行政职能-行政决策(ppt 46页).ppt

2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 1 第三讲行政职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 2 知识网络图 我国政府行政职能的转变 西方国家行政职能的转变 关于行政职能的不同观点 行政职能的理论 行政职能的含义与基本特征行政职能的基本职能行政环境的运作职能 亚当 斯密萨缪尔森布坎南张金鉴世界银行报告 前自由资本主义时期自由资本主义时期垄断资本主义时期当代资本主义时期当代资本主义发展的趋势 我国政府职能重心的转变我国政府职能方式的转变我国政府职能关系的转变 行政职能 政府的特质政府的规模政府失灵市场失灵 十六大精神经济调节市场监管社会管理公共服务 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 3 第三讲行政职能 第一节 行政职能的理论 第二节 西方国家行政职能的转变 第三节 我国政府行政职能的转变 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 4 行政职能是公共行政学研究中最为核心的问题 本节重点介绍行政职能的一般理论和近现代西方国家行政职能的演变历程 探讨与政府职能紧密相关的政府的特质 政府的规模与范围 政府还是市场的选择问题 第一节 行政职能的理论 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 5 政府正在成为人们注目的中心 戴维 奥斯本和特德 盖布勒 改革政府 企业精神如何改革着公营部门 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 6 第一节行政职能的理论 职能又称功能 职责 是某一主体应该做什么和不应该做什么以及该主体履行职能的方式 能力 时效性等方面的问题 行政职能 在特定条件下也称政府职能 是指国家行政机关在行政管理活动中的基本职责和功能作用 也就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用 主要涉及政府管什么 怎么管 发挥什么作用的问题 一 行政职能的含义 一 行政职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 7 二 行政职能的特征 整体性 社会性 多样性 动态性 系统性 执行性 强制性 普遍性 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 8 三 行政职能基本职能 政治职能 经济职能 文化职能 社会服务职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 9 四 行政职能的运作职能 是政府管理的程序性职能 是指在具体的管理过程中 依照行政管理的内在规律性 以科学的程序和方式 保障行政管理活动准确 高效 协调运行的功能 决策职能 组织职能 协调职能 控制职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 10 卢瑟 古立克和林德 厄威克提出著名的七职能论 POSDCORB 即 计划 组织 人事 指挥 协调 报告 预算 行政管理科学论文集 法约尔的五职能理论 计划 组织 指挥 协调 控制 工业管理和一般管理 还有学者提出15要素 18职能说法 国外学者对政府运行职能的看法 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 11 亚当 斯密 首先 政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责 其次 尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和侵犯的职责 第三 建立并维护某些公共机关和公共工 五 关于行政职能的不同认识 程的职责 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 12 凯恩斯 萨谬尔森 在凯恩斯主义政策化的过程中 萨缪尔森概括政府职能为 市场和政府这两个部分都是必不可缺的 没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济 在他看来 政府的经济职能可归结为效率 平等和稳定三个方面 他是新凯恩斯主义学派政府干预经济主张的代表 萨缪尔森 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 13 布坎南认为政府 必须建立合法的框架 为财产和契约提供保护 需要保证货币价值一定程度的可预测性以及维持竞争性市场的运行 公共物品 分配 税收等应该由公民个人决定是否想采取联合行动集体花费他们的资源 或者他们是否想以个人的方式花费资源 对分配份额必须是严格立宪的 布坎南 布坎南 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 14 变革世界中的政府 指出 政府与市场是相辅相成的 在为市场建立适宜的机构性基础中 国家是必不可少的 绝大多数成功的发展范例 不论是近期的还是历史上的都是政府与市场形成合作关系从而纠正市场失灵而不是取代市场 报告将政府职能分为小型 中型和大型三个层次 见下表 1997年世界银行报告 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 15 市场经济中的政府职能层次 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 16 张金鉴 1 维持职能2 保卫职能3 扶助职能4 管制职能5 服务职能6 发展职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 17 二近现代西方国家政府职能的演变 一 政府干预的不同阶段 1 自由放任的社会 2 从自由放任到政府干预 3 由政府干预到自由市场的回归 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 18 二 政府干预的不同模式 美国模式 自由主义 的市场经济 德国模式 自由 秩序 的社会市场经济 日本模式 政府主导型 的市场经济 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 19 三政府职能相关问题的争论与分析 政府的特质 政府的规模 政府活动的方式 政府与市场的选择 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 20 斯蒂格利茨 一 政府的特质 作为国家 其组织成员具有普遍性 国家具有不可转授予其他经济组织的强制权 个人可以选择加入哪个俱乐部 购买何种股票 但无法选择出生于哪个国家 国家具有其他组织所不具备的强制权 强制性和公共性 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 21 现代国家政府行政职能的扩张导致政府规模的不断扩张 有些人持积极态度 而有些人则认为已经到了忍无可忍的地步 即便是相对较小规模的政府 仍然是管得太多了 二 政府的规模 麻省政府楼 武汉江汉区政府双子大楼 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 22 政府规模大小的判断标准 毛寿龙 包括数量指标和质量指标 有限政府的经济分析 1 公务人员的数量 2 机构数量 3 财政指标 4 公务指标 数量指标包括 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 23 世界银行总部大楼 各类国家政府的规模直接取决于为政府规定的作用和功能的大小 这归根到底依然是一个社会选择问题 对于正在建设市场经济的国家来说 政府规模的确定还将取决于本国市场经济的能力和需求以及政府能力的大小 1996年世界发展报告 从计划到市场 世界银行发展报告 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 24 三 政府与市场的选择 看得见的手 政府 看不见的手 市场 西方经济学的主要争论之一 人们通常使用 市场失灵 与 政府失灵 来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种截然相反的价值取向 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 25 一 何谓市场失灵 何谓政府失灵 所谓 市场失灵 主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多局限性或缺陷 因而不能达到帕雷托最优 不能实现预期社会经济目标 所谓 政府失灵 主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用 在某些条件下甚至导致比市场失灵更正的结果 市场失灵 是主张实行政府干预的强有力的理由 政府失灵 是主张更为彻底的市场经济的依据 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 26 二 市场失灵的表现 4 公共产品和服务的供给 3 外部不良经济效应 2 信息不对称 6 市场的风险性 1 垄断势力与不正当竞争 5 社会不公平问题 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 27 三 政府失灵的表现 2 政府工作机构的低效率 3 政府部门扩张的内在动力 4 政府的 寻租 活动 1 公共决策失误 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 28 四 选择政府还是市场的看法 福利经济学 在市场失灵的地方需要政府的介入 以便提高资源配置效率 阿瑟 塞西尔 庇古 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 29 公共选择理论 布坎南 公共选择理论认为 政府干预的结果未必能矫正市场失灵 政府行动本身也不灵 甚至有可能把事情弄得更糟 以公益物品的供给为例 就目前的实践来看 绝大多数国家都采取了政府垄断经营的方式 这导致了公益物品供给的低效率 公共选择理论的根本目的是要通过对政府决策行为的研究 使政府缺陷尽可能降到最低限度 从而达到以政治市场领域的和谐运转去弥补经济市场运转不足的目的 政府干预行为的局限性主要表现为公共决策失误 政府机构工作的低效率 政府的扩张 政府的寻租活动四个方面 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 30 矫正政府失灵 重新创造市场是合乎逻辑的推断 但政府的努力依然重要 所以 在政府与市场的选择中 将政府与市场对立的两极思维显然不能适应实践的需要 寻求政府 市场和第三部门间的共同努力和合作 实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡 才是解决公益物品有效供给 矫正市场失灵与政府失灵的现实之道 政府并不是市场失灵的惟一解决之道 在一定条件下 政府放弃垄断经营 利用更多市场化的方法 通过地方分权和社区参与 调动地方政府 社区和私人的积极性 可以实现公益物品的更优化的供给 公共选择理论 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 31 第二节西方国家行政职能的转变 一 前资本主义时期的行政职能 二 自由资本主义时期的行政职能 三 垄断资本主义时期的行政职能 四 当代资本主义的行政职能 五 当代西方国家的行政职能发展趋势 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 32 奴隶制国家行政职能的重点在于政治统治 经济职能微弱 社会管理职能也很少 封建制国家的经济职能的内容稍有增加 前资本主义国家的行政职能的特点 一方面是政治统治职能的极端强化 另一方面是社会管理职能的相对微弱 一 前资本主义时期的职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 33 理论基础 亚当 斯密的理性经济人假设推崇市场机制这只 看不见的手 反对政府干预经济生活 认为最好的政府 就是最廉价的政府 自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法 对巩固和发展政权起 守业人 的作用 奉行 政府管得越少越好 的信条 主要依靠市场这只 无形的手 来调节社会经济及其他各项事业的发展 二 自由资本主义时期的行政职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 34 经济危机的爆发 凯恩斯提出积极干预主义的政府职能论 认为市场并不是万能的 如果没有国家的宏观管理 市场就会成为万恶之源 资源也会遭到毁坏和破坏 罗斯福大力推行国家干预主义的新政 这一时期的特点 强化了政府的政治统治职能 在经济领域 强调政府对社会经济的调节和干预 垄断代替了自由竞争 垄断资本和国家政权紧密结合 政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了 三 垄断时期的资本主义行政职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 35 既不赞成政府只承担 守夜人 职责的自由主义 也不同意政府全面干预经济的干预主义 而主张有选择地干预 市场失败 既 市场长久失败的地方以及政府去干预并不会带来 政府失败 的方面 四 当代资本主义的行政职能 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 36 行政职能逐渐扩大 政治职能中的暴力职能相对减弱 而保持社会稳定的调节职能趋于加强 政府的宏观调空 综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行 五 当代西方国家行政职能的发展趋势 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 37 政府职能是全部行政管理活动的核心 决定着政府管理的方向 因此 转变行政职能是我国行政管理体制改革的重中之重 也是一项复杂的系统工程 第三节 我国政府行政职能的转变 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 38 一 我国转变政府职能的必然性和必要性 第一 政府职能转变是社会主义市场经济体制发展的必然要求 第二 中国加入WTO对政府职能提出了新的挑战 第三 政府职能转变是机构改革的前提和基础 第四 政府职能转变是提升政府能力的保证 转变政府职能才能形成 小政府 大社会 小政府 大服务 小政府 大保障 的格局 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 39 二 我国行政职能转变的基本内容 一 职能重心的转变 二 职能方式的转变 三 职能关系的转变 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 40 一 职能重心的转变 年党和国家的重心应该转移到经济建设为中心的轨道上来 但长达 多年的时间 一直是重政治统治职能 轻社会管理职能 重阶级斗争 轻经济建设 年底党的十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上来 此后 各级人民政府紧紧围绕经济建设这个中心 实现了政府职能重心的根本转变 开创了我国行政管理的新局面 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 41 二 职能方式的转变 由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主 经济手段 法律手段和必要的行政手段相结合 由微观管理 直接管理为主转向宏观管理 间接管理为主 由重视计划 排斥市场转向把计划与市场结合起来 2006年8月 第三讲行政管理学行政职能高淑贤 42 三 职能关系的转变 理顺中央与地方 上级与下级政府之间的职能关系 理顺政府和企业之间的关系 理顺政府与市场之间的关系 理顺政府与社会的关系 理顺政府内部各职能部门的关系