婚姻登记行政诉讼司法审查探讨.doc

婚姻登记行政诉讼司法审查研究以婚姻法与行政法竞合为视角重庆市高级人民法院 樊非 刘兴旺 刘佳佳近年来，因婚姻登记行为引发的行政诉讼屡见不鲜，由于其所特殊蕴含的婚姻法与行政法、私法与公法相互交织的双重属性，使婚姻登记行政诉讼在原告资格、合法性审查标准、法律责任承担等问题上存在较大争议，裁判方案层出不穷。这种现象反映了我国部门法理论在相互沟通与衔接上的障碍。如何正确认识与理解婚姻法与行政法、私法与公法相互连接与交织现象，并妥善解决由此产生的法律争议与诉讼问题，实为司法实务中所需要关注的重要课题。本文不求规模宏大的制度改革和国外先进法律理念的移植，而是着眼于微观的制度调整，以婚姻法与行政法的竞合与有效衔接为视角，直面我国现有婚姻登记行政诉讼司法审查的困境和原因，就婚姻登记行政诉讼司法审查实务问题进行详尽疏理及思考，力图破解现有诉讼制度构架下婚姻登记行政诉讼司法审查的困惑。 一、价值：婚姻登记行政诉讼独立存在必要性论证我国婚姻法第十条、第十一条确立了宣告婚姻无效和可撤销婚姻司法处置规则，但并未规定宣告离婚无效或可撤销离婚的民事诉讼救济途径，婚姻登记条例也取消了婚姻登记机关可依申请宣布解除婚姻关系行为无效并收回离婚证的行政权力，离婚当事人对离婚登记提起请求撤销或确认违法、无效的行政诉讼则成为其唯一的救济途径，离婚登记行政诉讼独立存在的价值自然不言而喻。同时，由于婚姻法并未限定婚姻纠纷只能通过民事诉讼解决，因此对结婚登记行为进行司法审查也是有其积极作用的，不失为是对民事诉讼纠纷解决机制的有力补充，特别是在一方冒用、借用、盗用他人真实的身份信息，或者制造虚假身份信息骗取婚姻登记的案件处理上。此类案件被冒名或被骗婚当事人为解除婚姻关系，大都经历了离婚诉讼、宣告婚姻无效诉讼、请求婚姻登记机关撤销结婚登记等多种救济途径而未妥善解决纠纷。在离婚诉讼中，法院通常以诉讼主体不存在为由不予受理；在宣告婚姻无效诉讼中，法院往往又以不属婚姻法规定的婚姻无效情形为由驳回诉讼请求；在请求婚姻登记机关撤销婚姻登记的行政程序中，登记机关又以婚姻登记条例取消了原婚姻登记管理条例依职权撤销婚姻登记的规定为由，不予受理。 黄曙光著：利用虚假身份信息骗取婚姻登记的婚姻关系如何解除，载中国审判2009年第5期，第79页。被冒名或被骗婚当事人在现行立法下应如何救济其合法权益，则成为人民法院不可回避的实践问题，结婚登记行政诉讼则成为破解现行立法缺失的有效路径。人民法院可依据行政诉讼法第五十四条第二款规定以“婚姻登记机关未收集当事人双方自愿结婚的主要证据，作出登记行为主要证据不足”为由作出撤销判决，从而达到解除婚姻关系、妥善解决纠纷的目的。二、困境：婚姻登记行政诉讼司法审查争议焦点分析如前所述，将婚姻登记行为纳入行政诉讼的受案范畴具有不可否定和替代的特殊意义，那么司法实践中婚姻登记行政诉讼运行情况如何呢？（一）典型案例分析游某是安徽某乡村民，在其准备与女友余某办理结婚登记时，有一外籍海运公司在当地招收船员，并提供高额报酬。游某经努力争取到船员名额并签订三年期劳动合同赴外出航。因报道时间紧急，游某与余某未能及时办理结婚登记。为稳定感情，经二人商议，余某携带登记结婚的证件及游某申请办理结婚登记的书面说明，在游某父母的陪同下到婚姻登记机关说明情况并办理了结婚登记。婚后不久，游某因意外事故身亡，游某父母独自领取了死亡赔偿金。余某要求参与死亡赔偿金分配，游某父母却以二人未共同到婚姻登记机关登记且游某婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病为由提起要求撤销婚姻登记机关颁发的结婚证的行政诉讼，从而达到否定游某与余某夫妻关系以排除余某继承权的目的 参见胡平、陈苇主编：婚姻家庭继承法学案例教程，群众出版社2008年版，第52-53页。看似简单的案情却存在诸多争议，主要集中于游某父母是否具有婚姻登记行政诉讼原告主体资格、婚姻登记行为程序违法是否导致婚姻登记行为违法、在婚姻登记机关已尽到必要审查义务的情况下能否因当事人提供虚假材料或故意隐瞒事实导致登记行为不符合婚姻登记实质要件而判定登记行为违法三方面。（二）争议焦点分析首先，针对游某父母是否具有原告资格问题有两种对立的观点。一种观点认为游某父母并非行政法律关系主体，不能提起婚姻登记行政诉讼；另一种观点则认为游某父母作为游某近亲属，根据行政诉讼法第二十四条第二款的规定，应赋予其原告主体资格。其次，针对婚姻登记行为程序违法是否导致婚姻登记行为违法的问题也存在两种相反观点。一种观点认为基于行政法的基本理论，合法具体行政行为的构成要件包括主体合法、行为的目的和内容合法、程序和形式合法三方面 胡建淼著：行政行为基本范畴研究，法律出版社2006年版，第461页。，依照行政诉讼法第五十四条第二款的规定，婚姻登记行为程序上的严重违法的，人民法院应当作出撤销判决；另一种观点则认为从缔结或解除婚姻行为所特有的身份行为不可逆性和对善意第三人保护的角度考量，婚姻登记行为程序与其它行政行为程序与效力的关系不同，即使登记行为程序违法，但只要双方当事人符合结婚或离婚的实质要件，不应以违反法定程序为由撤销婚姻登记行为 孔祥俊著：行政行为可诉性、原告资格与司法审查，人民法院出版社2005年版，第431页。再次，针对当事人提供虚假材料或故意隐瞒事实的婚姻登记行为处理仍然存在三种相悖的观点：一、根据婚姻登记条例第六条第（五）项的规定，办理结婚登记的当事人患有医学上认为不应当结婚的疾病的，婚姻登记机关不予登记，因此婚姻登记机关应对办理结婚登记当事人的身体健康状况等问题进行实质审查，婚姻登记机未尽实质审查职责的，属违法行政，结婚登记行为应被撤销；二、婚姻登记条例取消了强制婚前医学检查的规定且未规定办理结婚登记的当事人应出具证明自身身体健康状况的证据材料，婚姻登记机关没有能力对当事人的身体健康状况进行实质审查，故只要登记机关尽到了必要注意义务，在其能力所及范围内对当事人的身体状况等实质要件进行充分关注，就应当认为登记行为合法；三、第三种观点较为折衷，即在认可婚姻登记机关尽到法定审查义务的前提下，但鉴于事后的鉴定结论证实办理结婚登记一方确患有医学上认为不应当结婚的疾病且婚后尚未治愈的，可认定婚姻登记行为实体结果错误，判决予以撤销。 三、反思：婚姻登记行政诉讼尴尬困境原因剖析在对上述案例的分析中，婚姻登记行政诉讼司法审查所面临的尴尬困境已充分展现。面对婚姻登记行政诉讼的困境，我们必须对婚姻登记行为的法律本质进行准确定位，进而厘清婚姻登记行为的法律属性，才能在我国立法现状下就其与婚姻法的有效衔接、司法审查标准、法律责任承担等司法实践问题寻找理论支撑与解决路径。（一）婚姻登记行为法律本质考量婚姻登记机关进行婚姻登记是典型的具体行政行为，但其性质历来有行政许可和行政确认之争。笔者认为将婚姻登记定性为行政确认行为，更符合婚姻登记行为所特有的人身性与社会性特征。当事人提起婚姻登记申请之前，只要符合法定结婚条件的，不需要经过行政机关的行政许可就具备婚姻关系主体身份。婚姻登记行为是政府出于维护婚姻法律关系安全需要对婚姻当事人双方结婚或离婚意愿和婚姻行为的确认，并使其具有足以外部可以辩认的表面特征，婚姻登记机关除依法履行登记职责外，不存在对婚姻关系当事人及婚姻关系进行行政许可与管理的职能。 王晓玫编：婚姻登记制度，当事中国出版社2006年版，第4页。（二）婚姻登记行为特有婚姻法与行政法、私法与公法双重属性分析结婚、协议离婚是形成和解除身份关系的民事法律行为，婚姻行为在性质上属于契约性法律行为，肯认其为契约，不应有逻辑上的以及观念上的障碍。 张俊浩主编：民法学原理，中国政法大学出版社2000年版，第239页。为了确定婚姻家庭关系，维护家庭稳定与社会秩序安定，保护双方当事人及善意第三人的合法权益，有必要将此种人身关系的改变通过某种权威机构进行公示。因此，国家设立婚姻登记制度，通过婚姻登记与结婚、离婚证书的颁发表明行为人的婚姻状态。只有经过婚姻登记，其婚姻关系的设立或消除才会被国家和社会认可，才会产生相应的法律效力。因而婚姻登记机关对缔结或解除婚姻登记申请具有审查、登记的法定职权，因婚姻登记机关办理婚姻登记过程中产生的纠纷，具有行政争议属性。正是由于秩序的需要，国家公权力不可避免地介入私人领域，婚姻登记行为逐渐演化为私法公法化的结果，婚姻登记行为既不是普通的民事行为，也不是一项单纯的行政登记，而是公民意思自治与国家干预的结合。公法与私法的交织引发的争议则势必存在婚姻法与行政法的竞合，从而导致婚姻登记行政诉讼司法审查的种种问题。如何理顺婚姻法与行政法、私法与公法之间的关系，准确定位纠纷的性质，有效选择适当的纠纷处理机制，是婚姻登记行政诉讼司法审查困境的症结所在，也是本文要试图破解的难题。四、破解：婚姻登记行政诉讼司法审查实务问题解决路径探析婚姻登记行政诉讼虽然面临审查困境，但由于我国婚姻法立法上的缺失，为引导婚姻登记机关依法登记，维护当事人合法权益，婚姻登记行政诉讼具有其不可替代的权利救济职能。那么如何规范婚姻登记行政诉讼司法审查中出现的问题，则成为我们必须研究解决的课题。（一）原告主体资格确定1、现行原告范围规定。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，婚姻关系当事人只要认为婚姻登记行为违法且侵犯其合法权益，则具备当然的原告主体资格，可提起行政诉讼。行政诉讼法第二十四条第二款及最高人民法院关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复又赋予了已死亡婚姻关系当事人近亲属就婚姻登记行为提起行政诉讼的权利。2、近亲属起诉条件限制。笔者认为，赋予近亲属诉权应是有条件的。首先，近亲属必须以婚姻登记侵犯死者合法权益为由提起诉讼，不得以婚姻登记行为侵犯起诉人继承权为由提起诉讼，因为继承权系民事上的期待权，并非行政诉讼保护的合法权益范畴 王振宇著：最高人民法院在诉权保护方面的努力，载江必新主编行政执法与行政审判，2009年第6期，第37页。其次，死者近亲属起诉时应提交证据证明死者生前有起诉意愿。婚姻登记行为虽然可能有违法之处，但并不一定对婚姻登记当事人产生不利后果；或者婚姻登记当事人可能出于某种原因对登记行为予以认可，而不愿意提起诉讼，如果婚姻登记当事人死亡后其近亲属代为起诉，显然会违背婚姻登记当事人生前的意愿，其近亲属的起诉不仅不能维护婚姻登记当事人的利益，而且可能还会侵害婚姻登记当事人的权益 王鹏著：行政确认之诉与原告资格转移，载法学2006年第6期，第149页。如果法院受理这样的案件并作出实体判决，将违背设立行政诉讼的初衷和行政诉讼法第二十四条第二款的立法目的 马怀德、王亦白著：行政诉讼目的要论，罗豪才主编：行政法论丛，法律出版社2003年版，第293页。3、赋予特殊非婚姻关系当事人原告主体资格。现行法律及司法解释仅将原告主体范围限定为登记结婚双方及死者近亲属，在特殊情况下不利于对与被诉婚姻登记行为有利害关系的非婚姻关系当事人合法权益的保护。笔者就可能出现的非婚姻关系当事人作了简要分析，认为在以下几种情况下法律应赋予案外人婚姻登记行政诉讼原告主体资格。（1）重婚当事人的原配偶应具有原告主体资格。若重婚当事人的原配偶对重婚当事人办理重复婚姻登记行为不服，重婚当事人的原配偶可以选择直接提起宣告婚姻无效之诉，也可作为利害关系人就重复婚姻登记行为提起行政诉讼，要求婚姻登记机关撤销重复婚姻登记行为，否定重复登记行为的效力。（2）被冒用身份信息办理婚姻登记的当事人应具有原告主体资格。婚姻法第五条规定结婚男女双方应完全自愿结婚，而被冒名登记结婚的当事人没有结婚的意愿，也没有通过亲自到场办理结婚登记的行为从客观上表现出与对方缔结婚姻关系的共同意思表示。采用错误身份证明进行的婚姻登记行为对被冒用身份信息当事人已产生了实质上的权利义务影响，导致被冒用身份信息当事人在原婚姻登记没有被撤销的前提下，不能以自己名义进行婚姻登记。因此，被冒用身份信息办理婚姻登记的当事人作为该婚姻登记的利害关系人，有权对婚姻登记行为提起行政诉讼，要求撤销违法登记行为。（二）婚姻登记行为合法性审查标准1、婚姻登记行为程序违法法律后果认定标准。我国婚姻法仅在第十条规定了无效婚姻的四种情形，在第十一条规定了可撤销婚姻的情形，并未对结婚或离婚登记行为程序违法的后果进行明确规定。而依照行政诉讼法第五十四条第二款的规定，具体行政行为违反法定程序的，人民法院应当判决撤销具体行政行为。那么婚姻登记行为违反法定程序的，人民法院似乎应当作出撤销判决。面对婚姻法与行政法就婚姻登记行为程序违法法律后果规定的竞合之处，司法实践应如何处理呢？笔者认为应从婚姻法与行政法的基本理念和价值取向出发，确定婚姻登记行为程序违法法律后果认定标准,即只要婚姻双方当事人符合结婚或者离婚的实质要件,不应以婚姻登记行为程序违法为由撤销婚姻登记行为。行政诉讼法对行政程序的规定其实质是为了 “控制和规范行政权” 姜明安著：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社1999年版，第13页。，若行政程序严重违法，就会忽略对行政行为实体合法性的考量而直接判定违法，使行政主体承担不利的法律后果，切实维护行政相对人的合法权益。但由于婚姻登记行为具备公示婚姻关系的特殊功能，通过登记的方式将当事人发生婚姻关系或消灭婚姻关系的意思表示出来，其效力范围波及广泛，不仅限于家庭，而且向社会辐射，与婚姻人伦秩序之维系、家庭关系之健全、子女之正常成长、社会之稳定密切相关，若仅因婚姻登记程序违法而简单否定既定的婚姻关系，显然不利于当事人权益的保护与社会秩序的稳定，这与行政法的立法初衷和立法原意也是相违背的。因此人民法院对程序违法婚姻登记行为的审查标准应有别于其它行政行为，不能简单地因程序违法而否定登记行为的效力。2、合法婚姻登记行为实质要件分析。婚姻法第五条规定结婚必须男女双方完全自愿，第十条对无效婚姻情形进行了规定，第十一条对可撤销婚姻进行了规定。上述规定已对婚姻生效的实质要件进行了明确规定，凡符合婚姻法第十条、第十一条规定以及违背当事人意愿的结婚登记行为应确认违法。从统一司法救济结果、促进婚姻法与行政法有效衔接角度考虑，结婚登记行为的实质要件应参照婚姻法上述规定。婚姻法第三十一条规定，男女双方自愿离婚的，准予离婚，但对于无效离婚和可撤销离婚情形却未予明确规定。因此，笔者认为应将男女双方自愿离婚视为离婚登记行为的实质要件。男女双方自愿离婚，自然也要求离婚当事人具备完全民事行为能力，若当事人患有精神疾病，即使其签字同意协议离婚，其意思表示也是不真实的。 （三）受欺诈婚姻登记行为处理不符合结婚或离婚实质要件的婚姻登记行为主要有三种情况：一是婚姻登记机关明知当事人不符合婚姻登记实质要件却办理婚姻登记的；二是婚姻登记当事人提供的申请材料具有明显瑕疵，足以反映当事人不符合婚姻登记实质要件，而婚姻登记机关未尽到必要审查义务仍予以登记的，如当事人提交身份证能够显示当事人未满法定婚龄而婚姻登记机关予以结婚登记；三是婚姻登记当事人故意提供虚假材料或故意作不实陈述以隐瞒真实情况而骗取婚姻登记机关登记的，如本文案例所示。第一、二种婚姻登记行为，因婚姻登记机关存在明显重大过错，人民法院判决撤销婚姻登记机关的登记行为，是行政审判保护当事人合法权益的应有之意。然而对于第三种婚姻登记行为，目前理论界及实务界存在较大争议。在婚姻登记机关已尽到必要审查义务前提下，是否应苛求其对实质要件进行充分审查，对实质要件的真伪承担行政法律责任呢？正确处理好该问题，是破解婚姻登记行政诉讼司法审查困境的关键，亦是婚姻登记合法性审查的点睛之处。1、受欺诈婚姻登记行为法律属性分析。婚姻登记机关因婚姻登记当事人提交虚假证明材料或隐瞒真实情况而作出的登记行为系受欺诈的行政行为。虽然婚姻登记机关已尽到必要审查义务，但不能因婚姻登记机关审查能力的限制而否认不符合婚姻登记实质要件的受欺诈行为是违法行政行为的本质。在传统行政法上，行政行为是主权者对臣民在具体事件中宣告何者为法的单方面意思表示，是纯粹的行政意志，“行政行为的典范是一个单方面的意志宣告。” 奥凯尔森著：法与国家的一般理论，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第306页。在现代行政法上，公众的行政参与日益增多，行政行为逐渐演变为在公众参与下的公共服务行为，例如在婚姻登记行为中，私人方面的申请先行，然后针对该申请，才作出婚姻登记的行为。 参见日盐野宏著：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版，第80页。对相对人申请参与的意思表示，行政机关可以接受也可以拒绝，行政机关在接受相对人的意思表示后就应视为是行政机关的意思表示。相对人的意志被为行政机关的意志所吸收而转化为行政意志的同时，相对人行为或意思的瑕疵也转化为行政行为的瑕疵。相对人以欺诈手段所提出的申请，是一种重大违法行为， 日盐野宏著：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版，第248页。行政机关受相对人欺诈所作的行政行为当然也是违法行政行为。2、受欺诈婚姻登记行为过错责任分析。在树立受欺诈婚姻登记行为是违法行政行为观念的同时，我们应厘清导致该违法行为发生的过错方。当法律对行政机关的审查进行限制时，行政机关就不能突破制度框架，因而其对当事人申请材料的识别能力在法律上是有限度的，行政机关基于法律的限制而无法发现和查明的欺诈行为，不应当被视为过错。行政机关没有发现且不应当发现欺诈嫌疑，但受欺诈行政行为发生的，则只能认定为相对人过错。此时，行政行为违法与行政机关过错没有对应关系，尽管相对人的意思表示已转化为行政行为的违法但相对人的过错并没有转化为行政机关的过错。因此，只要婚姻登记机关依照婚姻登记条例、婚姻登记工作暂行规范的规定收集了应当收集的申请材料并尽到必要注意义务，且该材料不足以让登记工作人员产生应有的怀疑，那么即使不符合婚姻登记实质要件的行政行为发生，也不应认定为婚姻登记机关过错。3、受欺诈婚姻登记行为行政法律责任承担分析。对违法行政行为，人民法院往往需要作出撤销或确认违法、无效判决。受欺诈婚姻登记行为作为违法行政行为，亦不例外。但撤销或确认违法、无效判决，并非如有部分学者所认为的是行政法律责任即“行政主体违反行政法律规范所应承担的不利法律后果” 参见朱新力著：行政违法研究，杭州大学出版社1999年版，第282-283页。我国民法上的不利后果也并不是民事法律责任的形式。民法通则将撤销和确认无效规定在民事法律行为一章，没有规定在民事责任一章；婚姻法也未将无效和可撤销婚姻规定在法律责任一章。在行政法上，大陆法系国家也将行政行为的撤销和无效规定在行政程序法典的行政行为效力部分，并未认为其是一种行政法律责任。笔者认为，本着与民法规则、各国立法惯例相一致的精神，行政行为的撤销和确认无效、违法在我国也不应被认为是行政法律责任的形式。将撤销和确认无效、违法作为行政法律责任来对待并无实际意义，反而影响了行政机关对违法行政行为的纠正。若婚姻登记机关的确存在严重过错，给当事人造成实际损失的，当事人可要求登记机关给予相应的赔偿。4、受欺诈婚姻登记行为判决方式选择。对绝大多婚姻登记行为而言，无论行政机关是否存在过错，撤销判决已能达到解决纠纷的目的，受欺诈婚姻登记行为不是从撤销之日而是视为从登记之日起就没有法律效力，但在离婚登记司法审查中在特定情况下人民法院需要适用确认违法、无效的判决方式。若离婚登记行为缺乏男女双方自愿离婚的实质性要件，一方起诉离婚登记行为，而另一方未再婚的，法院根据个案的具体情况可以判决撤销离婚登记，双方当事人的婚姻关系从撤销离婚登记之日起恢复。如果双方有一方已经再婚，则新的婚姻关系应受到法律保护，原离婚登记不能撤销。若撤销离婚登记，将会导致原婚姻关系自然恢复，再婚一方在形式上存在两个婚姻，这与我国婚姻法的基本精神相违背，也违背公序良俗原则。由于公序良俗属于公共利益的范畴，因此，法院可以依照最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第五十八的的规定，作出确认离婚登记违法的判决，保持离婚登记的效力。若婚姻关系当事人采取冒名顶替等方式隐瞒另一方办理离婚登记行为的，由于