论我国海洋行政执法体制改革的基本方案.pdf

论我国海洋行政执法体制改革的基本方案 孙祥生 摘要 改革我国海洋行政执法体制是完善我国海洋综合管理体制 推进海洋经济持续发展的 重要基础与保障 当前我国海洋行政执法体制改革存在 联合执法说 与 统一执法说 两种改革思路 本文在深入分析两种改革思路合理性与可行性的基础上 提出当前我国海洋行政执法体制改革的基 本方案 综合改造与相对集中 方案 一是构建海洋综合管理体制 二是实施相对集中海洋行政执 法权改革 三是健全海洋行政执法协调机制 四是加强海洋行政执法监督 五是完善海洋行政管理公 众参与制度 关键词 海洋行政执法体制相对集中行政执法权综合改造 2 0 0 3 年国务院批准实施的 全国海洋经济发展规划纲要 明确要求 建立和完善涉海法律法规和 管理体系 理顺海洋管理体制 加强海上执法队伍的建设 协调与统一 国家 十二五 规划纲要明确提 出 加强海洋综合管理 要求 加强统筹协调 完善海洋管理体制 2 0 1 1 年国务院正式批复的 浙江 省海洋经济发展示范区规划 明确指出 在推进浙江海洋经济发展过程中 要不断创新海洋综合管理 体制 完善执法体制 增强海洋主管部门在海洋执法 海洋资源保护 海岛综合开发与保护等领域的 综合协调能力 探索推进海上联合执法试点 加强执法队伍和装备建设 完善海上执法预警系统和应 对海上突发事件快速反应工作机制 形成统一高效的联合执法体制 加强海洋行政执法监察制度建 设 上述论断都提出了进一步完善海洋综合管理 改革海洋行政执法体制这一重大课题 作为海洋综 合管理体制的重要组成部分 海洋行政执法体制创新是推进海洋经济持续发展的重要基础与保障 改 革与完善海洋行政执法体制对于推进海洋综合管理体制改革与海洋经济深入发展无疑具有重要的意 义 笔者针对当前我国海洋行政执法体制改革的两种基本思路 深入分析其合理性与可行性 并在此 基础上提出当前我国海洋行政执法体制改革的基本思路 综合改造与相对集中 方案 以期对我 国海洋行政执法体制改革有所裨益 一 当前我国海洋行政执法体制存在的主要问题及其改革思路 海洋行政执法是海洋管理的一项重要任务和法定职责 它是指国家行政机关依照法定职权和程 序 对海洋环境 资源 海域使用和海洋权益等海洋事务实施法律的专门活动 1 3 当前我国现行的海洋 行政执法体制是以海洋产业管理部门管理为主 综合管理为辅的分散性行政管理体制 从横向部门职 权划分来看 主要的行政执法部门有国家海洋局 农业部渔业局 交通部海事局 公安边防 公安海 警 海关 相对应的执法队伍分别为海监 渔政 海事 边防 海关缉私 它们分别依据有关法律法规 在各自主管机关领导下 在我国管辖海域独立开展海上监督 检查等执法活动 是我国海洋行政执法 的主要力量 从管理体制来看 除了海关缉私和海事实行中央垂直管理外 其他三个行政部门实行中 央统一领导与地方分级管理相结合的双重管理体制 在海洋管理事务相对比较简单的情况下 这一体 制基本上能满足我国海洋行政管理的需要 对于我国海洋经济的发展与海洋权益的维护曾经发挥了 巨大的作用 但是随着我国海洋经济的不断发展与海洋管理的广度与深度逐步增加 现行的建立在单 一产业 行业部门管理为基础的分散型行政执法体制愈来愈不适应海洋管理的需要 其问题与弊端逐 1 胡增祥 论海洋行政执法管理 载 专家论法 2 0 0 2 年第2 期 第2 0 页 2 7 7 渐显露出来 针对当前我国海洋行政执法体制存在的诸多弊端 自上世纪9 0 年代以来 我国实务界与 理论界从不同角度对我国海洋行政执法体制缺陷进行了全面的分析 笔者在此作一简要总结 一 当前我国海洋行政执法体制存在的主要问题 1 海洋行政执法部门众多 职能交叉 机构重叠 缺乏协词 学者普遍认为 当前我国海洋行政执法体制最主要的问题在于海洋执法部门众多 职能交叉 机 构重叠 缺乏协调 2 3 我国当前实行以海洋产业管理部门为主 综合管理为辅的分散型海洋行政管理 体制 其一 各海洋行政执法部门职能相对单一 执法分散 力量薄弱 例如交通部海事局主要职责是 负责海上 包括部分内河 的交通管理 但只管运输船 不管渔船 渔船则由隶属于农业部渔业局管理 渔政部门又不管海洋环境 海洋环境由国家海洋局中国海监管理 其二 各海洋行政执法部门职能重 叠 相互交叉 各海洋行政执法部门执法权限范围不清 极易出现 重复执法 或 执法盲点 的问题 其 三 各海洋行政执法部门缺乏有机协调 舍力不够 由于海洋行政执法权横向分散于不同行业部门 海 关 边防 海事 渔政 渔港监督 海监 环保等部门自成系统 执法部门之间争权夺利和相互推诿现 象严重 有车不同坐 有船不同行 部门之间缺乏有机协调 0 3 就这一体制成因而言 学者认为 我国 海洋行政执法体制是在我国计划经济体制行政管理框架下形成的 沿用了计划经济时期形成的以行 业执法和管理为主的模式 是陆地各行业部门管理职能向海洋领域的延伸 具体言之 也就是将海 洋活动分为不同的 点 如某一涉海行业 某片自然海域等 对不同的 点 进行分门别类的管理 在这 种体制下 各海洋行政执法部门从本部门或本行业的角度实行执法管理工作 使原本为一个有机整体 的海洋被分割成一个个孤立的部分 人为地造成诸多矛盾和冲突 由于海洋执法的综合性 复杂性特 点 分散管理缺乏协调的执法体制很难适应我国海洋开发管理与海洋权益维护的需要 当前 海洋行 政执法部门众多 职能交叉 机构重叠这一弊端已成为我国海洋行政执法体制中最严重 也是最突出 的问题 2 海洋行政执法队伍庞大 执法成本较高 执法效率低下 在现行的分散型海洋行政执法体制上 由于各部门海上执法队伍多支并存 互不统属 重复建设 造成国家行政资源的极大浪费 其一 海洋行政执法队伍庞大 我国现存海洋执法力量虽然有五支 但 实际享有海洋执法权的部门却不止五个 除海监 海事 渔政 边防 海关等国家直属部门之外 各地 市 区也纷纷组建各自的辅助执法部门 同时 各涉海行政管理部门也在组建和扩充自己的海上执法 力量 在五支执法队伍规模已达十几万人的基础之上 又大大增加了管理成本 浪费了大量的人力 物力 财力 与一些海洋大国的海上综合执法队伍相比 我国海上综合执法队伍可谓庞大 其二 海 洋行政执法执法成本高 效率低下 执法力度不够 虽然我国海洋行政执法力量从人员数量上看颇为 可观 但是由于各部门执法力量分散 在缺乏统一协调的情况下无法形成执法合力 对涉海违法行为 打击不力 最终导致我国海洋执法整体效率低下 总之 这一分散型的海洋行政执法体制既浪费了国 家有限的海洋行政执法资源 又不利于海洋执法效率的提高 严重影响和制约了我国海洋经济的发 展 急需对现行行政执法体制进行改革与完善 二 当前我国海洋行政执法体制改革的基本思路 针对当前我国海洋行政执法体制存在的诸多问题 实务界与理论界提出了不少建设性的对策与 2 参见鹿守本 艾万可 海岸带综合管理 体制和运行机制研究 海洋出版杜2 0 0 1 年版 侯玉忠 加强海洋综舍管理的 几点思考 海洋开发与管理 2 0 0 5 年第6 期 王霉等 我国现行海上执法体制的弊端与改革对策 载 软科学 2 0 0 6 年第l 期 和先琢 浅祈我国现行海洋执法体制问题与改革思路 海洋开发与管理 2 0 0 4 年第4 期 刘燕飞 我国簿洋行政执法 体镧的弊端及构患 海洋开发与管理 2 0 0 6 年第6 期 3 和先琛 载 软科学 2 0 0 6 年第t 期 第8 2 页 6 李国庆主编 中国海洋综合管理研究 海洋出版社1 9 9 8 年版 第3 7 6 页 2 7 8 改革思路 对于完善我国海洋行政执法体制具有重要的参考价值 目前代表性观点主要有两种 其一 是 联合执法说 其二是 统一执法说 l 联合执法说 部分实务界与理论界人士针对我国现行海洋行政执法体制存在的执法分散 缺乏合力的弊端 认 为应当建立海洋联合执法机制 具体言之 将现行的海上执法队伍 包括中国海监 中国海事 渔政渔 港监督 公安边防海警部队 海关缉私等执法队伍 与海军进行联合 成立海洋执法联合指挥部 统一 负责海上执法的指挥工作 以加强海洋管控能力 对我国的海洋国土实施联合执法 正如学者所言 鉴于我国现有的海洋执法的分散体制和国家一时还没有更多的资金装备一个或多个海上执法力量 的具体情况 可以采用具有中国特色的大协作办法 即海上执法可以在原来的基础上进行全国协调执 法 充分发挥各个执法系统的作用 使各个海上执法队伍之间相互支持 近年来 我国一些沿海地 方积极探索海洋联合执法的试点 并取得了一些成效 当前海洋联合执法已成为一种常见的执法形 式 特别是在某些海洋综合事务治理方面 比如开展海洋环境保护联合执法活动 浙江省海洋经济发 展示范区规划 也提到了 探索推进海上联合执法试点 的基本要求 不可否认 联合执法这一方案对 于协调整合海上执法力量 加大海上执法力度具有积极的意义 2 统一执法说 部分实务者与学者认为 完善海洋联合执法机制只是临时之举 建立海上统一执法队伍则是大势 所趋 也是我国对海洋国土实施综合管理的最佳选择 卜统一执法说 主张 必须彻底改革我国现行 的海洋行政执法体制 将现行的行业和专项执法为主的体制转变为综合执法为主 行业管理为辅的体 制 具体做法就是通过对我国现行的海上执法队伍进行整合 建立海上统一执法队伍 对海洋进行统 一执法 以提高我国管辖海域全方位的管理和监控能力 在海上统一执法队伍设置与名称问题 学者 意见又众说纷纭 如有学者认为 应该在现有的公安部所属的公安海警部队基础上 整合中国海监 中 国海事 渔政渔监 海关缉私警察等部分的海上执法力量 建立统一的海上综合执法队伍 中国人 民武装警察公安海警部队 还有学者认为 应整合现上海上执法力量 可借鉴美国海岸警卫队的形 式 成立一个综合执法机构 中国海岸警卫队 m 二 我国海洋行政执法体制改革思路的合理性与可行性分析 一 联合执法说 的合理性与可行性 联合执法说 认为 在不改变现行行政执法体制的前提下 通过建立联合执法协调机制 可以解 决当前我国海洋行政执法体制存在的一些问题 如执法分散 缺乏合力 效率低下的问题 从而有效提 高我国海洋综合管理水平 的确 从可行性来看 联合执法说 这一改革思路不改变现行的海洋行政 执法体制 不打破现行的各海洋行政执法部门的利益格局 其改革阻力较小 具有一定的可行性 也正 因如此 近一段时间我国海洋行政执法体制改革实践也多从加强联合执法的改革思路着手 探索我国 海洋行政执法体制的联合协调机制 开展联合执法的试点 但是 从合理性角度来看 联合执法说 这一改革方案对于从根本上解决我国现行海洋行政执法 体制问题还存在着诸多不足之处 其一 联合执法 无法根本上解决当前海洋行政执法体制存在的诸 多弊端 诸多职能交叉 机构重叠 资源浪费 效率低下等问题都无法通过联合执法的方式加以根本解 决 其二 多部门部门利益的存在在某种程度上影响海洋执法联合机制的运行 如果没有一个权威性 7 李国庆 我国海洋执法改革构想 2 海洋信息 1 9 9 9 年第9 期 第1 2 页 8 参见王京等 我国现行海上执法体制的弊端与改革对策 载 软科学 2 0 0 6 年第1 期 和先琛 浅析我国现行海洋执法体制 问题与改革思路 海洋开发与管理 2 0 0 4 年第4 期 刘凯军 关于海洋综合执法的探讨 载 南方经济 2 0 0 4 年第2 期 何 忠龙等 统一执法队伍是我国海上执法的最佳选择 海洋开发与管理 2 0 0 7 年第2 期 田国庆等 创新海洋执法管理 描海经贸 2 0 0 3 年第1 2 期 9 李培志 我国海上综合执法存在的问题及对镱 公安教育 2 0 0 4 年第3 期 第3 4 页 1 0 何忠龙等 统一执法队伍是我国海上执法的最佳选择 海洋开发与管理 2 0 0 7 年第2 期 笫5 7 页 2 7 9 的海洋联合执法机构的存在 各部门从自身利益出发 而不考虑整体利益 海洋联合执法效果就会受 到很大影响 其三 联合执法在实践中存在诸多缺陷 面临着合法性不足的问题 集中式 运动式 的联合执法已受到不少学者的置疑 1 正如一些学者认为 实施海洋联合执法是一个临时之举 只能 暂时缓解海上执法日益突出的矛盾 从短期看 虽然国家不需要太多投入即可取得一定的执法效果 但从长远看 国家的负担反而更重 并与国际上对海洋综合管理的要求相违背 埘 二 统一执法说 的合理性与可行性 1 统一执法说 的合理性分析 统一执法说 的立论根据在于统一执法体制有利于降低执法成本 提高海洋行政执法效率与海 洋综合管理水平 从合理性上讲 通过整合现行的海洋行政执法队伍 建立统一 高效的海洋行政执法 队伍的确对于完善我国海洋行政执法体制 克服现存体制所存在的弊端具有积极意义 这一改革思路 符合当前我国行政体制改革精简 高效的基本方向 具有理论上的科学性与合理性 一方面 建立统一 的海洋行政执法队伍符合海洋综合管理的内在要求 对于提高海洋管理水平具有重要的意义 正如学 者所言 建立海上统一执法队伍有利于提高海上执法实力 有利于取得海洋斗争的主动权 有利于提高 人民的满意度 有利于增强海洋国土防卫力量 有利于为我国实现海洋经济强国提供必要保障 剀另 一方面 建立精简 高效 统一的海洋行政执法队伍有助于改变当前我国海洋执法队伍庞大 执法成本 较高 执法效率低下这一现状 实行海上综合执法一元化 多职能的海上执法队伍可以充分利用现有 的技术装备承担多种海上执法任务 为多个海洋管理部门服务 既可以节省人力 物力 财力 将有限 的资源集中使用 又能够提高效率 切实地履行海上执法职责 不过 笔者认为 统一执法说 这一改 革思路仍然存在着部分理论缺失 统一执法说 认为 统一执法是是我国海上执法的最佳选择 但是 无论从实践上还是从理论上来看 统一执法体制并不是目前海洋强国唯一的选择 也并不意味着是最 佳的选择 其一 从实践上来看 统一集中式执法体制只是当前世界各国海洋行政执法体制众多形式中一 种 从当前世界比较发达的海洋国家看 海洋行政执法体制主要四种形式 1 4 1 海洋管理与海洋执法 都采取分部门分散管理模式 多部门管海与分散执法的如俄罗斯 英国和我国 海洋生物资源 海洋矿 产资源 海上交通 海洋环保 海上治安与边界管护等分别由不同部门管理 各部门分别设置执法机构 实施专业执法 2 海洋管理部门分散 海洋执法统一管理 美国就属于这种类型 美国有海洋经济 管理权限的部门包括海洋与大气管理局 海事管理局 鱼类及野生动物局 环境保护局等多个部门 而 海岸警备队集中管理和实施海上执法 并且美国海岸警卫队的管理地位相对较高 是直属于美国军方 的参谋长联席会议的五大军种之一 3 海洋管理部门相对分散 海洋执法管理相对集中 加拿大就属 于这种类型 它的管理不像美国 英国那样分散 它是不完全的联邦制 有2 个地区归中央管辖 自治 省的权力也不小于美国的州 国家设有渔业与海洋部 从执法队伍看 比美国分散而比英国相对集中 有海岸警备队 渔政执法 海上搜救指挥中心3 支力量 4 海洋管理与执法集中于一个部门 韩国 正在实行这种综合统一的管理体制形式 韩国政府成立了海洋与水产部 该部集合了海洋和港口行 参见吴鹏 范学臣 联合执法 的问题及完善途径 中国 水运 2 0 0 0 年第2 期 1 2 何忠龙等 统一执法队伍是我国海上执法的最佳选择 海洋开发与管理 2 0 0 7 年第2 期 第5 4 页 1 3 何忠龙等 统一执法队伍是我国海上执法的最佳选择 海洋开发与管理 2 0 0 7 年第2 期 第5 5 5 6 页 1 4 于宜法王殿昌等编著 中国海洋大学出版社2 0 0 8 年版 第1 6 9 1 7 0 页 1 5 以英国为例 英国的海洋事务由各个相关的政府部门分别负责 但是各部门之间的分工比较明确 并且协调效率也比较高 其中 交通部负责的海洋事务最多 通过立法进行全国性协调 负责包括海上交通安全 海上人命救生 海洋环境保护等海 洋事务管理 并由皇家警备队 救生艇协会等待负贲具体行为实施 其指令由海军承担 农渔食品部负责2 0 0 海里专属渔业 区的管理 能源部负赍管理大陆架油气开发 土地委员会负责管理海地和海滩砂矿开采 1 6 需要说明的是 加拿大的海岸警卫队高度整合了国家的海上执法装备资源 但自身职能主要是服务保障 没有执法权 海上 执法权分属联邦政府各有关部门 海岸警卫队只是为便民和海上执法提供装备和服务保障 2 8 0 政 渔业行政 海洋政策行政等与海洋与关的1 0 个政府部门的功能 海上执法职能相对集中于海洋与 水产部属下的各海洋水产厅和海洋警察厅 正如学者所言 韩国海洋管理体制的实质是在陆地各省 都道府县 之外又设立了一个海洋省 海洋与水产部 需要特别强调的是 从当今海洋大国行政执法体制来看 虽然有些国家海洋行政执法相对集中于 一个或二个部门 但是到目前为止还没有一个国家建立绝对统一的海上执法机构体制 玎 以美国 日 本和韩国等国家为例 如上所言 他们不仅建立了强大的海上执法力量 而且高度整合了政府的海上 执法装备资源 但尽管如此 这些国家也都不是只有一支海上执法队伍 如美国同在国土安全部属下 除了海岸警卫队外 还有分别服务于海关和移民管理的两支海上执法队伍 日本除了运输建设省所属 的海上保安厅外 还有运输建设省海运安全技术局 及各地所设分支机构 水产部门还有自己的渔政 执法机构 韩国建立了高度统一的海洋管理体制和强大的海洋警察厅 但海关还有自己的海上缉私队 伍 而且日常大量的经济技术类海上执法事务由设在各地的海洋水产厅负责 只有涉及海上刑事犯罪 时海洋警察厅才介入 其二 从理论上讲 统一综合执法与行业部门分散执法都有其存在的合理性 由于海洋事务的复 杂性特点 海洋行政管理涉及多个产业 多个部门 统一综合执法的确有利于提高执法效率 推进海洋 综合管理 但是基于海洋产业 部门各自的专业性 技术性特点 由产业 行业管理部门执法对于单个 海洋产业 海洋事务管理又具有一定的专业技术优势 这是分散执法执法存在的合理性基础 我国海 上执法力量这种分工状况 还会存在很长一段时间 这是因为随着现代海洋开发的深入 专业化管理 程度越来越高 不是普通的执法就能解决问题 叫埔 因此 统一综合执法与部门分散执法都有其存在 的合理性 但是 统一执法说 过多了强调了统一执法的优点 而忽略了部门分散执法存在的合理之 处 在这方面 国外学者的相关研究对于我国海洋行政执法体制改革具有一定的借鉴意义 国外学者 强调的海洋综合管理 关键是协调上下级以及同级不同部门间的关系 并不突出强调建立一个统一 部门 1 1 9 3 的确 统一执法模式在一些国家发挥了很好的作用 但海洋行政执法并不意味着一定要采用 统一集中式执法模式 在某些情况下只要相关涉海部门能够很好地协调合作 分散执法模式式会同样 具有成效 例如英国作为传统的海洋强国 其海洋行政执法体制就是分散式的 但是由于其分工明确 协调能力强 海洋管理效率也很高 2 统一执法说 的可行性分析 如上所言 统一执法说 虽然存在着一定的理论缺失 但是不可否认 建立精简 高效 统一的海 洋行政执法体制确实代表了我国未来海洋行政执法体制变革的基本方向 不过 统一执法说 的提出 至今已有1 0 多年的时间 虽然一些部门 一些地方在海洋统一行政执法方面进行了初步的尝试 取得 了一些成效 但是我国海洋行政执法体制从整体上还没有发生根本性的变革 如果不对此改革思路进 行可行性分析 仅仅提出的对策虽然具有理论上的合理性与科学性 但是却无法转化为具体的制度安 排 笔者认为 在推进当前我国海洋行政执法体制改革过程中 我国海洋行政执法体制长期存在的 部 门利益化 问题是当前我国海洋行政执法体制改革面临的主要障碍 第一 长期以来形成的海洋行政执法部门利益格局将在海洋行政执法体制改革中面临很大程度 的调整 故改革阻力不可避免 海洋行政执法体制改革的实质是海洋行政管理权力和利益的重新调整 和再分配 换言之 变革海洋行政执法体制就是要在现行海洋行政执法各部门利益中重新划分利益 按照 统一执法说 的理论设计 将整合 归并相关 相同或相近职能的各种海洋行政执法部门 建立统 一的海洋行政执法部门 这一设想对予现行的各个海洋行政执法部门来讲 意味着与此相应的海洋行 政管理职能部门将会合并甚至撤销 海洋管理职权与职能将大幅缩减 同时 建立精简 高效 统一的 1 7 张宝晨 海洋大国海上执法机构体制的基本规律与启示 2 海洋信息 1 9 9 9 年第9 期 第1 2 页 1 9 刘桂春等 中外海岸带管理研究的几点比较 海岸工程 2 0 0 9 第2 期 第4 2 4 3 页 2 8 1 海洋执法队伍还意味着当前大量的海洋行政执法人员岗位重新安排以及众多人员的工作调整 它涉 及多个海洋行政管理部门和众多执法人员方方面面的利益 因此 从 经济人 的视角来看 统一执法 说 将彻底打破现行的海洋行政管理体制部门利益格局 这一做法必然会触动海洋行政管理体制既得 利益集团的利益 使这部分人的既得利益受到损害 他们便会对海洋行政体制改革持消极应付态度 甚至会采取一定的对策抵抗海洋行政执法体制改革以确保既得利益 从而成为政府海洋行政执法体 制改革的主要阻力 第二 海洋行政执法体制改革也影响了地方政府海洋行政管理现有的利益格局 建立中央统一领 导的海洋管理执法队伍在某些方面缩减了地方政府的海洋管理权限 从长远来看 统一的海洋行政执 法队伍对于整个国家海洋综合管理 海洋经济发展具有重要的推进作用 符合国家的根本利益与整体 利益 但是 从短期或局部来看 可能造成地方某些海洋管理权力的缩减 从而触动现行地方政府在海 洋管理的利益格局 在这种情况下 可能造成地方政府对于海洋行政管理执法体制改革的消极甚至抵 制态度 比如在过去一个很长的时期内 某些沿海地方政府片面追求地方经济增长 对某些海上违法 行为如走私行为打击不严 甚至放纵纵容 一些地方政府为了经济增长对于某些产业海洋环境污染问 题疏于监督 执法不严 正基于此 建立统一的海洋行政执法队伍确实有助于打破海洋执法地方保护 主义 但是由于其不利于实现地方政府利益最大化 可能会受到地方政府的不少阻碍 正因如此 虽然国内理论界对于海洋行政执法体制进行改革的呼声由来已久 特别是近几年来 各方面的呼声更为强烈 但是 部分海洋管理部门对于统一执法改革持消极等待态度 或者表面上很 积极 一旦涉及触及核心利益问题 就各不相让 所以 在推进我国海洋行政执法体制改革过程中 要 充分考虑到部门利益对于海洋行政执法体制改革的影响这一现实问题 在改革思路的选择上 既要注 重改革方案的合理性 又要注重改革方案的可接受性 不破除部门利益对于海洋行政执法体制改革的 制约与影响 不注重对整体行政权力的改造 统一执法说 这一美好的改革思路就无法转化为现实的 制度安排 三 综合改造与相对集中 我国海洋行政执法体制改革的基本方案 一 坚持科学发展观 不断推进海洋行政执法体制改革 l 从实际出发 建立适应我国国情的海洋行政执法体制 任何改革与发展都要从实际出发 从我国国情出发 这是科学发展观的基本要义 我国海洋行政 执法体制改革一个方面要遵循海洋行政执法体制发展的基本规律 同时要充分考虑我国国情与现行 的海洋行政执法体制现状 根据我国的实际需要与海洋经济战略发展的要求 建立适合我国国情的海 洋行政执法体制 笔者认为 加强协调与相对集中是当前我国海洋行政执法体制改革的基本思路 一 方面 在短时间无法根本改变分散型执法体制的情况下 加强涉海行政执法部门的高层协调 建立与 完善海洋行政执法协调机制是解决海洋执法分散问题的一个过渡方案 另一方面 逐步探索相对集中 海洋行政执法权制度 对现有过于分散的海洋执法资源进行适度整合 对海洋行政执法职能进行科 学 合理分工 逐步建立起相对集中且适应我国新时期战略需要的权责明确 行为规范 监督有效 保 障有力的海洋行政执法体制 2 坚持全面发展与系统发展 整体改革海洋行政执法体制 科学发展的核心要求是全面发展与系统发展 在海洋行政执法体制改革方案设计方面 要坚持综 合改革的思维模式 从根本上讲 海洋行政执法体制改革是一个涉及到海洋综合管理体制全局的改 革 如果仅仅立足于行政权力内部职权配置的调整 而没有整体制度的完善与配套 即使是建立统一 的海洋行政执法体制也无法解决根本问题 海洋行政执法所存在的问题既有其体制方面的原因 更为 深层次的原因在于行政权力缺乏有效的监督制约机制 如果我们仅仅立足于海洋执法体制改革 而不 强化海洋行政执法权力的全面改造 海洋行政执法体制改革的最终目的就无法实现 比如建立统一的 海洋行政执法部门会不会同样存在机构 人员不断膨胀的问题 统一的海洋行政执法部门权力的扩大 2 8 2 会不会带来更多行政权力的滥用 会不会同样存在行政执法资源浪费 效率低下的问题 会不会同样 出现执法机构之间各自为政 缺乏协调的问题 我国近年来行政机构改革的实践已经从某些方面回答 了这一问题 所以海洋行政执法体制的改革要站在整个海洋综合管理体制改革全局来考虑 既注重海 洋行政管理权力职能的统一配置 同时又注重相关制度的配套与完善 3 科学民主决策 妥善协调各方面利益关系 减少改革阻力 在改革策略与改革动力方面 坚持科学民主决策 妥善协调各方面利益关系 减少改革阻力 如上 所言 海洋行政执法体制改革涉及多个部门利益 改革现行的海洋行政执法体制必然面临重大困难与 阻力 因此海洋行政执法体制改革要妥善处理海洋行政执法体制中的各种矛盾 即中央与地方海洋行 政执法的矛盾 综合性海洋行政执法与行业性海洋行政执法的矛盾以及行业性海洋行政执法之间的 矛盾 科学 合理的界定各部门之间 中央与地方海洋行政执法权的边界 从某种意义上讲 在海洋行 政执法体制改革过程中 只有妥善协调各方面利益关系 才能保证各级各类海洋行政机关最小限度地 以个人 部门和地方利益为出发点和归宿点 才能遏止因利益因素而产生的对改革的消极抵制行为 从而实现海洋行政执法体制改革的基本目标 笔者认为 在海洋行政执法体制改革过程中 必须坚持 海洋行政管理民主化改革这一方向 充分发挥社会组织 社会公众 个人等相关利益群体在海洋行政 执法体制改革中的积极作用 只有这样 才能最终冲破部门利益与地方保护主义对于改革的桎梏 推 动海洋行政执法体制改革朝向正确的方向迈进 二 综合改造与相对集中 我国海洋行政执法体制改革的基本方案 l 构建海洋综合管理体制 如上所言 从系统发展的角度来看 海洋行政执法体制改革仅仅是我国海洋管理体制改革的一个 环节 各海洋行政执法部门是现行海洋行政管理部门的延伸与组成机构 如果仅仅立足于海洋行政执 法体制改革 而没有海洋综合管理相关制度的配套与协调 海洋行政执法体制改革将无法深入进行 从这个意义上讲 建立海洋综合管理体制是海洋行政执法体制改革的前提和基础 正如 联合国海洋 法公约 序言中所说的 各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的 有必要作为一个整体来加以考 虑 当前 实施海洋综合管理已成为世界海洋管理的基本趋势 而实施海洋综合管理的关键是建立海 洋综合管理体制 它要求以国家的海洋整体利益为目标 通过海洋发展战略 海洋政策 海洋立法 海 洋执法 以及海洋行政监督等行为 对国家管辖海域的空间 环境和权益 在统一管理与分部门和分级 管理相结合的体制下 实施统筹协调管理 实现维护国家海洋权益 提高海洋开发利用的系统功效 促 进海洋经济的协调发展 保护海洋环境的目的 在当前 笔者认为 在建立海洋综合管理体制的过 程中 要重点推进海洋综合管理部门的改造与海洋综合协调机制的构建 首先 建立部级的国家海洋行政管理部门 在中央设立权责高层次的海洋行政管理部门 统一行 使海洋管理职责 协调海洋管理行为 当前 我国海洋综合管理实行的是统一管理与分部门分级管理 相结合的体制形式 国家海洋局代表国家对全国海域实施综合管理 下设3 个海洋管理分局 海监总 队和5 0 多个陆岸监测站 沿海省 市 县三级分别成立了地方海洋管理机构 基本形成了中央与地方 相结合自上而下的海洋综合管理系统 但是由于当前我国国家海洋局系为部委管理的国家局 因其行 政级别较国务院部委要低 无法有效协调各涉海部委的海洋行政管理行为 海洋综合管理职能行使非 常困难 笔者认为 目前较为可行的方案是将由部委管理的国家海洋局升格为国务院直属的国家海洋 行政管理机构 国家海洋管理总局 扩大其海洋管理权限 在其现有海洋管理职权的基础 将部 分港1 3 管理 海洋渔业管理等海洋管理职能相对集中到 国家海洋管理总局 由其代表国家统一行政 海洋综合行政管理职责 协调海洋管理行为 笔者认为 这一方案符合海洋综合管理的基本要求和我 国行政体制改革的基本方向 较之设立一个全新的国家海洋行政管理机构成本更小 具有一定的现实 2 0 于宜法王殿昌等编著 中国海洋事业发展敢策研究 中国海洋大学出版社2 0 0 8 年版 第1 7 0 页 2 8 3 基础 当前我国地方海洋管理机构改革的实践也证实了这一方案的可行性 近年来 我国一些沿海地 方在海洋管理机构改革方面进行了初步的尝试 如我国辽宁 山东 江苏 浙江 福建 广东 海南等省 区 市 机构改革开始将海洋部门与海洋渔业管理部门合并 成立新的海洋管理机构 海洋与渔 业局 厅 或 海洋与水产局 厅 并取得了很好的运行效果 其次 建立国家级海洋综合协调机构 由于海洋事务的复杂性与综合性 仅仅依靠单一的海洋行 政综合管理机构还不足以满足海洋管理的需要 还需要在国家各涉海行政管理部门之间建立一个高 层次跨部门协调机制 该机制的核心就是建立一个具有高度权威性的综合协调机构 用以协调各部门 的涉海活动 当前 我国多部门具有涉海行政管理职能 但除已建立的国家海上搜救部际联席会议之 外 部门之间缺乏高层涉海事务协调机制 相关联的涉海事务政策不统一 行动不协调的情况比较常 见 当前 建立国家级海洋综合协调决策机构主要有两种方案 其一是根据我国的实际情况 在现有大 部门体制改革框架下 建立高层次的国家海洋事务协调委员会 由国务院主要领导担任该机构负责 人 行使综合协调职能 协调中央与地方之间 各地方政府之间 各涉海行业之间在海洋管理中的矛 盾 统筹国家和地方海洋发展战略 海洋发展规划和有关政策 保证海洋管理的统一协调运行 委员会 由政府部门 涉海行业 科研人员 涉海企业和公众代表等作为成员参加并参与决策 主席由最高行政 领导担任 地方层面上 建立区域性的和地方性的政府海洋事务协调委员会 以负责协调区域或地方 海洋开发利用活动 以此在管理体制上实现综合管理带动行业管理 协调有序发展 其二是在海洋管 理职能相对集中 海洋综合部门权威性较高的情况下 建立部级联席会议制度 既有利于加强协调 也 不新增机构 是相对较好的选择 笔者认为 可以考虑在设立 国家海洋管理总局 的基础上 建立其 主导的各涉海部门部级联席会议制度 统一协调各部门海洋管理行为 2 实施相对集中海洋行政执法权改革 统一执法说 主张 组建与综合管理体制相配套的准军事化的统一的海洋执法队伍 统一负责执 法任务 但正如上所言 我国长期形成的海洋行政执法分散体制产生的部门利益对统一执法体制改革 存在严重的阻力 而且在一段时间内很难完全消除 构建统一的海洋行政执法队伍目前实施难度太 大 但是如果不改革现行的分散型海洋行政执法体制 就无法从根本上解决我国海洋行政执法体制存 在的问题 笔者认为 在现行海洋行政执法体制的基础上 对过于分散的海上执法资源进行适度整合 增强海洋行政执法分工的科学性 明确性和合理性 实施相对集中海洋行政执法权改革 建立起相对 集中的海洋行政执法体制 是当前我国海洋行政执法体制改革较为可行的方案 在建立与完善海洋综合管理体制的大思路下 可以考虑相对集中海洋行政执法权这一思路 具体 方案是将现行的五支海洋行政执法队伍相对集中改造为两支海洋行政综合执法队伍 中国海管 与 中国海警 第一支执法队伍是在现行中国海监队伍的基础上 整合海监 海事 渔政渔监等海洋行 政执法职能与人员 设置中国海洋管理执法局 建立中国海洋行政执法总队 简称 中国海管 隶属 于 国家海洋管理总局 或现行的国家海洋局 第二支执法队伍是在现行的公安部所属的公安海警 部队基础上 整合海上治安 边防 海关缉私等海洋行政执法职能与人员 设置海洋警察局 建立中国 人民武装警察公安海警部队 简称 中国海警 隶属于公安部 其主要依据为 其一 从理论上讲 海洋行政执法职能主要分为海洋经济技术类执法与刑事治安类执法 中国海 管 侧重于海洋经济技术类执法 中国海警 侧重于海洋刑事治安类执法 两者分工比较明确 既有利 发挥专业技术优势 又便于开展综合执法 学者认为 海洋执法主要包括海洋生物资源执法 海洋矿产 资源执法 海上交通安全执法 海洋环境保护执法 海上缉私执法 主权与边界管护执法和海上治安执 法等门类 涉及这么多领域 但总体上可以分为经济技术执法和刑事治安执法这大类 海洋生物资源 2 l 王琪 吴惹 中国海洋大学出版社2 0 0 8 年版 第1 7 8 页 执法 海洋矿产资源执法 海上交通安全执法 海洋环境保护执法等属于经济技术类执法 边界管护执 法和海上治安执法属于刑事治安类执法 维护国家主权方面的执法具有较大交叉性 r 2 3 其二 从当前一些海洋国家的实践上来看 除了将海洋行政执法权相对集中子一个执法机构的做 法外 一般是将经济技术执法与刑事治安执法分别赋予不同的执法机构 如韩国海洋执法职能相对集 中于海洋与水产部属下的各海洋水产厅和海洋警察厅 分别行使行政经