甘肃民办高等教育的现状及问题分析.doc

甘肃民办高等教育的现状及问题分析* 本文是2005甘肃省哲学社会科学规划项目“甘肃省民办教育发展对策研究”（462002）的阶段性研究成果。杨宗仁1 王 鉴2（1：兰州交通大学 高等教育研究所 甘肃 兰州 730070）（2：西北师范大学 教育学院 甘肃 兰州 730070）摘要：甘肃省民办高等教育起步较晚，规模较小，发展速度缓慢，区域分布不平衡。制约甘肃省民办高等教育发展的主要问题有思想认识问题、资金筹措问题、师资队伍建设问题、特色问题、管理问题以及规模和效益问题。关键词：甘肃省 民办教育 高等教育随着我国社会主义市场经济体制的建立和高等教育体制改革的深化，甘肃民办高等教育逐渐得到发展并日趋壮大，成为全省高等教育事业的重要组成部分，对于促进全省高等教育的大众化进程、解决高等教育资源供给与社会经济发展之间特别是与人们对高等教育资源的需求之间的矛盾发挥着重要作用。一、甘肃民办高等教育的现状甘肃省现有6所具备独立颁发高等教育学历资格证书的民办高等学校，包括5所独立学院和1所独立设置的民办高校。5所独立学院都是教育部于2004年2月首批批准和确认的独立学院，它们于2005年初全部通过了教育部组织的独立学院办学条件和教学工作专项检查，并取得了较好的评估结果。除此之外，另有29所举办非学历教育的民办高等教育机构，包括18所专修学院，4所进修学院，6所培训学院（中心）和1所辅导学院1。截止2005年12月，6所民办高校共有在校生22300人，其中本科生11586人，专科生10714人；专任教师1174人；校园占地面积1503.7亩，校舍建筑总面积576099平方米，教学行政用房建筑总面积302482平方米，学生宿舍总面积186310平方米；教学仪器设备总值9064万元；图书资料68.70万册；已建成语音教室24个，座位数达1653个；多媒体教室数43个，座位数达6955个；固定资产58289万元 2。与全国及其它省市相比，甘肃民办高等教育显示以下特点：1.起步较晚改革开放以后，全国民办高等教育重新崛起并日趋壮大，至今已走过了20多年的历程。1982年3月在有关部门的批准下，全国第一所民办高等院校中华社会大学在北京成立，它标志着中国民办高等教育在新的历史时期的复苏。经过几年的发展，至1986年，全国民办高校发展为100余所。据有关资料统计，1996年，全国具有颁发学历文凭资格的民办高校21所（约14000人），高等教育学历文凭考试试点学校89所（51353人），不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构1109所（约108万人）。2000年，全国具有颁发学历文凭资格的民办高校43所（约64000人），高等教育学历文凭考试试点学校370所（约29万人），不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构接近900所（约68.5万人）。在民办高等教育较发达的陕西，1990年，民办高校约为50所，1996年发展为200多所（含公办高校、企事业单位的自学考试社会助学组织），2000年为62所，其中西安翻译职业学院（21000人）、西安外事学院（16000人）、西京学院（12000人）等在西北乃至全国民办高等教育界享有较高声誉3。相比之下，甘肃民办高等教育才刚刚起步。甘肃唯一独立设置的民办高校兰州外语职业学院成立于2000年，5所独立学院都是1999年以后成立的，而且其“民办”性质在教育部于2003年颁发关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见（教发20038号）（以下简称若干意见）之前还未完全澄清。2.规模较小2003年甘肃省民办普通高等学校和学生数占全省普通高等学校和学生数的比例分别为4%和7%，低于全国水平，更低于陕西省水平；非学历民办高等教育机构与全国相比，虽然学校占全省普通高等学校的比例较高(81%)，但学生占全省普通高校学生的比例(5%)远低于全国和陕西省水平（见表1）。截止2005年12月，甘肃省6所民办高校在校生总和为22300人，仅相当于陕西省1所民办大学的规模。上述数据表明：甘肃民办高等教育无论是学校数量，还是在校学生数，均低于全国水平，民办高等教育规模较小。表1： 2003年全国和甘肃省及其它部分省市民办高等教育发展状况4普通高等学校民办普通高等学校非学历民办高等教育机构学校数(所)学生数(万)学校数(所)学校占普通高校比例(%)学生数(万)学生占普通高校学生比例(%)学校数(所)学校占普通高校比例(%)学生数(万)学生占普通高校学生比例(%)全国15521108.5617312818110472100.409甘肃3117.341411.037725810.88295陕西5749.901712214.70281037655.895012（注：2003年民办高校不包括独立学院）3.发展速度缓慢全国民办普通高校，在2000年至2004年的5年间，经批准有学历授予权的高校数由42所增长到228所，5年间增长了约4.5倍，在校生数由6.83万人增长到139.75万人，增长了约19.5倍。全国民办高等教育学校数由1282所增加到1415所，增长了10.37，虽增幅不大，但在校生数却从105.03万人增长到245.08万人，增长了133.345。据教育部公布数据，2003年全国独立设置的民办普通高等学校有173所，截至2005年5月24日，已发展为249所，增长率为44%；2005年3月，教育部通过对全国独立学院办学条件和教学工作专项检查后确定的全国独立学院为249所，截止2005年10月17日，已发展为295所，增长率为19%。同期相比，甘肃省民办普通高等学校和独立学院的增长率均为0%。甘肃省非学历民办高等教育机构的发展同样缓慢，2001年甘肃省教育厅年检公布的民办高等教育机构为31所，2005年7月2日，甘肃日报公布的甘肃省民办高等教育机构仍为31所6。笔者将两次结果比较分析发现：原有机构已淘汰了8所，但又新增了8所，4年净增长率仍为0%。4. 区域分布不均衡甘肃省6所民办高校和25所非学历民办高等教育机构设立在省会城市兰州市，占全省民办高等教育机构总数的87%，只有4所非学历高等教育机构设立在其它城市（定西市1所，天水市2所，临夏回族自治州1所），仅占13%，区域分布高度不均衡。二、制约甘肃省民办高等教育发展的主要问题尽管民办高校在全省高等教育事业发展中占有一定比例，发挥着重要的作用，然而，与全国其它民办教育发展较快较好的省市相比，我省民办高等教育在发展过程中仍然存在着很多问题，直接制约着民办高校甚至全省高等教育事业的发展。（一）思想认识问题是影响全省民办高等教育发展的首要问题中华人民共和国民办教育促进法（以下简称促进法第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的重要组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”这既从法律上对民办教育有了明确定位，也反映了国家支持民办教育的态度。甘肃省实施民办教育促进法办法、甘肃省关于民办教育促进法实施条例的实施细则、甘肃省教育厅关于省批民办高等教育机构换发办学许可证的通知（甘教发200529号）等系列文件也表明了我省人民政府和教育行政部门大力发展民办教育的决心。然而，由于这些文件极为原则，操作性不强，其法律约束力和执行力度难以有效彰显。加上缺乏与之配套并切实可行的实施措施和舆论导向，在社会上有不少人对民办高等教育存在模糊甚至错误的认识。1教育行政管理部门对民办高等教育的模糊认识民办高校究竟是什么？它是政府财力不足时代的过渡性产物，还是中国教育发展的必然要求？独立学院是一所公办高校的二级单位，还是一所按民办机制运行的民办高校？民办高校对中国教育发展和社会经济的价值究竟应该怎样认识？它是为公办高等教育拾遗补漏，还是要占据高等教育的部分江山？目前，教育行政管理部门在这些问题上存在模糊认识，从而导致政策落实不到位，支持幅度和力度不够。2社会对民办高校的歧视认识目前社会上还存在着对民办高校的一些偏见，这些偏见对于独立学院同样存在，因为独立学院本身姓“民”。比如，有人认为民办高校是多余的；有人认为民办高校会对公办高校的发展带来巨大冲击；也有人认为民办高校就是赚钱的学校，质量差、学费高；还有人认为民办高校只能给教育添乱惹烦，不能为教育添光增彩；还有人认为民办高校历史尚短，根基不牢，因而难成气候，不可能长久办下去等等。很多学生家长宁愿花几万甚至几十万元将子女送到公办学校就读，也不愿意到民办高校读书，这些世俗观念还相当流行，甚至流传着“宁上大专，不上三本”7的说法，对民办高校有明显的歧视认识。3社会对民办高校学生的片面认识虽然促进法第33条规定：“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”但社会对民办高校学生存在误解，甚至有严重的偏见和歧视，认为民办高校学生不如公办院校学生用功，素质低、能力差。这种不公正的认识，直接导致民办高校的学生在很多方面不能与公办院校学生享受同等待遇，特别对学生的就业造成了严重的影响。诚然，由于我省民办高校起步较晚，与普通公办高校相比，在很多方面存在一定差距。但是，社会对民办高校的歧视和片面认识，更加制约着其发展和壮大。（二）资金筹措问题是制约我省民办高校发展的瓶颈1独立学院的合作者提供的资金普遍不足教育部若干意见规定：“合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施，参与学院的管理、监督和领导。”然而，根据笔者调查，我省独立学院的合作者对学院提供的资金普遍不足，有些只是意向性的。2民办高校对学费的依赖性强由于甘肃经济欠发达，国民收入较低，社会资金不够雄厚，融资渠道单一，资金普遍短缺。所以，我省民办高校对学费的依赖性较大，主要采取“以学养校”的滚动式经营模式。然而，在激烈的生源大战中，民办高校的竞争能力不足，生源短缺，报到率低，资金积累不足，甚至当年花来年的学费，形成恶性循环。3民办高校获取银行贷款和国家投资的难度大首先，商业银行对民办高校和公办高校的贷款政策不公平。公办高校的贷款是没有抵押的信誉贷款，而对民办高校是抵押贷款。可是，民办高校可用作抵押的固定资产很有限，唯有有限的土地和校舍。而且，按照担保法第9条、第37条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”，“学校教育设施不得抵押”。因此，商业银行一般不愿意向民办高校贷款。其次，政府对民办高校的投资几乎为零。事实上，国外政府对民办高校的投资比例是相当可观的，我国有些省市的地方政府对民办高校也有一定数额的投资。（三）师资队伍建设问题是困扰民办高校的重大问题一支稳定的高素质教师队伍是学校不断发展壮大的保障。甘肃民办高校的师资队伍建设问题主要表现在四个方面：一是专职教师比例过低。我省民办高校的师资队伍由专职教师和兼职教师二部分组成。笔者调查发现，6 所民办高校的专职教师比例普遍偏低，高者50%，有些远低于此比例。大部分兼职教师责任心和敬业精神不强，将民办高校作为赚取课时费的阵地，严重影响学院的教育教学质量。二是教师年龄结构不合理。专职教师主要以离、退休教师和年轻教师为主，二者大约各占50%，具有丰富教学经验和科研水平的中青年教师很少。老教师虽然有丰富的教育教学经验和崇高的敬业精神，但大多数精力有限，缺乏对新的教育教学方法和手段的掌握。年轻教师都是刚从大学毕业，没有找到更加理想的工作岗位后才来民办高校的应聘者，有的是以此作为事业上的短暂过渡。因此，谈不上恒定的事业心。兼职教师绝大多数是公办高校的年轻教师。这种结构导致了教师梯队的“断层现象”，不利于学术梯队的形成和发展。三是学历结构不合理。截止2005年12月，全省6所民办高校的专任教师中具有硕士以上的高学历教师比例平均为27.10%，有的只有18.18%，低于全省高等学校的平均比例32.44%8。四是用人制度不完善。第一，学院和教师没有鉴定具有法律效力的劳动合同，缺乏严格的人事聘用制度，用人的随意性较大。多数教师抱有临时雇佣观念，缺少敬业精神和长期服务的打算；第二，没有建立医疗和养老保险制度，教师有后顾之忧；第三，没有完善的职称评定和激励机制，教师缺少工作积极性。上述问题不仅制约着全省民办高校教育质量的提高，而且关系到学校的兴衰与存亡。面对如此严峻的情况，如何建立一支数量足够，结构合理，质量上乘的、稳定的教师队伍就成为甘肃民办高校发展的重要问题之一。（四）特色问题是影响民办高校创新发展的根本问题现代汉语词典对“特色”的定义是“事物所表现的独特的色彩、风格”。可见，所谓特色，应该是共性基础之上的个性，是某一事物自身价值特有的标志。它可以是“人无我有”，而不能是“人有我精”；可以是“异质、异构”，而不能是“同质、同构”9。民办高校的特色主要包括区域特色、行业特色、专业特色和管理特色等。目前我省民办高校不论在专业设置，还是在学校管理方面仍然只是简单地重复公办院校的传统模式，陈旧有余，创新不足，特色化不明显。特别在专业设置方面存在严重的重复现象。一是民办高校和公办高校的专业设置几乎完全重复；二是民办高校之间的有些专业设置彼此重复，更无特色可言。其结果是有些专业的毕业生大量冗余，而有些专业人才供不应求，严重制约经济和社会的发展。由于受办学条件、师资等多方面的影响，民办高校的毕业生与公办高校的毕业生相比，竞争实力比较差，只能为公办高校拾遗补漏，在众多公办高校的夹缝中生存。可见，特色与创新是民办高校的立足之本，更是其发展之路。特色不明显严重制约着我省民办高校的发展。（五）管理问题是决定民办高校健康发展的重要问题法国著名管理学家法约尔（Fayol）等人认为：“管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。”我国台湾学者认为：“管理，就是研究如何将人力与物力，投向于一个动态的组织之中，使达成目标，使得接受服务者得到最大的满足；对内还要使得提供服务者，不但士气高昂，而且在工作上感到有所成就。”10按照管理的三要素（人、物、组织）观点，管理不仅要使人尽其才，还要使物尽其用。民办高校作为在一定社会背景下产生的特殊组织，对其管理同样要使人尽其才，物尽其用，发挥最大经济效益和社会效益。根据目前甘肃民办高校的发展现状，其管理问题包括宏观管理和微观管理二个方面。1宏观管理问题是指政府对民办高校的政策引导和宏观调控问题。尽管促进法和若干意见等相关法律和文件对民办高校的办学行为作了规定和要求，但地方政府对民办高校目前存在的许多具体问题缺乏明确的具体规定，对国家的政策落实不到位，对民办高校的宏观调控职能未能充分发挥。最突出的问题有：第一，教育行政部门管理民办教育的机构不健全，既无独立设置的内部管理机构（大多将民办教育的管理职能推诿于职业教育、成人教育管理部门），而且分管民办教育的专职人员极少。目前，甘肃省教育厅下设12个处和1个办公室，但就没有“民办教育处”。第二，有些行政管理部门滥用权力。由于促进法中一些条款的刚性不强，加之相关部门没有认真学习和领会它的立法精神，造成一些行政管理部门滥用权力，在有些方面过度干涉，甚至打着执法的旗号向民办高校伸手，众多的“婆婆”严重干扰了民办高校的自主办学。第三，平等权因政策歧视而难以实现。促进法第5条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”但是，由于民办高校的外部环境较差，法律规定的民办高校享有的与公办高校平等的权利往往被地方“土政策”扼杀。例如，平等招生权，平等享受助学贷款权等在我省都难以实现。2微观管理问题是指学校内部管理问题，包括学校内部的人事管理、教学管理、学生管理、财务管理、后勤管理等方面。我省民办高校目前的主要问题是尚未建立健全科学的管理制度，“家族式管理”在我省民办高校中仍然不同程度地存在。这种管理模式在民办高校发展初期能够有效地使用资源、提高资源的利用效率，权力机制简便灵活易于操作。但在民办高校发展到一定规模时，这种模式不利于形成科学的决策机制，缺乏监督，权力失去制衡，不利于调动管理人员及广大教师的积极性，因此，阻碍着学校的进一步发展。（六） 规模效益问题是制约甘肃民办高校持续发展的重要问题民办高校的规模与效益是相互依赖的。一方面通过扩大规模提高效益，另一方面，通过提高效益扩大规模。在教育日益信息化、数字化，高等教育由英才教育转向大众化教育的今天，甘肃省大多数民办高校仍然走的是以学养校、自我积累的滚动式发展路子，多数院校没有形成规模效益。目前在校学生人数多则四千多人，少则仅有二千多人，全省民办普通高校学生总数（22300）只有一所普通公办高校的学生数，与国内众多万人以上的同类院校相比，差距显而易见。如何在保证教学质量的前提下，扩大办学规模，提高办学效益，是全省民办高校必须研究的重大问题。注释：16 甘肃省教育厅关于启用中华人民共和国民办学校办学许可证的公告.甘肃日报，2005年7月2日，第3版2 数据来源：甘肃省教育厅2005年教育统计资料和5所独立学院于2004年12月上报教育部的独立学院办学条件和教学工作状态统计表3 阎文艺.中国二十世纪民办高等教育的反思.中国考学网（/news_inc/2005/5/11/1115779347375.shtml）4 数据来源：教育部. 2004卷中国教育年鉴.人民教育出版社,20055 潘懋元，林莉.2002:中国民办高等教育的前瞻. 民办教育研究,2005,47 “三本”指我省民办高校的招生为第三批本科招生8 数据来源：甘肃省教育厅2005年教育统计资料9 王建勋. 以评促改，以评促建，推动中国特色高等职业教育健康发展. 邢台职业技术学院学报，2004，210 许庆瑞. 管理学. 北京: 高等教育出版社, 1997, 5Analysis of status quo