解决中低收入群体住房问题的有效机制政府担保.docx

f inance and economy2009.5解决中低收入群体住房问题的有效机制：政府担保张桥云，钱龙中低收入群体住房金融市场的发展滞后造成其住房难题 ，主要归因于信贷市场的信息不对称 。 本 文从政府担保的内在作用机理出发 ，论 证 政府担保对解决中低收入群体住房问题的效果 ，政府担保能有效 缓解借款人逆向选择和道德风险行为 ，增 加 信 贷 供 给 。 此 外 ，文章具体分析我国采取政府担保机制解决 中低收入群体住房问题的必要性和可行性 。关 键 词政 府 担 保 ；中 低 收 入 群 体 ；住 房 问 题 ；逆 向 选 择中 图 分 类 号f830 文 献 标 识 码a文 章 编 号1006169x（2009）5002704张 桥 云 （1963），男 ，四 川 南 溪 县 人 ，西南财经大学金融学院院长 ，教 授 ，博 士 生 导 师 ，研 究 方 向 为 住房 金 融 、农 村 金 融 ；钱 龙 （1985），男 ，安 徽 枞 阳 县 人 ，西南财经大学金融学院博士研究生 ，研 究 方 向 为 商 业银行经营与管理 。 （四 川 成 都 611130）基 金 项 目本 文 为 2008 年度国家社会科学基金项目 “完善我国住房金融制度研究 基 于 美 国 的 经 验 与 教 训 ”（批 准 号 ：08bjy051）的阶段性研究成果 ，同 时 得 到 “西南财经大学创新人才培养基金 ”资 助 。一 、引 言解决中低收入群体住房问题关系民生 、 公 平 和 社 会 稳 定 ，对房地产业和经济的发展具 有 重 要 作 用 。 2008 年12 月 ， 国务院办公厅关于促进房地产 市场健康发展的 若 干 意 见 （国 办 发 2008131 号 ）指 出 ，要加大保障性住 房 建 设 力 度 。 到 2011 年 年 底 ，基 本 解 决 747 万 户 低 收 入家庭的住房问题和 240 万户现有棚户区 居民住房的改造 问 题 ，2009 年 到 2011 年 ，全 国平均每年新增 130 万 套 经济 适 用 住 房 。 解决中低收入群体住房金 融市场发展的相 对滞后造成其住房难题 ， 首先要依赖于 相应金融体系的 有 效 发 展 。 我国的市场组织体系 、运 行 机 制 还 不 完 善 ，而 美国发生的次级贷款危机又对我国产生警示 。 因 此 ，在 我 国当前中低收入群体住房问题突出的背 景 下 ， 探 索 中 低 收入群体住房金融体系的创新具有显著 的理论和现实意 义 。信 息 不对称是制约信贷市场发展的最重要因素 。stiglitz 和 weiss1 （1981） 认为利率作为重要的 筛 选 和 激励 机 制 ， 银行为规避高利率引发借款人 逆向选择和道德 风 险 行 为 ，会制定低于市场出清的利率 ，出 现 信 贷 配 给 。 而 张 小 茜 2等 （2007）则认为银行实 行差异化利率仍然可 能导致信贷配给 ，市场化利率可能不存在 ，主 张 加 强 抵 押 品 担 保 。 关于中低收入群体住房金融市场中的政府定位 。 calvin3（1996） 认 为 低收入人群住房市场需要政府的干 预 。 在住房市场化程度较高时 ，政府只需采用柔性干预手 段 ，而在市场化程度不高时 ，政 府 才 需 强 性 补 贴 手 段 。 张 宇 、 刘 洪 玉 4（2008） 指 出 应借鉴美国政府主导的抵押贷 款保险和担保机制 ， 加强我国住房金融 体系的公共政策 目 标 。 陈 成 文 、胡 竹 君5（2008）则主张政府在构建低收入 家庭住房保障体系中发挥主导作用 ， 大 力发展住房金融 事 业 。 关于我国中低收入群体住房问题 解决机制存在的 问 题 与 对 策 。 刘 维 新6（2007）主张坚持公共财政原则 ，建 立 “政府与受助个人按份共有产权的经济适用房 ” 制 度 。 王 远 枝 、叶 伟 春 7（2008）则主张采取财 政 补 贴 、公 积 金 低 息 贷 款 、税收调节等措施 ，创新廉租房供应机制 。27jryjj金 融 与 经 济 2009.5目前对中低收入群体住房问题研究 ， 主 要 集 中 在 政府 定 位 、政 策 制 定 、国内外实践经验教训总结 ， 孤 立 分 析 政府与市场的作用 。 而对解决机制创新 、市 场 体 系 建 设 、 如何加强市场机制和住房金融的作用 等方面缺乏深度研 究 。 本文在理论和现实性上系统论证 我国当前采取政府 担保机制解决中低收入群体住房信贷 市场信息不对称 ， 进而解决其住房问题的作用机理和必 要 性 与 可 行 性 ， 提 出解决我国中低收入群体住房问题的新思路 。二 、政府担保的功能 （一 ）中低收入群体住房融资成本 的下降与逆向选择 行 为 的 缓 解1政府担保的信用 、 流 动 性增强功能与降低中低收 入借款人融资成本 住房抵押贷款作为我国当前信贷 的 核 心 构 成 ， 抵 押 品在银行对借款人信用评级中占据重 要 角 色 。 由 于 中 低 收入群体抵押品不足且经济条件较差 ， 银行认为其是低 信 用 等 级 、高风险借款人群 ，银行为弥补风险 ， 必 然 比 对 信用等级高的借款人加收更高利率 ，当 银行风险厌恶时 ， 其加收的风险溢价利率更高 。 这 不 仅 加重中低收入群体 融 资 负 担 ，而且容易引发其逆向选择行为 ，加 剧 银 行 信 贷 风 险 ， 导致中低收入群体住房抵押贷 款市场萎缩的恶性 循 环 局 面 。我国长期对中低收入群体住房抵 押贷款采取直接或 间接的利率管制 ，扭曲了市场配置资源 功 能 ，信 贷 资 金 供 给 缺 乏 激 励 ； 并 且 利 率 管 制 、 信 贷 配 给极易引起寻租行 为 ， 不仅导致社会福利净损失 ， 真 正 贫困者难以获得贷 款 ，有悖于政策初衷 ，而且银行信贷风 险因逆向选择引发 的高风险者参与而加大 。 近 年 来 的 实 践 ，虽加大中低收入 群体住房抵押贷款利率浮动区间 ， 但 借款人逆向选择行 为仍使信贷部门缺乏增加信贷供给的 激 励 。 由 于 政 府 信 用具有最高信用水平 ， 政府为中低收 入群体贷款提供担 保直接大幅提高了其信用等级 。 一 方 面 ，降低了银行贷款 风 险 ， 为金融机构进入中低收入群体 住房信贷市场提供 激 励 ；另 一 方 面 ，政府担保直接降低银 行对中低收入群体 贷款所要求的风险溢价水平 ，降 低 了 贷 款 利 率 。 此 外 ，政 府担保并没有直接作用于借款人 ，不 影 响 其 贷 款 行 为 ，而 担 保 收 益 、 信用增强和流动性增强直 接提高了银行利润 率 ， 银行业的竞争也必然使贷款利率 下降以使利润率回 到同类贷款的社会平均水平 ， 贷 款 利 率下降减轻了借款 人 融 资 负 担 。2政府担保能有效缓解借款人逆向选择行为 在住房抵押贷款市场 ， 借 款 人 在 违约时除了失去抵 押住房赎回权外 ，银行没有其他继续追 偿 权 ，由 于 非 对 称 信息和无额外违约成本 ， 高 风 险 借 款 人常常比低风险借 款人有更多贷款需求 。 由于低风险借款人还款概率大 ，利率上升使低风险借款人福利的减少幅 度大于高风险借款 人 ， 故随着贷款利率上升 ， 更 多 的 低 风险借款人退出市 场 ， 住房抵押贷款市场发 生逆向选择行为 ， 反 之 相 反 (stiglitz & weiss,1981；王 霄 、张 捷 ，2003 等)。 如 上 文 所 述 ， 政府担保降低了银行的贷款利率 ， 利 率下降使更多低风 险借款人进入信贷市场 ，并在项目成功 后选择主动还款 ， 银行的期望利润率上升 ， 中 低 收 入 群 体住房抵押贷款市 场逆向选择行为得以缓解 。（二 ）政府担保机制能增加信贷供给 ， 减 小 供 求 缺 口 和 配 给 ，增加社会净福利 由于住房抵押贷款市场的逆向选 择 行 为 ， 银 行 利 润 率并不是贷款利率的单调增函数 ， 但 银行的信贷供给可 看成是其期望利润率的单调增函数 。 一 方 面 ，随 着 银 行 利 润 率 的 上 升 ，银行能提高存款利率以吸 收 更 多 存 款 ，或 者 通过增加成本获取更多其他途径的外 部 融 资 ， 进 而 增 加 信 贷 供 给 。 另 一 方 面 ，随着中低收入群体住房抵押贷款利 润 率 的 上 升 ，银行为获得更高利润 ，会 通过减少其他替代 性市场的资金供给来增加该市场资金 。在没有政府担保时 ， 银 行 对 中 低 收入者住房抵押贷 款的期望利润率较小 ， 此 时 ， 银 行 对 其信贷资金供给量 小 ，供给不足导致我国中低收入群体住 房 融 资 难 ，信 贷 配 给 现 象 突 出 。 而政府担保提高了银行的期望利润率 ，根 据 银行贷款资金供给是期望利润率的增 函 数 ， 信 贷 供 给 资 金 增 加 ，供 求 缺 口 减 小 ，缓解了信贷配给 。 并 且 在 同 样 利 率上的新增借款人多是没有参与寻租 行为的低风险者 ， 利于中低收入群体信贷市 场的良性循环与和谐金融建 设 。 此 外 ，若考虑政府担保使银行最优 贷 款 利 率 调 整 ，银 行期望利润率还会提高 ，进一步增加银 行 信 贷 供 给 ，信 贷 供求缺口和配给额会持续减小 。如 图 ：横轴是贷款利率 ，纵 轴 分 别 为银行信贷供求额 度和期望利润率 。 d 为信贷市场需求曲线 ，为 贷 款 利 率 的 单 调 递 减 函 数 。 s1、s2 分 别 为 政 府担保前后的银行信贷 供 给 曲 线 ，对应于银行期望收益率曲线 rb，并 是 其 单 调 递 增 函 数 。 没有政府担保时 ，银行最优贷款 利 率 re 对 应 的28jryjj解决中低收入群体住房问题的有效机制 ：政 府 担 保最高期望收益率为 rbe， 此 时 银 行信贷供给额为最大值 og，而中低收入群体住房抵押贷款需 求 为 of，供 求 缺 口 为 gf。 政 府 担 保 后 ，期望收益率上升使 rb 曲 线 上 移 ，银 行信贷供给曲线也随之由 s1 上 移 到 s2。 贷 款 利 率 re 对 应 的 银 行信贷供给额为 oh，而信贷需求不变 ，供 求 缺 口 减 小 到 hf，配给的信贷额大量减少使更 多中低收入者获 得 贷 款 ，有效缓解融资困难 。 并 且 ，政 府担保比率不断提 高使银行信贷供给曲线 s2 持 续 上 移 ，当 b、c 点 重 合 ，信 贷配给完全消除 ，所有意愿借款者均可获得资金 。此 外 ， 政府担保的信用增强功能 提高了银行信贷资 产 的 流 动 性 ， 不仅可以吸引商业机构 和私人投资者进入 中低收入群体住房抵押贷款市场 ， 还 对金融机构在二级 市 场 顺 利 转 让 、 发行债券和促进该资 产证券化具有重要 意 义 ，实现风险分散与转移 ，并 解 决 了 发放贷款额度的存 款 约 束 ，增 加 信 贷 供 给 。为 方 便 分 析 ，假定在贷款利率不变时 ，政 府 担 保 直 接 等额提高了银行利润率 ， 担 保 基 金 向 银行的支付额等于 银行利润的增加额 ，二者净福利不变 。 但银行利润率的上 升增加了信贷资金的供给 ， 原 供 求 缺 口中的借款人获得 贷 款 。 由于新增借款者的保留利率在实际贷款利率之上 ， 借 款 产 生 剩 余 ，而这部分新增剩余并不 影 响 银 行 、政 府 和 其他借款人的福利水平 ，为社会净福利的增加 。若假定政府担保基金全由借款人 出 资 。 无 政 府 担 保 时 ，银行对中低收入群体住房抵押贷款 风 险 大 ，贷 款 利 率 在其他普通贷款利率基础上再加风险 溢价以补偿风险 ， 并且银行对借款人风险厌恶程度越高 ， 其索取的利率风 险 溢 价 越 大 ，借款人承担过高的融资成本 。 政 府 信 用 为 中 低收入户担保后 ，原有因信用风险而加 收的利率会降低 ， 而借款人把这部分下降的 利率交由政府设置担保基金 时 ，其融资成本并未增加 。 但政府担保使原借款人信用增 强 ，贷款利率下降的幅度大于担保基金 所 需 的 资 金 ，借 款 人实际支付担保基金额度小于无担保 情况下银行加收的 利 率 风 险 溢 价 。 若考虑银行在政府担 保后风险态度由厌 恶 转 向 中 性 ，会进一步降低借款者的融 资 成 本 ，差 额 为 社 会净福利的增加 。（三 ）政府担保对借款人资金运用道德风险的缓解 。借款人在违约后失去抵押住房的 所 有 权 ， 当 借 款 人 预期未来违约时 ，由于信息不对称 ，借 款人缺乏对住房维 护和改善的激励 ，从而产生道德风险 ，银 行 遭 受 损 失 。 假 定借款人贷款额和利率分别为 v0、r， 借款人不作为的住 房 市 场 价 值 軒 是 一 随 机 变 量 ， 借款人维护和改善住房的 收益和成本分别为 r、c（rc）。 借款人履约时的 币 值 化 效 用 为 ：u= 軒-rv0+r-c，由于借款人预 期 违 约 时 ，将 会 失 去 住 房 所 有 权 ，理性借款人选择不作为 和 不 还 款 ，故 违 约时的币值化效用为 0。 因 此 ，银行规避借款人的道德风险 必须使其履约的效用大于违约的效用 ：u0。 解 得 银 行 可 行的贷款利率范围为 ：r（ 軒 +r-c） v0，r=（ 軒 +r-c） v0为借款人对住房作为与不作为无差异的利率 ，利 率 高 于 r会引发借款人道德风险行为 。由 于 rc，无论抵押住房的 市场价值如何变化 ， 借款人采取维护 和改善策略比不作 为的社会总福利大 ， 借款人道德风险 行为导致社会效率 净 损 失 。 前 文 所 述 ，政府担保通过信用 、流动性增强等途 径使银行贷款利率下降 ， 设 政 府 担 保 使银行贷款利率下 降 r（r0）， 原 来 利 率 为 r，r+r 区间内的住房抵押贷 款规避了借款人的道德风险行为 ， 并 且政府担保使该利 率区间借款人由原来违约转化为主动 履 约 还 款 ， 实 现 借 贷 双 方 的 双 赢 。三 、 我国采取政府担保解决中低 收入群体住房问题 的必要性与可行性 （一 ）中低收入群体住房问题的社 会性与银行贷款的 商业性矛盾需要政府担保 我国当前解决中低收入群体住房 的做法主要有住房 公 积 金 制 、廉 租 房 制 （租金补贴与减免 、实 物 配 租 ）和 经 济 适 用 房 制 。 现行制度的明显缺陷主要表 现 为 ：第 一 ，中 低 收入群体住房金融需求与银行住房消 费信贷产品供给的 矛 盾 。 人为压低利率使部分原有中低 收入群体住房金融 供给资金流向其他利润更高的领域 ， 利率管制还导致中 低收入群体住房抵押贷款产品单一 ， 借款人只能采取次 优 选 择 ，出现社会福利的净损失 。 第 二 ，政府在解决中低 收入群体住房问题中的作用错位 。 行 政 道 德 人 和 “强 政 府 ” 观 念 依 然 存 在 ,降低市场机制的作用 ， 政 府 仅 仅 充 当 中低收入住房的供给主体 。 第 三 ，管 制 “经 济 适 用 房 ”价 格 引发寻租和配给行为 。 价格管制扭曲市场配置功能 ，价 格 上限管制一方面挤压中低收入住房供 给 者 利 润 空 间 ， 厂 商退出引起供给萎缩 ， 而另一方面使 无购房能力者产生 购 房 需 求 ， 也使原来有购普通商品房 能力的人购买经济 适 用 房 ，市场供求缺口加大 。 第 四 ，保 障 性 质 、对 象 和 实 施 标 准 定 位 不 清 ，准入和退出制度不规范 。采取政府担保机制解决中低 收入群体住房问题 ， 实 现了政府参与和市场配置资源的完美 结 合 ， 市 场 在 配 置 信贷资源中仍然发挥基础性作用 ，保 证 了 效 率 ，而 政 府 担 保达到再分配功能 。 其作用主要体现为 ：第 一 ，政 府 担 保 使银行仍然采取市场利率发放信贷的 同 时 ， 还 因 银 行 利 润率的提高引导其他资金流入中低收 入群体住房信贷领 域 ， 很好缓解中低收入群体的住房金 融 的 供 求 缺 口 。 第 二 ，商业银行之间竞争的市场机制带来 信贷产品多样化 ， 增加借贷双方的净福利 ， 增 强 银 行 对 借款人类型的筛选 识 别 功 能 ，满足不同风险借款人融资需求 。 第 三 ，有 效 避29jryjj金 融 与 经 济 2009.5免价格管制引发的寻租行为 ， 市 场 机 制 使保障对象和实 施标准很容易定位 ， 易建立合理的准入 和 退 出 制 度 。 第 四 ，政府担保在信用和流动性增强的同时 ，实 现 了 中 低 收 入群体住房抵押贷款标准化 ， 便 于 银 行 转让出售该部分 资 产 ，也为证券化打好基础 ，解 决 商 业 银 行信贷资金的存 款 约 束 。（二 ）我国采取政府担保机制解决中 低收入群体住房 问 题 的 可 行 性在 2005、2006 年 ， 我国商业银行对 房地产业的不良 贷款余额分别为 816.98、952.65 亿 元 ， 不 良 贷 款 比 率 为9.20、6.61， 基本与商业银行 总不良贷款比率 8.81、7.27相 当 ， 根 据 金 融 资 产 管 理 公 司 （amc） 的 不 良 贷 款 回 收 率 24.6、21.0大致估算房地产业贷款总损失额为 616.00、752.59 亿 元 。 虽然银行对房地产业的不良贷款余 额 很 大 ， 但由于中低收入群体住房抵押 贷款所占比重很 小 ，故银行对中低收入群体不良贷款并不多 ，随 着 我 国 改 革开放后经济的持续快 速 发 展 ， 财政收入逐年增加 。2005 2007 年 的财政支出分别为 33930.28、40422.73、49781.35 亿 元 ， 相对于较稳定的中低收 入群体不良贷款 额 ，即使由政府财政设立全额担保基金 ，财政压力也并不 大 。 由于我国财政对中低收入群体住房 问题的保障力度 比发达国家低得多 ， 且实践中政府担保 不可能是全额完 全 担 保 ， 政府应该抓住机遇为解决中低 收入群体住房问 题发挥重要作用 。我国经济从计划经济中转型到 社会主义市场经济 ， 政府在计划经济担保中积累了丰富的经验 。 并 且 ，政 府 长 期 为 国 有 企 业 、基 础 设 施 项 目 、国 有 商 业 银行和信用社提 供担保或隐形担保 ，促进了金融与经济的稳步发展 。 政 府 在对国有商业银行隐形担保中 ，受 益 主 体 为 贷 款 银 行 ，若 转向中低收入借款人 ， 政府担保风险实 质上并没有多大 变 化 ， 只是中低收入借款人与商业银行 等信贷部门共同 受 益 ，具 有 普 惠 性 ，财政的再分配功能得到很好发挥 。此 外 ，为缓解财政负担 ，也 可 以 通 过 财 政 、 借 款 人 和 民间资本共同出资的方式设 立基于政府信用的担保基 金 。 政府不需要拿出大量资金 ，重要的是政府参与为借贷 双 方 树 立 信 心 ， 政府担保的信用和流动 性增强提高了担 保 基 金 的 报 酬 ，吸引私人投资政府担保基金 ，政 府 的 作 用 仅仅是信誉和必要的信用支持 。 政 府 还 可以向借款人收 取政府担保信用增强费用 ，要求借款者投保 ，银 行 给 中 低 收 入 群 体 贷 款 ，政府做偿还贷款保证 。 相对于全额政府出 资 的 担 保 基 金 ，其财政支出大量减少 ，缓 解 了 财 政 压 力 。 同 时 ，通过商业化运作机制引入外部资本 ，可 以 增 强 政 府 担保基金运作的透明度 ， 利于完善信息 披露制度和保护 借 款 人 权 利 ，提 高 市 场 效 率 。四 、结 论 和 建 议在无政府担保条件下 ， 信 息 不 对 称 引发借款人的逆 向选择和道德风险行为 ， 导致银行信贷 配给和中低收入 群体住房融资难题 。 政府担保对解决中 低收入群体住房 问题具有重要作用 ： 信用增强功能降低 了借款者融资成 本 ，有效缓解其逆向选择和道德风险行为 ；政 府 担 保 机 制 能增加信贷供给 ，减 小 供 求 缺 口 ，提 高 社 会福利水平和市 场 效 率 。我国在解决中低收入群体住房问题中 ， 可 以 设 立 专 门的政府担保机构 ， 明确定位政府在解 决中低收入群体 住房问题中的角色 ； 对中低收入等特定 群 体 采 用 “市 场 价+信 用 增 强 ”的市