公务员发展历史及现状分析.doc

/s/blog_49b8ee8f0100ehj0.html一、封建社会的察举、征辟、九品中正和科举制度 奴隶社会中，官吏由奴隶主充任，以宗法血缘关系为基础世代相袭，没有真正意义上的考录制。考录制是随着封建社会政治、经济的发展变化而逐步形成的。最初是在战国时期，我国开始实行公开招聘人才、广开才源等选拔制度，后经察举、征辟、九品中正和科举考试制度，几经变革和创新，逐步形成一套公开竞争、统一考试、择优用人的制度。 察举制是封建社会的一种自下而下的选官制度，即中央和地方高级官员根据考察，按照一定的名目，从平民或下级官员中选拔一定数量的人才推荐给朝廷，由朝廷授予一定的官职或提升其职位。察举推选和考试对策是察举的两个相辅相成的步骤。察举制开始于秦朝，于两汉期间不断完善。察举制度将考察推选和考试录用相结合，保证了察举选人的质量，对后来的九品中正制、科举制等产生了重大的影响。但是察举制中，察举大权掌握在高官手中，商官的推荐至关重要，因此当吏治坏败时，不可能避免地会出现任人唯亲、所选非人等现象。 九品中正制，自晋魏创立，到隋朝废除。是魏晋南北朝时期最为流行的选官制度。九品中正制以才能品德为人才考察、定品的标准，是通过中正官的评价推荐来进行的。九品中正制是封建地主阶级等级制度在选拔官吏方面的具体表现，随着世家大族的日益衰败，中小地主阶级地位的日益上升，科举制开始出现。 科举制是一种封建社会时期最完备的选拔制度，影响也最大。科举制始于隋朝大业二年，即公元606年，沿袭至公元1905年，历时1300年。科举制是通过考试决定是否任用的一种选官制度，其基本特征是不拘门第、公开考试、平等竞择优选用。这一制度在16世纪至19世纪相继传入西方，并对西方文官制度的建立产生了积极的重大影响。1984年4月联合国教科文组织在我国举办首届比较文官制度高级研讨班，据主持人美国的坎贝尔教授所说，西方公共行政学界普遍认为，“西方文官制度源于中国的科举制度”。据1995年法国国立行政学院院长所说，中国古代的科举制度中晚期的八股文考试，“开了近代文官笔试规范化的先河”。二、改革中的公务员公开考试录用制 新中国建立初期，国家行政机关补充工作人员，主要采取统包统配和个别选调方法，即按计划接受大中专毕业生，安置军队转业班干部，从优秀的工人，农民中选拔，为各级国家行政机关选拔了大量人才，考试在其中起到的作用及其微弱。 党的十一届三中全会后，为了适应社会发展的需要，克服封闭式、经验式选人视野狭窄和主观随意性等积弊，我国开始积极探索改革传统班干部录用制度，并从80年代初期开始引入公开竞争机制，在干部入用中引进考试手段、择优录用。1987年党的十三大提出建立国家公务员制度，为国家公务员考试录用制度的建立提供了历史契机。1988年七届全国人大一次会议明确提出，今后各级政府录用公务员，要按照即将出台的国家公务员条例规定，通过考试择优任用。1989年考试录用制度开始实施，当年初，中共中央组织部、人事部联合颁布了中共中央组织部关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知，当年即依法招收了第一批国家行政机关的补充工作人员，至1992年底，全国从47万余应考者中择优录用37.1万余人。这为全面实行国家公务员录用制度，积累了宝贵的经验。1993年国家公务员暂行条例的颁布，使国家公务员的考试录用开始走上规范化、制度化的轨道，明确提出了国家公务员的录用的概念，并规定国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，要采取公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。 1993年至今，公务员考试录用制度沿用着规范化、现代化的道路不断向前发展，这些发展主要体现在考试科目、内容、考试方法的创新上面。以我国2000年国家行政机关录用考试的改革为倒，创新主要体现在以下五个方面：一是笔试科目有所创新，在原来的基础上新增了申论考试，更加全面地测评了考生的综合素质，测试内容更具普遍性，对不同专业的考生较为公平；二是考试内容的有所创新，比方说在公共基础考试中加大了市场经济、法律等内容的考试比重等；三是测试方法有所创新，国家公务员录用心理素质测评以及情景模拟等方式的引入，提供了更加全面的评价参考依据；四是分类考试方法的引入，根据中央国家机关与海关、公安边检系统招考职位的不同要求，考试内容的比重也不同，提高了考试的针对性；五是计算机网络技术的引入，如互联网上公布招考公告，鼓励用EMAIL方式报名等。这些都显示着我国公务员考试录用制度正向着更加科学化的方向大步前进。我国公务员考试录用制度虽已基本建立，但要素方面尚不规范，结构方面尚不完整，功能方面尚不系统。应该逐步总结经验，加强法制建设，以“三个代表”重要思想来解决这些问题。 我国公务员考试录用制度已建立10多年。其现状、效果、完善程度、改进方法等，都是政府部门和广大人民群众关注的问题。因为这项制度关系到公务员队伍的素质与稳定，牵涉到社会公平与正义，影响着整个社会的就业形势。要认识上述问题，必须对公务员考试录用制度进行系统分析。一、从要素来看，我国公务员考试录用制度成分比较齐全，但内容不规范 若把公务员的考试录用当作一个问题，则可以从问题的提出、分析与解决等几个阶段来研究其要素。从问题的提出来看，核心是一个需要的要素，也就是公务员职位出现了空缺，要求补员。从问题的分析来看，则包括对补员的方式、内容、范围、时间、地点、物资、程序、组织等方面。本文探讨的是公务员考试录用制度，所以问题分析的要素也就是考试录用的方式、内容、范围、时间、地点、物资、程度、组织等。从问题的解决来看，就是考试的举行、人员的录用与过程的监督。就我国公务员录用的实际来讲，考试录用的要素基本具备，如一般举行公务员考试，都是有职位空缺才进行的;考试的方式也有笔试、口试等;内容方面涉及政治、法律、经济、管理与社会;招考对象也有明确的范围，有一定的物资保障，时间地点、组织机构完备;考试过程、录用、监督等都有。美中不足的是这些要素的内容欠规范。如职位需求，有的地方部门有分析，有的地方部门则没有认真分析，以至在公务员招考热中出现一窝蜂现象。又如考试内容，全国初级公务员录用基本上有一套参考书，地方及层次高的公务员录用考试，则是地方作主、内容不定，有的采取专家命题，但出题范围、难易程度等尚无统一规定。再如报考对象，大多有地方色彩，多数职位向本地人士开放，面向全国与地方的名额没有具体规定等等。二、从结构来看，我国公务员考试录用制度形态初具，但层次欠完整 依据系统论，可以从两个层面来区分公务员考试录用制度的结构:从要素间关系的层面和从要素本身包含的内在层面。从要素间关系层面，可以将公务员考试录用制度区分为过程的结构，也就是从职位空缺信息的认知到组织考试最后录用之间的工艺流程;内容的结构，即各要素具体内容之间关联形成的复杂体系;关系的结构，这是一个宏观的结构，即考试录用系统与包含考试录用系统的政府管理系统、社会环境系统之间的关系网络。这一结构，直接地看，已超出公务员考试录用制度的要素关系范围，但它又是这一制度生存的必要条件，故以这一制度为要素。政府管理体系、社会环境等系统，则纳人结构一栏考虑。就我国公务员考试录用制度的实践来看，上述结构大致具备。如我国公务员考试录用基本上都从组织上形成了一定的工作流程，使之囊括了空缺职位的认知，报考信息的发布，确定招考对象、内容、方式、资格审查、考试、录用等环节。在这一流程中，一般在考试阶段还用不同方式进行公开答辩、考查，形成了一定的监督意识与机制。又如内容结构中的考试内容，初级公务员招考，全国有统一标准，各门考察内容(知识、能力、品德)间也力求有一定关联，体现了我国公务员德才兼备的要求。在关系结构考试录用制度与其外部环境之间存在互相制约的关系。我国政府对此是有所认识的，因而政府对考试录用机关是严格要求的，在考试录用过程中也事，认引人了社会监督。考试录用部门一般也能谨慎行真负责，力图把选人进人的关口把好。但是，在实践中有这样那样的不如意，在结构上也是如此，主要表现是结构不完整。如过程结构，其到底包括哪些必备环节对各层次公务员考试录用，似乎还没有具体的规定。在实现工作中，常常是有的搞了公开答辩，有的只注意抓笔试考试，事中监督差不多都有，但事前对职位分析，事后录用人员的民主监督就比较缺乏。内容结构，在高层次公务员考试录用中问题更明显，由于专家命题与组成评委，又常缺乏全国统一的组织，因而具有较强的地域性，难以在全国同级别公务员考试录用上建立既讲差别又有统一条件的工作关系。关系结构问题更大，主要是对考试录用系统与政府管理体系、社会环境之间关系缺乏具体明了的具有可操作性的定量分析研究，因而在实际工作中常常造成不到位现象。比如社会环境的经济方面对政府管理体系、考试录用系统的制约作用，认识不够，利用不足。三、从功能来看，我国公务员考试录用制度目的明确，但操作性不强 公务员考试录用制度的功能一般有选拔英才、调节就业、体现公平、维护正义等四项。其中，前三项为直接功能，后一项为间接功能。国家公务员是代表政府机关行使公共管理权力的，应该是精英人士。因此，公务员考试录用应把好进人关，选拔的应该是英才。选拔英才，应是我国公务员考试录用制度的第一项功能。选拔人才，自然涉及到社会劳动力工作岗位的变动，因而具有调节就业的经济功能。同时，选录公务员，应该体现社会公平、公正的原则。维护正义也是公务员考试录用的一项功能。就我国公务员考试录用的现状来看，上述几项功能，在目的上都是比较明确的。如我们讲要求录用的人德才兼备，要求选用过程公正、公开、公平，要求录用的人员能肩负其作为一个国家工作人员的相应职责，以及招考中的一定程度的市场化操作等。但是，也应看到，在发挥公务员考试录用制度的基本功能方面还有一定差距，表现在:政治与经济的功能在一定层面相分离，精英与本土化相矛盾，民主与集中不统一，法制建设不健全等。我国公务员考试录用制度在运行中，首先注重的是其政治功能的发挥，如选拔人才，维护政府队伍稳定，体现社会公平等。对于这种工作经济方面的功能如调节就业就考虑甚少，对操作的经费与资源利用也没有严格的效益观念。在录用人员的地域部门上，突出现象是从本地本部门直接选拔上来的多。在某种意义上使政府精英选拔的视野狭窄，流于地方化。在具体操作中，都是政府主办，而群众自觉参考的形式和数量都比较少。因而使一个本应充满民主的活动往往充满了高度集权的长官意志。另外一个就是法制不完备，虽有国家公务员条例，但在考试录用的许多方面缺乏操作性强、内容科学、合乎实际的实施细则，因而现实中出现了“人在政举”的现象。四、对我国公务员考试录用制度的系统评价与改进措施 总的来讲，我国公务员录用制度由于在要素、结构、功能上存在上述状况，因而在其系统上具有两面性。一方面，我国公务员考试录用制度已经基本建立起来了，其要素比较齐全，结构形态初具，功能目的明确，因而在实际中逐步承担起其应有的职责，为国家选拔了大批优秀行政管理人才。我国公务员录用制度也逐步与国际通行的考试制度接轨。这对我国干部人事制度的改革，对于培养依法选人用人，推进政治民主化进程，都产生了良好的影响。但另一方面，也存在要素内容不规范，结构层级不完整，功能操作性不强等弱点，致使整个公务员考试录用制度的系统功能难以很好的发挥出来。因而在实际工作中依然存在人员录用的“双轨制”:一方面推行公务员考试录用制度，一方面还是一纸公文决定公务员的升降去留;一方面讲公平、公正、机会均等，一方面又大量招录当地人士;一方面要推进民主政治建设，依法治国，一方面又法制不完备，考试录用规范不全面，监督层级不完整。我国公务员考试录用制度中存在的问题，是由于建立国家公务员制度的时间不长，经验不足。所以，要解决我国公务员考试录用制度中存在的问题，应该循序渐进，在实践中总结经验，积极改革完善。如对高层次公务员考试录用问题，就可以根据各地实践的经验总结，提出一套全国性的程序方针。对双轨制用人办法，也应有计划有步骤地缩小计划操作的范围。还应从政治、经济、文化相互影响，公务员考试录用制度、政府行政管理体系、社会环境相互作用的角度，辩证分析，完善相关环节配套，以推进公务员考试录用制度建设。然后，在完善机制，理顺关系的前提下，总结上升到法制层面，依法办事。最根本的是，要把完善国家公务员考试录用制度与实践“三个代表”重要思想结合起来。从基本国情出发，制定既有先进性、时代性，又有现实性的工作规划。在具体执行时，讲政治，讲科学，代表人民群众的根本利益，为国家选好人，为社会发展服好务，为民族复兴出好力。公务员考试录用制度存在的问题分析与创新研究(2009-05-28 10:33:59) 转载标签： 公务员考试制度录用制度论文资料教育杂谈张建华 连云港师范高等专科学校学报 2008年12月第4期摘要研究作为公务员制度核心内容的考试录用制度意义重大。本文分析了现阶段我国公务员考试录用制度在制度准备、技术保障、实践执行三个层面上存在的问题和原因,按观念-制度-操作的逻辑体系提出了完善我国公务员考试录用制度八个方面的创新构想。关键词公务员;考试录用制度;问题分析;创新构想 为政之要,首在择人,更在以制举人。研究我国公务员考试录用制度,在理论和实践上有着重大意义。本文拟用辩证的观点和开阔的视野对当前公务员考试录用制度存在的问题进行分析,并提出创新构想。一、公务员考试录用制度存在的问题(一)制度准备层面不完善,影响考试录用的公正性 法治的观念还没有真正形成。我国传统社会是一个身份等级取向的社会,而不是一个职业取向的社会。非规范化管理行为普遍存在,社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级制度。在情、理、法三者中重情理轻法制,缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。依法办事的习惯并未形成,建立法制化社会的道路还很漫长,以公正为公务员考录制度的核心价值在我国实现尚需要时间。 立法层次较低且不够具体。长期以来我国公务员立法主要是由国务院进行,以行政法规和人事部行政规章的形式存在,直至2005年4月才出台中华人民共和国公务员法。但总体而言,公务员法规在考试、录用、考核、监管、队伍建设等方面和环节上还不够完善。 考试录用制度适用范围过窄。一方面是考试录用的职位级别范围过窄。我国目前公务员考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员,而担任领导职务或副处级以上非领导职务的公务员可以采用调任或交流的办法,不必通过考试,但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考,无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务,这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性。另一方面表现为报考者的来源受地域限制,更多的人才无法进入甄选的视野。(二)技术保障层面有不足,影响考试录用的科学性 公务员录用考试的科学性存在不足。一是考试手段比较单一,主要手段是笔试和面试,对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用。二是在考试内容的设计上不尽合理,或内容过于冗杂,或题目过偏过难,或试卷结构重记忆、轻应用,使考试的区分功能受到削弱,职位分类对工作的要求也没有在考试中得到科学体现。 录用考试制度的模式不够稳定。考录制度推行以来,没有形成规范化、科学化的成型模式,政策变化不定,给广大考生带来不便,也不利于考录制度的发展,不能取信于民。 面试考官的水平有待提高。目前,我国的考官队伍主要由两部分人员组成,一是组织人事部门和用人单位的官员,二是高校和行政学院的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验,但对于政府管理的专业知识缺乏深入研究,对于考生的书面和口头答案理解不深,判断不准。后者虽有扎实的专业知识,但对社会需要和岗位特点研究不够,在面试中往往对能说会道的考生予以高分,对那些不善言辞但同样适宜于机关工作的人员则不予考虑。这类面试考官评分的标准,通常都是根据自己主观喜好和印象,加之实际工作中又缺乏客观的测量工具和方法,因而测评结果很容易出现偏差。(三)实践执行层面不到位,影响考试录用的有效性 “凡进必考”原则坚持不彻底。国家公务员法明确规定,凡是录用主任科员以下的非领导职务人员,必须经过考试择优录用。但从当前公务员录用的实际情况看,有相当一部分所录用人员没有经过考试,存在“划转”公务员和“集体转正”现象。 公务员报考资格认定具有随意性。我国目前在对国家各级公务员的考试录用中,对某一职位的报考条件往往是由用人单位来随意规定,这就严重地影响了考试录取工作的公平性,而且为考试录用中的不正之风开了方便之门。如某个用人单位想录用某个关系人,这个人27岁,那就把年龄限制为28岁以下;专业是经济管理,那就把专业限定为经济管理;如果还未婚,再把未婚规定为一个限制条件;工龄两年,就把社会工作经验限定为两年以上(含两年)。这样一来,就把大多数原本有资格报考该职位的考生拒之门外,竞争性大大削弱,一旦该关系人成绩上线,就再利用面试阶段的操作,使他顺利通过,从而让国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的一场作秀。若该关系人不幸连面试的机会都没有,那么就以候选人条件不符合岗位性质为理由,选择来年重新招考。 考试录用监督工作不力。我国长期以来,传统的干部选拔任用工作神秘化,“暗箱操作”,几乎很少有信息反馈,更谈不上有效的监督。改革开放以来,尤其是建立公务员制度以来,公务员的录用任用逐步走向公开化、民主化,透明度有了增加,但是考试监督体系依然不完善,用人上的不正之风和徇私舞弊行为时常发生。在我国的公务员考试录用中监督环节相当薄弱,主要存在以下两方面的问题:第一是立法方面的工作落后;第二是监督管理机构尚未独立。现在,我国公务员法规定的公务员的考试录用和此种活动的监督管理都是一个部门,监督也就往往流于形式。二、公务员考试录用制度存在的问题归因(一)制度系统不完善 由于时间不长,经验不足,制度本身不完善,因而在我国公务员考录系统上具有两面性。一方面,公务员考试录用制度已经基本建立起来,其理论基本完善,技术措施初具,实践环节明确,在实际中逐步承担了应有的职责,为国家选拔了大批优秀的行政管理人才,同时我国的录用制度也逐步与国际通行的考试制度接轨。而另一方面,也存在制度层面受限制,技术保障层面缺失,实践环节不足等弱点,致使整个公务员考试录用制度的系统功能难以很好地发挥出来。因而在实际工作中依然存在人员录用的“双轨制”:一方面推行公务员考试录用制度,一方面还是一纸公文决定公务员的升降去留;一方面讲公平、公正、机会均等,一方面又大量招录当地人士;一方面要推行民主政治建设,依法治国,一方面又制度不完备,考试录用规范不全面。制度建设是个系统工程,系统内外的对立统一并朝着理性的良性的方向和目标运动是一个过程。(二)非正式制度相异的结果 我国公务员考试录用制度有着特殊的历史传承,是西方文官制度移植后进行人为理性设计的结果,而所借鉴的西方文官录用制度又受我国古代科举制的影响,即从我国古代,到西方现代,再至我国当代。而考试录用则是唯一的共性,也是正式制度中的中性制度,在封建社会、资本主义社会、社会主义社会,这些不同性质的、具有不同非正式制度的环境,考试录用都能存在且适用。但与考试录用相关的内容与程序等就不能忽视非正式制度的影响。西方文官录用制度对我国古代科举制借鉴的仅仅是考试录用,即通过考试实现官员的选拔和任用,而我国对西方公务员考试录用制度的移植却不同于西方对科举制的引进。西方公务员录用制度的运作对象是事务类公务员,政务类公务员通过选举或任命产生,负责的是决策、领导等工作。事务类公务员是在“政治中立”的前提下负责日常行政事务,因此西方文官录用考试主要是为了考查考生处理日常事务的能力,而非决策、领导能力,在此基础上进行的职位分析必然是静态的,在此基础上的内容设定也必然与拟招职位相匹配的能力相关。而我国公务员录用制度的运作对象虽然也是非领导职务的公务员,但通过晋升制度,领导职务的公务员也将从这些非领导职务的公务员中产生,这是与西方文官制度最大的区别。因此,对考生的考查,固然要衡量其与拟任职位相匹配的能力,但与此同时“政治参与”的原则必然要求考生与官方意识形态相容,且考生职业生涯的发展可能也要求其具备领导与决策的潜能。中西公务员录用的运作对象表面相似,但存在着实质性差异,而我国却在此前提下大量引入西方文官录用制度的内容和程序,这种录用考试内容和程序的设定往往是国家的制度环境要求与相关非正式制度的体现,因而我国当前的公务员录用制度,很多内容的设定和程序的安排都带有西方价值和西方伦理的色彩,这必然和我国诸如“德才兼备”、“官本位”、“权力寻租”等非正式制度相冲突。制度的模仿造成了公务员录用正式制度的诸多困境,而这种困境主要是西方非正式制度与我国非正式制度相异的结果。(三)官文化的作用 中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显著的历史积淀就是“官本位”一种根深蒂固的官文化思想。在“官本位”的影响下,公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点。社会上形成了严格的上下层级制度,形成了以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺,或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。“官本位”以其特有的渗透力注入社会的每一个角落,它不仅以观念形态的形式存在和积淀,而且还以社会习俗、个人习惯和习惯势力的形式存在和积淀。在“官本位”惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用,有的掌权者通过权力的运用而获得无限的利益。于是许多中国人追求权力就像西方人追求上帝,中国人崇拜官吏就如同西方人崇拜神灵。我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点,使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行,为部门或个人的利益“跑马圈地”。三、公务员考试录用制度的创新构想(一)营造良好的考试外部环境 对公务员考试录用制度,目前社会上普遍存在两种错误认识:一是“朝中有人好做官”,二是“考上了公务员就是端上了金饭碗”。这两种错误思想的存在,不同程度地影响了公务员录用制度的实施效果。应该让人们认识到,实行公务员考试录用制度是我国干部人事制度改革的重大举措,是保证公务员素质的有力措施。它贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则,报考者能否被政府机关录用,主要取决于个人的政治业务素养,要步出“朝中有人好做官”的认识误区。针对后一种错误认识,更要做好宣传工作。一直以来人们认为公务员社会地位高、工作待遇好,再加上近年来公务员“加薪”,更加激发了人们对它的热捧。2007年国家公务员考试,中央、国家机关及其系统共有97个部门10282个职位面向社会公开招聘,而报考人数接近100万人,几乎只有1%的录用率。有关部门应该帮助考生认识到公务员这一职业虽然具有一定的社会优越性,但是毕竟岗位有限,再加上工作岗位的匹配性,并非人人都能胜任,要走出“公务员是金饭碗”的认识误区。 另一方面要让政府机关和用人单位的领导也认识到公开招考公务员是人才流动和人才资源优化配置的需要,是选拔优秀人才、提高政府工作整体效能的需要。要确立人才是人民所有、是国家财富的观念,破除人才部门所有、单位所有的狭隘思想,积极推荐、输送和吸纳人才。(二)毫不动摇地坚持“凡进必考” “凡进必考”是公务员录用制度的第一道门槛,也是公务员制度的一面旗帜。要把它作为公务员考录制度改革的突破口,坚定不移地坚持“公开、平等、竞争、择优”的考录原则,树立人事考试的公平理念,搭建一个机会公平、规则公平的竞争平台,真正做到组织者体现公平、招考者感受公平、社会认同公平。今后在相当长的时期内,公务员考录工作的任务将是不断清除招考中的种种不公平因素,使更多的人参与公平竞争,并刹住不经考试就进入公务员队伍的不正之风。(三)尽快完善公务员考录制度体系 制度体系的不健全使实际的公务员考试录用工作有了极大的随意性。无论从资格的设定,还是考试科目的内容确定,以及面试的内容和方式,都受不确定因素影响很大,使公务员考试的公平性、公正性大打折扣。公务员法的施行填补了我国公务员考试法律上的欠缺,我们要继续在公务员法的指引下完善配套法律规章,推动公务员考试录用制度建设,形成考试录用制度体系,约束公务员考试中的主观随意性。要健全考试录用制度的第二、第三层次法规。同时可采取面试考官异地交流、建立流动考官库、随机抽取面试考官、纪检监察部门对招考工作全程跟踪监督等办法,以防止考录中的不规范操作。在法规不断健全的基础上,加强依法执行的力度也很重要。(四)逐步建立全国统一的录用考试制度 现在公务员考试既有中央和国家机关层次上的,也有省级层次上的,每一层次的公务员招录都需要单独的一次报名。为了节约资源,方便考生,可以将这些层次的报考合并进行,考生填写一次相关信息即可,各级主管部门可以共享这些信息。可参考高等院校招生考试的方式,在全国范围内统筹规划录用名额,各地固定统一时间考试。 在实行全国统一考试的基础上,可考虑合并考试,使公务员考试变成公务员资格考试,就像法官、检察官任职需通过统一的司法资格考试一样。考生每年只需参加一次考试,达到了合格线就获得一定的面试资格,可以规定考试资格的有效期。还可以借鉴西方国家的经验,实行一次考试多次动态录用的机制。(五)采取分级分类考试体系 实行职位分类是公务员管理体制区别于传统干部管理体制的一个重要标志,是对公务员进行科学管理、录用的依据。根据职位分类法逐步实现科学的分类分级考试是考录制度走向科学化的一个方向。目前我国的公务员考试并没有和管理上的职位分类法相挂钩,不论学历、年龄基本上是实行整齐划一的考试内容,“千人一卷”,忽视了个人的学术背景和专业优势。可以参照国外的做法,实行分级分类考试。我国各级政府在推行公务员制度转换过程中,对局级以下领导干部也曾实行过竞争上岗制度,其程序、方式、内容与公务员招考大同小异,所以,可将某些领导岗位公务员选拔列入考录范围,设立领导岗位公务员入口考试,为硕士以上学历、具有一定工作经验的人才直接报考各级领导岗位建立通道,并将程序、方式、内容等以法律形式加以规范。(六)建立独立于政府行政系统之外的主考机关 一般来说,国家公务员管理机构的设置有部外制、部内制和折衷制三种基本类型。各国都是根据具体情况而采取相应的类型。我国目前采取的是部内制,也就是指在政府行政系统内设置公务员管理机构。我国本来就有久远的封建专制的传统,家长制作风根深蒂固,任人唯亲。而实行国家公务员制度本身就是依法治国、依法行政,进行民主政治建设,反对家长制、封建专制和任人唯亲的一项重要举措,所以应当在制度设计方面充分考虑到如何才能真正实现制度本身的目的。部内制最大的缺点就是行政长官集事权与用人权于一身,有碍于客观、公正地选拔人才。应当根据我国的实际情况不再实行部内制,而坚决实行部外制,也就是在政府行政系统之外设立独立的公务员管理机构,掌管公务员的管理大权,独立行使公务员的考试权,负责录用人才的选拔。目前,考试和录用均由人事部门负责,难以适应大规模的考试录用需要,事实上,公务员的考试录用工作是一个复杂的程序,需要有高效的职能部门来统筹管理,建立相对独立的主考和管理机构,有利于保证考试的公正、权威及录用的透明。(七)加强考试内涵的科学性建设 一要科学设定报考资格。只能以职位本身的要求来规定考试的资格条件,不能一年一个样,也不能把同一职位的资格条件规定得五花八门。我国公务员考试的资格条件应由独立的公务员管理机构在广泛调查研究的基础上以职位本身的要求为中心进行设定,避免用人单位的不正当参与,真正给考生营造一个客观公正、平等竞争的考试环境。二要合理设定考试科目和内容。我国现行的公务员考试一般包括公共科目和专业科目,而公共科目包括行政职业能力测验和申论,专业科目的考试则是在公共科目考试通过后,由招考部门对考生进行测试。问题是我国公务员考试的科目和内容并没有从本国的实际情况出发,没有根据职位本身的要求为中心来进行设计和安排。应科学地对待考试命题,聘请专家,包括行政学专家、考试学专家和资深的政府领导人共同研究,认真出题,以避免考察范围过于宽泛、考试重记忆轻能力以及偏题怪题等降低试卷信度效度的情况出现,同时还可以拉开考分的层次、区分度,从而便于挑选更加合格的人才。三要提高面试水平。因为面试是一个主观性较强的环节,因此公务员考试录用能否公正、公平,面试环节是关键。面试内容最根本的一点,就是要看试题有没有针对性,面试试题应紧扣面试的目的,不能拘泥于哪一种固定的形式,应根据职位的要求,积极探索和试行心理测量、系统仿真测试、情景模拟和文件筐等人才测评新技术;采取结构化面试和非结构化面试相结合的方式,试行必答题与选答题相结合,掌握一定的灵活性,形成考官与考生谈论问题的互动,更好地考察考生的水平和能力。打分是面试最后一个环节,也是关键一环。如果打分这个环节出现了不公平、不公正问题,就会破坏整个面试工作的成果,使前面的工作前功尽弃。面试打分是为了区分优劣,挑选出优秀人才来,因此只要能拉开一定差距,解决区分度的问题即可,不一定要把分值差距拉得很大。分值差距拉得过大,会给随意拉抬或压低评分的行为有操作空间。四要加强考官队伍建设。一方面要提高面试考官的综合水平,挑选素质强、业务精、公道正派的人担任考官,并进行必要的考官资格培训,实行考官持证上岗;另一方面要优化考官组合和结构,打破行政垄断和权力垄断,使考官组成既有组织、人事部门参与,又有社会上聘请的专家、学者介入,还要广泛接受各方监督。要建立考官人才库,对考官进行分级资格授予。(八)时代呼唤公务员考试录用制度下更多的改革新作 2003年初以来,上海、武汉、无锡、长沙、深圳、珠海等地都在不同层面推行政府雇员制。从目前各地的做法来看,主要有两种应聘方式,一种是吉林模式,实行高薪制;一种是深圳模式,实行与公务员的同等待遇,实质上是“无编制公务员”。毋庸置疑,雇用制度的推行,本身就是市场化改革和竞争机制对公务员队伍的冲击所带来的公务员录用制度的重大改革。它对公务员队伍的工作方式、工作态度和政府组织结构的变迁必将产生不可忽视的影响。2008年9月,中国劳动保障在日臻完善的国家公务员制度一文中讲到了几件新事:一是云南昆明面向全国公开选拔100名县处级后备干部。为体现面试过程的公平、公正,将按照沿海地区1/3、中部地区1/3、本地1/3的比例聘请面试专家组成面试组,并实施面试考官地域回避。此次公选还打破以往公开选拔对地域、人员身份和性质的限制,不管是公务员、企业或事业单位人员,还是留学归国人员,只要符合报名条件的都可以参加招考。二是上海浦东打破公务员“终身制”。上海浦东新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约,聘期为1至3年。这标志着公务员不再是“终身制”职业了。此次浦东聘任制公务员在体制上实现了两个突破,即实行了合同制管理和协议工资制度。聘任的公务员不执行有关公务员职务任免规定,不再有科、处、局等职级。在薪酬待遇方面,也不执行公务员工资、福利、保险等规定,而是由新区政府参照市场同类岗位、同类人员薪酬水平,兼顾政府机关的实际情况,通过双方协商确定。另外,在招聘考试中,也一改常规的“大统考”方式,而是采用“一岗一卷”,着重考察岗位所需的相关专业储备。三是广东韶关市在公务员录用面试时采取考官、考生临时抽签确定考场的“三抽签”制。此制度的实施将最大限度地杜绝公务员录考过程的“人情分”、“关系分”。四是山东考核公务员“德能勤绩廉”,连续两年不称职就辞退。 以上这些改革的新事值得我们关注和思考。我们改革的注意力既要放在考试录用制度本身,又要关注整个公务员制度的改革,更要思考深化政府机构改革和民主政治制度的运作。我们相信,公务员考录制度改革的一些新观念、新构想一定会变成新作品、新现实。浅析当代中国公务员录取制度【贰】(2009-07-05 09:20:50) 转载标签： 毕业论文中国公务员录取制度杂谈三、国家公务员录取制度运行中存在的问题（一）录取制度的统一性不足 我国没有统一的公务员考试录用制度，中央和国家机关与各省、自治区、直辖市的考试时间不统一，考试成绩也不能互相承认。国家公务员考试一般在每年的11月举行，地方机关单位的公务员考试可自行确定招考时间。例如，天津市公务员考试在3月份举行，河北省公务员考试在9月份举行，两者考试时间不同，而公务员资格又不能互相承认。许多考生在各地不停奔波，这使得公务员考试的招考成本很高，资源耗费巨大。 此外，从我国历次招考公务员的实践来看，从用人单位提出录用计划到新录用的公务员正式上岗，需经发布公告、组织报名、资格审查、笔试、面试、体检、考察等一系列复杂的程序，从开始到结束一般要三四个月时间，长的要半年时间。其产生的问题有两方面：一方面，由于招录周期较长，用人单位的空缺职位得不到及时补充，影响工作的正常开展；另一方面，由于招录实行单轮淘汰制，使许多优秀考生失去了录用机会，形成了人才与用人单位的供需脱节。每年参加国家公务员考试的考生近百万人，而能被录取的只有1万余人，将有很大一部分考生作为陪考，如此造成严重的资源浪费，不利于选拔优秀人才。（二）录取制度的公正性不足 我国民众的法治观念还没有真正形成。我国传统社会是一个身份等级取向的社会，非规范化管理行为普遍存在。在社会中起调节作用的是大量的非正式组织，在情、理、法三者中重情理轻法制，缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。依法办事的习惯并未形成，建立法制化社会的道路还很漫长，以公正、公平、公开为公务员录取制度的核心价值在我国实现尚需要时间。在公务员录取工作的现实操作中，机关单位录取人员优先照顾本单位人员的亲属，其次是兄弟单位人员的亲属，再次是那些托关系送礼的人。 立法层次较低且不够具体。长期以来我国公务员立法主要是由国务院进行，以行政法规和人事部行政规章的形式存在，直至2006年才出台中华人民共和国公务员法。但总体而言，公务员法规在考试、录用、考核、监管、队伍建设等方面和环节上还不够完善。 考试录用制度适用范围过窄。一方面是考试录用的职位级别范围过窄。我国目前公务员考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员,而担任领导职务或副处级以上非领导职务的公务员可以采用调任或交流的办法，不必通过考试，但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考，无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务，这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性。另一方面表现为报考者的来源受地域限制，更多的人才无法进入甄选的视野。在公务员招录时，存在许多不必要的条件限制考生报考，这使许多人才无法进入国家公务员队伍一展抱负。 在公务员录取过程中还有许多不合理的限制条件，影响了录取制度的公正性。例如，某些机关单位只招考应届、往届毕业生，其余人等一律不招；许多部门招考人员脱离实际，强加学历和专业限制；招考存在歧视现象，对性别和身体素质做出不合理的限制。（三）录取制度的科学性不足 录用考试的手段比较单一，主要手段是笔试和面试，对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用。 在考试内容的设计上不尽合理，职位分类对工作的要求也没有在考试中得到科学体现。笔试命题质量不高，缺乏针对性。总体来讲，无论是中央和国家机关公务员录用考试的笔试试题，还是地方各级公务员录用考试的笔试试题，都存在着命题形式单一、试题类型不够全面的问题，在试题结构、题型、分值分布等方面缺乏规范性和科学性。以2009年国家公务员考试为例，行测试卷共140道题目，要求考生在120分钟完成，平均每道题大约只有50秒的思考时间，简直是不可能完成的任务，许多考生坦言行测试卷有几十道题只能蒙，没时间思考。在知识分配上不尽合理，文字、数学和法律知识较多，而图形、逻辑和常识较少。 公务员录用考试重知识，轻能力；重公共科目考试，轻专业科目考试。这样的考试偏重于考查机械记忆力，而忽视考生的实际工作能力，因此容易出现录用高分低能者的情况。面试评判水平低，缺乏准确性。如面试考官素质不高，多是一些没有经过专门训练的政府官员，往往把面试测评点放在自己的工作经验和工作偏好上，不具备运用现代测评方式与方法的能力，因而对于面试中测评项目的选择缺乏科学性。 录用考试制度的模式不够稳定。考录制度推行以来，没有形成规范化、科学化的成型模式，政策变化不定，给广大考生带来不便，也不利于考录制度的发展。（四）录取制度的有效性不足 “凡进必考”原则坚持不彻底。国家公务员法明确规定，凡是录用主任科员以下的非领导职务人员，必须经过考试择优录用。但从当前公务员录用的实际情况看，有相当一部分所录用人员没有经过考试，存在“划转”公务员和“集体转正”现象。 公务员报考资格认定具有随意性。我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位来随意规定，这就严重地影响了考试录取工作的公平性，而且为考试录用中的不正之风开了方便之门。如某个用人单位想录用某个关系人，这个人27岁，那就把年龄限制为28岁以下；专业是行政管理，那就把专业限定为行政管理；如果还未婚，再把未婚规定为一个限制条件；工龄两年，就把社会工作经验限定为两年或两年以上。这样一来，就把大多数原本有资格报考该职位的考生拒之门外，竞争性大大削弱，一旦该关系人成绩上线，就再利用面试阶段的操作，使他顺利通过，从而让国家公务员考试变成了失去公平的一场作秀。若该关系人不幸连面试的机会都没有，那么就以候选人条件不符合岗位性质为理由，选择来年重新招考。这严重影响了国家公务员录取制度的有效性。（五）录取制度的监督不足 虽然公务员法确定了公平、竞争、择优、平等的考试录用原则，但是在考试录用过程中存在着许多违反原则的行为，如：对高学历、高职称的人免考，违反公务员录用“凡进必考”的原则；随意简化考试科目和程序；考试作弊手法五花八门；面试过程中贿赂面试考官，“走关系”、“打招呼”已成为公开的秘密。 面对上述违反录取原则的行为，考试录用的监督工作不力，无法真正有效的予以治理。我国长期以来，传统的干部选拔任用工作神秘化，“暗箱操作”，几乎很少有信息反馈,更谈不上有效的监督。改革开放以来，尤其是建立公务员制度以来，公务员的录用任用逐步走向公开化、民主化，透明度有了增加，但是考试监督体系依然不完善,用人上的不正之风和徇私舞弊行为时常发生。在我国的公务员考试录用中监督环节相当薄弱。现在，我国公务员法规定的公务员的考试录用和此种活动的监督管理都是一个部门，监督也就往往流于形式。本章小结 本章从录取制度的统一性不足，公正性不足，科学性不足，有效性不足和监督不足五个方面揭示了国家公务员录取制度中存在的一系列问题。对国家公务员录取制度中存在问题的揭示，有利于问题的分析与解决。综合各方面问题的因素，推进公务员录取制度的发展。四、国家公务员录取制度中问题产生的原因（一）法律、法规不健全 公务员法已经颁布实施，但要使其具有操作性，应该规定第二、第三层次的考试录用法规。如公务员法对特殊职位的考试如何进行、面试考官如何任职等问题都缺乏相应的规定，从而使得考试录用的一些环节无法可依，实践中考试录用的操作也比较混乱，难以统一，所以应该建立全方位多层次的公务员考试录用法律、法规。（二）制度系统不完善 当前我国的公务员考试录用体制正处于转型期，旧的体制还未打破，新的有效机制尚未完全建立，虽然我们引进了不少国外先进的、行之有效的制度和方法，取得了一定的成效，但是毕竟刚刚起步，相应的制度还不够完备。比如对如何增强考试的科学性、规范性，如何处理笔试和面试的关系等问题，都缺乏相应的制度规范。 我国公务员考录系统上具有两面性。一方面，公务员考试录用制度已经基本建立起来，其理论基本完善，技术措施初具，实践环节明确，在实际中逐步承担了应有的职责，为国家选拔了大批优秀的行政管理人才，同时我国的录用制度也逐步与国际通行的考试制度接轨。而另一方面，也存在制度层面受限制，技术保障层面缺失，实践环节不足等弱点，致使整个公务员考试录用制度的系统功能难以很好地发挥出来。因而在实际工作中依然存在人员录用的“双轨制”：一方面推行公务员考试录用制度，一方面还是一纸公文决定公务员的升降去留；一方面讲公平、公正、机会均等，一方面又大量招录当地人士；一方面要推行民主政治建设，依法治国，一方面又制度不完备，考试录用规范不全面。制度建设是个系统工程，系统内外的对立统一并朝着理性的良性的方向和目标运动是一个过程。（三）监督体系不完善 首先，我们没有建立一个较完善的考试监督体系。在我们的录用考试中，监督部门与考试主管部门责权不清，监督部门不了解考试录用业务，监督范围、监督内容、监督手段不明确，很难与考试主管部门协调。 其次，监督环节也存在问题，如缺乏相应的部门随时监控录用考试的实施过程，缺乏对用人单位贯彻考试制度情况的监督。 再次，对考试录用的事前监督、事中监督缺乏具体要求，着重强调的是事后监督。而在公务员录取过程中，录用考试前和考试中的准备工作十分关键，监督机制能否起到良好的作用至关重要。 长期以来,由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。监督办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险，从而导致一些不良现象的滋生。权力一旦失去监督与约束，其发展就必然会走向腐化与堕落。只有良好的监督体系才能保证公务员录取制度健康有序的运行。（四）官文化的作用 中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显著的历史积淀就是“官本位”一种根深蒂固的官文化思想。在“官本位”的影响下，公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点。社会上形成了严格的上下层级制度，形成了以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。“官本位”以其特有的渗透力注入社会的每一个角落，它不仅以观念形态的形式存在和积淀，而且还以社会习俗、个人习惯和习惯势力的形式存在和积淀。在“官本位”惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用，有的掌权者通过权力的运用而获得无限的利益。我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点，使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行，