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行政法讲义 学院：法学院 班级：09法学一班 姓名：堵亚钧 第一章 行政救济法的基本原理 第一节 行政救济的一般理论 一、行政救济的概念（一）概念表述行政救济从字面上来看，并非由“行政”进行的“救济”，而是对“行政”进行的“救济”，可见，行政救济是以行政争议为对象的权利救济。行政救济是指有关国家机关依法对有瑕疵的行政行为予以矫正以及对行政造成的不利后果予以消除而实施的一种法律补救机制。其特征有：1、行政救济的主体是有关国家机关.因为行政行为是行政主体代表国家实施的，具有法律效力，所以对这种行为效力的消灭或变更，同样只能由代表国家行使权力、维护公共利益的国家机关来决定。同时，有关国家机关既可以主动也可以相对人的申请实施救济；既可以直接实施救济，也可以通过对行政行为的不予适用、不予执行而间接地矫正行政行为。2、行政救济的客体是：有瑕疵的行政行为以及行政行为造成的不利后果。首先，救济的客体是行政主体的行为而不是相对人的行为，有关国家机关是对行政行为的合法与否进行审查。其次，作为客体的行政行为包括两个方面：一是有瑕疵的行政行为，即违法或不当，对该行为的矫正属于行政救济的范围；二是行政行为造成的对相对人不利的后果，对它的消除也属于行政救济的范畴。造成不利后果的既可能是违法或不当的行政行为；也可能是合法的行政行为，但只要造成了不利后果（损害或损失），都应当给予法律上的补救。国家赔偿或补偿。3、行政救济的性质是一种法律补救机制。首先它不是法律制裁，而是一种法律补救。其次，不是一般意义上，纯物质上的救济，而是法律救济，权利救济。4、行政救济是监督行政一种方式。行政救济不仅仅是对行政相对人合法权益的补救，而且对于监督行政合法性也具有重要意义。相对于行政监察等其他监督行政的方式，行政救济只是行政相对人发动的，由国家通过宪法法律给予相对人的救济机会和权利。 （二）行政救济与行政程序的关系1、行政救济，乃事后救济，是消极的补救机制，行政程序是事中救济，是积极的救济。2、行政程序是行政主体在作出行政行为的过程中的法律要求，往往通过行政听证、相对人的申辩以及行政主体的告知和说明理由等程序性机制，促进相对人更多地参与到行政过程之中，以此将个人意见的表达和行政意志有机结合起来。行政程序是行政相对人控制行政权力滥用的法律机制，在保护相对人权益上侧重于事前预防。 二、国外行政救济途径国外行政救济途径，存在着两种模式：即以法国为代表的大陆模式和以英国为代表的英美法系的模式。（一）法国行政救济途径主要包括1、议会救济。它是受到损害的相对人利用议会对行政机关的监督作用作为请求救济的一种途径。其方式主要有：财政监督。通过不信任案。议员对部长和总理就行政问题提出询问。组织调查委员会就某一事件进行调查。在这几种方式中，通过预算和不信任投票，属于一般的政治范畴，很难作为受害人对违法行为的救济手段。询问和调查委员会的主要目标在于使议员了解情况，但也可以附带作为受害人对违法行政行为活不作为的行政行为请求救济的手段。2、行政救济。它是相对人对于违法和不当的行政行为，向行政机关请求矫正的一种救济途径。与我国的行政复议相类似。但是也有自己的独特之处：受理行政救济的机关，在不损害当事人或第三者既得利益范围内，可以撤销和变更原来的行政决定；也可以在其本身职权内，另外作出一个决定代替原来的行政决定；受理行政救济的机关，可以在请求人请求范围内予以救济，也可以在请求外本于自身职权，主动撤销或改变原来的行政决定，因此受理行政救济的机关的救济裁决，不受当事人申请范围的限制；行政救济的请求，不受时间和形式的限制，救济裁决是一个单方面的行政行为。该行政救济分为两种，一种是善意救济，指请求权人向原行政机关所申请的救济；二是层级救济，指请求权人向作出决定的上级机关申请的救济。3、调解专员救济法国的调解专员制度是在瑞典的议会司法专员制度和英国的议会行政监察专员制度启发下，对违法的和不良的行政活动而设立的一种救济制度。他执行职务不接受任何行政机关的命令。其职权范围广泛，无论公法性质、私法性质的案件，无论违法的、合法却管理不良的行为，都可以向调解专员提出申诉。具体职权有：对当事人的申诉是否合理进行调查；以调解的方式调停案件；向有关行政机关提出解决措施的建议权；向总统或国会提出年度报告权以及在必要时有权对公务员严重违法失职行为，发动纪律处分程序或刑事追诉程序权。4、诉讼救济。指当事人不服行政机关的违法或不当的行为，通过向法院提起诉讼请求救济的途径。它是法国行政法上最主要的救济途径和手段。由于法国存在着行政法院和普通法院两个司法系统，一般而言，公法形式的诉讼向行政法院提出，私法形式的诉讼向普通法院提出。法国行政诉讼有两个重要的手段：越权之诉该诉讼中，相对人可请求撤销违法的行政行为；完全管辖权之诉该诉讼中，相对人既可请求撤销违法的行政行为，也可以请求损害赔偿救济，但不可命令行政机关为或不为一定行为。 （二）英国的行政救济途径1、部长救济。公民权利或利益受到行政机关侵害时，可以向部长申诉请求救济，这种申诉主要是针对地方政府的行为。公民依法向部长申诉时，部长根据法律规定的权力，可以就地方政府决定的事实方面，法规方面以及决定是否妥当进行全面的审查，有权变更地方政府的决定。提起申诉的公民不服部长的决定，通常可以就法律问题向高等法院上诉。2、议会救济。公民由于行政活动受到侵害时，可以通过本选区的议员促使部长注意，也可以由议员在议会中提出质问或提议进行辩论。对于重大问题，议会可以通过决议成立调查法庭，但通过议会救济途径只适用于重大问题，如政策、行政效率问题等。对于一般的行政问题往往缺乏实效。3、行政裁判所救济。由议会通过法律成立的一些特别裁判所，受理由行政活动所引起的争议。行政裁判所解决行政争议的种类繁多，如关于养老金、卫生保健、社会保险、酬金支付方面的争议等。公民就行政裁判所对争议所做的裁判持有异议，可以提出上诉或进行司法审查。具体来说就是，向上诉裁判所上诉，向部长上诉，就裁判所裁决中的法律问题向高等法院上诉或向上诉法院上诉等。4、司法审查救济。由行政机关的越权行为侵害公民的权利和利益，公民否认越权行为的效力时，可以在两种诉讼中提出：一是在其他诉讼中涉及行政决定的效力时，可以主张决定和裁决无效作为抗辩理由，由受诉法院附带审查该决定和裁判的效力；二是针对越权行为本身，请求法院审查行政机关的决定或行政裁判所的裁决的合法性。三、与行政程序的关系（一）行政救济，乃事后救济，是消极的补救机制；行政程序是事中救济，是积极的救济。（二）行政程序是行政主体在作出行政行为的过程中的法律要求，往往通过行政听证、相对人的申辩以及行政主体的告知和说明理由等程序性机制，促进相对人更多地参与到行政过程之中，以此将个人意见的表达和行政意志有机结合起来。行政程序是行政相对人控制行政权力滥用的法律机制，在保护相对人权益上侧重于事前预防。第二节 行政救济的途径和方式 一、救济途径 1、行政系统内部的救济途径 主要是行政主体基于其领导权而对其所属行政主体所作的行政行为实施的救济。如行政申诉、行政信访或人事仲裁。基于指导权，即行政主体之间的具有的指导与被指导的关系，也是行政系统内救济，这种权力产生的救济途径只能是行政复议。 这类救济的客体，可以是任何行政行为，具体行政行为或抽象行政行为；外部行政行为或内部行政行为均可。 救济的内容既可以是对行政行为做合法性审查，也可以是对行政行为做合理性审查。 救济的方式不仅可以采用撤销和变更的方式，也可以采用宣告无效、责令补正等方式。 目前我国行政内救济机制主要包括：行政复议；行政申诉；人事仲裁；行政信访。 2、行政系统外部的救济途径是指来自于行政系统外的救济。 它包括立法救济和司法救济两种。（1）立法救济既包括通过立法的直接规定而进行的救济，也包括通过一定的审查行为而进行的救济。 它是国家权力机关，即全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会基于宪法和组织法规定的、对同级政府的监督权而对其行政行为实施的法律救济。 其救济的客体一般为本级政府及其派出机关的抽象行政行为。也就是说，第一，对本级政府工作部门、上下级政府及授权主体所做的抽象行政行为不做救济；第二，一般只对他们所做的抽象行政行为予以救济而不对其具体行政行为进行救济。其救济的方式一般以撤销为主。在我国，国家权力机关对行政过程中的相对人进行救济的方式包括两种：其一，是在行政活动之前制定相关的法律，规范行政职权的行使，从而确保相对人的合法权益；其二是在相对人合法权益受到违法的行政行为侵犯后，权力机关通过对行政活动的监督，达到救济相对人合法权益的目的。后者的依据是2006年制定的各级人民代表大会常务委员会监督法。权力机关的监督，即立法救济仅仅在结果上间接地救济相对人的合法权益，而相对人并不能直接要求权力机关对自己的合法权益进行救济，因此，这种救济并非严格的行政救济。但另一方面，宪法第41条规定，“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。即对于行政机关违法发布的决定、命令，相对人可以向权力机关提出申诉、控告或者检举，建议权力机关对行政机关的违法行为进行监督，权力机关接受相对人的建议后，经审查认为行政机关发布的决定、命令超越法定界限、同法律法规的规定相抵触或有其他不适当的情形时予以撤销，此时，对于相对人来说就是权利利益的救济，它也就成了行政救济的一种方式。（2）司法救济是指司法机关对行政行为予以审查而实施的一种法律补救机制。这种救济在目前主要限于法院通过行政诉讼活动，对行政行为进行审查。其救济的客体一般仅仅限于具体行政行为。仅仅对抽象行政行为的诉讼，法院不予受理。方式有直接的：一般有对违法的行政行为判决撤销；对不履行法定职责的被告判决其在一定期限内履行；对显失公正的行政处罚判决变更等。 也有间接的方式：通过对行政机关部分抽象行政行为的判断，对不合法的规章及其他规范性文件不予适用，从而使其事实上失去效力。 通过对行政机关行政强制执行决定的审查，对认为违法而被申请强制执行的具体行政行为不予执行，从而使该行政行为实质上处于不能发生法律效力的状态。 二、救济方式 1、补正和履行补正，是指对实质上合法但程序和形式上有一定错误的行政行为予以补充和改正。其途径，可以是自行补正，也可以是责令补正。 经补正的行政行为与合法行政行为一样具有法律效力。但是，应补正的行政行为在补正前或者行政主体拒绝补正的，除个别情况以外，不具有法律效力。履行，是指对行政主体不履行或拖延履行法定职责的行政行为，由有权机关责令行政主体在一定期限内履行职责。适用这一方式的前提有：第一，存在行政主体的不作为；第二，存在履行的必要。如果再履行已成为不可能或不必要，则不适用这一方式，但仍需救济的，则可采用确认违法和赔偿等其他方式。2、撤销、宣告无效和转换（1）撤销是指依法消灭具有法定违法事由的行政行为的效力。行为一经撤销，就视为该行为自作出之日起便不具有法律效力。其适用条件有：第一，不符合客观情况的行政行为。即主要事实不明或主要证据不足的行政行为。第二，有法律错误的行政行为。如适用法律规范错误的具体行政行为、与法律规范相抵触的抽象行政行为。第三，滥用职权的行政行为。第四，严重违反法定程序的行政行为。如不审而决（先做出判决后召集行政争议双方进行走过场的审理。即违反案卷主义的审理）；违反次序；程序混用等。 行政行为被撤销后，相对人已经享受了权利履行了义务的，但依法确应当享受权利和履行义务的，应用转换予以进一步补救；相对人已享受权利，但依法不应当享受的，应按照不当得利予以返还或予以追缴；相对人已经履行了义务的，但依法不应该有此义务的，应得到行政赔偿。 （2）宣告无效是指特定行政行为违法并使之自始不具有法律效力的补救方式。一般而言，因越权所做的行政行为以及因受欺诈、胁迫或恶意串通所作的行政行为，应适用宣告无效的救济方式。越权行为，被宣告无效后其法律效果与被撤销相同；因欺诈或恶意串通所做的行为被宣告无效后，其法律效果一般采取剥夺非法所得的方式。（3）转换（替换、代替）。对依法予以撤销或宣告无效的违法行政行为，行政主体依法确应适时与该违法行政行为目的相同的行政行为的，可将该违法行政行为转换为另一合法的行政行为。我国没有直接规定，但“重新作出行政行为决定”可谓间接引入了该制度的精髓。3、变更、赔偿和补偿（1）变更，是将不当的行政行为改变成为适当、合理的行政行为。适用于合法但内容上显失公正的行政行为。对于主要事实不清、适用行政法规范错误或与行政法规范相抵触、超越或过滥用职权的行政行为，即使其所设定的权利义务显失公正，也只能适用撤销或宣告无效并适用转换的方式，而不能适用变更的方式予以补救。有权进行变更的主体，可以是权力机关，也可以是行政主体。但是法院只能依法对行政处罚进行变更。（2）赔偿，行政赔偿是对违法行政行为侵犯相对人合法权益所造成的损害予以赔偿的一种救济方式。它可以与履行、撤销或宣告无效等救济方式同时适用。（3）补偿，行政补偿是指对合法行政行为造成相对人合法权益的损失予以一定弥补的一种补救方式。他是对行政行为造成的不利后果的一种补救，但引起这种不利后果的原因是合法行政行为，而不是违法行政行为。第二章 行政系统内部的行政救济第一节 行政申诉 一、行政申诉的概念 （一）申诉是指公民或其他组织成员依宪法、法律及其他规定享有的权利受到侵害时，按照一定的程序向有关机关或组织说明情况，要求给予解决的行为。（二）行政申诉也叫公务员申诉，是指有关行政主体根据公务员的申请，对涉及该公务员本人权益的人事处理决定按照一定程序予以审核并重新作出处理的活动。（三）行政申诉的受理范围处分、辞退或者取消录用，降职，定期考核定为不称职，免职，申请辞职或提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇以及法律、法规规定可以申诉的其他情形。二、向行政上级的申诉程序（一）向原处理机关的申请复核公务员可以在知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；原处理机关应当在接到符合申请书后的30日内作出复核决定。对复核结果不服的，可自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。（二）向行政上级的申诉公务员可以不经复核直接申诉。自知道该人事处理之日起30日内，向原处理机关的上一级行政机关提出申诉。公务员对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，还可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。申诉处理时限：受理机关应当自受理之日起60日内作出处理决定；案情复杂，可以适当延长，但延长时间不得超过30日。三、向行政监察机关申诉的程序（一）申诉人公务员；行政机关任命的其他人员（二）申诉对象行政处分（三）申诉程序收到行政处分决定之日起30日内向监察机关提出申诉；监察机关应自收到申诉之日起30日内作出复查决定；当事人对复查决定不服的，可自收到该决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核；上一级监察机关应当自收到复核申请之日60日内作出复核决定。第二节 人事仲裁一、人事争议仲裁（一）仲裁仲裁是指由独立于争议双方当事人以外的第三者居间对该争议作出裁决的法律制度。 如民商事仲裁、劳动仲裁、人事仲裁等。（二）人事仲裁也叫人事争议仲裁，是指由依法成立的人事仲裁机构对法定范围内的人事争议进行调解和仲裁的活动。（三）人事仲裁的受案范围1、实施公务员法的机关与聘任制公务员之间；参照公务员法管理的机关（单位）与聘任制工作人员之间。上述情形是因为履行聘任合同发生的争议。2、事业单位与工作人员之间；社团组织与工作人员之间。这两种情形是因为解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。3、军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议；4、依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。二、公务员司法救济的排除及其法理（一）公务员司法救济的排除我国有关公务员救济的法律中都排除了司法救济的可能性。如行政诉讼法第12条，公务员法和最高法院关于执行若干问题的解释第4条等。（二）法理特别权力关系该理论认为，内部行政法律关系与外部行政法律关系中的国家权力性不同；内部行政法律关系具有特殊性，具有特别的权力性。对于特别权力关系内的纷争，即使是侵害人权的行为也无需法律的根据，不得通过法院进行救济，而通过内部途径救济。因此，我国的行政诉讼法、公务员法规定公务员无权得到司法救济。 三、人事仲裁的原则、特点和性质（一）人事仲裁的原则合法原则；公正原则；及时处理原则。（二）人事仲裁的特点。1、范围由法律确定，多为履行或解除聘用合同的争议；2、自愿性，申请仲裁、仲裁机构组成、仲裁审理方式等都协商确定。3、独立性，仲裁庭独立仲裁，不受任何行政机关社会团体和个人的干涉。4、灵活性和快捷性，程序可以由双方协商确定，一裁终局。5、裁决的法律效力性，当事人应当履行，否则权利人有权申请法院强制执行。（三）人事仲裁的性质半官办民。从经费来源和人员管理上看来，其行政机关的因素更大。 四、人事仲裁委的设立1、一般规定各级政府人事部门设立的处理人事争议的仲裁委，是按行政层级设立的。人事争议处理暂行规定第5条规定：国家人事部设立“人事仲裁公正厅”，省级政府、副省级市、地（市）、县（市、区）注意：最低为县级设立人事争议仲裁委，分别处理其管辖范围内的人事争议。第6条规定：仲裁委员会由主任一人，副主任二至四人和委员若干人组成。仲裁委员会的主任可以由同级人民政府分管人事工作的负责人或者政府人事行政部门的主要负责人担任，副主任、委员可以聘请有关方面的人员担任。2、特别规定仲裁委组成人员应当是单数。（一）仲裁仲裁是指由独立于争议双方当事人以外的第三者居间对该争议作出裁决的法律制度。 如民商事仲裁、劳动仲裁、人事仲裁等。（二）人事仲裁也叫人事争议仲裁，是指由依法成立的人事仲裁机构对法定范围内的人事争议进行调解和仲裁的活动。（三）人事仲裁的受案范围1、实施公务员法的机关与聘任制公务员之间；参照公务员法管理的机关（单位）与聘任制工作人员之间。上述情形是因为履行聘任合同发生的争议。2、事业单位与工作人员之间；社团组织与工作人员之间。这两种情形是因为解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。3、军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议；4、依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。五、人事争议仲裁的程序 （一）前期工作争议发生后，当事人可以协商解决；协商不成可以向主管部门申请调解。（二）申请当事双方协商不成、不愿调解或调解不成的，当事人（行政管理相对人）可以在争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委申请仲裁。 申请书应载明事项 交费仲裁（三）受理仲裁委员会收到仲裁申请书后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。决定不予受理的，应当书面通知当事人，并说明不予受理的理由。决定受理的，应当在7日内将仲裁申请书副本送达被申请人并组成仲裁庭。 被申请人应当在收到仲裁申请书副本之日起15日内提交答辩书和有关证据。被申请人没有按时提交或者不提交答辩书的，不影响仲裁程序的进行。 （四）仲裁过程仲裁委员会处理人事争议案件，实行仲裁庭制度。仲裁庭由三名以上(含三名)的单数仲裁员组成，仲裁委员会指定一名仲裁员担任首席仲裁员；简单的人事争议案件，仲裁委员会可以指定一名仲裁员独任处理。仲裁员的回避。1、调解仲裁庭处理人事争议应先行调解。调解要在查明事实分清责任的基础上进行；遵循自愿原则、合法原则。调解书的制作、生效。2、开庭处理方式：原则上开庭处理。在当事双方协议不开庭、仲裁庭认为不宜开庭的情况下，可不开庭。参加情况：开庭处理的，仲裁庭应当在开庭日前的5日内将开庭时间地点书面通知当事双方。申请人无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可视为撤回仲裁申请；被申请人无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可缺席仲裁。证据：当事双方应当对自己的主张提供证据。仲裁庭认为有必要，可以自行收集证据。 只有经过质证认定的事实，才可以作为仲裁的证据。权利：当事双方的委托权；当事双方在仲裁过程中有权进行辩论。辩论终结时，首席仲裁员或独任仲裁员应当征询当事双方的最后意见。 3、仲裁裁决时限：60日；最多不超过90日裁决应当按照多数仲裁员的意见做出。对重大或疑难案件，可报请仲裁委讨论决定。聘任制公务员及其他人事关系的当事双方对仲裁裁决有诉权（15日内行使），期满权利人可申请法院强制执行。第三节 行政信访一、行政法规范2005年国务院信访条例二、行政信访指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。需注意的是，信访机构并不从实体上处理信访案件，仅仅负责传递和协调有关职能部门处理信访案件。与行政复议以及行政诉讼等正式的行政救济制度不同，在信访中，信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求，通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理，属于一种补充性的行政救济制度，它与香港的申诉专员制度、日本的苦情处理制度等相类似，属于非正式的行政救济制度。为了规范我国的信访工作，国务院于2005年颁布了信访条例，该条例对负责信访的机构、信访的渠道、信访的程序、法律责任等作出了详细的规定。三、行政信访当事双方信访人是反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织。信访对象：下列人员的职务行为：1、行政机关及其工作人员； 2、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员； 3、提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员； 4、社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员； 5、村民委员会、居民委员会及其成员。 但是，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。四、接受信访的机构和信访手续各级政府设信访机构；县以上政府工作部门设信访机构。乡镇政府也应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的人员。以上信访机构或人员的具体职责有：受理交办转送信访人提出的信访事项；承办上级或本级政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促检查信访事项的处理；研究分析信访情况，开展调查研究，及时向本级政府提出完善政策和改进工作的建议；对本级政府其他工作部门和下级政府信访工作机构的信访工作进行指导。形式：信访人一般应采用书信、电子邮件、传真等书面形式；有投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实理由。五、信访处理程序管辖：属地管理、分级负责原则；谁主管谁负责原则；依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合原则。申请：信访人提出的信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；投诉请求还应载明：信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。处理时限：收到信访事项，信访机构应当予以登记，并在15日内作出处理，书面答复信访人。处理：对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。处理决定L1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；L2）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；L3）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。 以上决定，应当书面答复信访人。信访人的救济权利：信访人对处理意见不服的，可在收到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查；复查机关应当在30日内作出复查决定并书面答复；信访人还不服的可以在收到书面答复30内再向复查机关的上一级行政机关申请复核，复核机关应当在30日内提出复核意见并书面答复；信访人对复核仍不服的，各级信访机构和其他行政机关不再受理其以同一事实和理由的投诉请求。第三章 行政复议第一节 行政复议概述 一、行政复议的概念 （一）定义。指行政相对人认为具体行政行为违法而向该行政主体的上一级行政机关提出复议申请，该机关受理后对该具体行政行为进行审查并作出复议决定的行政活动。（二）特征1、它是一种行政救济机制。当行政相对人质疑具体行政行为的合法性与合理性时，可以向行政复议机关提出复议申请。复议机关通过审查做出自己的决定。此外，如果相对人对原具体行政行为的行政主体行使法律法规规定的裁量权作出的具体行政行为不服申请复议的，可以在行政复议决定作出前与原行政主体自愿协商而达成和解。只要和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许并终止行政复议审查。2、其目的是解决行政主体和行政相对人在行政活动中所产生的争议。由于具体行政行为往往是行政主体的单方行为决定，行政决定就是以行政主体的意思表示为主导，因此，相对人可能不认同行政主体所作出的决定。但是，只有相对人向复议机构提出申请，复议机构才能介入进行审查；行政复议机构不能自行启动行政复议程序。3、它是以外部具体行政行为为审查对象，同时附带审查部分抽象行政行为（行政规章或行政规范）。虽然行政复议是行政系统内的救济途径，但仅仅针对外部行政行为；行政机关对公务人员作出的行政处分或者其他人事处理决定是内部行政行为，不属于行政复议的审查范围。同时，行政复议机关在审查具体行政行为时，可以应申请人的申请，附带审查作为具体行政行为依据的国务院部门行政规范或地方政府（复议机关的下级政府）的行政规范。部委规章或地方规章可以被复议机关搁置不用，但不能够对他进行审查并作结论。 （三）行政复议与相关概念的区别 1、行政复议与行政诉讼相同点：都是重要的和基本的行政救济制度；所审理的都是相对人和行政主体间的行政争议；受案范围、审理的原则程序、决定或判决的条件等也基本相同。在有些情况下，行政复议还是诉讼的必经（前置）程序。从相对人角度看，两者的衔接方式有四种情况：选择型；选择兼终局型；必经型；复议终局型。不同点：性质上行政活动，行政决定；司法活动，司法裁判。 职权运用行政权，复议机关有权变更或撤销有争议的行政决定所依据的规章或行政规范性文件；运用审判权，诉讼中一般不能变更有争议的行政决定，无权撤销或变更有争议的行政决定所依据的规章或行政规范性文件，只能不予适用。 审理方式书面审理，必要时也可以实行其他审理方式；诉讼一般不实行书面审理，以开庭审理为原则，以书面审理为例外。 法律效力复议决定一般不具有最终法律效力，除非法律明文规定；诉讼活动的裁判则具有最终的法律效力，当事人必须履行。 在救济选择上复议不收费，诉讼则必须收费。复议时间短，诉讼时间长。 其他在受案范围上、审查范围等方面也有不同。 二、行政复议的分类（一）以行政复议是否经相对人选定选择复议和法定复议前者即复议途径是行政相对人的选择项，即它既可以选定行政复议作为救济机制，也可以不经过复议直接向法院提起诉讼。后者就是法律法规规定行政相对人必须以复议或者只能先以复议作为救济机制。前者为法定终局复议，后者为法定前置复议。（二）以复议决定的效力终局的复议和非终局的复议这是上述法定复议的分类。可以将终局复议做以下列举：a对国务院部门或省级政府所做的行政决定不服，向国务院申请复议的，该复议决定为终局复议。b根据国务院或省级政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的行政决定，省级政府确认矿藏、森林、土地等自然资源的所有权或使用权的行政复议为终局复议。C特别法规定的其他终局复议。（三）以相对人申请复议有无条件有条件和无条件复议有条件，即相对人只有履行一定义务后才能提出复议申请。如税收征管法88条规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先按照纳税行政决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或提供相应的担保，然后才可以依法申请行政复议”。这里相对人所履行的义务是行政法上的义务，不是行政复议程序上的义务。即不是行政复议法第9条所规定的申请复议的条件。无条件即行政法规范对相对人申请复议未作特别限制，只要符合复议法的规定，复议机关即应受理。（四）以复议的次数一级复议和二级复议行政复议一般只能复议一次，这些复议同时也是可以在寻求司法救济的。特殊情况下，根据法律规定在对复议不服的情况下，可以申请行政裁决（即复议），但在这种情况下就不得再向法院起诉了。根据行政复议法的规定，现在只有对国务院部门和省级政府所做行政决定不服的复议，才是二次复议。这种二次复议实质上就是国务院的行政裁决。 三、行政复议的基本原则行政复议的原则是在行政复议领域贯彻“依法行政”总要求引申出来的。它同时也反映了行政复议规律的内在要求，对行政复议活动具有特殊的指导意义。（一）行政复议机关依法行使复议权原则其含义有第一，复议权必须依法行使。复议机关只能在法律法规授权范围内行使复议权，不得越权和滥用复议权。复议机关行使复议权，既要符合实体法的要求，又要符合程序法的要求；第二，禁止任何机关、社会团体和个人的非法干预。行政监督权也必须依法行使。（二）便民原则即行政复议应便利于作为复议申请人的相对人参加，为复议申请人再复议活动中依法行事各种权利提供方便。实践中，便利复议申请人参加复议和便于行政复议机关行使复议权是一对既相统一又会时常发生矛盾的关系，在两者发生矛盾时，复议活动则应优先考虑方便复议申请人，而不是行政复议机关。表现：管辖上，当事人可以选择；申请上，当事人可以口头；复议申请，相比复议条例延长（15到60）；还有不收费。（三）全面审查原则即凡属于行政复议受案范围的具体行政行为，行政复议机关对此做出的审查不受复议申请人申请事项范围的限制。因为行政复议在性质上属于上级行政机关对下级行政机关执法活动事项的职权监督，所以必须全面监督。（四）及时复议原则也叫效率原则，它要求复议机关应在法定期限内审结复议案件，而不能任意超过法定期限。行政复议中简便灵活的程序，都能保证复议机关及时审结案件。该原则能使音相对人申请复议而处于不稳定状态的行政法律关系尽快稳定，及时实现公共利益。（五）公正公开原则 公正原则指复议机关在行使复议权时应当公正地对待复议双方当事人，不能有所偏袒。行政复议由于其行政系统内部解决争议的特性，对相对人以及社会公众来说，公正尤其重要。贯彻公正要求复议机关在处理与下级行政机关的关系时把握合理的分寸，不能有意无意地偏袒下级行政机关，真正体现复议机关对下级机关的监督和控制，纠正行政管理中各种违法偏私活动。集中表现为两点：复议过程公开；复议所涉及的资讯公开。公开和公正是一对孪生子。没有公开，公正就无法衡量，充其量是自说自话，无社会公信力可言；没有公正，公开就成了没有价值的闹剧，没有内容徒具形式的公开不仅仅是污染了公正这条河的水流，而是污染了其水源。行政复议的公开，是指行政复议活动应当公开进行，案件的受理、调查审理决定等一切活动，都应该尽可能地向当事人及社会公开，使社会各界了解复议活动的基本情况，避免因暗箱操作而可能导致的不合理，甚至腐败。尽管复议实行书面审理，但其主要案卷应当对当事人公开，行政机关不得无故隐瞒。如被申请人的书面答复，当初做出行政决定的全部证据、依据和其他有关材料，复议机关应当保证相对人的知情权实现。四、行政复议的功能由于行政复议的目的无外乎保护公民法人和其他组织的合法权益；防止和纠正违法或不当的行政行为；监督和保障行政机关依法行使职权这三种，因此行政复议的功能就集中体现在他的维护社会稳定的功能。具体表现在：1、权利义务关系稳定。有争议，即表现为行政主体和行政相对人之间权利义务关系的不稳定，行政作用不能实现。因此社会稳定首先表现在行政法律关系双方权利义务的稳定。2、公民、法人或者其他组织合法权益得到保护。公民、法人或者其他组织合法权益只有得到切实地保护时，政府的公信力才能得到维护，也就是说他们才能拥护政府，与政府合作。他们的合法权益如果得不到切实维护，官民之间的不信任就会挥之不去，对立甚至矛盾就会导致社会不稳定。强权只能维护虚假稳定，公众心理的怨气只能越积越多，久而久之便会剧烈爆发，导致社会大动荡和文明的大倒退。行政复议通过对公民合法权益的保护，避免矛盾的发生、存在和激化，有利于实现根本上的社会稳定。3、定纷止争。不积跬步无以至千里。行政复议尽管每次只能解决一个纠纷或个别案件，但它是通过这种种个案，来避免矛盾和纠纷激化的，或者说它正是将大的社会矛盾分解为小的行政纠纷来避免社会动荡的。第二节 行政复议的范围 一、复议的受理范围 行政复议的范围是指行政相对人不服行政主体的具体行政行为，向行政复议机关提出复议申请要求对具体行政行为进行审查的范围。从行政机关的角度也可以理解为行政复议机关受理复议案件的权限，它决定着哪些行政行为可以成为行政复议的对象，因而关系到行政监督和行政救济的深度和广度。在确定受案范围的方式上，行政复议采用概括加列举相结合的原则。（一）确定行政复议范围的标准1、具体行政行为标准。行政复议法明确规定，相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向行政机关提出行政复议申请，并明确列举了各种作为或不作为的违法具体行政行为。同时，行政复议法将抽象行政行为部分地、有限地纳入到复议范围：对法规和规章以外的规范性文件；申请人在对具体行政行为不服申请复议时，可以一并对做出该具体行政行为所依据的抽象行政行为要求复查。 2、违法和不当标准。它是指行政复议机关只受理相对人认为违法或不当行政行为侵犯其合法权益的行政争议案件。而法院受理案件则通常以行政行为是否合法为标准，至于行政行为的合理、适当，法院一般不予干涉，所以也不受理。3、合法权益标准。行政复议法规定，行政复议机关只受理侵犯相对人合法权益引发的行政争议，当事人其他权益被剥夺或限制，则不属于行政复议范围。按照行政复议性质功能的要求，行政复议的范围应当是很宽的，可提起行政复议的范围应当与行政职能涉及的范围一致，但是，具体到一国的法治实践中，行政复议的范围却受诸多因素的影响而往往小于行政权的作用范围。（二）行政复议的范围行政复议法第二章的规定，公民、法人或者其他社会组织对认为行政主体侵犯自己合法权益的具体行政行为，可以向复议机关申请复议。这里的“合法权益”不仅仅局限于当事人的财产权和人身权，还可以包括平等权、受教育权在内的其他合法权益。在复议机关看来，其受案范围是1、行政处罚案件；2、行政强制措施案件； 3、许可证管理案件；即行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销行为。 4、行政确权案件；即行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权和使用权的行为。行政确权往往关系到相对人切身的利益，如果行政机关违法或不当行使确认裁决权力，必然会给一方当事人造成极大的财产损失，因此，将确权裁决纳入行政复议范围，有利于对相对人的合法权益提供保护。5、侵犯法定经营自主权案件。经营自主权是公民、法人及其他经济组织法依法享有的自主支配和使用其人力、物力和财力以及产供销环节中自主决定不受干涉的权利。实践中，行政机关侵犯经营自主权的形式有多种，如强行要求企业或经济组织上缴利润，强制变更企业名称、改变企业性质等。各种企业经济组织认为行政机关侵犯其法定经营自主权范围内的权利，都可以提起行政复议。6、农业承包合同案件；如行政机关变更或废止农业承包合同的行为。7、违法要求履行义务案件；8、行政许可案件；9、不履行法定职责案件；10、行政给付案件；11、行政机关其他具体行政行为侵权引发的争议。从行政相对人的角度来看，可以申请复议的侵权行政行为有：行政处罚决定；行政强制措施决定；行政许可决定；行政确认决定；行政征收决定；行政不作为；行政给付决定等。（三）附带审查的事项根据行政复议法第7条的规定，相对人在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向复议机关提出对该具体行政行为所依据的行政规定的审查申请。但仅限于法律和行政法规及规章以外的行政规定。具体来说就是：1、即只能在申请复议其他事项时要求一并审查的事项。2、国务院的部分规定，县级以上政府及部门的规定，乡镇政府的规定等行政规范。二、复议不受理的案件即排除行政复议的事项。即不在行政复议范围，复议机关不能受理的行政争议。有以下几种类型：1不服行政处分及其他人事处理决定的。行政处分是行政机关对其工作人员做出的惩戒决定，同时也指其他具有行政职能的组织如法律法规授权组织对其工作人员作出的惩戒。根据国家公务员管理法的规定，公务员有违法违纪行为尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应给予行政处分。行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。行政处分依法由公务员任免机关或国家监察机关作出，并以书面形式通知受处分者本人。其他人事处理决定是指行政机关对其工作人员做出的包括定级、考核、职务升降、免职、晋级、辞职、辞退、工资福利变化等涉及公务员个人权利义务的决定。对于行政处分和其他人事处理决定不服的，可以向作出决定的机关、有管辖权的行政机关以及行政监察机关申诉；不能提起行政复议，也不能提起行政诉讼。行政处分和人事处理决定，通常称为内部行政行为。内部行政行为涉及的是行政机关的内部事务，对此，我国法律已规定有其他救济途径，如果纳入行政复议范围，则会出现行政复议与人事、监察部门职权重叠、交叉现象，不利于解决此类争议。 2不服行政机关对民事纠纷做出的调解和其他处理的。行政机关在处理民事纠纷时除行使裁决处理权以外，还经常采用调解的方式，即在行政机关的主持下，通过说服教育的方法，促使当事人友好协商达成协议，从而解决纠纷。对行政机关进行的调解、处理民事纠纷的行为不能申请复议，是因为这类调解处理行为是行政机关针对平等主体之间的民事纠纷居间做出的行为，而这类纠纷原本可以由仲裁机关或法院处理，只是行政机关先行调解或处理起到了过滤和提高效率的作用，而这类纠纷最终仍要由仲裁或法院处理解决，所以，在行政机关调解处理后，如果允许对此类调解处理申请行政复议，复议机关也只能就原调解处理是否合法、适当做出判断，不能最终解决调解处理所针对的民事纠纷。对民事纠纷所作的其他处理，立法规定不甚明确。但一般认为，主要包括劳动争议仲裁、权属争议仲裁、损害赔偿裁决等。和行政诉讼的受案范围不同，复议范围的兜底条款：“相对人认为其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。表明：不仅仅是认为侵犯人身权和财产权的，其他权利，只要是宪法法律规定的人权都可以纳入复议范围，如选举权被选举权等政治权利、劳动权、休息权、受教育权等社会经济权利及其他权利受侵害，都可以申请复议。此外，对国防、外交等国家行为不服的，也不能申请复议。三、特别法的规定特别法可以扩大行政复议的受案范围，但不得限缩。这些特别法表现为某些行政决定可以申请复议的规定；根据行政复议法制定的本部门的实施细则。祥见教材319页。第三节 行政复议的申请和管辖 一、行政复议参加人 行政复议参加人是指与争议的具体行政行为有利害关系而参加行政复议的申请人与被申请人、第三人和代理人。他们参加行政复议的原因不同，在行政复议中的地位以及法律后果也有不同。 （一）复议申请人1、资格。行政复议申请人是认为行政主体的具体行政行为侵害其合法权益，以自己的名义向行政复议机关提出申请，要求对该具体行政行为进行复查并依法做出裁决的人。其条件（或曰资格）如下：（1）复议申请人是指行政相对人，即作为行政管理相对人一方的公民、法人或其他组织。（2）复议申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的人，即申请人与被申请复议的具体行政行为有法律上的利害关系。也就是说相对人的权利义务受到具体行政行为的不利影响。特殊情况下复议申请人的确定：（1）合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙代表人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。（2）合伙企业或组织以外的不具备法人资格的其他组织申请复议，由该组织的主要负责人代表该组织参加复议；没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加复议。（3）股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的行政决定侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请复议。2、申请人的范围包括1依照行政复议法申请复议的公民、法人或者其他组织。2有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议。近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。3有权申请复议的公民无行为能力或限制行为能力人时，其法定代理人可以代为申请复议。4有权申请复议的法人或其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请复议。第234三种情形也叫做申请人资格的转移，即原先没有复议申请人资格的人，在特定的情况下取得了申请人资格。（二）行政复议被申请人1、含义。与申请人相对，被申请人是指申请人认为其做出的具体行政行为侵犯申请人合法权益而申请复议，由复议机关通知参加复议的行政主体，即指做出被申请复议的具体行政行为的行政主体。2、条件。行政复议的被申请人应具备下列条件：（1）被申请人必须是行政主体。被申请人应当是能够独立承担法律责任的单位，即行政主