应急管理第一响应者制度综述.pdf

? 第 7卷? 第 2期 ?2011年 2月? ? ? ? ? 中 国 安 全 生 产 科 学 技 术 journal of safety science and technology? ? ? ? ? ? vo. l 7 no . 2 ?feb. 2011 文章编号:1673- 193x(2011) - 02- 0014- 08 应急管理第一响应者制度综述 * 宋劲松 1, 刘红霞2, 王诗剑3 ( 1 . 国家行政学院应急管理培训部, 北京? 100089) ( 2. 美国辛辛那提大学护理学院 ) (3. 北京师范大学社会发展与公共政策学院, 北京? 100875) 摘? 要: 第一响应者最早产生于医疗紧急救护中, 属于志愿服务, 并在欧美国家得到发展和广泛运 用。美国在交通事故管理和突发事件应对中发展了第一响应者的概念, 一是服务内容从医疗救护 扩大至其他突发事件应急管理, 二是第一响应者不仅限于志愿服务, 也包括专业机构首先到达现 场的人。我国历史上曾有赤脚医生、 辅助警察等现实意义的第一响应者制度, 但我国目前的第一 响应者主要集中在突发事件信息员, 特别缺乏应急处置的第一响应者。中德政府合作的搜索救援 ?第一响应者 培训对第一响应者进行了新的定义, 增加了现场组织管理能力培训。我国应该大力 培训应急救援?第一响应者 教官, 并逐步制定有关志愿服务法律。 关键词: 应急管理; 狭义第一响应者; 广义第一响应者 中图分类号: x92? ? ? ? 文献标识码: b a su mmary of first responders in emergencymanagem ent song jin?song 1, l iu h ong?xia2, wang shi?jian3 ( 1. nationalschool ofadm inistration, beijing 100875 , china) ( 2. university of cincinnat,i china) ( 3. beijing nor maluniversity , beijing 100875, china) abstract : the first responderswas first produced inm edical emergency a mbulance ,they are volunteers . theywere developed and w idely used in the united states and europe,the united states developed the concept of first re? sponders in traffic management and e m ergency response:services extended from the e m ergency medical service to other e m ergency manage m ent service ,first responders are not only volunteers,but also including professional bodieswho first arrived at the scene . w e have barefoot doctors, auxiliary police and other practical significance first responders syste m in our history, but current first responders focus on emergency infor mation , we lack first respond? ers for emergency response in particularly in china . a new definition for first responderswas given by sino? ger man governments cooperation w ith the search and rescue ? first responder training,the capacity of on?site organization and management of first responders was added to the training course .china should vigorously training ? first re? sponders instructors for emergency search and rescue,and gradually develop the law on volunteer services. key words : emergencym anagemen; t narrow first responders ; generalized first responders ?收稿日期:2011- 01- 25 ?作者简介: 宋劲松, 教授级高工, 经济学博士。 *基金项目: 国家自然科学基金重大研究计划重点项目 (编号: 90924303)和集成平台项目 (编号: 91024031) ? 狭义的第一响应者是指在医疗领域, 通过培训 能够在医疗应急中提供基本生命救助支持的人员, 随着经济社会的发展, 第一响应者的含义扩大为指 不论其拥有何种证书而首先到达灾难现场的个人。 自 2001年美国 ? 9! 11 事件之后, 第一响应者这一 词汇得到广泛宣传与重视。 1? 第一响应者的历史起源 第一响应者最早起源于急救医疗服务 ( ems), ems最初是以减少交通事故伤害、 完善医疗救护系 统等为目标, 在美国运输部和美国国家科学院医学 研究所等的推动之下产生。随着 ems的发展, 它的 涵盖范围更广, 被纳入到美国的健康护理系统当中。 在城市救护车服务出现之前, 病人和伤者被任何能 够使用的交通工具进行运输, 包括过路者的机动车、 马车、 农用车、 公交车或者出租车等。 1865年, 美国 辛辛那提市商业医院建起了第一个基于医院的救护 车服务体系。1869年, edward dalton博士在纽约组 建第一支马车救援队 1。1965年, 美国总统高速公 路委员会建议发起一个全国事故响应计划, 以此来 减少高速公路事故的死伤数量。1966年, 美国国家 科学院 - 国家研究会发布了一份基于全国调查的名 为 ?事故造成的死亡和残疾: 被现代社会忽视的疾 病 的白皮书, 为日后 ems成熟发展奠定了基础。 这些国家层面的努力推动了议会立法进程, 直接引 导美国运输部、 美国高速公路安全管理局出台了一 项改进紧急医疗救助的计划。 1973年美国国会通 过了 ems系统法案, 这一法案授权的资助极大地促 进了区域 ems传送系统的全面发展。 1984年, 国 会主动通过 1984年健康服务、 预防健康服务及家庭 社区基础服务法案, 将 ems 作为儿童救护的首 选 2。ems系统具备统一的呼叫体系、 救援装备、 制定标准及训练有素的工作人员等, 在此之上, 按课 程标准将社区志愿者培训成急救人员, 并根据 ems 系统分派任务等。它为第一响应者的诞生铺平了道 路, 第一响应者的诞生是以急救医疗服务系统为基 础的, 两者相辅相成。 独立的有组织的急救医疗救护响应传统起源于 战争年代。早在拿破仑战争时, 就已有专门的运输 人员执行将伤者从战场前线转移到后方的任务。 300多年前, 本杰明 ! 富兰克林就构思志愿者消防 部门来保护新建美国人民。第一响应者在美国已有 三百多年的发展历史, 这是一种志愿救助与社区服 务。在第一响应者的产生和发展中, 美国 richard cumm ins博士 1987年在西雅图的研究起到了很大 的推动作用。他发现, 如果按照步骤展开一系列的 救援活动, 心脏病患者有更大的存活几率。这些救 援步骤被称为 ?幸存链条 , 包括: 早发现, 早到达, 早恢复, 早除颤, 早提供先进的生命支持。但这一系 列的救援步骤往往需要建立在社区快速反应的基础 之上, 且要求提供救援的人具备有相应的知识和技 能, 这在一定程度上催生了社区第一响应者的 诞生 3。 2? 狭义第一响应者 医学界有的把第一响应者定义为 2: 那些在事 件发生后第一时间抵达事故现场的人, 其首要作用 就是最先获得现场情况、 初步判断病人情况并以有 限的救生手段抢救病人。也有的则定义为 4, 经过 认可的项目培训, 在医疗项目主任 (m edical program directors , mpd)的书面或者口头授权下, 或者在授 权医生代表的授权下, 提供应急医疗服务, 并且经过 卫生部门的考核和认证。成为第一响应者必须具备 一定的条件, 如美国华盛顿州卫生局规定了两个条 件: 一是在一个国家认可的项目中接受培训, 并经医 疗项目主任或经过批准的医师代表的书面或口头的 授权, 提供紧急医疗服务; 二是经过政府检验并 认证。 英国圣约翰急救中心认为 5, 第一响应者接受 过专业的救援训练, 由于他们在社区生活和工作, 因 此可以在救护车到来之前, 收到急救中心的紧急呼 叫, 并迅速赶赴现场实施救援。与普通人相比, 他们 能够以更高的技能和更为妥善的方法提供有效的专 业急救服务, 能够与医生、 警察和消防员等专业人员 和机构配合处理某些重大灾难和事故。第一响应者 机制的运转离不开制度建设, 关键在于同当地社区 建立合作伙伴关系。 第一响应者培训被认为是急救人员最低要求的 培训, 这种培训也是专业消防员所必需的, 纽约消防 局规定所有的消防员必须有认证的第一响应者 - 心 脏除颤证书, 第一响应者的急救医疗培训也经常为 警察所需要。现在许多消防员和医生以外的人也被 !15!? 第 2期? ? ? ? ? ? ? 中 国 安 全 生 产 科 学 技 术 ? ? ? ? ? ? 要求接受注册第一响应者培训, 他们的工作性质或 工作场所离现有的急救服务机构比较远, 决定了他 们可能会在第一时间出现在急救现场。这些第一响 应者包括: 出租车驾驶员、 公共事业工作者、 教师、 幼 儿护理员以及校车司机、 安全官员、 保镖、 体育教练 和运动员教练、 打猎和钓鱼向导、 校园响应者和校园 警察、 童子军和领导者、 社区第一响应者团队成员及 机场地面人员。欧美多个国家对第一响应者都有比 较好的培训制度, 例如, 在加拿大, 红十字会、 国防 部、 圣约翰急救机构、 消防、 海防、 校园响应等都可以 提供认证培训课程; 在美国, 交通部在 8小时的紧急 救助课程和 180小时的紧急医疗课程之间, 开发了 40- 60小时的第一响应者课程; 在法国, 第一响应 者协会提供培训, 英国主要培训社区第一响应者。 以下根据维基百科的资料介绍加拿大和美国的第一 响应者培训情况 6: 在加拿大, 可以通过多种途径成为一名注册第 一响应者。加拿大的注册第一响应者课程分为 ?第 一响应者 或 ?急救响应者 两类。这两类课程都要 求学员在课程学习前完成 24小时左右的标准急救 培训。 ?第一响应者 课程大约 40小时 (圣约翰急 救中心提供经过删节的 24小时课程 )。例如, 加拿 大滑雪巡逻系统、 圣约翰病人急救护理部门、 志愿者 消防部门、 校园响应队伍以及加拿大海岸防卫队等 都提供注册第一响应者水平的急救医疗护理, 有时 他们为第一响应者提供支持, 有时他们则是首要的 急救响应机构。高水平的培训课程则需符合加拿大 护理人员协会的全国职业能力要求, 注册 ?急救响 应者 可以在某些省份提供急救服务。加拿大红十 字会的第一响应者课程包括急救和 2005年心脏复 苏指南, 该课程符合联邦和省 (地区 )关于高级急救 的一系列规定。该课程教给第一响应者先进的急救 技术: 例如, 在更加专业的医疗工作者到来之前, 如 何维持生命、 避免进一步伤害及由此引发的后果。 美国国家消防协会章程第 1006条和第 1670条 规定, 所有救援者必须经过医疗训练才能实施技术 营救, 包括在解救过程中切割车辆。美国运输部从 1979年开始了中等水平的第一响应者培训。 1995 年, 美国运输部发布了 ? 第一响应者 手册, 完成这 一培训需要 40到 60小时, 第一响应者培训的目的 在于填补第一救助和急救服务之间的空白。美国红 十字会的专业营救者课程 7 为那些工作职责与应 急准备和响应有关的人设计的, 包括护士、 执法人员 及急救人员、 消防员、 工商业应急队、 救生员、 空乘人 员以及其他必须在紧急状况下采取行动的人们。美 国消防协会 8 ( nfpa)主导一个名为 ? 在你的地方 培训 ( trai ni ng at your location) 的项目, 为社区第一响应者提供训练课程。该课程贴近响应 者的实际生活, 很好地满足了他们的需求。美国还 有野外急救响应项目 9, 训练学员在偏僻的环境实 施紧急响应, 培训课程 80小时, 包括但不限于以下 内容: 伤口感染处理、 骨折和脱臼处理、 临时制作夹 板的技术、 病人监测和长时间管理、 所有环境紧急事 件的最新信息及药物治疗的建议等。 英国第一响应者是英国国家医疗服务系统的重 要合作者, 英国急救中心为第一响应者提供了广泛 的志愿机会。不同角色的志愿者们提供的服务主要 受当地急救中心约束, 而不受商业因素影响 10。英 国的第一响应者以社区为组织单位, 如英国滨海利 第一响应者组织 11 自 2005年 11月开始为滨海利 的社区提供服务。这些第一响应者都居住并工作在 滨海利地区, 接受英国东部急救中心的培训, 提供基 础生命救护, 运用氧气疗法和除颤器等设备, 拯救那 些呼吸困难、 胸部疼痛及失去知觉的心搏停止的患 者。英国滨海利的第一响应者与英国东部急救中心 接受所有面对生命威胁的紧急呼叫, 并在八分钟内 到达现场。 英国圣约翰急救中心的社区第一响应者根据紧 急呼叫被分派, 第一响应者经常是第一个根据病人 需要到达现场、 分析情况并优先进行处理的人。在 急救人员到来之后, 第一响应者有时能成为他们非 常重要的帮手。2009年, 英国圣约翰急救中心的社 区第一响应者代表急救中心共参加了 3500多次 救助 5。 欧美国家的狭义第一响应者有两个重要特点, 一是第一响应者的服务属于志愿服务, 二是第一响 应者的服务需取得认证资格。这两个特点与欧美国 家的文化传统和法律制度有关。西方基督教文化中 一个很著名的成语和口头语是 ? 好撒玛利亚人 ( thegood samaritan)。它的意思是好心人, 有时也 被理解为见义勇为者。欧美许多国家都颁布好撒玛 利亚人法 ( good samaritan law ), 目的就是要保护欲 !16!? ? ? ? ? 中 国 安 全 生 产 科 学 技 术? ? ? ? ? ? ? 第 7卷 帮助他人但后来反而导致更严重后果的人, 其最终 目的就是防止个人在社会中不愿帮助需要帮助的陌 生人。这些国家的好撒玛利亚人法围绕着以下三个 问题展开: 一是公民在救助他人时涉及到的法律责 任; 二是公民在救助他人时受损的补偿以及好撒玛 利亚人的权利; 三是公民在救助他人时承担的责任 和风险。这种文化传统与法律制度鼓励人们热心于 志愿服务, 从事见义勇为和救助需要帮助的人等活 动, 其中紧急医疗救护志愿服务就是狭义第一响应 者的义务。在医疗救护中, 由于志愿服务的救护行 为可能会给被救助者造成伤害, 因此, 提供志愿服务 的人需取得相关资格认证, 才能得到好撒玛利亚人 法 (在美国, 除了好撒玛利亚人法外, 还有志愿服务 法 )的保护。 3? 广义第一响应者 美国在更广泛的意义上发展了第一响应者的概 念, 以适应突发事件应急管理的需要。如美国运输 部、 美国国家公路交通安全管理局、 美国卫生与人类 服务部和孕产妇和儿童卫生局 12 定义第一响应者 为应急救治服务系统的组成部分, 第一响应者是指 不论其拥有何种证书而首先到达灾难现场的个人。 第一响应者是急救服务系统中不可或缺的一部分, 他们使用有限的设备进行最初的事故现场判断和急 救干预, 被训练成为专业急救服务的辅助力量。 美国国土安全部 13则认为第一响应者制度更 偏重于确保在发生恐怖袭击、 自然灾害和大规模的 紧急事件时, 能够有携带着信息和资源、 有准备、 有 装备的第一响应者赶到现场实施救助。美国国土安 全部认为, 第一响应者的培训和所提供服务不仅包 括医疗救助, 还包括安保、 救火、 法律援助等一些专 业技术要求更高、 危险性更大的服务内容, 涉及的领 域包括边境安全、 反对偷渡行为、 灾难应对和恢 复等。 也有学者 14 定义第一响应者是经过训练的应 对突发事件和危机请求的人员。他们可能是警察、 消防人员、 急救医疗人员、 心理健康辅导员、 心理学 家、 医务人员和医生、 犯罪现场的技术侦查人员、 儿 童保护服务人员、 保安员、 在战斗第一线的士兵, 有 些情形下, 办公室经理和学校教师也是第一响应者。 2002年 1月, 美国总统布什批准成立专门为应 对突发事件的公民服务队 ( citizen corps )计划 15。 公民服务队由美国联邦紧急事务署主管、 联邦政府 有关部门共同资助。公民服务队的使命是: 通过教 育、 培训和志愿者服务, 充分发挥公民潜能, 使社区 更安全、 更有能力和更好地准备应对恐怖主义、 犯 罪、 公共卫生问题和各类灾害的威胁。目前, 美国所 有的州和海外领地都建立了州级公民服务委员会 ( citizen corps council), 全国州级以下地方政府建 立的公民服务队有 2444个委员会, 为美国 80 % 的 人口服务。公民服务队计划是美国政府资助的广义 的第一响应者制度。 公民服务队有五个合作计划, 这五个计划包括: 社区应急响应队 ( community emergency response tea m s , 简称 为 cert ) 计 划, 消 防 服 务 队 ( f ire corps) 计 划, 医 疗 服务 预备 队 ( m edical reserve corps , 简称 mrc ) 计 划, 守 望 美 利 坚 ( usa on w atch)计划和警务志愿服务队 ( volunteers in police service , 简称为 vips) 计划。美国传统狭义上的应 急医疗救治第一响应者的数量近年来呈下降的趋 势 16, 2006年持有应急医疗救治第一应急响应者 证书的人员有 1 . 27万人, 到 2009年降至 0 . 99万 人, 这可能是由于美国广义第一响应者制度的发展 使得一部分志愿服务转向医疗服务预备队以外的其 他四个计划造成的。 下面以美国放射性突发事件处置中的第一响应 者和危险废物作业与应急响应的第一响应者培训课 程为例对广义第一响应者进行介绍。 3 . 1? 美国放射性突发事件处置中的第一响应者 17 美国放射性突发事件处置中的第一响应者的作 用表现为: 第一响应者是放射性突发事件防御中的 第一线, 地方应急管理服务机构、 急诊医生和工作人 员、 护理人员、 执法人员和消防人员在放射性突发事 件的早期响应中起着主要和关键性的作用。在几个 小时之后, 国家层面的执法人员在支持地方层面的 响应中也将起到重要作用。 ( 1)第一响应团队行为模式结构: 在所有突发 事件中, 不管位置在哪里, 建立事故总指挥支持团队 的一个基本概念是, 各种响应团队都有相同的组织 要素。他们使用相同的数字和语言公约向事故总指 挥报告, 以便识别不稳定的同位素的名称与方法标 准化, 减少混乱, 提高通讯效率和减少响应时间。这 !17!? 第 2期? ? ? ? ? ? ? 中 国 安 全 生 产 科 学 技 术 ? ? ? ? ? ? 种正式的结构可以快速整合来自不同区域的响应团 队工作人员, 也可以缩短国家层面的准确无误的资 源立即介入。 ( 2)第一响应者的目标: 以合理的方式立即 保护公众; # 最小化突发事件、 事故、 攻击对健康的 影响, 并尽可能地提供援助和安慰, 以控制恐慌; 在响应操作中保护应急管理人员, 并保持应急设施 和医院业务稳定; % 为事故总指挥收集、 保护和整理 信息, 以使地方指挥机构能按实际问题而不是想象 中的威胁对公众健康影响进行管理, 也为执法的目 的和将来相同的突发事件的处置提供支持; 在一个地方的意外的或蓄意的放射性影响中, 提供 一个合理的和有事实依据的更为广泛的响应。 为完成上述目标, 需坚持三个关键原则对操作 理念进行管理: 本地官员负责第一响应, 因为他们 所处的位置有利于收集一个或多个不稳定同位素释 放进入环境中的性质; # 事故总指挥掌握准确的信 息, 并且由他向国家层面的团队要求合适有用的资 源介入; 联邦层面的官员负责提供国家层面的响 应, 支持地方响应, 并在需要时向国际上请求支援。 ( 3)第一响应团队的成员: 所有应急响应活动 都需有计划地协调, 事故总指挥建立一个团队负责 计划、 获取和协调资源。 资源协调官负责建立临时区域, 决定需要何种 资源, 和取消对包括消防栓、 泡沫抛洒和服装更换的 需求; 向外请求援助; 整合未经请求的志愿者和资 源; 为团队成员和 ? 准成员 提供会议节点手机 号码。 团队成员还包括消防人员、 ems、 执法或治安团 队、 核取证证据管理团队、 负责放射性监测的第一响 应者、 放射性评估师、 以及物流、 金融和管理人员。 负责放射性监测的第一响应者可以是来自本地的放 射性物质使用者 (例如, 医院、 大学和研究反应堆 )。 他们不必具备放射性评估师的资格, 但能使用基本 的放射性监测仪器进行简单的评估任务, 他们必须 配备探测器, 与经过训练的和专业的放射性评估师 保持通讯。 ( 4)第一响应者监测行动指南: 第一响应者监 测人员必须配备一定的设备, 有经验操作基本的放 射性监测, 但这并不能替代放射性评估师和评估团 队的放射性评估。因此, 在专业评估师或团队到达 之前, 第一响应者监测人员必须通过电话向他们咨 询, 并保持第一响应者、 事故总指挥和评估师之间的 通讯通畅, 特别是在放射性物质运输过程中。 3 . 2? 危险废物作业与应急响应中的第一响应者 (意识级 awareness level)培训课程 18 美国农业部开发的 ? 危险废物第一响应者 (意 识级 )作业与应急响应培训 课程是根据(职业安全 与卫生管理条例 )29 cfr 1910 . 120 . ( q) ( 6) ( i)危 险废物作业与应急响应规程开发的。课程有三个目 的, 一是根据 29 cfr 1910 . 120解释在突发事件下, 第一响应者 (意识级 )的作用与能力; 二是讨论在突 发事件下可能遇到的危险类型, 为使用北美应急响 应指导手册帮助识别这些危险物质作好准备, 以及 遇到这种情形发生时应该通知的合适机构; 三是识 别这些危险物质、 讨论他们的危险情形和相关的风 险。美国危险废物作业与应急响应中的第一响应者 (意识级 )应该具有五种能力 (或作用 ): 在突发事件 下认识到危险物质的出现; 了解危险物质是什么? 相关的风险及结果; 如果可能, 识别危险物质; 了解 其所在机构的应急响应计划, 通知合适政权当局取 得额外的资源; 为使用北美应急响应指导手册中的 信息做好准备。 总之, 通过该课程的培训, 第一响应者可以知道 在见到或者发现危险物质泄漏时, 应该采取什么行 动? 去通知谁? 最为重要的是如何保护好自己。 无论是狭义第一响应者还是广义第一响应者, 第一响应者们都有从属组织, 一旦专业救援力量到 来, 他们将按接受应急指挥组织的统一指挥, 并参与 到相应工作组的工作 19。 4? 我国应急管理?第一响应者 制度分析 我国目前还没有名称意义上的突发事件第一响 应者, 但在实践中, 我国有各种不同类型的实际意义 上的突发事件第一响应者。 4 . 1? 赤脚医生制度 我国于文革中期开始有了 ? 赤脚医生 这一制 度。赤脚医生指未经正式医疗训练、 仍持农业户口、 一些情况下 ? 半农半医 的农村医疗人员。当时来 源主要有三部分: 一是医学世家; 二是高中毕业且略 !18!? ? ? ? ? 中 国 安 全 生 产 科 学 技 术? ? ? ? ? ? ? 第 7卷 懂医术病理; 三是一些上山下乡的知识青年。到 1977年底, 全国有 85%的生产大队有赤脚医生, 赤 脚医生数量一度达到 150多万名。根据 2004年 1 月 1日起实行的(乡村医生从业管理条例 ), 乡村医 生经过相应的注册及培训考试后, 以正式的名义执 照开业。赤脚医生的历史自此结束。赤脚医生为解 救中国一些农村地区缺医少药的燃眉之急做出了积 极的贡献, 满足了当时农村大多数群众的初级医护 需要。另一方面也是当时各种灾难中医疗救助中的 第一响应力量。 4. 2? 自然灾害信息员制度 民政部从 2007年开始推行灾害信息员制度, 至 2009年 6月, 全国已基本形成覆盖省、 市、 县、 乡、 村 五级的灾害信息员队伍, 有 2787个县 (市、 区 )建立 了灾害信息员制度 (占全国所有县的 92 . 02 % ), 灾 害信息员人数达 53 . 67万名, 其中区 (县 )级 7783 名, 乡镇 (街道 ) 级 44186 名, 行政村 (社区 ) 级 484764名 20。灾害信息员主要承担灾害预警预报 信息接收和传递、 灾情信息收集和报告、 灾害应急救 助、 防灾减灾知识宣传等职责任务, 是解决灾害预警 信息传递? 最后一公里 瓶颈问题和确保灾情信息 及时准确上报的关键力量。 2009年, 民政部积极开 展灾害信息员职业资格制度试点, 有 1397人通过考 核取得资格 21。另外, 我国政府有关部门出资补贴 在乡村中建立了相关自然灾害信息员制度, 如水利 部门资助的防汛信息员、 林业部门资助的护林防火 信息员, 地质部门资助的地质灾害信息员等。这类 信息员一般由村干部兼任, 负责向相关政府部门报 告有关灾害信息, 也有通知村民转移、 防护的职责。 最近几年, 北京市东城区、 海淀区等地方政府推行城 市网格化管理, 由城管和环卫等部门的工作人员在 各街道、 社区向控制中心报告各类突发事件信息, 他 们在履行法定职责的同时, 也兼任突发事件信息员 这一第一响应者职能。 4. 3? 辅助警察制度 22 建国以来, 我国先后出现了内保机构、 治保会、 治安联防队伍、 保安公司和志愿者等辅助警察制度, 他们是社会治安和预防犯罪等突发事件的第一响 应者。 ( 1)建国初期我国建立了负责单位内部治安保 卫的内保机构。企事业单位的保卫组织被定位为维 护企事业单位内部治安的一支非警察力量, 并具体 组织实施各项内部治安防范工作, 其人员受企业和 公安机关的双重领导。根据 1995年(中华人民共和 国人民警察法 )规定, 单位内部保卫组织不再拥有 任何警察权。 ( 2)负有维护社会治安义务的治保会。 1952年 8月 21日由公安部公布施行的(治安保卫委员会暂 行组织条例)规定: ?治安保卫委员会是群众性的治 安保卫组织, 在基层政府和公安保卫机关领导下负 责进行工作。 我国 1982年宪法规定治保会不再受 公安机关领导。 ( 3)治安联防队伍。1988年, 国务院批准公安 部(关于继续加强群众性治安联防工作的请示 )充 分肯定了治安联防队伍对维护社会治安的作用。自 上世纪 80年代末 90年代初始至今, 各种形式的辅 警在我国逐渐发展起来, 队伍不断壮大。我国各地 使用的辅警已经从最早的治安联防员, 发展为治安 员、 交通协管员、 协警、 巡防员、 文职雇员等各种称谓 的辅警, 不仅种类较多, 且招募方式和待遇各不相 同, 整体素质也参差不齐, 辅警地位没有立法确定, 辅警执法缺乏规范, 等等。公安部于 2004年 9月 3 日发布了 (关于对公安机关治安员队伍进行专项清 理的通知), 要求 2008年 1月 1日以后, 各级公安机 关一律不得再以任何名义留用治安员。 ( 4)来源于保安公司的保安制辅警。随着保安 服务业在协助公安机关维护社会治安、 服务经济社 会发展、 满足公众安全需求方面的作用日益显现, 各 地公安机关便将保安置于警务制度改革和社会治安 防控体系建设之中来发展。一些公安机关还从保安 公司聘请保安辅助公安机关从事警务活动。目前, 基层公安机关聘用的保安绝大多数从事社区治安巡 防任务, 有的也从事协助公安民警对被审查对象进 行看护的任务。 ( 5)作为公益伙伴的志愿者。近年来, 我国开 始出现一种从事帮助、 协助公安机关维护社会治安 秩序, 接受公安机关业务指导的志愿者队伍, 他们也 属于辅警的范畴。如在 2008年北京奥运安保中, 奥 运安保志愿者主要在地铁和奥运场馆从事安检工 作, 在奥运场馆及周边地区、 商场、 超市、 广场、 公园、 公共娱乐场所、 旅游景点等人员密集场所和重点部 位巡逻等。 !19!? 第 2期? ? ? ? ? ? ? 中 国 安 全 生 产 科 学 技 术 ? ? ? ? ? ? ( 6)我国第一响应者制度的最新进展 随着经济社会的发展, 突发事件与灾情往往更 加复杂, 而不仅限于对单个个体的医疗救助, 第一响 应者培训课程显得局限性越来越大, 即在培训中缺 乏面对不对称威胁的经历与经验 (例如恐怖主义和 自然灾难 )。今天的第一响应者需要掌握不同的解 决问题的策略, 以及环境认知和更好地改进经验的 方式 23。 2010年 3月和 9月, 我国四川省有关地市人民 政府与德国联邦政府技术救援署、 中国地震应急搜 救中心先后在绵竹市汉旺镇和都江堰市联合举办了 联合国城市搜索救援 ?第一响应者 培训。该项目 是由德方出资, 以中方专家为主, 德专家协助, 共同 开发的一整套培训课程 24。 该项目把第一响应者定义为, 突发事件发生后, 在第一时间内赶到现场, 能够指挥现场民众徒手或 利用简单工具开展抢险救灾的人员。根据这一定 义, 有可能成为第一响应者的人员包括基层官员、 警 察、 消防人员、 当地驻军、 医院院长、 居委会负责人、 社区负责人、 学校校长和企业负责人等。第一响应 者的应急响应能力高于公民自救互救, 低于专业响 应队伍, 第一响应者到达现场的时间慢于本地居民, 快于专业响应队伍。 相比美国的广义第一响应者制度, 联合国城市 搜索救援? 第一响应者 培训推广的 ?第一响应者 制度在能力方面增加了指挥控制和组织协调能力, 在职责方面增加了现场组织管理职责。在当今突发 事件往往呈现?小灾大难 的情况下, 第一响应者的 现场组织管理能力非常重要, 通过第一响应者的现 场组织管理, 可以减轻突发事件本身的冲击和影响, 也可以一定程度上防止次生、 衍生灾害的发生。另 一方面, 在发展中国家, 由于国民教育水平和经济社 会发展的状况决定了这些国家不可能像美国一样, 实施宏大的公民服务队计划, 使相当部分公民具有 第一响应者的能力, 培训一部分具有现场组织管理 能力的第一响应者可能更为现实。因此, 在发展中 国家培训具有一定现场组织管理能力的第一响应者 可行性更高, 现实意义更大。 总之, 随着我国 ? 赤脚医生 制度的消失, 我国 狭义第一响应者目前基本处于空白。从广义第一响 应者来看, 自然灾害的广义第一响应者目前还只是 自然灾害预警阶段的信息员, 应急救援的第一响应 者目前还处于探索的初期阶段; 对于社会安全类突 发事件, 我国辅警的来源较随意、 辅警素质不高、 公 安机关对辅警队伍的管理还不规范、 辅警职责还不 清晰, 辅警发展呈现出有需求但无标准的特点。 5? 政策建议 欧美国家的好撒玛利亚人行为与我国的见义勇 为行为有一些相似的地方: 都是紧急情况下的一种 救助行为; 都可能具有风险和危险; 都具有利他性; 结果的双重性。欧美国家在撒玛利亚人行为的基础 上发展了应急管理第一响应者制度, 丰富了这些国 家应急管理的社会动员体系, 为公民有序参与应急 管理提供了制度保障。我国 (突发事件应对法 )明 确了公民参与突发事件应对工作的义务, 对基层政 府、 新闻媒体和学校进行应急管理的科普宣教提出 了要求, 规定人民政府可以调动社会力量采取应急 处置措施, 并对公民参与突发事件应对中的权利与 法律责任做了初步规定。 (国家突发公共事件总体 应急预案 )也要求加强以乡镇和社区为单位的公众 应急能力建设, 发挥其在应对突发公共事件中的重 要作用。但我国却没有相关的法规对公民如何有序 参与应急管理以及参与应急管理的权责利等做出明 确细致的规定。 近年来, 我国为提高公民参与应急管理的能力, 着重加强了应急管理科普宣教工作。 (国务院办公 厅关于印发应急管理科普宣教工作总体实施方案的 通知 )(国办函 2005+90号 )以宣传和解读 (预案 ) 为核心, 以普及应急知识为重点, 提高公众的预防、 避险、 自救、 互救和减灾等能力。以宣讲各类突发公 共事件典型案例为抓手, 增强公众的公共安全意识 和法制意识。 (国务院办公厅关于转发教育部中小 学公共安全教育指导纲要的通知 )(国办发 2007+9 号 )规定公共安全教育的主要内容包括预防和应对 社会安全、 公共卫生、 意外伤害、 网络、 信息安全、 自 然灾害以及影响学生安全的其他事故或事件六个模 块。这些科普宣教工作有利于提高我国公民的应急 管理能力, 但也存在一定的不足: 一是着重于公民个 人能力的提高, 缺乏组织与制度性。一旦突发事件 来临, 容易导致公民在自救互救中出现混乱局面, 或 者无序参与应急救援; 二是由于缺乏制度约束, 应急 !20!? ? ? ? ? 中 国 安 全 生 产 科 学 技 术? ? ? ? ? ? ? 第 7卷 管理科普宣教工作容易流于形式, 效果不理想。 应急管理第一响应者制度有利于我国应急管理 科普宣教落到实处, 有利于我国公民有序参与应急 管理, 有利于丰富我国基层群众的文化生活, 促进社 会和谐稳定。因此, 建议: ( 1)大力培训应急救援 ?第一响应者 教官。由 于我国目前的志愿服务法律制度还短缺, 我国还不 可能大规模推广国外的 ? 狭义 或 ?广义 第一响应 者制度。我国可在中德政府合作的城市搜索救援 ? 第一响应者 基础上, 优化课程内容, 为每个乡、 镇 培训应急救援 ?第一响应者 教官。这些教官在日 常工作中负责培训各村组公民的应急管理能力, 在 突发事件中负责组织辖区公民有序参与应急救援。 ( 2)我国应逐步制定有关志愿服务法, 或者志 愿者参与应急管理条例, 规范志愿者参与应急救援 的专业执照、 证书或许可证, 保护合格应急志愿者在 应急救援中的行动, 等等。在此基础上, 依托我国现 有基层的民兵组织和团组织的志愿者体系, 建立我 国基层应急管理的第一响应者制度。 参考文献 1?http : /www. 1stresponder web. co m / 2? m arx : rosens emergencym edicine , 7th ed . copyright? 2009m osby , an i mprint ofelsevier 3?http : /www. felixstowe . first . responders. org . uk/why 4? w ashington state specialobjectives for firstresponder , office of e mergency medical andtraumaprevention , w ashington depart ment ofh ealth, m arch 1998 . http : / / www. doh. wa . gov/hsqa/emstrauma/do wnload/frwsso . pdf 5?http : /www. sja . org . uk/sja/default . aspx 6?http : /en. w ikipedia . org /wiki/first_responders 7?http : /www. redcross . org 8?http : /www. nfpa .org /ite mdetai. lasp?categoryi d = 1608& itemi d=42658&url=training/training % 20at % 20your % 20location 9?http : /www.nols .edu/wm i/courses/wildfirstre sponder .sht m l 10?http: / /www. first?response . org . uk/about_us . ht m l 11?http: / /www. leighfirstresponders. org . uk/index . htm l 12? f irst responder : national standard curriculum . u? nited states department of t ransportation:n ational h ighway t ransportation safety adm inistration.1995 . pp.xiv .retrieved 2009?11?19. http: /www.nhtsa . dot . gov/people/injury/ems/pub/frnsc . pd. f 13?http: /www.firstresponder .gov /pages/default .aspx ho meland security 14?first responders guide to abnor mal psychology : appli ? cations for police ,firefighters and rescue personne, l w illia m i . dorf man,lenore e. w alker ,copyright 2007 springer science+ businessm edia ,