特殊工种提前退休行政审批案件的司法审查.doc

特殊工种提前退休行政审批案件的司法审查黄新波黄新波 裁判要旨 劳动保障部门在审批特殊工种提前退休时应告知职工可以提交证明特殊工种经历的材料，并对材料进行审核与认定。只有经不同时期的有权机关审批确认为特殊工种的，才能办理提前退休，而对于国家政策和文件明确允许跨行业参照执行的，劳动保障部门不得依据地方性规定予以拒绝。此外，应在审批决定的主文部分引用相关政策和文件的具体内容以说明作出决定的理由和依据。 案 号 一审：（2008）香行初字第60号 二审：（2008）珠中法行终字第74号 案 情 原告（二审被上诉人）：李德昌。 被告（二审上诉人）：珠海市劳动和社会保障局。 原武汉制氨厂属化工行业，其经营范围为制造碳酸氢铵、氨水等产品。李德昌在1975年11月至1987年3月期间为武汉制氨厂工人，工种为操作工。1987年4月，李德昌调至珠海丽珠制药厂工作至今。武汉制氨厂于1995年11月被湖北双环化工集团公司整体收购并更名为武汉联碱厂。2008年2月18日，李德昌向珠海市劳动和社会保障局提出特殊工种提前退休申请。珠海市劳动和社会保障局于2008年3月3日作出特殊工种提前退休审批意见书，认为李德昌1975年11月1987年3月武汉制氨厂，工人、操作工；在所在单位化工行业中未列入特殊工种范围，不属于从事特殊工种时间。因此，李德昌达不到办理特殊工种提前退休的条件，不同意办理特殊工种提前退休。并注明法律依据为劳动部劳部发1993120号关于加强提前退休工种审批工作的通知、广东省劳动和社会保障厅粤劳社2002136号关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知。李德昌申请行政复议，珠海市人民政府复议维持珠海市劳动和社会保障局不予批准提前退休的决定。李德昌以珠海市劳动和社会保障局为被告起诉至珠海市香洲区人民法院，认为：武汉制氨厂属化工行业，是一个生产氮肥的国营专业厂。原告在生产氮肥的一线碳化车间做氮肥生产操作工，工作长达13年之久，直接接触一氧化碳、二氧化碳、氨气等有毒有害气体。被告对原告从事有毒有害的工种范围并无异议，仅以化工行业所划入的工种名称与原告所从事的操作工不一致，便根据劳部发1993120号关于加强提前退休工种审批工作的通知及粤劳社2002136号关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知，以工种不符为由，作出不能提前退休的决定。被告作出的审批意见书没有引用具体的条文，适用法律法规错误。事实上，石油工业部作出的（86）油劳字第714号关于四川石油管理局提前退休工种的批复已将氮肥生产操作工列入提前退休工种范围。原告工作的劳动条件、工种性质及工种名称与该工种所要求的劳动条件、工种性质及工种名称完全一致。同时，化学工业部作出的（86）化劳字第923号关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知第三条明确指出：“补充表列入少数属于化工生产的高温作业和特别繁重体力劳动的作业工种。凡由地方劳动部门或其它产业部批准的高温、高空和特别繁重体力劳动等可以享受提前退休待遇的工种，只要工种性质、劳动条件与其相同，化工企业可以参照执行。”因此，原告符合上述文件规定的提前退休工种范围和条件，被告应作出准予提前退休的决定，请法院撤销被告作出的特殊工种提前退休审批意见书，并责令被告重新作出审批决定。 珠海市劳动和社会保障局认为，原告从事的操作工未列入化工行业的特殊工种范围，原告1975年11月至1987年3月期间不属于从事特殊工种工作时间。原告所谓的其工作的劳动条件、工种性质及工种名称与石油工业部1986年批复中的氮肥生产操作工完全一致、其符合特殊工种提前退休条件的主张不能成立。因为，根据劳部发1993120号文、劳社部19998号关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知和粤劳社2002136号文的规定，各地劳动部门在办理特殊工种提前退休时应严格把关，必须按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。另外，原告本人提交的证明材料不能作为审批提前退休的依据。因此，被告不同意原告提前退休的审批意见，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求法院予以维持。 审 判 珠海市香洲区人民法院经审理认为，原国家劳动总局1978年10月13日作出（78）劳护字第36号关于化学工业有毒有害作业提前退休工种的复函，同意化学工业部提出的“化学工业有毒有害作业工种范围表”（以下简称范围表）。该表所附说明指出：所列有毒有害作业工种范围是按照产品及其生产方法，根据直接接触毒物的毒性及其危害程度来划分的。各化工工种，必须与本表同产品、同生产方法、同工种范围、同劳动条件者，方可作为化工有毒有害作业工种。化学工业部1986年10月颁布的化学工业有毒有害作业工种范围补充表（以下简称补充表）的说明指出：确定划入补充表的作业工种的原则，与78年的范围表基本一致。即划入补充表的作业工种是长年从事并接触职业性接触毒物危害程度分级中属于中度及以上危害的毒物，劳动条件差又一时难以治理的作业工种。产品相同、工艺路线虽然不同，但接触毒物毒性相似，又都符合划入标准，不再另列工种。中间体、合成单体已经包括在表列产品范围的，补充表也不再另列工种，以免重复。以上规定说明：化工行业有毒有害作业提前退休工种的范围包括但又不仅限于范围表和补充表所列工种，只要符合有毒有害作业工种的划入标准，与范围表和补充表所列产品、生产方法、工种范围、劳动条件相同者，也可作为化工行业有毒有害作业提前退休工种。 化肥行业的特殊工种，补充表列入4种，产品名称分别为合成氨、过硫酸铵、亚硫酸氢铵和氯化铵。合成氨的生产方法：煤、焦汽化；划入工种名称：水煤气（半水煤气）造气工；包括范围：煤球碳化、自动机、炉条机、下灰、鼓风机；劳动条件（接触主要毒物名称）：一氧化碳、硫化氢。众所周知，尿素、碳酸氢铵、硫酸铵、硝酸铵、氯化铵以及各种含氮复合肥，都是以氨为原料的。制取合成氨的主要原料有原油、天然气和煤，其工艺流程由三个基本部分组成，即原料气制备过程、净化过程以及氨合成过程，即碳酸氢铵产品的制成包含了合成氨的工序流程。武汉制氨厂属化工行业，其经营范围包括制造碳酸氢铵、氨水等产品。对于武汉制氨厂生产碳酸氢铵等氮肥产品的工艺流程，武汉联碱厂出具了证明，其内容与上述客观事实相符，本院予以采信。李德昌是原武汉制氨厂碳化车间的操作工，其在生产氮肥的过程中，直接接触一氧化碳、硫化氢等有毒物质，有害身体健康，符合化学工业有毒有害作业工种的划入标准，与补充表所列产品（合成氨）相同、生产方法相同、工种范围相同、劳动条件相同，按照上述有关化学工业有毒有害作业提前退休工种范围划定的原则，可作为化学工业有毒有害作业提前退休工种。 石油工业部1986年12月5日作出的86油劳字第714号关于四川石油管理局提前退休工种的批复认定氮肥生产操作工属于国家已批准的提前退休工种，其参照的文件就是原国家劳动总局作出的（78）劳护字第36号关于化学工业有毒有害作业提前退休工种的复函。该复函所附范围表所列的氮肥作业工种名称中没有氮肥生产操作工，而石油工业部在批复中认定氮肥生产操作工为国家已批准的提前退休工种，正是基于该工种生产的氮肥产品与范围表所列产品相同，生产方法、工种范围、劳动条件也相同，所以参照化工行业有毒有害作业工种范围表作出认定。既然石油工业部可以参照化工行业有毒有害工种范围表认定氮肥生产操作工为提前退休工种，那么，作为化工本行业从事氮肥生产的操作工，只要符合规定的条件，当然也属于化工行业有毒有害作业提前退休工种。综上，珠海市劳动和社会保障局作出不予批准李德昌办理特殊工种提前退休的决定，属适用法律错误，依法应予撤销。依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第2目之规定，一审法院判决：一、撤销珠海市劳动和社会保障局于2008年3月3日作出的特殊工种提前退休审批意见书；二、珠海市劳动和社会保障局重新作出审批决定。 宣判后，珠海市劳动和社会保障局不服一审判决，向珠海市中级人民法院提起上诉。 二审法院经审理认为，按照国家政策规定，特殊工种认定须以职工原始档案的记载为依据。由于特殊工种的管理在企业，而部分企业内部管理不规范，职工档案记载不全，对职工从事特殊工种的记载很少甚至没有，致使职工的特殊工种经历很难确认。在这种情况下，劳动保障部门一般会要求职工所在单位重新提供相关有效证明材料。本案中，据李德昌的原始档案显示，李德昌在1975年11月至1987年3月在武汉制氨厂工作，所任职务或工作岗位是工人、操作工，期间曾在碳化车间、中试车间工作。现有档案记载简单、不全，没有注明工种名称，确实与现有的国家规定的同行业特殊工种名称很难对应。因此，李德昌要证明自己从事特殊工种，除上述档案材料外，还需要提供其他证明材料。由于武汉制氨厂已破产，并被湖北双环集团公司整体收购、重组后更名为武汉联碱厂，所以李德昌在行政诉讼中只提供了原单位的营业执照、部分工资表、武汉联碱厂及武汉市化工行业管理办公室出具的证明。从这些证据来看，武汉制氨厂是以氮肥(碳酸氢铵)为主导产品的企业，李德昌被安排在碳化第二车间工作，先后在碳化楼下及三乙醇胺岗位上岗，从事氮肥生产操作工。劳动条件为高温、高压，生产过程中接触一氧化碳、二氧化碳、氨气等有毒有害气体。至于其反映的情况和提供的这些证明是否属实，本应由上诉人进一步查证核实后综合确认，但上诉人在审批过程中，没有让李德昌进一步举证，也没有进行调查核实，而是简单地直接根据档案材料，依据粤劳社2002136号文，认为其达不到特殊工种提前退休的条件，作出不同意办理提前退休的审批意见，属于认定事实证据不足，适用法律不当，没有正确行使审核职能，应予撤销。上诉人应本着实事求是的原则，对李德昌反映的情况和提供的证据进行实地查证核实，重新作出审批意见。上诉人认为李德昌提供的证据不是原始档案材料，不应采信的意见，本院不予支持。 化学工业有毒有害作业工种范围表已将氮肥列入其中，虽然碳酸氢铵没有作为氮肥产品列入范围表，但从石油工业部86油劳字第714号关于四川石油管理局提前退休工种的批复可以证明氮肥生产操作工属于国家已批准的提前退休工种，且该批复参照的文件就是原国家劳动总局作出的(78)劳护字第36号关于化学工业有毒有害作业提前退休工种的复函。在批复的附表中，氮肥生产操作工被定性为有毒有害工种，且氮肥生产操作的工艺流程可以获得液氨、氨水和碳酸氢氨等产品。这里只规定了氮肥生产操作工，而没有将氮肥的产品具体化，说明氮肥生产行业无论在石油部还是化工部，都属于有毒有害工种，所以(78)劳护字第36号复函将氮肥列在其中。正是基于该工种生产的氮肥产品与范围表所列产品相同，生产方法、工种范围、劳动条件都相同，所以石油工业部才参照化工行业有毒有害作业工种范围表作出认定。既然石油工业部可以参照化工行业有毒有害工种范围表认定氮肥生产操作工为提前退休工种，那么，作为化工行业从事氮肥生产的操作工，只要符合规定的条件，当然也属于化工行业有毒有害作业提前退休工种。综上，上诉人作出的特殊工种提前退休审批意见书认定事实证据不足，适用法律不当，原审判决撤销上诉人作出的特殊工种提前退休审批意见书并判令其重新作出审批决定是正确的，应予维持。依照行政诉讼法第六十一条第(一)项之规定，二审法院判决驳回上诉，维持原判。 评 析 双方当事人对于特殊工种提前退休这一形成于计划经济时代、具有极强政策性的制度存在诸多认识上的分歧和争议，致使该类新型行政案件的审理遭遇不少的难题与困惑。其争议的焦点和审理的难点主要为以下四个方面： 一、是否允许职工本人提交证明特殊工种经历的材料？ 本案中，李德昌提交的工资明细表、武汉联碱厂出具的证明等证据对于案件的裁判起到了至关重要的作用。珠海市劳动和社会保障局则认为只能以职工所在企业提交的原始档案为依据进行审批，职工不得提交材料，更不能依据职工提交的材料进行审批。 劳动和社会保障部发布的劳社部发19998号关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知规定，对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。广东省劳动和社会保障厅作出的粤劳社2002136号关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知规定，在特殊工种提前退休的审核中，对没有原始档案或原始档案没有记载特殊工种工作经历的，不得作为提前退休的依据。因此，在办理特殊工种提前退休手续时，职工原始档案是不可或缺的重要依据。然而，由于职工档案是由其所在的企业管理，而很多企业的档案管理制度不健全、不规范，职工档案的记载简单粗糙，对职工从事特殊工种的相关情况记载很少甚至没有记载。而且，由于时间往往较为久远，加之职工工作的调动以及职工所在企业的改制、破产、兼并等原因，致使职工的原始档案保管不善，基本上都存在残缺不全的情况。凡此种种，使得劳动保障部门在审批提前退休申请时对职工的特殊工种经历常常难以作出准确的认定。同时，职工在申请提前退休时，其原始档案是由所在企业向劳动保障部门提交的，职工对于自己的档案情况及相关记载内容并不很清楚。在这种情况下，为了有效听取职工的意见、切实保障职工的合法权益和贯彻实事求是的原则，劳动保障部门应当告知职工所在单位或者职工本人可以补充提供相关证明材料。 本案中，李德昌从武汉制氨厂调至珠海丽珠制药厂工作后，其部分档案材料还保存在武汉制氨厂及后来的武汉联碱厂，如李德昌在诉讼中向法院提交的三份工资明细表就保存在武汉联碱厂。这三份工资明细表也是李德昌原始档案的一部分，而且明确记载着其特殊工种工作经历。但珠海市劳动和社会保障局在审批过程中，没有让李德昌进一步举证和补充材料，也没有进行调查核实，而是机械地理解、适用相关政策和简单地直接根据现用人单位提交的并不齐全的档案材料，就认定李德昌达不到特殊工种提前退休的条件，作出不同意办理特殊工种提前退休的审批意见。可见，珠海市劳动和社会保障局没有正确、充分地行使审核职能，也没有履行告知申请人可以提交材料的义务，这种审批意见显然认定事实证据不足，适用法律不当，应予撤销。因此，职工在申请提前退休时可以向劳动保障部门提交证明材料，劳动保障部门应当履行该项告知义务，对于申请人提交的材料还应当查证核实，并采信真实有效的材料。 二、可办理提前退休的特殊工种范围是什么？ 特殊工种的审批权经历了一个流转变化的过程。根据原国家劳动总局1978年7月11日作出的关于贯彻执行的若干具体问题的处理意见（草案）的规定，特殊工种的范围和名称经国家劳动总局同意后实行。1985年3月4日，原劳动人事部作出劳人护19856号关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知，决定将目前由劳动人事部统一审批的提前退休工种，改为分别由国务院各有关主管部门审批。需要注意的是：这里明确规定的是由国务院各有关主管部门审批，如果是以国务院主管部门所属的司局或委托省主管部门等名义审批的提前退休工种的文件，应视为无效，不得作为审批特殊工种提前退休的依据。1993年7月3日，原劳动部发出劳部发1993120号关于加强提前退休工种审批工作的通知要求：自即日起，国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种。按国发1978104号文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报劳动部审批。 广东省劳动和社会保障厅粤劳社2002136号关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知第一条规定，按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休。这一规定不甚准确和全面。因为，1993年7月3日劳动部收回提前退休工种审批权后，原劳动部还审批过三次新的提前退休工种。即原劳动部分别于1997年5月4日、1997年12月22日作出的劳部发1997143号关于同意将铸造工等13个工种列为兵器工业提前退休工种的批复和劳部发1997359号关于同意将天津市交通企业汽车维修漆工等五工种列为提前退休工种的批复。1998年2月17日，原劳动部作出劳部发199847号关于同意将中国乐凯胶片公司有毒有害作业工种列为提前退休工种的批复，将照相乳剂合成工等19个工种列为提前退休工种。之后，国家没有审批过新的提前退休特殊工种。综上，能够办理提前退休的特殊工种范围是：1978年6月2日1985年3月3日期间，经原国家劳动总局（原劳动人事部）批准的特殊工种;1985年3月4日1993年7月2日期间，经国务院各行业主管部门批准的特殊工种;1993年7月3日1998年2月17日期间，经原劳动部批准的特殊工种。 此外，在审批提前退休时，劳动保障部门应严格将“特有工种”与“特殊工种”区分开来。特有工种是一种作为职业技能培训和鉴定工作依据的技术工种，不是提前退休特殊工种，不能作为企业职工办理提前退休的依据。 三、特殊工种提前退休能否跨行业参照执行？ 珠海市劳动和社会保障局坚持认为，根据劳部发1993120号文、劳社部19998号文及粤劳社2002136号文的规定，特殊工种提前退休不得跨行业参照执行。然而，原劳动部劳部发1993120号关于加强提前退休工种审批工作的通知第三条只是规定：各地劳动部门在办理提前退休工作时应严格把关，凡不符合提前退休工种审批条件和审批程序的，一律不予办理提前退休手续。劳社部发19998号关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知仅要求：对国家关于企业职工退休年龄和条件的规定，各地区、各部门和企业及职工必须认真执行，不得随意降低,严禁扩大适用范围。可见，前述两个文件并未明确规定特殊工种提前退休不得跨行业参照执行。广东省劳动和社会保障厅粤劳社2002136号关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知第一条规定：“各地必须严格执行原劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知（劳部发1993120号）、劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知（劳社部19998号）有关特殊工种的规定，按照原劳动部和1985年至1993年期间国务院有关行业主管部门批准的特殊工种名录审批提前退休，不得擅自扩大范围和跨行业参照执行。”显然，该条规定的是不得“擅自”跨行业参照执行，而不是完全禁止跨行业参照执行。换言之，国家有关规范性文件明文允许跨行业参照执行的，劳动保障部门在办理提前退休时可以跨行业参照执行。 原石油工业部1986年12月5日作出的86油劳字第714号关于四川石油管理局提前退休工种的批复第一条规定：“可参照国家已批准实行的加铅工、氮肥生产操作工、等18个工种作为提前退休工种执