农村社区公共产品供给制度变迁轨迹诠释.doc

我国农村社区公共产品供给制度变迁轨迹诠释谷 洪 波（湖南科技大学 法学院， 湖南 湘潭 411201）摘 要：本文从新制度经济学和公共财政学的一些相关概念和理论出发，分析了我国家庭承包制下农村公共品供给制度变迁的背景，然后通过与人民公社时期的这一制度进行对比分析，结合当今实际指出了变迁过程中形成的几种模式，并进行了相应的评述和提出了政策建议。关键词：农村社区 公共产品 供给制度 变迁轨迹 诠释作者简介：谷洪波，女，（1966），湖南韶山人。湖南科技大学法学院副教授，主要从事农村经济问题的研究。1978年以来，中国的农业和农村经济取得了巨大的增长。究其原因，这不能不主要归根于家庭联产承包责任制的实施。据林毅夫（1994）的估计，在1978-1984年间，由家庭承包制取代原有的“集体所有，统一经营”的农业经营管理体制对中国农业生产力的贡献份额高达46.89%，更有学者如张军和何寒熙则认为3/4的增长是由于农业经营体制变迁带来的（1996）。总之，家庭承包制取代原来的集体经营管理体制，极大地释放了农村活力，激活了农民的生产积极性，农业生产和农民生活水平有了突飞猛进的提高。制度的变迁在极大地促进农村私人产品供给的同时，也带来了农村公共产品供给的变化和创新，本文将尝试对这一变迁的轨迹作一理性的分析和诠释。本文所讲的“农村社区”是指乡（镇）村一级的集体经济单位。“公共产品”包括纯公共产品和准公共产品两大类。纯公共产品按照萨缪尔森的定义，是指这样一类产品，在此“每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少”，它有两个特征，即受益的非排他性和消费的非竞争性，如国防、外交、环保。凡只具备纯公共产品两个特性中一个的，称为准公共产品（或混合品），它包括具有受益的非排它性而不具备消费的非竞争性的公共资源，如公共操场、教育和具有消费的非竞争性但不具备受益排他性的俱乐部产品，如影院。本文所要研究的“乡村社区公共产品”是指乡或村范围提供的，为全乡或全村村民（或其中一部份）所消费的公共产品性质的产品或服务，具有明显的地域特征，既包括纯公共产品，也包括准公共品。一、变迁的社会、历史背景（一）、变迁是农村基本制度环境变革的要求新制度经济学认为，制度之间是互相依存的，一项制度安排的变动将使原有制度结构失衡，从而可能引发其他制度安排的变动。家庭承包制取代人民公社制度，是中国农村基本制度安排层次的变动，这种变动必然要导致农村社区公共品供给制度的变迁。人民公社时期农村实行的是由五类互相依存的制度组成的制度安排整体，即“政社合一”的组织制度，集体所有的财产制度，按工分分配报酬的分配制度，统购统销的流通制度，限制流动的劳动主体管理制度（包括口粮制度和户籍制度）。通过这一制度安排，国家从而控制了农村各项资源的产权，包括生产资料的所有权、产出的占有权和剩余索取权以及人力资源的所有权，这就构成了人民公社时期中国农村的制度秩序，即这一基础性的制度安排确立了农村社区生产、交换和分配规则的基本规则，当时农村公共产品的供给制度是：公共产品的供给和使用都由集体统一组织、安排，农民只是集体经济组织内的劳动者。由于通过税收等制度内财政手段等筹集到的公共资源极为有限，而且仅限于公社本级，因而制度内公共品供给不足，人民公社正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外供给，即各级集体经济组织生产大队和生产队的资金筹集，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目，劳动对资本的替代达到了相当高的程度。人民公社的制度分配为这种替代创造了条件，人民公社体制下，劳动收益是在扣除各项费用后以工分为权数分配给成员的。由国家全面控制农村资源的人民公社制度造成了整个农村经济的缺乏激励和低效率，此背景下，从1982年起开始撤消人民公社，建立乡（镇）政府，并相应建立了乡财政，农民的身份也随之发生了很大的变化。他们已不再纯粹是集体经济组织内的生产者，而是相对独立于乡政府和村委会的农业生产经营者，他们重新获得了人民公社时期失去的基本权利：财产占有权、生产经营权、劳动自主权和剩余索取权。这一变化使原有社区公共品的供给制度失去了对相关制度安排的依存而变得失效，因此，其变迁也就势在必然了。（二）.变迁是农村社区公共品需求状况变化的结果。家庭承包制的实施及社会、经济的发展，导致农村社区公共品需求出现了很大的变化。1、 收入水平的提高和经济的市场化诱发了对公共品的新需求家庭承包制的实施，使得农村经济得到长足发展，农民收入水平大大提高，随着农户收入水平的提高和农村经济的市场化，农户对公共品的需求不再限于公社时期的数量和类型，他们产生了对公共品的新需求。主要表现在一是在解决了温饱问题之后，农民开始追求生活质量的提高，这样，农民对健康、文化娱乐和医疗卫生服务等具有准公共品性质的产品需求上升；二是农民对农村的基础设施产了新的需求。农民除了对传统基础设施的需求日益增长外，对一些新型基础设施，如对通迅设施、水利设施、公园等建设的需求日益旺盛。2、不同农户间存在着公共品的需求差异。家庭承包制实施后，农户对公共品的需求差异，由于资源禀赋（包括人力资源、资本等）不同在拉大，表现在收入、生产条件水平和构成.、生产结构甚至家庭结构上。如，有孩子上小学的家庭会更积极地主张改善村小学的教学条件；收入水平较高的家庭会对医疗保健服务等有较高的需求。二. 家庭承包制下与人民公社时期乡村社区公共品供给制度的比较：变迁与延续（一）人民公社时期，公社社区的公共品供给渠道及特征1、供给渠道（1）财政渠道：1958年的人民公社化运动，使乡（镇）政府被“政社合一”的人民公社所取代，财政体制也随之改变，实行“财政包干”的财政管理办法。1962年，“财政包干”改为“统收统支”，公社收入全部上交县财政，支出也全部向县财政领报，这实质上是取消了人民公社作为一级财政的管理体制。1970年以后，江苏等一些省份的地区根据农村经济发展的要求，先后恢复了人民公社财政，实行不同形式的管理体制。公社财政的建立，初步划分了政府财政收支和公社财务收支的范围和界限。（2）制度外渠道：公社财政对社区公共品的供给仅限于公社一级的部分项目，更没有针对生产队和生产大队两级的支出项目，因而维系整个社区公共品正常供给的除了公社财政外，还有赖于各级集体组织（即生产队和生产大队）所筹集的资金。在工分制下，集体经济组织供给的公共品，其成本按物质成本和人力成本两种方式分摊：物质成本由管理费.公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。需要指出的是，由于工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束，加之人民公社制度对农民自由流动和选择劳动权利的严格限制，农民并不能切身体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。因此从物质成本分摊的角度讲，公社所提供的制度外公共品对社员个人而言是一个外生变量，决定制度外公共品供给水平的主要因素，是政府的指令。2、公社时期社区公共品供给制度的特征在公社时期，制度外公共品供给占有极为重要的地位，这一时期的社区公共品供给制度，可以总结为以下特征（1）社区公共品的供给既有财政渠道，又有集体经济组织（制度外财政）渠道。并且后者占有极为重要的位置；（2）公共品供给的决策规则是自上而下的，政府及集体组织是唯一的供给主体；（3）由于分配制度的作用，公共品供给所造成的农民负担尽管是沉重的，但同时是间接的和隐性的；（4）由于农户没有任何权利且有高度同质性，因而对农户而言，既无所谓对公共品的需求，更无所谓需求的差异性。需求方的这一特征使得公共品的集中统一供给更为顺畅。（二）、家庭承包制下农村公共品供给渠道与方式1、对公社时期制度外筹资的继承与延续人民公社于1983年正式废除，乡被恢复为一级政府，与此相应，乡开始建立乡镇财政。虽然建立了乡镇一级财政，但是乡村社区公共产品的制度外筹资体制也同时以其他形式保留了下来。一是乡镇制度外财政。目前，我国农村乡镇制度外财政的收入来源主要有以下四方面：（1）乡镇企业上交利润和管理费；（2）乡镇统筹资金；（3）各种集资、捐赠收入；（4）各种罚没收入。二是农民依照法律、法规的规定所必须承担的村提留、农村义务工和劳动积累工。村提留（又称“三提”）包括公积金、公益金和管理费。从游离于正规预算财政体系之外这一点看，制度外财政及其他税外负担与公社时期的公共产品制度外筹资的性质是相似的，可以认为：现行农村社区公共产品的制度外筹资制度是公社时期制度的延续。这种延续并不是基层政府的创新，而是中央政府做出的制度安排，而且在家庭承包制实施以后，制度外筹资在乡村社区公共产品的供给中仍占有极为重要的位置。2、制度外筹资的变迁。另一方面，对于乡村社区公共产品供给制度来说，家庭承包制是与人民公社制度完全不同的一种制度环境。农村社区公共产品制度外筹资在筹资对象和方式上也因家庭承包制的实施而发生了某些变化。首先是筹资对象的变化。在公社时期，农村社区公共产品的制度外筹资，其直接承担对象是农村集体经济组织本身，公共产品所需的物质成本通过公积金、公益金和管理费的形式在社员分配之前直接从各个核算单位扣除；人力资本也是集体经济组织内部劳动力资源的损耗。家庭承包制的实施使农村社区公共产品制度外筹资的承担对象由集体为主转向以农户为主。由于农户实际支配了农村中的大部分资产，并有了生产经营活动的剩余索取权，其筹资对象就自然地必须由集体转向农户，农户成了费用的直接承担者。其次是筹资方式的变化。公社时期农村社区公共产品的制度外筹资方式是与集体经济组织的收益分配制度相关的，公共产品所需的物质成本在农户分配之前直接从各个基本核算单位扣除，单个农民并不清楚自己分摊的公共产品物质成本为多少，人力成本的分摊办法是增加工分总数降低工分值，单个农民同样不清楚自己的负担份额。在家庭承包制实施之后，这种筹资方式不再适用，这是因为农户已经成为经营主体和剩余索取者，农户成了基本核算单位，农户也获取了其自身的劳动支配权。这样，社区公共产品的制度外筹资必须通过直接向农户收取费用，这种费用是对农户生产剩余的一种直接的夺取，而不再是集体收益的一种分配方式了。过去的隐性剥夺显性化、公开化，这正是家庭承包制实施后社区公共产品制度外筹资方式的变化。制度外筹资的这一变迁意味着农户替国家承担了公共产品生产成本的大部分，但实际上这一转变是不合理的。众所周知，公共产品和服务是以满足社会绝大多数人的需要为目的的，具有很强的外部效应和非排他性，私人不愿或无力投资，因此主要应该由政府来投资。在我国，城市的公共产品主要是由各级政府提供的，但在农村，政府对此重视不够，投资薄弱，以致农村公共产品的供给相对较少，这已严重制约着农村经济的发展和“三农”问题的解决，因此，政府加强对农村社区公共产品和服务的供给已是当务之急。三、变迁的主要模式新制度经济学（The New Institutional Economies）认为，制度的不均衡将引发制度变迁，而影响制度需求和制度供给的因素的变化均有可能导致制度不均衡，从而引发制度变迁。家庭承包制取代人民公社制，是中国农村基本经营制度的变动，这种变动必然导致农村社区公共品供给制度的变迁。因此，根据新制度经济学理论，我们可以归纳出制度变迁的两种主要模型：强制性制度变迁和诱致性制度变迁。（一）强制性制度变迁以国家为主体，由政府命令和法律引入而实现的变迁，叫强制性变迁，其新制度的供给者是国家（卢现祥，1996），杨瑞龙（1998）认为，中国经济制度改革的一个显著特征是权力中心成为改革的倡导者和组织者，权力中心的制度供给能力和意愿是决定制度变迁方向.形式的主导因素，这是一种供给主导型的制度变迁方式，显然它是一种强制性的制度变迁模式，并且以较底的摩擦成本对于中国的市场化进程起了非常重要的作用，其特征主要有：1、制度内和制度外筹资渠道共存。乡级财政为农村 社区公共品的供给提供了制度内的筹资渠道，但不限于此。农村的三提五统、义务工、劳动积累工及乡村政府的各项集资摊派，其目的名义上都是为农村社区公共品筹资，这些均属于制度外筹资，并且这一渠道占了相当重要的地位。2、 自上而下的决策规则。在现行农村社区公共品强制性供给制度中，乡村政府以及乡级以上的政府部门可以就某项公共品的供给作出决策，决策过程完全没有需求者农民的参与，完全是自上而下的。农民所承担的名目繁多的负担项目即反映了现行制度的这一特性。由于制度外筹资方式的不规范，政府部门又缺乏强有力的约束，公共产品的供给者（基层政府）有可能有扩大筹资规模的动机，对需求方的需求考虑不足，而且还可能存在滥用所筹资金，进行权力腐败的行为。对此，政府应当对乡村社区公共产品的制度外筹资体制进行相应的改革，在筹资制度上，争取取消公共产品的制度外筹资方式，将之纳入制度内范畴而趋于规范化。在村级公共产品的决策规则上，必须建立需求方民主表达机制，以使公共产品的供求相衔接。（二）、需求诱致型制度变迁。由一个人或一群人在响应由制度不均衡引起的获利机会时自发倡导、组织和实施的制度变迁，叫需求诱致型制度变迁，它是一种自发性变迁，变迁的主体即新制度的供给多为民间个体（或团体）。家庭承包制实施后，由于存在现有农村社区公共品供给制度安排中无法获取的“利润”，某些有了一定财富基础、且具备了逐利条件的农民，自发行动起来，作为初级行为团体，发动农村社区公共品供给制度的诱致性制度变迁。其基本特征是：公共品的供给主体不再限于政府，而是出现了民间供给主体，主要由他们承担变迁成本，并享有变迁收益，与此相适应，民间公共品供给制度的决策规则、成本分摊制度、生产管理制度及分配制度均与政府供给制度有明显的不同。在农村社区公共品供给制度的诱致性变迁过程中，至少产生了三种新的民间供给模式：一种是私人（包括个人单独或多人合作）供给公共品，如许多乡村出现了为数不少的卫生室，代替原来的村集体卫生室提供农村基本医疗卫生服务；第二种是公共品向俱乐部产品的转化，如面向全体会员而非面向全体农户提供技术、信息等服务的农村专业协会；还有一种情况意味着有些公共品已经彻底改变属性，成为私人产品了，如有些农村地区小型农田水利设施的私人承包或私人投资。对于需求诱致性变迁，如果政府能创造条件诱导农村社区公共产品供给制度的诱致性创新，将能充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成农村社区公共产品的供给主体多元化格局，减轻政府财政的公共产品供给压力。现在在实践中又出现了一种新的制度变迁模式，即农村基层组织主导的混合型制度变迁模式。（三）混合型制度变迁制度是从非正式制度演变而来的，而非正式制度来自于民间的创造。从非正式制度的民间创新到正式制度的官方确立，是一种混合式制度变迁的过程，这一过程是权力中心、基层组织和村民之间的三方博弈过程。这一变迁方式补充了诱致性和强制性制度变迁这两种主流的制度变迁方式。深圳市龙岗区布吉镇的南岭村，是创造这种变迁模式的典范。这是一个面积为5.5平方公里。190户人家.800余村民的行政村，改革开放前人均收入不足100元，2000年，村集体固定资产超过8亿元，集体总收入1.7亿元，人均创收21万元，人均纯收入9.3万元，人均分配3万元。显然，改革开放的大环境和优越的地理区位是南岭村致富的根本保证。然而，与深圳其他地方的 农村在地理和开放无差异的情况下，我们可以说，是南岭村的两次制度变迁导致了其脱颖而出。1982年，南岭村拿到政府的200万元特区征地费，按当时的实际户数，每户可以分到数万元征地款。在当时分田到户的大环境下，钱分配到个人是理所当然的事情，而且对刚刚从贫困中迈出的村民来说，这是一个十分诱人的方案。然而现实的实践是，以张伟基为首的南岭村党支部却没有同意有些人提出的分钱主张，而是把钱留在集体统一使用。对于这种明显违背村民意愿的制度安排，绝对不能简单地归纳为诱致性制度变迁模式；而且这种不分钱的行为在当时难以得到政府权力的支持，因为政府决策方针仍旧是以“分”为主导。于是，由农村基层组织主导的混合型制度变迁方式由此在南岭村拉开序幕。为什么基层组织会成为制度变迁的主体呢？因为在当时的情况下，南岭村要想脱贫致富必须利用毗邻香港的紧靠特区优势，积极引进境内外企业。而南岭村不通电、不通水、不通路，要想加强基本设施建设必须集全村之财力，如果分钱的话，显然无从谈发展。1980年村里办起了第一家企业，不久又引进外商办起一家来料加工厂，赚来的钱又投入建设，以后有了自己的工业区。1994年1月1日，南岭出台了南岭村股份合作公司章程规定（南岭人把它叫做村里的“基本法”），开始了它的第二次制度变迁，并且也取得了巨大成功。南岭村实践的成功从某一方面揭示了其它具有相同地理位置和开放政策的地区经济落后的原因：制度才是关键。它在实践中探索出来的以农村基层组织为主导的混合型制度变迁模式告诉我们：政府对于农村经济的管理，应根据市场化的进程，创造出一种具有弹性的宽松制度，使之能容许和扶持富于朝气的制度所带有的“不规则”特性，以富有技巧性的治理方式，来减少转型期无法避免的阵痛和冲突，降低摩擦成本。某种制度的创新和变迁总是有着一定的制度背景、约束条件和现实表现，本文正是循着这一思路对我国农村社区公共产品供给制度变迁的轨迹进行了一个较为深入的和理性的诠释，并提出了相应的意见和建议，希望能对我国农村社区公共产品供给制度的改革和完善有所裨益。 参考文献1、林毅夫 制度、技术与中国农业发展 上海三联书店（上海），1994。2、张军、何寒熙 “中国农村的公共产品供给：改革后的变迁”，改革（重庆），1996，53、林万龙 中国农村社区公共产品供给制度变迁研究，中国财政经济出版社，2003。4、熊巍 “我国农村公共产品供给分析与模式选择”，中国农村经济，2002，（7）。5、吴红宇 “农村基层组织主导的混合型制度变迁模式”，中国农村观察，2004，（2）。6、卢现祥 西方新制度经济学，中国发展出版社（北京），19967、杨瑞龙 “我国制度变迁方式转换的三阶段论”，经济研究，1998，（1）On exp