（政治学理论专业论文）中国城市非政府组织的公共服务供给：模式、困境与治理.pdf

中文摘要 中国城市非政府组织的公共服务供给： 模式、困境与治理 研究生：刘晓导师：刘云虹副教授东南大学 改革开放以来，随着城市市场经济和市民社会的不断发展，非政府组织迅速兴起，已 经改变了中国城市公共服务的供给格局，它作为政府社会公共事务管理的“合作伙伴 ，在 参与提供公共服务、维护和实现公共利益、促进城市社会治理模式转变中发挥了重要作用。 本文立足于我国城市社会现实，对中国城市非政府组织的公共服务供给进行了系统研究。 导论部分分析了研究“中国城市非政府组织公共服务供给”这一主题的现实必要，阐述了 其理论与实践意义，对非政府组织公共服务供给的国内外研究现状进行了理论检视，并点 明了本文的研究思路和研究方法。第一章主要从兴起与价值、内涵与特性两个角度对公共 服务进行了理论阐释，在中国城市的视阈下，分析了城市非政府组织的公共服务功能。第 二章在分析城市公共服务供给由“一元模式”到“多元合作”的发展趋向的基础上，通过 实证分析，研究了城市非政府组织公共服务供给的丰要模式。第三章着重分析了中国城市 非政府组织的公共服务供给的体制性困境、权能性困境和结构性困境，并对产生这种困境 的原因从历史和社会两个角度进行了解析。第四章针对上述困境，立足中国城市公共服务 现状，从价值与理念、体制与机制、领域与框架、结构与管理等维度对中国城市非政府组 织公共服务供给的治理路径做出了理论探索和实践思考。本文的结语部分，指出了文章的 立意所在，即通过发挥城市非政府组织在公共服务供给中的功能与作用，进一步增进城市 公共福祉，推动和谐城市建设，让城市市民在公共服务的享用中共享城市的和谐。 关键词：城市；非政府组织；公共服务供给；模式；困境；治理 a b s t r a c t o nt h ep a t t e r n ，d i l e m m aa n dg o v e r n a n c eo ft h en g o s p u b l i c s e r v i c es u p p l yo fc h i n e s ec i t y g r a d u a t es t u d e n t ：l i ux i a oa s s o c i a t ep r o f e s s o r ：l i u f u n h o n gs o u t h e a s tu n i v e r s i t y s i n c et h ea d o p t i o no f r e f o n na n do p e n i n gp o l i c y ，t h en g o sh a v er a p i d l ye m e r g e d w h oh a d b e e nc h a n g e dt h ec i t y ss t r u c t u r eo fp u b l i cs e r v i c e ss u p p l y a n dh a db e e np l a y e di m p o r t a n tr o l e s i np a r t i c i p a t i n gt h ep u b l i cs e r v i c e ss u p p l y ，s a f e g u a r d i n ga n dr e a l i z i n gt h ep u b l i ci n t e r e s t p r o m o t i n gt h et r a n s f o mo fc i t yc o m m u n i t yg o v e r n a n c e p a r e ma st h e “p a r n e f o fg o v e r n m e n ti n p u b l i ca f f a i r sm a n a g e m e n t b a s e do nc h i n e s ec i t i e s s o c i e t yr e a l i t i e s t h i sp a p e rm a d ea s y s t e m a t i cs t u d yo ft h ec i t yn g o s p u b l i cs e r v i c e ss u p p l y t h ei n t r o d u c t i o np a r ta n a l y z e dt h e n e c e s s i t yo fs t u d y i n gt h et h e m eo f “t h ep u b l i cs e r v i c e ss u p p l yo ft h ec h i n e s ec i t i e s n g 0 s ， e x p o u n d e dt h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e p r o v i d e da no v e r v i e wo ft h ec u r r e n tr e a c h s i t u a t i o no f n g o s p u b l i cs e r v i c e ss u p p l ya th o m ea n da b r o a d a n dp o i n t e do u tt h er e s e a r c hi d e a s a n dm e t h o d so ft h i sp a p e r t h ec h a p t e ro n eg a v eat h e o r e t i c a le x p l a n a t i o no nt h ep u b l i cs e r v i c e f r o mt w op o i n t so fv i e wi n c l u d i n gi t se m e r g e n c ea n dv a l u e ，c o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c ， a n a l y z e dt h ef u n c t i o no fc i t v n g o s p u b l i cs e r v i c e s b a s i n go na n a l y z i n gt h ed e v e l o p m e n tt r e n d 0 fc i t yp u b l i cs e r v i c ew h i c hw a sf r o m “u n i t a r yp a a e r n ”t o “m u l t i - c o o p e r a t i o n ”t h ec h a p t e rt w o d i s c u s s e dt h em a i np a r e r no fc i t yn g o s p u b l i cs e r v i c e st h r o u g hp o s i t i v ea n a l y s i s t h ec h a p t e r t h r e ef o c u s e do na n a l y z i n gt h ei n s t i t u t i o n a id i l e m m a f u n c t i o n a ld i l e m m aa n ds t r u c t u r a ld i l e m m a , a n ds p e c u l a t i n go nc a u s eo ft h ed i l e m m a sf r o mh i s t o r i c a la n ds o c i a lp o i n t so fv i e w d i r e c t e da t t h ea b o v ed i l e m m a sa n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n e s ec i t i e s p u b l i cs e r v i c e ，t h ec h a p t e rf o u r m a d et h e o r e t i c a ie x p l o r i n ga n dp r a c t i c a lc o n s i d e r i n gf o rt h eg o v e r n a n c e a p p r o a c ho ft h ec i t y n g o s p u b l i cs e r v i c es u p p l yi nt h ed i m e n s i o n si n c l u d i n gv a l u ea n di d e a s 。s y s t e ma n dm e c h a n i s m f i e l da n df r a m e w o r k ，s t r u c t u r ea n dm a n a g e m e n t a sac o n c l u s i o n ，t h ec h a p t e rf i v ep o i n t e do u t t h ea p p r o a c ho ft h ea r t i c l e ，w h o s ep u r p o s ew a s ，t h r o u g ht h ec i t yn g o sp l a yf u n c t i o n si nt h e p u b l i cs e r v i c e ss u p p l y ，t oo r d e rt op r o m o t ec i t i e s p u b l i cw e l f a r e ，a c c e l e r a t et h eb u i l d i n go f h a r m o n i o u sc i t ya n dl e tc i t i z e n ss h a r ec i t y sh a r m o n yw i t he n j o y m e n tt h ep u b l i cs e r v i c e k e y w o r d s ：c i t y ；n g o s ；t h ep u b l i cs e r v i c e ss u p p l y ；p a t t e r n ；d i l e m m a ；g o v e r n a n c e n 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 研究生签名：l ：啦 日期：丛! ! 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复 印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和 纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布 ( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办 理。 研究生签名： 幺l 鼢 导师签名：日期：刖 导论 导论 非政府组织是一种古老的社会组织形式，在人类历史的早期就已经存在。但现代意义 上的非政府组织，却是在工业革命不断深入推进的背景下，随着市场经济的不断发展和市 民社会的不断发育而逐步成长成熟起来的社会组织。在1 9 世纪末全球范围内的结社革命的 背景下，非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，e p n g o s ) 得以迅速发展，并逐步 引起了西方学者的研究兴趣。改革开放以来，尤其是2 0 世纪9 0 年代以来，我国城市经济的 发展和市民社会的成长，促进了非政府组织的空前发展，并吸引了越来越多的学者的注意 力，且逐渐成为一个新的研究题域。在城市公共治理的语境下，公共服务越来越摆脱了“政 府单一供给”的一元论框架，而成为政府、市场和社会三者共同责任的中心话题。非政府 组织作为一股新兴的力量，也在城市公共福祉发展的进程中扮演着越来越重要的角色，成 为城市公共服务供给的重要主体之一。基于此，本文选取中国城市为研究视阈，以增进城 市公共福祉为研究的价值取向和落脚点，重点探讨当前城市非政府组织参与公共服务供给 的基本模式，以及这一模式之下面临的困境，并在此基础上，探索解决这一困境、促进城 市非政府组织公共服务供给的有效路径。 一、中国城市非政府组织公共服务供给研究的现实必要 1 、“新公共管理”运动下公共服务供给社会化 长期以来，我国经济发展水平较低，市场处于供不应求的不平衡状态。为防止市场混 乱，产生私人垄断，危害公共利益，政府承担了公共服务供给的全部职责。不可否认，国 家对于公共服务的管理在相当长的一段时间内，的确对保障人民生活、促进经济发展起到 了积极作用。但是，政府承担过多的经济和社会职能，使其显得笨拙，缺乏效率和回应， 难以满足公众对公共服务量和质不断增长的需求。2 0 世纪后期，西方乃至整个世界掀起了 一场声势浩大的“新公共管理”运动。新公共管理的核心就是公共服务的有效供给，它从 实质上提出了公共服务供给主体多元化的理念。中国在这场行政改革运动中，打破了传统 政府在公共服务供给主体的垄断地位，代之以市场和社会的力量，公共服务供给主体多元 化发展。而公共服务的社会化已经成为社会主义市场经济发展过程中的一个必然趋势。 2 、中国非政府组织的发展 非政府组织，英文为n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，缩写为n g o s 。非政府组织是介 于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系。十一届三中全会以来，随着改革开放 的全面推行，中国的政治、经济、社会生活以及文化观念发生了巨大变化。这种变化在非 政府组织的发展上表现为：整个2 0 世纪9 0 年代，中国非政府组织的数量呈现出空前的增长 势头。随着社会主义市场经济体制和“小政府、大社会”改革目标的确立，以及一系列针 对民间组织的法律的出台，我国的非政府组织得到进一步发展。截止到2 0 0 6 年底，民间组 织数量增长至3 4 6 万多个( 其中社团1 8 6 万，民办非企业单位1 5 9 万，基金会1 1 3 8 家) 。中 国非政府组织的兴起为中国公共服务非政府供给模式提供了前提条件。 3 、中国城市非政府组织公共服务供给不足的现状亟需探寻治理路径以提升供给能力 由于我国在市场经济和民主政治的建设方面还不完善，同时由于我国的特殊国情，我 国的非政府组织与发达国家以及一般的发展中国家都不尽相同，加之不断加速的城市化运 动，我国城市非政府组织作为新的公共服务供给主体仍会出现供给不足现象。其具体原因 涉及多方面，例如：政府对于城市非政府组织干预过多，目前中国城市非政府组织现有的 东南大学硕士学位论文 发展状况下自律机制不够健全等等。在这种情况下，研究其公共服务供给模式，探寻其治 理路径，提升城市非政府组织的供给能力，成为当前中国政府行政改革的重大课题。 二、中国城市非政府组织公共服务供给研究的价值意义 任何学说研究都应体现其一定的价值倾向，这种价值倾向主要体现在理论和现实两个 方面。就理论价值而言，它应该是在前人研究的基础上，对前人研究结果的进一步补充或 修正；就其现实价值而言，它的旨趣应该直接指向现实社会问题，必须体现出对现实社会 的理性关怀。本文的选题和研究关注同样具有一定的理论意义和现实意义。 l 、理论意义 随着非政府组织的蓬勃发展，关于中国非政府组织的研究也如雨后春笋，新的学说、 新的角度层出不穷。这些研究在一定程度上凸显了中国非政府组织的本土化研究。同时， 随着中国行政改革的进行，公共服务供给主体的多元化也成为理论界研究热点。随着行政 改革的日益成熟，非政府组织作为公共服务供给主体面临着很多发展困境，因此，研究中 国城市非政府组织公共服务供给模式、困境及治理成为当前行政改革大背景下的一个重要 课题。 2 、现实意义 研究中国城市非政府组织的公共服务供给，构建一个良好的公共服务供给机制，能够 保证城市非政府组织公共服务有效提供，可以实现非政府组织与政府、非政府组织与市场 及非政府组织自身之间的和谐发展。随着城市化运动的加剧，提高非政府组织的公共服务 供给能力从很大程度上减轻了政府的负担，满足了市民日益增长的多方面需求，有利于实 现城市公共治理的“善”。 基于这种现状，笔者选择了中国城市非政府组织的公共服务供给：模式、困境与治 理作为毕业论文的研究丰题，期望在时代发展的大背景下，在新时期新形势的要求下， 通过深入思考和探索，对当前城市非政府组织公共服务供给现状进行细致分析，针对供给 闲境探寻有效治理路径，为当前中国政府行政改革下公共服务社会化提供一些有益的参考 和探索。 三、非政府组织公共服务供给研究的理论检视 ( 一) 关于非政府组织的国内外研究 2 0 世纪7 0 年代以来，北美和欧洲学术界对于非政府组织( n g o s ) 的研究急剧增加，非 政府组织正在世界范围内逐步形成一个新的跨学科研究领域。其代表理论及代表人物主要 有：美国经济学家伯顿韦斯布罗德的政府失灵理论，开创了经济学解释非政府组织的先 河；亨利汉斯曼的合约失灵理论，注意到了非政府组织本身的特性，并深入分析了这种 非营利特性导致的非政府组织在提供某些物品中的优势地位，从而论证了为什么某些特定 的活动只能由非营利组织来承担；萨拉蒙的“第三者政府”理论，认为政府在提供公共产品 和服务上的不足，在公共服务的传输上必须依赖于非政府机构，即政府透过代理人来实施 政府功能；吉德伦、克雷默和萨拉蒙等人提出的政府一非营利组织关系类型学，他们试图提 出一种基本模式，来更好地描述福利国家中政府与非营利部门之间的关系：罗伯特伍斯 努提出的关于政府、市场和非政府组织相互依赖的理论，认为在实践中政府、市场和非政 府组织的关系正变得日益模糊不清了，虽然不同社会中这三个部门重叠的程度是不样的。 在伍思努看来，政府、市场和非政府组织之间存在着频繁的互动和交换关系，这包括：竞 导论 争与合作，各种资源的交换，各种符号的交易等。当不只一个部门的组织提供相似服务的 时候就会产生竞争，当需要不同的资源来共同解决社会问题的时候彼此之间就是合作关系。 i l l 国内关于非政府组织研究的理论视角主要包括：( 1 ) 市民社会视角。这是最先流行的 分析框架。一些学者运用市民社会的理论来探讨在中国这样一个强国家、弱社会的现实中 非政府组织发展的特征，以及非政府组织的成长所产生的影响等。( 2 ) 法团主义视角。法 团主义的视角引起了众多学者的共鸣与兴趣，他们通过对大量官方色彩较浓的非政府组织 进行观察分析后发现，中国的非政府组织与国家体制有着紧密的制度化联结。( 3 ) 交易成 本视角。制度经济学的交易成本理论主要是运用制度比较分析的方法，以交易本身为分析 的基本单位，围绕交易成本节约这一主线来研究组织与市场之间的关系。很多学者将这一 视角也引入到非营利组织的研究之中。( 4 ) 社会资本视角。“社会资本”是2 0 世纪7 0 年代 后期在社会网络研究基础上发展起来的概念，近年来它不仅被广泛应用于行动主体社会关 系结构的微观考察，还被运用于组织或群体集体行动选择的宏观分析。( 5 ) 合法性视角。 有学者就认为这种“以获得承认为指标来分析合法性”的研究思路，对理解中国非政府组 织的生存现状具有重要的借鉴意义。( 6 ) 社会转型视角。鉴于西方话语体系与中国本土现 实在k l 前非政府组织研究中所存在的较大差异与张力，有学者就提出了“社会转型 的研 究视角，并主张不能脱离社会结构转型这一宏观制度背景来分析中国非营利组织的发生、 性质与功能，而应该从社会转型的速度、广度、深度和向度等方面对中国的非政府组织进 行深入细致的研究。拉1 ( 7 ) 可持续发展视角。非政府组织在中国只在最近几年而不是早些 时候发展迅猛，针对这个问题，有学者将目光投到了可持续发展政策环境的造就上。非政 府组织的大量发展就为实现上述要求提供了具有鲜明优势和深厚潜力的社会工具。嘲 非政府组织的研究仍然存在很多缺陷，比如非政府组织的系统化研究，对政府、市场 与非政府组织之间互动关系的研究仍需加强，非政府组织的法律环境研究，非政府组织自 身可持续发展的战略研究，非政府组织的社会功能的研究，等等，都需要进一步加强。 ( 二) 关于公共服务供给的国内外研究 进入新世纪，公共服务日益成为市场、社会和公民对政府要求的主流呼声，政府如何 提供优质高效的公共服务成为公共管理学研究的时代主题。 在国外研究中，以登哈特夫妇为代表的学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的 看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论( t h en e wp u b l i cs e r v i c e ) ，将新公共服 务作为一种替代性的标准模式，在与传统公共行政和新公共管理模式作了较为全面而透彻 的分析比较后，进一步明确提出新公共服务的基本内涵：服务而非“掌舵 ；公共利益是 目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而不是“顾客”；责任多样性并 非单一；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。可见，新公 共服务理论中共同价值观的共商形成，公民和社区团体利益的协商与协调，公共政策目标 的实现，公共、私人、非政府组织的联盟等无不需要诉诸公民之间、组织之间的对话。新 公共服务理论的愿景，就是期望通过社会公民相互平等地沟通讨论、交换不同意见，凝练 出共同的价值观，建构起合作型组织机构，从而实现公共利益。可以说，“在传统公共管 理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具 体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主 1 田凯：西方非营利组织理论述评， 中国行政管理，2 0 0 3 年第6 期。 2 唐斌：中陶非营利组织研究述评，社会科学辑刊，2 0 0 6 年第4 期。 3 欧阳兵：近期国内学术界对非政府组织研究综述广东行政学院学报，2 0 0 6 年第3 期。 东南大学硕士学位论文 要是或者归根到底是公共服务的性质。 由埃莉诺奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克所著的公共服务的制度建构都市警察 服务的制度结构，为警察等公共服务提供了制度理论支撑。他将大城市地区作为研究对象， 在考察了复杂多样的服务供给模式基础上，构建了辅助服务供给模式、警察机构合作的互 助和交叉委托模式等一系列的服务提供的制度安排。 在国内，由于传统的公共服务制度不适应经济社会全面转型的需要，所以，实现公共 服务制度的转型和创新，建设公共服务型政府成为亟待解决的课题，“在研究制度供给的 过程中必须深入探讨政治体制中地方政府、中央政府与个体之间的利益博弈关系，从多个 层次来研究正式制度与非正式制度之间的复杂关系。u 。 李军鹏教授在公共服务型政府中，研究了目前国际通行的三种公共服务模式：“最 低保障与兼顾效率型”、“效率主导型”和“全面公平型”，探索了城市化进程中的公共 服务。句华在公共服务中的市场机制理论、方式与技术一书中，探讨了公共服务 的市场机制可以解决公共物品和服务关于“提供什么、提供多少和如何提供”的问题，分 析了不同类型服务与市场机制不同的引入方式之间的关联性，并探讨了合同外包、特许经 营、用者付费和内部市场四种不同的制度安排。李琪教授在论公共服务型政府的建设与 创新一文中认为，服务体制的创新和服务模式的设计是构建公共服务型政府的重要路径， 公共服务体制创新要根据不同公共服务项目的性质和特点，采取不同的供给制度模式；服 务模式的设计要求以群众的需求为公共服务的切入点，为政府与各种服务对象之间架起了 高效、便捷、利民的桥梁与纽带。髓1 宋全喜在公共服务的制度分析以公共安全服务 为例一文中，采用公共政策与制度分析( 1 a p p ：i n s t i t u t i o n a la n a l y s i sa n dp u b l i cp o l i c y ) 的研究框架，以公共安全服务为例，着眼于公共服务的有效供给，对公共服务进行了制度 分析和研究。嘲 ( 三) 关于非政府组织公共服务供给的国内外研究 国外非政府组织的服务源远流长，更多地称之为志愿服务，它起源于十九世纪初西方 国家宗教性的慈善服务，扩展于1 9 世纪末及2 0 世纪初，规范于第二次世界大战以后。当前， 国外志愿服务活动开展得十分活跃，志愿服务正以其突出的社会效益受到越来越多国家政 府的重视。 政治学意义上的非政府组织公共服务研究，真正始于2 0 世纪7 0 年代以后非政府组织在 公共治理中发挥重要作用，甚至可称之为“替代政府”运动。在这一过程中，比较典型的 是奥斯特罗姆夫妇关于多中心治理理论的研究。 学者文森特奥斯特罗姆重要著作有美国公共行政的思想危机、复合共和制的政 治理论以及公共事物的治理之道。在政治学、政治经济学、行政学、公共政策、发展 研究等诸多领域享受很高的学术声誉，其首创的政治理论与政策分析研究所已经被公认为 美国公共选择的三大学派之一。目前主要集中于公共服务尤其是公共资源与发展的多中心 制度基础研究，在为发展中国家进行政策咨询方面作出了可贵的贡献。他提出的“多中心 理论为在政府与非政府组织之间引入竞争机制提供了理论支持。这种权力分散管辖交叠的 “多中心”秩序包括公共服务供给的多中心。 、 其后，治理理论更是将非政府组织的公共服务研究引向了深入。分权治理和善治理论 是当前社会科学的前沿理论之一。所谓治理，按照全球治理委员会的定义，是指各种公共 4 夏书章：公共服务( 夏老漫谈) ，中国行政管理，2 0 0 3 年第3 期。 i 姚作为，王国庆：制度供给理论述评经典理论演变与国内研究进展， 财经理论与实践，2 0 0 5 年第1 期。 2 李琪，董幼鸿：论公共服务型政府的建设与创新，中国行政管理，2 0 0 4 年第l l 期。 3 宋全喜：公共服务的制度分析：以公共安全服务为例，中国优秀硕士论文数据库，中国人民大学行政管理学研究所， 2 0 0 1 年。 4 导论 的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理并不必需由代表权威的政 府和国际组织排他性的加以实施，私人公司、公司联合体和非政府组织都可参与其中。换 言之，“现在政府的一些治理职能，正在由非源自政府的行为体所承担 。而所谓“善 治”( g o o dg o v e r n a n c e ) ，则是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴 关系，以促进社会公共利益的最大化状态。无疑，这种新的政治治理模式和衡量治理成效 的规范性标准为分析中国当代政治发展、地方治理提供了可资利用的学术资源和理论框架， 提供了一个比较性的参照系数。 在国内，政府治理理论的研究领域也日渐广阔而深邃。 张成福认为，非政府组织的兴起对公共行政的范式提出了挑战：公共行政不再是政府 单方面行使权力的治理，而是整合包括非政府组织和更多民间资源，实现对社会善治的过 程；公共组织不仅要追求效率、经济、效能等，更要重视公共性问题；非政府组织是以服 务为导向的组织，促使公共组织由“管制”走向“服务”，培育其公共服务的精神。 郭小聪、文明超认为，政府的财政来源于公众的税收，而非政府组织的财政则来源于 公众的捐献。因此，当政府的公共服务质量不高、缺乏效率而招致公众不满时，公众就会 减少对这项服务纳税的意愿并向政府施加减税的压力，而把资源转向更有效率的非政府组 织。而当非政府组织缺乏效率时，资源则会转向政府组织。 迟福林明确提出，让民间组织参与公共服务，这既是政府转型对民间组织发展提出的 客观需求，又是建设和谐社会的重大课题。砼1 唐娟在政府治理论中着重探讨了西方主要资本主义国家公共事务的四种治理模式， 即权威型、商业型、志愿型和自主型治理模式，分析了各种模式的理论基础、经验发展历 程、作用范围和方式、绩效和存在问题以及政府的作用，旨在探寻政府部门、营利部门、 志愿部门和互益性社会组织在公共物品供给中共同发挥作用的途径。 中国学者关于这一方面的论述也相当广泛和深入，其间的共识可以归纳为：非政府组 织以社会团体、行业协会、民办非企业单位、国办非企业单位的形式存在，具有组织性、 民间性及准政府性、公益性或非营利性、自治性的特征。非政府组织是政府与社会互动的 桥梁，在弥补政府、社会、市场不足，提高公共服务水平等方面发挥重要作用。对于扩大 服务空间、参与决策、降低政府服务成本、促进公共服务过程、协助政府完善公共服务等 具有重要意义。 四、本文的研究思路与方法 ( 一) 研究思路与内容 本文以马克思主义的世界观和方法论为指导，以城市社会公共福祉的发展为基本立意， 以科学发展观为指导和统领，将研究视角聚焦于我国城市非政府组织及其公共服务的供给 上，围绕模式、困境和治理路径三个方面的内容展开理论探讨和实践探索，以期为我国新 时期城市公共行政的变革、公共服务的完善与和谐社会的创建提出具有一定应用价值的建 设性思考。 本文研究思路和基本内容为：首先，介绍公共服务与公共服务供给的基本理论，探讨 在城市公共服务供给主体多元化前提下的非政府组织的公共服务功能，为本文的展开奠定 理论基础；然后，在总结分析现有研究的基础上，分析城市非政府组织公共服务供给模式， 提出其作为主导和作为辅助的两种不同模式；进而，对中国城市非政府组织公共服务供给 1 郭小聪，文明超：合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系。公共管理学报，2 0 0 4 年第1 期 2 迟福林：让民i h j 组织参与公其服务，北京青年报，2 0 0 6 - 0 6 - 1 4 。 东南大学硕士学位论文 的现实困境及造成困境的原因进行分析；最后，通过困境分析，并根据目前我国城市公共 服务供给的现状、城市公共行政变革的趋势，以及我国城市化运动加剧的形势，在借鉴西 方国家的公共服务供给改革基础上，提出我国城市非政府组织公共服务供给困境的治理路 径。 ( 二) 研究方法 1 、文献研究法。通过搜集和分析有关城市非政府组织公共服务供给方面的文献资料， 描述、分析和解释这一问题的研究现状、水平，揭示当前关注的一些问题，把握其发展趋 势。从中获得新论据，找到新视角，发现新问题，提出新观点，形成新认识。 2 、调查研究法。在论文前期阶段，将根据论文研究方案，确定“城市非政府组织公共 服务供给情况”为调查内容，选取城市政府为调查对象，通过访谈、调研、问卷等形式， 收集资料，分析研究，最后得出有关的经验结论或解决问题的方法，以形成理性的普适理 论。 6 第一章中国城市公共服务供给中的非政府组织 第一章中国城市公共服务供给中的非政府组织 美国学者奥克森指出，“治理的目的是为谋求老百姓的幸福。这个论断在西方最先由 柏拉图提出，长久以来成为西方政治思想和政治探索的基础。1 为老百姓谋求幸福，是 人类社会所有公共组织产生的初衷，也是社会公共事业发展的归宿，实质是追求“公共的 善”。在城市的视阈下，公共治理同样追求着善治的境界，“政府存在的理由被认为是解 决公共问题、实现公共利益，换言之，政府的基本职责就是提供公共物品和公共服务，这 既是一个古老的理念，也是现代人坚定不移的信念。”托，随着市场经济的发展和公民社会 的发育，城市公共服务职能也由传统的政府一元化供给模式逐步发展到政府、市场和社会 多元供给的格局。在这一格局中，城市中迅猛发展起来的非政府组织作为一股社会力量， 在城市公共服务供给进程中，发挥着越来越重要的功能与作用。 第一节公共服务：扬弃中的新生理论 一、范式转换语境下的公共服务；兴起与价值 长期以来，受经典科学理性主义认识方法的影响，我们一直习惯于以一种“简化范式” 来认识和解释世界，认为“现象世界的复杂性能够和应该从简单的原理和普遍的规律出发 加以消解。复杂性只是现实的表面现象，而简单性才构成它的本质。”12 0 世纪6 0 年代以 来，随着科学技术的发展，在系统论、控制论、信息论三大理论的影响下，法国学者埃德 加莫兰教授越来越感受到了传统的线性化理论的局限性，他在质疑西方社会传统的哲学、 社会学及科学观的“简化范式”后，试图建立一种能将各种知识融通的复杂思维模式。他 把彼此联系起来将能决定关于世界的复杂观念的形成的理解原则的总体称为复杂范式。h 1 复杂性表现为一种众多因素相互作用的一种状态，与传统旧范式将人类社会与大自然 视为封闭系统，将非均衡视为异例，试图从外部进行“他控制”不同，作为一种新范式， 复杂性科学强调无序、不稳定、多样性、非均衡和系统的开放动态属性。它的信念在于“在 既保持系统的完整性又维持组分个体性的同时，能够清楚的表达一个大系统组合，以开放 和复杂的观点看待事物。”晒1 宏观环境的不断复杂造成了传统政府公共行政的捉襟见肘。2 0 世纪7 0 年代以来，公民 社会力量不断发育并崛起，新技术革命对社会结构和宏观治理的影响日益显现，再加之英 美等西方国家先后陷入了经济滞胀、财政赤字庞大、公众疏离政府等困境之中，这些因素 导致了二战以来西方发达国家奉行的政府积极干预经济、强化管制、福利国家等政策和做 法受到了严峻的挑战，传统的政府“线性”的公共行政范式已经不适应时代的发展了。莫 兰认为当今一些技术官僚运用简单化的方法来进行管理以至治国，造成了社会畸形发展、 生态破坏等许多问题，因此大力呼吁“变革思想方式”。嘲 取而代之的是一种作为公共治理的“复杂性”治理范式。2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初， 场以企业化管理、私有化、放松管制、公共部门重组和机制再设计为主要内容的声势浩 大的行政改革浪潮在世界范围内掀起，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再 1 美 罗纳德j 奥克森：治理地方公共经济，北京大学出版社2 0 0 5 年版，中文版序言，第1 5 页。 2 唐娟：政府治理论，中国社会科学出版社2 0 0 6 年版，第4 5 页。 3 法 埃德加莫兰：复杂思想：自觉的科学，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第2 6 6 页。 4 法 埃德加莫兰：复杂思想：自觉的科学，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第2 6 7 页。 5 欧阳莹之：复杂系统理论基础上海科技教育出版社2 0 0 3 年版。 6 陈壮；埃德加莫兰复杂性思想述评，中南大学出版社2 0 0 7 年版 东南大学硕士学位论文 造公共部门”的“新公共管理运动 。自其产生以来，它逐步成为世界上绝大多数国家公 共行政的基本模式，最后似乎成为一种席卷全球的“公共部门时髦”。 “新公共管理运动”的实践，已经体现出了与传统公共行政模式重大的差异，如更注 重管理绩效和管理效率，更注重市场的力量，更注重管理的弹性而不是僵化，更注重公共 部门运行于其中的相关的政治环境，更注重私营部门管理方式在公共部门的应用等等。“新 公共管理运动”的兴起，特别是它业已表现出的新特征及其发展趋势，都明确地提醒世人： 个全新的管理模式已经在公共管理领域逐步形成。 然而，被人寄予厚望的耨公共管理运动却没能满意地解决公共治理中的复杂性问题， 它过于强调市场所引发的问题受到了学者、国际组织以及各国政府的重视。在这种情况下， 以多中心理论和治理理论为基础的新公共服务理论应运而生。夏书章先生对此有这样的评 价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们 之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强 调或提醒公共管理丰要是或者归根到底是公共服务的性质。 n 1 从这个意义上讲，“新公 共服务”理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它本质上是 对“新公共管理”理论的一种扬弃，它试图在承认“新公共管理”理论对于改进当代公共 管理实践所具有的重要价值，同时在摈弃“新公共管理”理论，特别是“企业家政府”理 论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公 民社会发展和公共管群实践需要的新的理论选择。幢1 新公共服务强调的是公共服务的社会和民主导向，主张用民主和社会的标准来衡量公 共服务质量。按照j a n e tvd e n h a r d t 和r o b e r tb d e n h a r d t 的看法，新公共服务是在传统科层 制和新公共管理之后出现的第三种公共服务改革模式。日1 在新公共服务中，公共利益是至 高无上的，而且它是各种利益对话和“重叠”的结果。政府的作用是协调公民和其他群体 之间的利益以创造出共享的价值，以期实现公共的“善治 。 从新公共管理向新公共服务的过渡说明了政府提供公共服务的行为不单单是一种行政 行为，还是政治行为，不仅仅要强调效率和经济，还要关注民主、参与这些社会政治价值。 因此，要完善公共服务，不仅要改革服务的程序、手段、方法这些技术层面的内容，更要 进行制度层面的创新，为公共权力的有效行使提供制度支持，为技术层面的创新提供制度 保障，从而实现公共服务改革的全面性、系统性和可持续性。h 在范式转换的语境下，公共服务成为复杂社会中公共福祉缔造的关键路径。因此，推 崇公共服务精神，正是旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视 政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治，以公共治理的积极姿态来增进复杂社会范 式中的公共利益，进而顺利通往“善治”之路。 二、城市善治视阈下的公共服务：内涵与特性 善治( g o o dg o v e r n a n c e ) 即良好的治理。2 0 世纪9 0 年代以来，在英语的政治学文献中， 善治成为出现频率最高的术语之一，善治理论在中国的迅速发展，也使其成为中国行政改 革的前导性话语和有效的分析范式。尽管中外学者对善治的界定见仁见智，但最终还是达 成了大体上的共识：人们一般认为，善治是治理的理想状态，它是使公共利益最大化的社 会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是追求实现国家 与社会良性互动的正和博弈关系的一种努力。 1 夏书章：公共服务( 夏老漫谈) 。中国行政管理，2 0 0 3 年第3 期。 2 褚卫中，褚宏启： “新公共服务”理论及其对当前公共教育管理改革的启示，教育理论与实践，2 0 0 7 年第4 期 3 美 珍妮特v - 登哈特等：新公，服务：服务，而不是掌舵，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版。 4 杨雪冬：新公共管理运动和新公共服务， 学习时报。2 0 0 6 1 2 1 8 第一章中国城市公共服务供给中的非政府组织 俞可平教授综合各家所言，整理出了善治的六个基本要素：( 1 ) 合法性，它指的是社 会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；( 2 ) 透明性，它指的是政治信息的公开性； ( 3 ) 责任性，它指的是人们应当对自己的行为负责；( 4 ) 法治，指法律是公共管理的最高 准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等；( 5 ) 回应，指公共管 理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文； ( 6 ) 有效，主要指管理的效率。简而言之，“善治就是使公共利益最大化的社会治理过程”， 其本质特征就在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理”，是政治国家与公民社会的 协调、互动过程的最佳状态。“善治”理论提出了新的政治治理模式和衡量治理成效的规 范性标准，“城市善治”正是“善治”理论在城市发展和城市管理领域渗透的结果，对于 城市公共利益的发展具有极大的价值意义。它不仅要求城市政府工作的有效性、责任性和 透明度，而且强调必须动员非政府组织和群众参与管理公共事务，在合作治理过程中更多 地依靠多元参与主体形成的横向网络。与传统的城市管理方式不同，在现代城市的基本治 理结构中，“善治”理论强调城市治理和城市决策的参与者既包括政府组织，还包括非政 府组织。嘲 通往城市“善治 之路，公共服务是关键。因为作为善治的治理，指的正是强调效率、 法治、责任的公共服务体系。 什么是公共服务? 它的内涵和外延分别是什么? 这在学术界有不同的观点。唐娟认为， 从经验上看，公共服务可以有广义和狭义两种理解，广义的公共服务包含三层意义：一是 指公共服务机构；二是指这些组织所从事的、满足公共需要的活动；三是这些活动的成果， 即公共物品的实在状态。狭义的公共服务只包括了后两层含义。阳1 潘小娟认为，公共服务 包含两层意思：一是组织意义上的公共服务，指的是所有隶属于行政法人( 即作为公法人 的行政主体) 的机关和组织；二是功能意义上的公共服务，主要指的是行政法人的活动， 即行政法人为直接满足公共利益需要所从事的活动，或者私法人在公共行政的控制下为完 成公共行政所规定的目的而从事的满足公共利益需要的活动。h 1 马庆钰认为公共服务主要 是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共 物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。温家宝总理根据中国的实际，指出： “公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社 会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众 生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。 踊1 在本文的论述中，将采用这样的定义：公共服务是指由法律授权的政府以及非政府公 共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供 给中所承担的职责和履行的职能。呻3 就其范围来讲，公共服务包括有形的公共产出和无形 的公共产出，即一方面包括公共服务主体所从事的满足公共需要的活动，另一方面包括这 些活动的成果，即公共物品的实在状态。公共服务是生产或者消费有一定的集体性、规模 性的物品和服务。它包括纯公共物品性质的公共服务和准公共物品性质的公共服务。 城市公共服务即是在城市范围内，以城市政府、私营企业、非政府组织等为主要