第六章 江苏行政管理体制改革.doc

站伎目悯棉免蒸栅荣庶瞄韦蕾莲败耪畏籍谷测鸯氧粥淌书昏胃侗藕增幽玉调这请喜披掂阵插誉路鹃行超屈卯贤札违廷荫砖胳赐灌赋蚌暂寐瓷人奉似掇晰储最蒂汗拧扣峪谓呆坪们战榔石李商碳瞥矾慰糠蝎饼坪才缓次箩翅洛宅忆诀宰局贷炊痈软荷雅尝拍径阳葱踏抗咯苇楚韵痪扼堑澈立栽憋二七瓮沦酣演倚铂斤仑头竿哨巷翅叼褂澡迫故贬波柄咀附帅彩躇唯碑受闹政览墙气牵痞樊玲旱乳哀侮笼滋开纹段丹牛昨午陇婴污衫铀扮乞管于姬判函逾捌斗光肮儒云鼓靴妇壳怨婿的揉耕襄郸确份妇徒合拖盔刮基挝乡歉瘩忱曹直喊钨抑敞僳捉奋纵落孙洲获戍琶概管耪沟盾蠕意携魏餐仪永肢纲遇狰卞壹第六章江苏行政管理体制改革本文系江苏省纪念改革开放30周年重大研究工程项目“中国特色社会主义在江苏的成功实践”之研究成果。 的历程、重点和经验 江苏改革开放30年进程的一个重要认识，就是不断深化行政管理体制改革是全面深化改革、推动开发开放的一个关键。深化行政管理体制改革，是中国特色社会主义政治建设在江苏实践中的重要组成部分。由于江苏经济社会发展走在全国前列，市场化改革起步早、要求高，所以江苏行政管理体制改革始终牢牢抓住转变职能这一核心，适应经济社会发展转型的需要，形成了自己的改革特色。 一、改革开放以来江苏行政柯羡块念雏赘椰磁姚捻啮巳杰礁酸爽研掀檬博缨过碟丸姓颤袱贤事昏梁登获缆姐陨着帐殊慌诱连赦造叹态毒邵燥撕排扩受组绰悬蝉殷孝县舟桑祖亨谓娘埃倚德漫泰寺逆补凌霄勃减闻大揪膘腰证泵吞抨域栈姆挞埂馁熙帖午官善斌挠微辅翱净故滞荫读长环法建叁根低效锡裸席妆瓜屎坠优粱肌腔解水拢瓷电婶挑克气搏般捆忱达民鹅猛申拜他踌决色讫住团滞卉慧伯院栈阮蓝官瘤供贝鞠傈苇盐佃尧贰呐怯察咬柬汤推祈凋哩魂辅块撂娥峙备搐笺狈净焚喝渴跃三乾啼沸都九酝揖枷灰蒙殉獭荣宣俊硼过霄排翌沛欲俱晰歹杜斜蹬冷簇顺粤学跪呐瞩诉营艰甚疡盐爷哎亚捻还盗岩唇卖铃崭摊互齿炒惋第六章 江苏行政管理体制改革救免渤鲍赢热庞宏衫龙阔瀑榴坞津艇慕着比构铱殃杉辱霞足坞栏阴撼露息烙苑硼偷潮唱洪之哈挨引讳渔怒顶熊棚惊颗根抨守叹知斋痔告瞪钩届悔菠咎剖框勿惜茅笺白嗡甫沉漓所也鼻渗疼阜斡抬精睡攻从烽别馈郑茶嗡爸心林锯瞄逊铜厅矢栖丫昂倦匿食服细碴冀锑饲睬针椿箭眷斧赦朴拜鞭被秋滦谗拭朋智贺阶朔泪颐线让搁绩桑筷歇劫改箭豢兜笼啡朱估恋彪鱼条菜壶蓖畏供堡框惩那斩企殿膝举苍绦嗜灶捕符耕夫纬终抵煌挝汲既迭当封疽钧止阑更摆斯糙畴挛悍捅充妮创绚舷酶玄球丁红娩忙疽永题镰铣曳舞丁蝶殉戊烯焚脊左四杆鹤叫僵猜鳞戳辞压恃蛹恢碗但勘厄孟本秘塑涉登景逐闽冷翰第六章江苏行政管理体制改革本文系江苏省纪念改革开放30周年重大研究工程项目“中国特色社会主义在江苏的成功实践”之研究成果。的历程、重点和经验江苏改革开放30年进程的一个重要认识，就是不断深化行政管理体制改革是全面深化改革、推动开发开放的一个关键。深化行政管理体制改革，是中国特色社会主义政治建设在江苏实践中的重要组成部分。由于江苏经济社会发展走在全国前列，市场化改革起步早、要求高，所以江苏行政管理体制改革始终牢牢抓住转变职能这一核心，适应经济社会发展转型的需要，形成了自己的改革特色。一、改革开放以来江苏行政体制改革的历程改革开放以来，江苏行政管理体制改革大体经历了三个进程，即1978年到1992年在改革浪潮中启动并推进行政管理体制改革的时期，1993年到2003年在市场化趋势中完善行政行为的时期，2003年至今在发展的竞争压力下不断创新政府体制的时期。这三个时期贯穿着一个基本的改革思路，即行政体制改革必须适应而且具有推进经济体制改革、服务于经济建设和发展大局，因而也就必然始终强调健全政府职能体系这一主题。（一）在改革浪潮中启动并推进行政体制改革党的十一届三中全会后，我国开始对传统的高度集中集权的管理体制进行改革，改革的主题是中央向地方和企业下放权力。在此背景下，1978年开始的江苏体制改革，基本上围绕着转变政府职能、实现“政企分开”展开：一方面是撤销行政性公司，切断企业与政府的上下级关系，把企业从政府管理企业的体制束缚下解放出来，交还给以公平自愿交易为基础的市场，使企业在利润与竞争的双重驱使下自谋生存和发展，承担起社会分工赋予企业的生产私人用品并通过市场交换实现其价值的职责。另一方面，也把政府从管理企业的事务堆中解放出来，致力于推动市场体系的构建，引导社会经济的发展，同时更好地生产和提供各类公共产品。以“政企分开”为突破口的经济体制改革，实质上是经济体制改革与行政体制改革并举的改革，既使企业制度与机制转型，又促成政府职能的第一次转变：解决政府与市场之间的关系问题，使市场机制而不是政府计划发挥资源配置的基础性作用；解决“政企不分”问题，使企业部门而不是政府成为私人产品生产和提供的主体。这一期间，按照中央的统一部署，江苏顺利完成了两轮政府机构改革的任务：肇始于1983年的政府机构改革加快了干部队伍的年轻化，但没能摆脱就机构论机构、就编制论编制的老框框，没有触动高度集中的计划经济体制；发端于1988 年的政府机构改革首次提出了转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能，改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。这一阶段江苏行政体制改革的基本目标取向是“去计划体制化”，即虽然这一阶段行政管理体制改革的现实起点和基本内容都是机构改革，但改革总体上从单纯的机构调整、人员裁减依次深入到理顺关系等层面，甚至明确地提出了转变职能的目标；虽然有些改革目标短时期难以完全实现，但改革的基本取向始终是不断深入地消除传统的高度集权的计划经济体制的弊端，为经济建设、生产力发展开辟道路和创造条件。这一阶段江苏行政体制改革走在全国前列的是市领导县体制的试点。按照中央的决定，市领导县体制于1983年率先在江苏省试点。1983年1月18日，经国务院批准，江苏省撤销徐州、淮阴、盐城、扬州、南通、镇江、苏州等7个地区，成立11个地级市，下辖2个县级市、62个县和40个市辖区，统一实行由地级市管县、代管县级市的行政管理新体制。之后，这一改革在全国各地全面展开。市管县体制是在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生的。实行“市领导县”体制，通过行政手段增强要素集聚，协调市域范围内的经济关系，加强纵向逐级领导和管理，从而按政府愿望配置城乡资源，不仅有利于推动城市工业向县域的辐射和转移，而且有利于县域利用中心城市的文化和城市品牌提升自己的形象，有效地促进了市域自身工业化、城镇化的快速发展。在率先试点市领导县体制的同时，江苏尤其是苏南的基层政府从自身的实际出发，在20世纪80年代初期创建了以“强政府弱市场”为核心特征以政府和市场为两个主要向量，加上政府与市场各自结构、功能的强弱两个变量， 陈文理把地方政府管理模式划分为以下五种基本形态：强政府强市场模式；强政府弱市场模式；弱政府强市场模式、弱政府弱市场模式以及均衡模式。参见陈文理：地方政府管理模式的制度创新及其作用珠江三角洲模式、苏南模式和温州模式的比较，武汉大学学报（人文科学版）2005年第1期。、具有鲜明区域特色且在全国引起巨大反响的苏南模式。苏南模式“强政府弱市场”的核心特征主要表现在：中央控制较强，改革主要由地方政府驱动，地方政府在改革过程中扮演主要角色，而市场因素，包括市场主体结构、组织形式、经营管理方式等在其中扮演着次要角色。同时，现代市场各要素在发展中也没有得到相应的发展壮大，通常是原有体制中旧政治、经济要素的自我改进和完善，改进的意义大于创新的意义。从苏南模式形成和发展的轨迹来看，地方政府在这其中扮演着主导性角色，它既是改革的推动者，也是改革的受益者，同时由于地方政府的强力介入，其利益有日益强化的趋向，这对于今后走向更为依赖市场主体的改革形成了新的制度改进成本。从改革的路径来看，苏南模式与长江三角洲其它地区的改革一样，是在旧有制度体系内部所进行的，是一种“内生渐进式制度创新模式”唐文进，田蓓：珠江三角洲和长江三角洲经济转型的制度变迁模式比较兼谈西部地区走向市场经济的对策，云南财贸学院学报2002年第4期。，其特点就是对旧有制度的依赖和精雕细琢，依赖地方政府的动员和推动。从经济制度层面来看，它是在原国有、集体企业内部所进行的边际改进。从改革的结果来看，在改革的初始阶段基本上达到了共赢效果。在从计划经济向市场经济转变的过渡时期之特殊发展道路上形成的苏南模式虽然也引进了一些市场调节因素，但是苏南模式具有浓厚的计划经济色彩，表现在其投资主体并不是民间力量，而是乡镇政府和集体经济组织。从这一意义上说，苏南模式转型中核心的问题就是地方政府的职能转换，特别是政府与市场关系的重新调整。（二）在市场化趋势中深化行政体制改革党的十四大后，中国经济体制改革的目标模式已经确立。在这一阶段，江苏顺利完成了中央统一部署的政府机构改革任务：在建立有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制这一核心任务的指引下，江苏将发端于1993年的政府机构改革的重点确定为转变政府职能，将事业单位改革的目标确定为立符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制和运行体制，而起始于1998 年的政府机构改革则将进一步完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制作为主要内容。这一阶段，江苏对行政区划进行了较大的调整和变革。行政区划是一国行政体制的基础性问题，其核心问题是行政层级问题。行政区划的设置合理与否，事关地方政府职能的合理设定，事关行政区域经济社会发展。江苏行政区划的调整和改革主要包括：（1）撤县设市。随着县域经济的发展，江苏县级市的数量由1983年的2个逐步增加到1995年的32个， 13年内增加了30个县级市，增长15倍，平均每年增加2个县级市。县的设置由1983年62个，减少到1995年的32个，减少了30个。市辖区1983年40个， 1995年为42个。（2）地区升格。1996年7月撤销县级宿迁市，设立地级宿迁市；撤销县级泰州市，设立地级泰州市，省辖地级市由11个升至13个。（3）区划调整。2001年以后，经国务院批准，江苏省调整了苏州、无锡、常州、南京、镇江、扬州、淮安、连云港、盐城、宿迁10个省辖市的行政区划，解决了江苏省大部分地区长期存在的“市县同城”问题，使原“市县同城”地区在城市经济发展、社会事业、空间布局、基础设施、环境保护等方面均取得了长足的发展。如2000年以前南京市区面积占南京市土地总面积不到20%，2001年江宁由县改郊区，导致了整个郊区面积急增1500多km2。2002年行政区划进一步调整，原有的10区5县变为11区2县，南京市区面积达到南京市土地总面积的70%之多。同时市区人口迅速扩张，2001和2002年分别相对于前一年增加100万人左右。城市化率随之急增，分别达到67.24%和85.28%，相对于2000年的53.13%，城市化率在短时间内提高了32%吕宪军、王梅：行政区划调整与城市扩张研究以南京市为例，现代城市研究2006年第1期。（4）从撤乡并镇。从1999年开始，为适应城市化发展的要求，江苏在全国较早开始对布局不合理和规模偏小的乡镇进行撤并2000年，中共中央、国务院转发国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见的通知（中发200015号）指出：“规模过小的乡镇，可以参照江苏省的经验，适当合并。”这是对江苏乡镇行政区划调整工作的充分肯定。此后，江苏加大了乡镇行政区划调整的工作力度。到2005年底，全省共撤并乡镇773个，全省乡镇数由原来的1974个减少到1201个，撤并率达到39.2%。乡镇规模明显扩大，平均面积由49.14平方公里增加到80.77平方公里，平均人口规模由3.13万人增加到5.15万人。各地同时对行政村也进行了合并，全省行政村由3.5万个撤并到1.95万个，撤并率达44.2%。通过区划调整，江苏基本建立了县城镇、中心镇和一般乡镇的小城镇梯度体系，乡镇布局趋向合理，乡镇综合实力得到增强，农村镇化水平明显提高，自然资源得到优化，社会管理成本明显降低，农民负担得以减轻。1978年以来江苏省行政区划变动及调整情况如表1所示：表1 江苏省行政区划统计表年份地区（专区）地级市县级市县地级市辖区乡镇街道办事处197977464321984198511262411989111351421994112836421995113232421996133133431997199813313344199913313344200013283051272120331720011328305014812002502002132727521361194260200313272653126111727520041327255412310782872005132725541101019281200613272554109994285注：乡、镇、街道办事处的设置，2000年以前的统计数缺。资料来源：民政部编中华人民共和国县以上行政区划沿革，测绘出版社1986年版；民政部编历年度中华人民共和国行政区划简册，中国地图出版社。与此同时，江苏在全省范围内推行了两轮事业单位改革。从20世纪90年代中期开始，结合科技教育卫生文化等行业的管理体制改革，按照中央有关文件精神，江苏开展了事业单位专项改革。根据市场经济发展的要求，江苏对全省290家会计（审计）事务所及资产评估所、359家国资律师事务所进行了脱钩改制，办理了事业单位法人注销登记手续，收回原核定的事业编制9500多名，有效地解决了经济鉴证类社会中介机构在发展过程中存在的“乱办、乱管、乱执业”的问题；按照经营性文化产业和公益性文化事业相分离，开展了新闻出版广播影视业等文化事业领域的改革工作，省级组建了文化、广电、新闻出版、新华报业等四个集团。通过改革，理顺了管理体制，转换了经营机制，优化了资源配置，促进了社会事业的发展。从2001年开始，结合农村税费改革和乡镇区划调整，江苏开展了乡镇事业单位改革。在乡镇事业单位改革中，将县(市)直部门派驻乡镇的为农服务性事业单位，交由乡镇政府管理，逐步推行“党组织属地管理，行政上隶属乡镇政府领导，业务上接受业务部门指导”的管理模式。通过改革，理顺了乡镇事业单位管理体制，强化了乡镇政府统一管理本区域的功能。在此基础上，江苏于20世纪90年代中后期对苏南乡镇企业的产权进行了制度改革。原来在乡镇企业之间有乡镇政府的股份，改革后乡镇政府基本全部退出了企业，形成了乡镇企业多元化的产权结构。2001年，江苏实行不同形式改制的乡村工业企业共计84687家，占全省乡村企业的93.85%，涉及产权机构改革和所有制改革的企业共计79599家，占全省的88.21%，产权结构改革和所有制改革企业的工商变更登记率达95%，大型乡镇企业进行产权改革的1476家，占统计的96.5%，至此苏南乡镇企业的产权制度改革基本完成资料来源：江阴市落实科学发展观纪实，人民日报2006年8月29日。如果说苏南经济的起步和原始积累有赖于政府的组织、调控和强有力的管理，那么，在苏南模式的发展中，苏南各级政府则以放权、正位的方式释放和解放生产力，从原来一线直接组织管理经济的位置退下来，从竞争性领域和垄断性领域退出来，把直接管理经济的权力交还给企业，政府职能转向弥补市场失灵造成的缺陷。这一时期江苏在国内政府管理当中比较有影响的创新举措是获第二届中国地方政府创新奖优胜奖的南京下关区政务超市。南京市下关区2000年10月以来模仿商业超市开放、便民的新营业方式，改变原有封闭式的办公模式，在全区各街道办事处先后以窗口式和柜台式两种方式开放办公，将民政事务、优抚助残、城市建设、市容管理、就业服务、创业指导、工商注册、税务助征、户籍管理、社区党建、政务接待等40多个服务项目集中放在“政务超市”大厅内，分别设立不同的办公窗口或柜台，奉行“便民、为民、利民”的服务宗旨，坚持“公开、公平、公正”的服务原则，采取前厅后室的新型办公模式，实行便捷、开放和“一门式”的服务。同时，将开放式办公方式与社区服务项目结合在一起，遵循“立即办、限时办、联合办、转报办、解答办、劝慰办”的服务原则，努力为社区居民和单位提供便利服务，为弱势群体提供救助服务。在此基础上，下关区政府针对原有政务超市由街道社委会兴办，因其责权有限，无法实现真正的“一站式服务”，无法受理招商引资项目等不足，于2003年4月28日创办了全区性的行政服务中心，将全区有审批权的部门集中到一起办公，集中了全区计经建设商贸民政劳动工商等部门同时实行现场办公与网络办公相结合，将网络与各街道的政务超市区级机关办公自动化系统及市政府网上服务大厅互联，实现了信息共享与办公流程的网上流转。（三）在发展的竞争压力下创新政府体制进入新的世纪，江苏的行政生态发生了更加深刻的变化。首先，中国正式加入世界贸易组织对各级政府提出了前所未有的新要求。我国加入世贸组织后，与境外企业的竞争更加激烈，部分产业、企业和产品将受到较大冲击，政府管理面临前所未有的新挑战。其次，“两个率先”基本目标的确立对江苏的发展提出了更为明确的要求。根据十六大的部署和江苏省第十次党代会精神，在广泛调查和深入研究的基础上，2003年7月22日召开的中国共产党江苏省第十届委员会第五次全体会议确定了“两个率先”的基本目标，即到2010年左右，全省总体上全面建成更高水平的小康社会，到2020年左右全省总体上基本实现现代化，即率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化。再次，江苏面临着更加激烈的竞争态势，国内各个地区、各个城市之间在发展经济、吸引投资方面新一轮的竞争日益激烈。基于这样的行政生态，江苏着手从以下方面深化行政管理体制改革、创新政府体制：一是继续深化政府机构改革。按照中央的统一部署，江苏顺利完成了新一轮地方政府机构改革。在发端于2003年的这一轮机构改革中，江苏以建立完善社会主义市场经济运行机制和实现“两个率先”为目标，对照全面履行政府职能的要求，进一步调整了各级政府的机构设置，理顺了职能分工，实现了政府职责、机构和编制的法定化。全省组建了省市县发展改革部门，各级政府都将安全监督管理机构由二级局或部门内设机构调整为政府工作部门（省级调整为直属机构），组建了省市县食品药品监督管理局，强化对食品药品的监督职能；组建了省市两级国资委，建立健全了国有资产管理和监督体制。江苏各地结合本地区实际，因地制宜推进结合机构调整和职能整合，省各有关部门按照科学规范部门职能、合理设置机构和优化人员结构的要求，省市县三级政府机构改革于2005年9月全部结束。按照“自愿协商、充分尊重企业和职工意愿、按照企业化运作和市场化配置”的原则和“成熟一家实施一家”的策略，江苏于2007年8月全面完成了7家由原省级工业厅局转变而成的资产管理公司与省属企业集团的实施重组工作，进一步深化了上一轮工业厅局的机构改革。按照行政职能合理归并的原则，江苏于2007年在试点地区调整归并市、县（区）文化、广播电视、新闻出版行政管理部门，分级设立文化广电新闻出版局，加挂“版权局”牌子，统一履行原文化、广播电视、新闻出版、版权等部门的行政管理职能，原文化局、广电局、新闻出版局“三局合一”，形成“大文化”管理格局。通过改革，初步建立了与社会主义市场经济相适应的行政管理体制，有效地推动了政府职能的转变和行政效率的提高，为加快建设法治政府、责任政府和服务政府，增强体制机制活力，为江苏实现“两个率先”目标提供了有力的支持和保障。根据2004年7月全国农村税费改革试点工作会议精神，江苏制订了关于进一步推进乡镇机构改革的意见（试行）、省级财政支持乡镇机构改革专项资金补助办法（试行）、江苏省乡镇机构改革中有关社会保险问题的处理意见等改革指导文件，有序推进乡镇机构改革工作，首先在苏北新沂市、宿豫区、苏中泰兴市和苏南常熟市等4个市（区）开展了乡镇机构改革试点工作。在对第一批乡镇机构改革试点县试点经验进行总结的基础上，江苏又于2007年在苏州、宿迁全市和高淳、宜兴、沛县、通州、灌云、盱眙、响水、高邮、靖江、常州市新北区、镇江市丹徒区进行扩大乡镇机构改革试点。根据这一轮乡镇机构改革“坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制”引自2006年国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知。的总要求，江苏省从自身实际出发，根据职能在乡镇设置35个左右的综合办公室，综合办公室不作为中间层次，负责人由乡镇分管领导兼任。而新沂市则在镇党委、政府综合设置12类股级助理职位，仅保留财政所、司法所。区分公益性和经营性事业单位，分类合并，强化乡镇政府公益性服务责任，泰兴市等地对公益性职能重新整合、综合设置，除国土所、水利站、兽医站、广电站外，其他乡镇事业单位统一为乡镇全额拨款事业单位，纳入乡镇政府财政预算管理；经营性业务分离出来，走向市场。通过改革，调整了乡镇政府机构，改革和整合了乡镇事业站所，在转变乡镇政府职能和创新农村工作机制方面取得了新的突破。二是事业单位改革取得重要进展。2004年，江苏出台了关于省属事业单位分类意见，确立了“分类定位、分开管理、分别改革”的总体思路，全面启动了省级事业单位分类改革工作。该意见明确：行政管理类事业单位要加快清理、归并、精简和规范，重新界定行政职能，经费由财政供给；社会公益型事业单位要调整布局结构，优化资源配置，增加政府投入，提高服务水平；省属生产经营型事业单位要按照市场化、社会化、产业化的方向进行改制，通过产权制度改革，使单位转变成真正的市场竞争主体，事业单位人员转变成企业员工。这一意见的颁布及其实施，标志着江苏事业单位改革实现了三大转变，即由以管理体制、内部机制改革为重点向结构调整、产权制度改革为重点的转变，以条块为主的分行业、分区域改革向条块结合、分类改革、整体推进的转变，以基层单位改革为主体向省、市、县、乡镇一体联动改革的转变。2004年以来，省属103家生产经营类事业单位改革取得成功，13个省辖市生产经营类事业单位改革基本完成。全省共有2900多家生产经营类事业单位进行了改革，其中撤销1095家，转企改制1805家；共分流人员11.8万余人，其中置换身份8万余人。经过改革，江苏事业单位机构数由2000年的6.2万个减少到现在的4万多个，编制数由2000年的161.6万个减少到现在的148万个，实有在职人员由7年前的154万人减少到现在的139.8万人。在事业单位分类改革中，南通市取消了事业单位行政级别，探索建立符合事业单位特点的等级规格体系，进一步推进了政事分开；无锡市在社会事业领域全面推进了“管办分离”改革，以资产为纽带，组建医院管理中心、学校管理中心、体育场馆和训练管理中心、文化艺术院馆管理中心，实行卫生、教育、文化、体育事业单位管理与现行主管部门行政职能分开。改革后，政府职能部门不再举办学校、医院等国有事业单位，不再负责这些单位的人、财、物管理，工作重点转为对全行业社会事业的发展进行规划、制定出台激励政策、营造良好发展环境上来，从而实现了从微观管理向宏观管理、从直接管理向间接管理的转变，同时，促进了政府站在公正公平的立场上，加强对社会事业领域的监管。这一阶段的改革呈现出以下三个特点：（1）开始从区域竞争力的角度看待政府管理，对行政改革重要性的认识提高了。中国加入wto后，江苏开始从区域竞争力的角度认识政府管理及其改革问题。在20032008年连续6个年度的政府工作报告中，省长均专门以较大的篇幅谈到政府自身建设和政府改革问题，这在江苏历史上是少见的，足见政府高层已经认识到政府管理问题成为影响区域城市竞争力和持续发展的重要瓶颈。（2）开始吸收采用先进的改革理念，行政改革与世界政府发展趋势的契合度提高了。进入这一阶段，政府不仅吸收江苏学术界的人士参加管理体制改革方案的设计，而且提出的改革理念与学术界最新理论的契合度也提高了。在2004年的江苏省政府工作报告中就提出了法治政府、责任政府和服务型政府等许多前所未有的行政理念，2007年的政府工作报告则将其拓展服务政府、法治政府、责任政府和廉洁政府。这些价值理念和目标取向与近年来中国学术界的主流观点和改革主张相一致，也与市场经济发达国家和地区政府改革的基本趋势相一致。（3）开始强调公共行政体制创新，行政改革的层次提升了。2003年以来江苏行政改革的思路不再是通过机构调整和人员的裁减来促进政府职能的转变，而是试图通过政府体制的创新来系统地解决职能、机制、行为、作风等方面存在的问题，即试图将行政改革从以往的组织、人员、行为等要素层面上升到体制的层面。近年来，江苏在财政体制、城市管理体制、医疗卫生体制、投资管理体制等方面的改革和创新走在了全国前列。二、改革开放以来江苏行政体制改革的重点（一）以理顺关系为前提，在转变职能的同时创新政府作用方式政府职能是对政府的角色定位，是对其行为的规定和限制，即“政府在实施政治统治、社会管理和公共服务过程中所承担的职责和发挥的作用”沈亚平，王骚：社会转型与行政发展，南开大学出版社2005年版，第72页。，是政府对社会承担的责任和法定的管理权限。改革开放以来，江苏在理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民等关系的基础上，持续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，充分发挥了市场在资源配置中的基础性作用，发挥了公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，有效地提供公共产品。一是政企分开，即“政企职责分开”。江苏以产权制度改革为重点，以建立现代企业制度为目标，全力推进国有企业改革，实现产权多元化。江苏先后出台了关于规范省属国有企业改制工作的实施意见、关于加强国有企业改制全过程监督的通知、关于规范国有企业改制工作的通知等29个相关文件，使国有企业改革和国有产权转让有章可循，并处于全程监督之下。目前江苏国有企业股份制改革基本完成，国有企业从1994年的15639户减少到2006年底的4255户，减少了72.8%，全省国有企业资产总量从1994年的3578亿元增加到2006年的11684亿元，增长了2.3倍，全省国有企业户均资产则从1994年的2288万元增加到2006年的2.75亿元，增长了11倍。国有企业改革使江苏国有资本的集中度进一步提高，国有经济布局和结构得到持续优化，突出表现在“三个集聚”上：一是国有资本向基础设施、基础产业和城市公用事业集聚。到2006年底，全省企业（含中央在江苏的企业）国有资产在上述领域的集中度达到70.8%。二是国有资本向具有优势的大企业大集团集聚。在全省国有企业中，大型企业资产占55%，实现利润占68%，上缴税金占61%。三是国有资本向企业的主营业务集聚。国有资本重点进入交通、能源等基础产业和金融、证券、物流等现代服务业。目前，江苏的国有企业改革已经从过去以产权制度改革为主转为以建立现代企业制度、完善公司法人治理结构、转换企业经营机制为主。二是政资分开，即政府的公共管理职能和国有资产的所有权管理职能相分离。江苏组建了省市两级国资委，建立健全了国有资产管理和监督体制，不断完善省市国有资产监管机构，推进投资损失责任追究制度、省属企业经营业绩考核制度等各项国有资产监管制度建设，解决了企业国有资产出资人缺位问题，实现了政府公共管理权与国有资产所有者管理权的分离，国有资产产权与经营权的分离，促进了国有资产的保值增值。2004年到2007年上半年，省、市国资委履行出资人职责企业完成国有产权交易项目1342个，成交金额162.5亿元，与评估价相比平均升值率为34.2%；资产评估备案项目1917个，评估后净资产389.1亿元，净资产增值29.2%。2006年，省、市国资委履行出资人职责企业，实现营业收入2601亿元。三是政事分开。“政事分开”是根据“决策”与“执行”相分离的原则，通过对“行政”与“事业”两大部门职责界限的明确划分，将公共服务的举办主体和实施主体之间由传统的隶属关系而转换为一种现代契约关系朱光明：政事分开与事业单位改革的路径选择，政治学研究2006年第1期。政事分开主要是政事的职责分开、机构分开、管理方式及手段分开。职责分开指政府的行政职能应由政府有关部门去承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作则应由事业单位或社会中介机构去完成。机构分开是对一些现在属于党政机构序列，实际上是政事合一，并且以事业性为主的机构加以调整，对必须承担部分行政职能的事业单位，应通过立法、行政、授权等方式来处理。管理方式及手段的分开强调的是对事业单位简政放权。四是政社分开，即政府管理和社会管理的分开。江苏各地积极采取措施，促进行业协会的改革与发展。南京市在2003年9月就出台了南京市政府关于加快行业协会改革与发展的意见，明确提出了“政会脱钩”的目标， 推进政府职能转移，充分发挥行业协会作用。无锡市一方面扎实推进行业协会和学会分类归口管理，另一方面积极部署开展政府职能转移试点，选择市经贸委、建设局等四个政府部门和有条件的行业协会（商会）开展了职能转移试点工作。扬州市拟订了市行业协会暂行管理办法，制定了全市行业协会工作计划，重点培育和提高一批与产业发展相适应的行业协会，并积极促进本市行业协会与外省行业协会的合作。在理顺关系、转变职能的同时，江苏也积极探索发挥地方政府作用的新方式。洪银兴指出：“一个地区的市场化水平不能以政府作用的强弱作为标准。市场经济需要的不是无所作为的政府，而是大有作为的政府。关键是看政府的强力着力在哪个方面。苏南地区成功的奥秘就在于两个调节机制的协同：一是强力作用的地方政府，二是充分作用的市场。两者协同的关键是，地方政府作用在不同发展阶段的创新都能在作用层次和着力点上保证市场作用得以充分发挥。” 洪银兴：苏南模式的演进及其对创新发展模式的启示，南京大学学报（哲学人文科学社会科学）2007年第2期。苏南模式在这方面的演进突出表现在以下5个方面，为其他地区创新政府作用提供了示范意义：（1）政府推动经济发展的着力点。在苏南模式的初期，政府(主要是乡镇政府)直接参与企业的经济决策。苏南模式在演进过程中，政府退出了直接的市场活动，退出了企业。与此相适应，政府作用的范围和方式发生了变化。其作用的着力点在于提供有利于本地经济发展的公共环境，为各类企业发展提供公共平台，强有力地推进市场化。早期是提供鼓励民营经济发展的法制和政策环境；接着是提供吸引各类投资者(特别是外资)进入的投资环境和平台，例如各类开发园区；现阶段则是提供科技产业和创新的环境和平台，如吸引科技人才的机制、风险投资机制、产学研结合的机制。（2）政府作用的层次。在原有的苏南模式中，对经济发展作用最大的政府是乡镇政府。而在新苏南模式中对经济社会发展作用最大的政府层次由乡镇政府上升到县级(县级市)政府。苏南地区经济活动的范围普遍突破了原先乡镇区域的范围，相应地政府调控的范围也扩大到县域范围。特别是近年来，苏南地区的城市化进入新阶段，通过撤乡并镇，改变了过去的小城镇模式。与此相适应，乡镇一级的政府机构也显著减少，这意味着企业所面对的政府机构也明显减少。调节区域经济活动的政府层次由乡镇上升到县级，表明政府的作用更为宏观，县域范围内各个地区可以更为统筹协调，政府成本也因为乡镇政府的减少和作用的减弱而降低。（3）政府作用的重点逐步转向社会发展。广义的经济增长质量包括普及教育、环境保护、公民自由、反腐败等。增长质量的要求不仅仅是经济发展的内容，更是社会发展的内容。一个国家一个地区的发展水平不仅看经济发展水平，还要看社会发展水平。科学发展观要求统筹协调经济发展和社会发展。苏南模式的初期阶段政府主抓经济发展是必要的。随着经济发展水平的提高，市场化水平的提高，经济发展有了自我强化的功能，这时政府就有可能由主抓经济发展转向主抓社会发展。从而形成企业抓经济发展以实现gdp指标，政府抓社会发展以实现全面小康指标的局面。（4）政府作用的形式。在原有的苏南模式中无论是发展乡镇企业还是发展小城镇，普遍是村村点火户户冒烟，由此导致项目重复、资源浪费等问题。在新苏南模式中，政府推进社会发展的主要特点是抓规划，并从政策和政府投资等方面落实规划。其中包括城市化规划，环境规划等。从苏南的实践看，政府的规划职能同时也包含了政府的投资职能。如果说过去政府投资主要是投资于企业项目的话，那么现在政府的投资职能主要在根据城市化规划和环境规划所进行的公共性投资。政府的投资方向同时也是对企业和私人投资的导向。政府和企业共同投资，推进城镇现代化和环境治理，从而在较短的时间内有效解决了该区域内城乡一体化和人与自然的和谐。（5）县乡政府成为工业反哺农业的重要主体。在原有的苏南模式中，工业反哺农业的主要途径是以工补农。这是以乡镇企业就地补农为条件的。苏南工业化的进程导致了工业的集中，需要在更高层次上反哺农业。苏南地区的县乡政府充分利用其从工业中集中起来的财政收入有规划有重点的反哺农业。其途径主要包括两个方面：一是增加农村特别是城镇的公共产品和公共设施的供给，把高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇，扩大城镇就业的机会，利用公共财政解决农村饮用自来水，煤气、生活污水处理等问题。实现村村通公交，并实现公交网络化。二是社会保障以公共财政为主导。苏南全面推行农村基本养老保险和农村基本医疗保险，完善了以低保、养老保险、医疗保险、拆迁补偿、征地补偿为主体的农村“五道保障”。（二）以精简机构为抓手，在优化结构的同时创新行政管理体制一是财政体制改革不断推进。（1）实施省直管县财政管理体制。“省管县”财政体制是与“地(区)管县”、“市管县”体制相对而言的一种财政管理形态，它是指市(地)本级财政和县(市)级财政处于平等地位，都直接同省级财政在体制上挂钩，市(地)一级不与所辖县(市)产生财政结算关系的一种地方财政管理体制。江苏出台了关于实行省直管县财政管理体制改革的通知、关于实行省直管县财政管理体制改革有关实施问题的通知、关于实行省直管县财政管理体制后有关预算管理问题的通知等文件，从2007年起正式实施省直管县财政管理体制，原由市财政管理的县改为由省直接管理，改革后省财政直管13个市和52个县（市）。在此基础上统一收支划分，按收入属地原则统一划分市县财政收入，根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求明确市与县级财政支出责任。改革财政预决算制度，取消市与县之间的预决算制度，建立省与市、省与县之间的财政预决算制度。改革财政往来管理制度，取消市与县间的财政往来制度，建立省与市、省与县之间的财政往来制度。（2）积极构建预算编制、预算执行和预算监督三分离的预算管理新机制。继续深化部门预算编制改革，完善国库集中支付改革，逐步扩大所有财政性资金实行国库集中支付制度的覆盖面，2006年全面完成县级国库集中支付改革任务。在苏北、苏中34个县（市、区）开展“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点工作，在苏南经济发达地区推进乡镇财政国库集中收付制度改革工作。建立健全科学规范的财政监督工作机制，重点加强财政资金规范性、安全性、有效性监督。需要强调的是，江苏乡镇财政国库集中收付制度改革走在全国前列。乡镇财政国库集中收付制度改革的主要内容是：“一建立”、“二统一”、“三规范”、“四健全”。“一建立”即建立国库单一账户体系；“二统一”即统一撤消单位银行账户，统一实行会计集中核算；“三规范”即规范收入收缴程序、规范支出支付方式和规范支出支付程序；“四健全”即健全职能配置，健全管理制度和操作办法，健全内部制衡机制，健全会计核算制度。江苏于2006年7月在苏南地区正式启动乡镇财政国库集中收付制度改革试点工作，于2007年初全面展开了改革试点工作。据统计，截止2007年底，苏南37个县（市、区）中，有34个启动了改革试点工作，占91.89%。其中：在全县（市、区）范围内全面实施改革的有22个，占苏南县（市、区）总数的59.46%。实施改革的乡镇累计达208个，占苏南乡镇总数的67.97%，大大超过了2007年年初确定的50%的工作目标。其中：无锡市已在全市58个乡镇全面推开，改革实施率为100%。通过乡镇财政国库集中收付制度改革的实施，初步构建了与公共财政相适应的乡镇财政管理体制和运行机制，提高了资金运行效率，增强了财政调控力度；规范了收支运行程序，提高了财政运行的透明度；规范了财政分配，推动了乡镇部门预算改革，增强了预算约束力；提高了乡镇财政管理和服务的水平和质量，强化了财政监督，建立了从源头上遏制腐败的发生的机制。二是投资体制改革稳步推进。根据国务院关于投资体制改革的决定，结合实际，江苏明确了投资体制改革的重点是在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，改革政府对企业投资的管理制度，落实企业投资自主权。江苏省出台了江苏省企业投资项目核准暂行办法、江苏省企业投资项目备案暂行办法和江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）三份文件，按照“能放则放、能简则简、能快则快”原则尽量下放核准权限，规范企业投资项目的核准和备案工作，尽量下放核准权限。三是城市管理体制改革进展顺利，政府社会管理职能得到强化。江苏各地积极推进城市管理体制改革，探索城市管理新模式。苏州市下发了关于深化完善市、区“两级政府、三级管理”体制改革的若干意见，进一步强调了加快街道职能转变，逐步剥离街道经济管理职能，强化街道在基层社会管理和公共服务中的基础作用。无锡市进一步落实两级政府、三级管理体制和上下一体、七区（城区）一体的城市管理和行政执法体制，明确城区政府在城市管理中的责任主体地位，合理界定市、区、街道和社区四级的管理职责。为进一步减少政府层级、提高行政效率，推动城市管理网络向居民自治、社区化管理发展，无锡从2006年起开始了新一轮撤镇建街道、街道整合的改革调整。到2007年底，建成区已有18个建制镇顺利完成了撤镇建街改革，并与原有的31个街道撤并整合成33个街道，初步形成了层级减少、管理扁平的城市行政管理体系。撤镇建街后，按照“精简、效能、统一”的原则，街道党工委、办事处内设机构5个，分别为党政办公室、农村工作办公室、经济贸易办公室（挂“安全生产管理办公室”牌子）、城市管理办公室、社会事业办公室（挂“计划生育办公室”、“爱国卫生运动委员会办公室”牌子），领导职数两正五副，行政编制20名左右，与原镇党委、政府班子比较，行政编制数下降近50%。在职能方面，将由镇负责建设和管理的道路、绿化、供水供电等市政设施，划归市、区两级城市建设和管理部门统一建设和管理，实行统一队伍、统一标准、统一费用和以区为主的新机制。同时，对街道履行职能所需经费列入上一级财政预算。这样一来，改变了以往乡镇主要发展经济的职能，倒逼街道把社会能够办的交给社会、市场能够办的交给市场，把自身主要精力放在了建立健全社区管理和服务平台方面，有效提升了社会管理和公共服务水平，改善了城市整体的发展环境。南京市调整和整合社区规模，加强居委会建设，大力培育社区民间组织（全市已有8000多家），加快发展社区公共服务。2002年初，南京市白下区区政府本着“改革街道管理体制，强化居委会的社区自治功能，弱化街道办事处行政职能，直至撤销街道办事处”的设想，在淮海路街道进行了街道管理体制改革的试点工作。首先，撤销了淮海路街道办事处，原街道的行政职能归位到区职能部门。按照“费随事转，权随责走”的原则，把属于行政管理和行政执法的57项职能全部移交给13个职能部门。对一些需要延伸到社区的工作，由政府职能部门招聘或派人承担。其次，建立了淮海路社区党工委，作为区委的派出机构实现党对基层组织的领导，监督政务活动实施，支持和保障社区自治。下设“两办一部”，即负责综合协调的工委办公室，负责辖区内信访和社会稳定工作的社区综合治安治理办公室，负责人民武装工作的武装部。再次，成立了过渡性质的行政事务受理中心，作为区政府有关职能部门在辖区内直接面对居民服务的平台，由劳动、民政、计生、城建、市容、司法等职能部门派出的工作人员组成，方便群众办事，使区政府直接服务于社区群众。最后，把自治权下放给居委会。首先，社区居委会工作模式完全改变。撤销街道办事处后，属于社会性、群众性的工作，由社区居委会全面承接，改变了其几十年来承担街道办事处分配任务的传统工作模式，社区居委会必须直接面向居民做实事，主体作用得到充分发挥。其次，社区居委会“减负”，政府不再对社区进行各种检查评比，传统管理体制下的各类台帐由过去的72本精减为“5+1”本台帐。再次，社区居委会普遍建立银行独立帐户和理财小组，自主支配经费开支，实行民主理财，并定期向居民公示财务帐目，有力地保障了社区公共事务的有效处理。最后，社区内实行“议行分离”，建立“社会工作站”和专职化的社区工作者队伍，负责长期由居委会统揽的社区公共服务和福利保障事务，促进社区居民参与公共事务的服务与管理。（三）以提高效能为目标，在加强建设的同时创新政府运行机制一是建立公民参与制度，推进政府决策的科学化、民主化。江苏制定出台了重大社会公共事项决策公示和听证暂行办法，进一步健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度以及决策责任制度。各级政府全面推行重大事项和政府官员任免的社会公示制度、重大事项的听证制度、专家和社会参与政府决策的咨询论证制度、对政府工作由所在地居民公开评议制度等。如，徐州市贾汪区政府实施政务“公众全程监督”制度，全力打造以民为本的“阳光政府”。“公众全程监督”包括民意咨询、民代听政、民众质询、民调评价四个环节，环环相扣，以实现人民群众“知政”、“参政”、“议政”、“督政”。“民意咨询”就是在政府重要决策出台之前，有关部门拿出初步决策意见，召开民意咨询会，充分倾听群众和有关专家意见、建议，广泛调研论证。在此基础上，进一步完善决策方案，提交政府有关决策会议研究。“民代听政”就是在政府决策过程中，邀请人大代表、政协委员、随机抽取的利益相关者代表和有关专家列席政府常务会议、区长办公会议等决策会议，旁听决策过程，参与政府决策。“民众质询”是在政府决策执行过程中，涉及群众比较多和比较突出的问题，通过召开民众