存款人的权利义务全部都指向这一责任 如果银行能够返还存款 则风险不会发生 存款保险机构无需承担责任 如果银行不能返还存款 这个风 险就转移给了保险人 由保险人承担相应的责任 但是这些存款绝对不是存款保 险法律关系的客体 存款保险法律关系的客体是银行所负有的向存款人返还存款 的责任 存款仅仅是存款合同的标的 保险标的是指作为保险对象的财产以及有关利益或者人的寿命和身体 在存 款保险合同法律关系中保险标的就是指存款人的存款 其具有同质性1 2 存款按 照不同的标准可分为分为本币存款 外币存款 银行同业间存款 定期存款 活 期存款等 在存款保险的实践中 保险标的一般包括活期储蓄和定期存款 但通 常将同业存款 内部人存款和外币存款排除在外 根据国际货币基金组织的调查 研究报告现实 在6 7 个正式的存款保险体系中 9 承保所有类型的存款 2 9 承保大多数类型的存款 4 1 承保某些类型的存款 2 1 承保主要的居民存款 明确不被承保的存款类型有 外币存款 2 5 个国家 同业存款 5 3 个国家 政府存款 2 9 个国家 内部人存款 2 7 个国家 非法存款 1 5 个国家 除 居民存款外的所有其他存款 1 8 个国家 2 3 3 存款保险法律关系内容 存款保险法律关系众多复杂 涉及存款保险机构 银行和存款人之间的关系 包括存款人与银行之间的储存关系 存款保险与银行之间的保险关系以及存款保 险机构于存款人之间的关系 此保险法律关系的内容是指存款保险合同中各个主 体在各自关系中 所享有的权利和承担的义务1 3 具体可以划分为 第一 银行的权利和义务 银行作为投保人和被保险人 在自身无力承担返还存款责任后 由存款保险 机构直接对存款人进行赔付 银行的角色决定了不再享有权利 而只承担义务 银行义务主要包括 按照存款保险法的规定 按时足额缴纳保险费 尽最大的勤 勉义务稳健经营 避免和防范金融风险 按照存款保险机构的要求定期提交相关 资料 随时准备接受并积极配合存款保险机构对经营状况进行的检查 在与储户 1 2 张洪涛 郑功成 保险学 中国人民大学 版社 2 0 0 0 年版第4 4 9 页 苏宁 存款保险制度没计 国际经验与中国选择 社科文献出版社 2 0 0 7 年版 第2 1 4 页 6 的存储合同关系中 银行有义务妥善保管存款人的存款 按照合同的规定按时支 付利息和本金 第二 存款保险机构的权利和义务 存款保险机构有如下权利 第一 存款保险机构在接受银行的投保申请时候 有权力对银行的资产状况进行调查 并决定是否对投保机构进行承保 第二 存 款保险机构有权对投保金融机构的业务经营和财务状况进行审查 并要求其定期 报送资产负债表 损益表以及其他业务报表 通过对资产的流动性安全性以及效 益性进行定期评估 可以适时提出整改意见 进行适度处罚甚至终止其保险资格 同时存款保险机构的义务可以包括 第一 救助问题银行 当投保银行等金 融机构濒临倒闭时 存款保险机构可以动用存款保险基金对问题金融机构实施救 助 使其尽快摆脱困境 或者安排其他金融机构对其进行兼并 收购 第二 向 存款人作出赔偿 当投保银行倒闭不能向存款人返还存款时 存款保险机构有义 务对存款人进行限额内的保险赔付 第三 存款人的权利和义务 存款人与存款保险机构之间的法律部关系为单务关系 存款人只享有权利 不承担义务 存款人的权利包括 了解银行的经营状况信息 并监督银行的经营 行为 在银行不能返还存款时 向存款保险机构请求赔偿 在与银行的储蓄法律 关系中 存款人也不需要承担义务 权利的享有包括 自由选择银行进行储蓄 选择储蓄的金额 方式和期限 按照合同的规定支取本金和利息等 2 4 存款保险法律制度的价值所在 2 4 1 保护功能 包括对小额存款人和对银行的保护 每个存款人在存款时候都会选择业绩优良 经营稳健的金融机构 以追求自 己利益的最大化 但在存款人与金融机构之间 存款人明显处于弱势地位 第一 存款人具有心理弱势 这一弱势在小额存款人身上体现的尤为明显 因为对于小 额存款者来说 他们的每一笔存款都具有无可代替的效用机制 一旦发生危机 他们的信心就更容易动摇 第二 存款人信息上处于弱势 银行财务信息是不向 公众公开的 而且评价银行财务状况和资产质量需要较高的专业知识 阻碍了存 款人对银行财务状况和资产质量的了解和评价 使得无法准确和理智的作出选 择 第三 存款人权利上处于弱势地位 存款人在将资金存入银行之前 对资金 享有完全的占有和支配权 其支配是直接的 有效的 但是 一旦存款人将资金 存入银行 就丧失了对资金的直接占有和支配权 而且只享有债权请求权 在银 7 行不能履行还款义务的时候 存款人只能通过法律手段实现债权请求权1 4 由于这些原因 存款者的弱势地位使得他们在金融市场不稳定时显得被动 存款是整个社会信用制度的基础 若存款人的利益不能有效保障 这一基础会被 动摇 使存款人对金融机构丧失信心而发生挤兑危机 最终导致金融危机的爆发 因此 保护存款入利益 稳定存款人信心是存款保险制度的首要目标和重要功能 存款保险法律制度对投保银行的保护作用 存款保险制度对投保银行保护作用 主要是通过对存款人的保护间接发生效 力的 主要通过降低挤兑的可能性来避免 在存款保险制度下 当被保险银行发 生支付危机 存款保险机构对危机银行进行有效救济 这样存款人就会产生一种 普遍的社会信赖 即有一个庞大的保险机构可以保证存款的偿付 就不会急于从 银行提取存款 从而大大降低发生挤兑的可能性 避免银行资信的进一步恶化 为避免发生银行破产倒闭提供了可能1 5 美国在1 9 3 0 年到1 9 3 3 年 有9 1 0 0 多 家银行破产 联邦存款保险公司创建后施行存款保险制度 取得了立竿见影的效 果 银行挤兑停止了 银行破产大幅度下降 在之后5 0 多年中的大多数时间里 银行破产数量维持在较低水平 2 4 2 监管和完善功能 存款保险法律制度的建立有利于金融监管组织体系的健全和完善 当亚当 斯密所主张的那只 看不见的手 对金融市场同样调节失灵 金融体系负的外部 效应需要一种市场以外的力量介入时 政府理解当然的承担其维护会融体系稳定 的职责 传统的金融监管是脱胎于政府对经济的干预 由此 政府以及政府所成 立的中央银行便成为了金融监管的组织主体 但是 政府监管的权限也在所难免 政府监管主要以行政手段进行 这样就难免脱离于金融机构的本质特征 政府解 决金融领域市场不完全性问题的能力是有限的 政府只是理论上代表民众利益 但是实际中政府行为受制于人治 人治的有限性和片面性加上受政治因素的影 响 很难保证全民利益 政府在实施金融监管的过程中 同样会遇到信息不完备 和不对称的现象 甚至可能更严重 实践中 政府受财政实力的制约对问题银行 实施救助的有限性也已经得到了广泛的证实 另外 中央银行集多项职业于一身 侧重于金融的宏观管理 难以对银行经营加以全面管理 对银行的救助和处置能 力更是有限 存款保险制度的建立 是存款保险公司成为银行业的专一监管机构 它的职 能直接定位于对银行业的风险状况监管以及对问题金融机构进行救助和破产处 颜海波 存款保险制度与中央银行最后贷款人 中国金融 2 0 0 5 年第6 期 第3 6 页 1 5 刘仁伍 吴竞择编译 金融监管 存款保险与金融稳定 中国金融出版社2 0 0 5 年版 2 0 4 页 8 理 存款保险公司符合职能的设置以及通过开展存款保险业务积累的大量保险基 金加上存款保险公司的特别融资职能 构筑了银行风险救助的基础和处理机制 存款保险制度是在秉承了政府和央行金融监管基本思想的前提下 更加注重金融 业的独特习惯和运行规律而设计出来的一种制度安排 它实现了外部监管与银行 内在特质的协调统一 它的设置 补充了政府监管和央行监管的局限 以市场化 的手法把金融监管引向更讲究效率的方向 减轻了政府的救助负担 净化了央行 的宏观管理职能 使政府 中央银行 存款保险公司三者的监管职责分工更明确 更科学 配合更方便 实现了信息共享 从而有利于形成三位一体的 多元化多 功能高效率的监管体系 2 4 3 救助和处理功能 存款保险制度不但具有事先的预防性监管功能 还具有对危机银行救助和处 理的功能 当某个银行出现经营危机时 存款保险公司可针对不同的问题采取不 同的措施 化解风险或者防止风险蔓延 例如当投保银行出现流动性困难时 存 款保险公司可以通过存入存款 发放贷款或为其融资担保等方式提供流动性支 持 帮助其度过难关 当投保银行面临倒闭时 存款保险机构可以促使投保银行 间的兼并或收购 帮助他们顺利兼并或恢复营业 处理功能主要指一家投保银行 或者其他金融机构在破产或倒闭后 由存款保险机构协助有关金融监管机构处理 其债权债务 清算事宜等 一般可采取偿还债务 转移存款 促成重组兼并等方 式 2 5 道德风险 任何事物都有正反两个方面 任何制度的设计也会有积极作用和消极影响 作为一种发展中的制度 存款保险制度也不例外 除了上面积极作用 存款保险 制度的实施可能会产生道德风险 存款保险中的道德风险指的是存款保险制度中有可能出现的不顾存款安全 而增减风险或故意不履行职责的动机和行为 道德风险即可能来自于存款人 也 可能来自于投保银行和金融监管当局 第一 存款者可能的道德风险 存款保险制度会削弱存款者的风险意识 降低他们的监督投保金融机构的愿 望和动机 同时会刺激投保金融机构采取过度冒险的经营行为 在未建立存款保 险制度的情况下 存款人在选择金融机构时除了考虑存款银行 还会结合运营状 况 风险水平等诸多因素对金融机构进行综合评价 客观上起到了监督金融机构 9 的作用 而有了存款保险制度后 存款人的风险转嫁到了存款保险机构上 而且 因为存款者信息不足 更容易对金融机构产生依赖 从而忽视了对银行经营安全 状况的关注 对金融机构潜在的风险掉以轻心 这样 存款人的注意力就会逐渐 的转移到存款收益上 将资金存入那些许诺高额利息的金融机构 而不顾及其安 全性 甚至缺乏积极性把存款从潜在的破产银行中个取出 1 6 这便是存款者在存 款保险制度下潜在的道德危机 第二 投保银行可能的道德风险 虽然存款保险制度保护的是投保银行的存款和银行体系 而不是投保银行本 身 但是对存款人的保护意味着存款人挤兑的威胁对吸收存款的机构施加的惩戒 不复存在 市场规律的弱化导致投保银行在制定经营策略时候将存款保险视为一 个可以依赖的因素 从而从事风险较高和利润较大的银行业务 如高息揽储 发 放风险较大的贷款 从而增加了其承受的不适当的风险 银行采取冒险行动的动 机和冲动增强了 对存款者的保护扭曲了银行的行为 因为他们知道一旦出现危机 存款保险 公司将挽救他们 当一家银行出现危机而未被关闭时候 银行就倾向于利用存款 保险基金孤注一掷 因为这时全部的损失将由存款保险公司承担 同时由于保费 支付与银行的财务状况和资产的风险脱节 风险偏好性银行会更有动机从事高风 险高收益的银行 从而诱发道德风险 第三 金融监管当局可能产生的道德风险 金融监管者和被监管者之间的关系本身就是滋长道德风险的温床 存款保险 制度更刺激了这一风险发生的可能性 监管工作的中心在于确保金融体系的安全 和稳定 而安全和稳定最明显的标志是不发生银行倒闭事情 1 7 存款保险机构对 于处于危机状态的银行进行救助也使银行倒闭的可能性降低 这些都可能造成监 管机关对存款保险制度的依赖和监管力度的放松 表现为对银行过度承担风险的 失察或者对银行扩大风险经营的纵容甚至掩盖 总之 存款保险法律制度虽有其不利的一面 但其正面效应是远大于其负面 效应的 只要我们在设计存款保险法律制度时 最大限度的发挥其正面效应 减 小其负面效应 张忠军 金融监管法论 法律出版社 1 9 9 8 年版 第1 9 4 页 黎四期 论我国存款保险制度的构建 以德国自愿式模式为视角的研究 载自 h t t p w w w d s s g o v c n a r t i c l e 1 0 第3 章各主要国家和地区存款保险法律制度比较研究 3 1 美国的存款保险法律制度 美国是世界上第一个建立现代存款保险制度的国家 也是世界上存款保险制 度运行机制最完善的国家 其他国家的存款保险制度大都受到了美国的影响 创 立于2 0 世界3 0 年代的美国存款保险制度对世界各国存款保险制度的建立和运行 产生了深远的影响 2 0 世纪3 0 年代全球经济正处于大萧条时代 全球性的经济 危机使美国破产银行的数量急剧上升 早在1 9 3 0 年到1 9 3 3 年之间 美国就有 2 0 0 0 多加银行倒闭 凝聚着无数人血汗的存款随之消失 银行存款人的利益受 到严重损害 严重影响了金融体系和整个社会经济的稳定 为了保护存款人的利 益 稳定社会金融秩序 美国于1 9 3 3 年通过了 1 9 3 3 年银行法 即 格拉斯一 一斯蒂格尔法 g l a s ss t e a g a l la c t 开始 f 式确立了存款保险制度 该法与1 9 3 5 年的 联邦存款保险法 一起有效的抑制了银行间的恶性竞争 从外部加强了对 银行的管制 但同时也带来了一些负面影响 在此之后美国监管开始松动 到了 8 0 年代 美国银行开始出现破产高峰 1 9 8 3 年 倒闭的银行为4 2 家 次年为 4 8 家 特别是1 9 8 4 年5 月当时美国第八大银行 大陆伊利诺斯国民银行和信托公 司 濒于倒闭 2 家被兼并 标志着美国银行体系不稳定时间的到来 1 8 1 9 9 1 年美 国国会通过了 联邦存款保险公司改进法 t h ef e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c e c o p o r a t i o ni m p r o v e m e n t a c e 该法实行了风险差别费率 赋予f d i c 迅速参与纠 正行动的权力 还改革了赔偿方法 2 0 0 2 年联邦存款保险改革法 和 2 0 0 2 年存款保险安全和公平法 又进一步的为美国的金融监管体制奠定了坚实的基 础 更有利于维护银行体系的安全和稳健 3 1 1 存款保险机构 美国存款保险机构除了根据 1 9 3 3 年银行法 设置的联邦存款保险公司 f d i c 之外 还有根据1 9 3 3 年 国民住房放款法 成立的联邦储蓄信贷保险 公司 f s l i c 专门为储蓄信贷协会提供保险 2 0 世界8 0 年代 储蓄信贷协会 的普遍困境最终导致了联保储蓄信贷保险公司 f s l i c 资不抵债 1 9 8 7 年被联 邦存款保险公司接管 此外 1 9 7 0 年美国成立全国信用合作社保险基金 为信 1 8 邹琪 宋浩然 存款保险制度的理论分歧与案例分析 载 经济界 2 0 0 3 年第2 期 第6 7 7 2 页 l l 用合作社提供存款担保 于f d i c 一起构成美国存款保险体系 f d i c 是一家独立的联邦机构 它的董事会由总统任命的五个董事组成 任 期每届六年 任命需要得到参议院的同意 它的成员之一是通货监理站总长 另 一位是储蓄监管办公会的董事 剩下的三名成员中有一名是由总统提名任命的主 席 任期为五年 f d i c 对所保险的银行负有管理和监督职责 为了避免和美联 储的职责重合 它的注意力主要集中在州立受保银行 这些银行不是联储系统成 员 f d i c 最初的资金来源于政府和1 2 家联邦储备银行 其中财政部提供1 5 亿 美元 其他由各储备银行认购 由于保险基金的平稳增长 根据1 9 4 8 年国会通 过的法律和1 9 5 0 年的 联邦存款保险法 f d i c 归还政府和联储银行2 8 9 亿的 原始资本 并偿还了大约8 1 0 0 万美元的利息 f d i c 现有基金主要来自于成员机 构缴纳的保险费 多年来 f d i c 所累积的保险费收入已颇具规模 此外 根据 美国法典第1 2 章第1 8 2 4 条的规定 f d i c 可以在特殊情况下向财政部借款2 0 0 亿美元 向联邦储备银行借款4 0 0 亿美元 3 1 2 参保主体 参保方式及保险费率 根据 美国法典 第1 2 章第1 8 1 4 和1 8 1 5 条的规定 参加f d i c 的保险主体 包括在联邦注册成立的存款机构 国民银行 储蓄贷款协会 信用合作社 非 联邦储备体系的州银行 其他金融机构以及外国银行的分支机构 参保方式上采取强制和自愿结合的方式 在联邦注册成立的存款机构必须加 入存款保险 而其余的存款机构则以自愿申请的方式参保 由于参保银行同未参 保的银行相比具有更好的竞争优势 因而多数存款机构都选择申请参加存款保 险 f d i c 的董事会有权考虑是否批准银行的申请 根据 美国法典 第1 2 章第 1 8 1 6 条的规定 考虑是否批准申请的