财政教育投入问题研究(讲稿).doc

财政教育支出问题研究一、财政教育支出的总体情况（一） 财政教育支出总量逐年增加，且近年来增长较快1. 全国总体情况百年大计，教育为本，经费投入是教育事业发展的基本保障，关系到教育的兴衰成败。改革开放以来，随着我国经济发展和人民生活的改善，我国的综合国力不断提高，财政收支规模不断增大，财政对教育的投入也逐年增加。特别是近年来随着科教兴国战略的实施，财政教育投入的力度明显加大，财政教育支出增长更快。19912002年，我国财政收入和财政支出（不包括债务收支）年平均增长率分别为15.4%和16.7%；而同期国家预算内财政教育支出年平均增长率为19.18 %；财政性教育经费（包括预算内和预算外的、国家批准的由政府部门管理的教育收入和支出）同期的年平均增长率为17.23%。财政性教育经费和国家预算内财政教育支出年平均增长速度均大大高于同期财政收入和一般财政支出的增长。预算内教育支出占财政总支出的比重也稳中有升，1991年为13.58%，2002年为14.12%。财政教育支出状况 单位：万元年份财政性教育经费预算内教育支出财政收入财政支出总额增长率%总额增长率%增长率%增长率%1991 6178286.00 4597308.00 1992 7287506.00 17.95 5687682.00 23.72 7.20 9.80 1993 8677618.00 19.08 6443914.00 13.30 10.60 10.50 1994 11747396.00 35.38 8839795.00 37.18 24.80 24.10 1995 14115233.00 20.16 10283930.00 16.34 20.00 24.80 1996 16717046.00 18.43 12119134.00 17.85 19.60 17.80 1997 18425416.00 10.22 13577262.00 12.03 18.70 16.30 1998 20324526.00 10.31 15655917.00 15.31 16.80 16.30 1999 22871756.00 12.53 18157597.00 15.98 14.20 16.90 2000 25626056.00 12.04 20856792.00 14.87 15.90 22.10 2001 30570100.00 19.29 25823762.00 23.81 17.00 20.50 2002 34914048.00 14.21 31142383.00 20.60 22.30 19.00 年平均增长17.24 19.18 15.40 16.70 资料来源：中国统计年鉴2004第209页、804页数字计算求得。2. 河北情况从地方财政来看，各级地方政府对教育越来越重视，在财力有限的情况下力保教育经费的增长。特别是20世纪80年代实行分级办学、分级管理以来，中央和地方在教育投入方面事权的明确划分，增加教育投入成为地方政府义不容辞的责任。从河北的情况来看，按照省委、省政府提出的“科教兴冀”发展战略，我省在财政预算安排上，坚持把教育放在优先发展的战略位置，在省级预算收支矛盾十分突出的情况下，对教育予以重点倾斜，财政对教育的投入是逐年增加的。19982003年，我省预算内教育经费年均增长17.3%，同期财政经常性收入年均增长9%，预算内教育经费比同期财政经常性收入增长高出8.3个百分点。为我省教育事业的发展发挥了较好的资金保障作用。（二） 财政性教育经费在教育经费来源中的比重逐年下降教育经费来源包括财政性教育经费、社会团体和居民个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学杂费和其他教育经费。其中，财政性教育经费包括预算内财政拨款、城乡教育费附加及地方附加、国有企业办学支出和校办企业减免税。20世纪90年代以来，随着我国经济发展和城乡居民收入水平的提高，社会筹资在教育经费中所占比例越来越大，特别是学杂费收入在教育经费中所占比例逐年快速上升，财政拨款所占比重逐渐降低。从全国情况看，非财政性教育经费在教育经费中所占比例逐年递增，已由1992年的17.17%一路上升为2002年的36.29%，其中学杂费在教育经费中所占比例由1992年的5.07%增至2002年的16.84%；而财政性教育经费在教育经费中所占比例由1991年的84.46%下降为2002年的63.71 %，但仍为教育经费的主要部分；而国家财政预算内拨款占教育经费总额的比重从1992年的62.13%一路下滑为1998年的53.08%，此后略有回升，但直到2002年底，预算内拨款占比仅有55.83%，仍未达到1992年的水平。从地方财政看，由于地方财政承担着教育经费供给的主要责任，财政性教育经费仍然是教育支出的大头。河北省2002年这一比例为65.39 %，其中预算内教育经费所占比重为59.17%，略高于全国平均水平；而学杂费占教育经费的比重高达21.06%，远远高于全国平均水平。这说明我省财政教育投入力度较大，同时，教育经费更多地依赖于向学生收取的学费和杂费。据悉，2003年中国教育经费为6208.27亿元，比上年增长13.29%，其中，国家财政性教育经费为3850.62亿元，比上年增长10.29%，政府教育投入总量继续增加，但部分省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出的比例比上年有不同程度的下降。2002年，中央和地方预算内教育拨款为3453.86亿元，比上年增长10.91%。财政性教育经费和预算内教育经费站教育经费的比重均有所下降，分别为66.02%和55.63%。（2005年教育部、国家统计局、财政部发布地2003年全国教育经费执行情况报告 教育文摘周报 2005.2.16.）表1 我国教育经费来源构成 （单位：%）199219931994199519961997199819992000200120022003财政性教育经费（合计）82.8781.8878.3775.1673.8973.5668.9268.2966.5865.9263.7162.02其中：预算内拨款62.1360.859.3854.7653.5753.6353.0854.2254.1955.6855.8355.63非财政性教育经费（合计）17.1718.1221.6324.8426.1126.4431.0831.7133.4234.0836.2937.98其中：社会团体和个人办学经费0.310.721.081.161.191.631.882.232.733.15社会捐集资办学经费8.036.626.558.768.336.746.743.762.962.432.32学费、杂费5.488.229.8710.7211.5412.8812.5413.8415.4516.5116.84其他教育经费3.662.974.494.375.085.6112.1012.3312.7812.4114.00资料来源：本表数字19912002年系根据中国统计年鉴2004第804页计算求得；2003年的数字2005年教育部、国家统计局、财政部发布地003年全国教育经费执行情况报告 教育文摘周报 2005.2.16.表2 2002年河北省教育经费情况 （单位：万元）合计财政性教育经费预算内教育经费社会团体和个人办学经费社会捐资集资学杂费其他经费（万元）2101072137388112431416239827554442541194699各自比重（%）10065.3959.172.971.3121.069.27资料来源：中国统计年鉴2004第804页计算求得。二、 财政教育支出存在的主要问题（一） 财政教育投入不足，农村教育经费短缺的矛盾十分突出尽管从绝对额上看，近几年财政教育投入增幅很大，但相对于社会经济发展的需要还有较大差距，教育总体投入水平偏低的状况并未得到实质性改善。主要表现在以下几方面：. 教育投入占财政支出和GDP的比重偏低纵向比较，我国预算内教育投入的绝对值（不计价格上涨因素和在校生增加）是逐年增加的，占财政支出的比重总体上也呈上升趋势。2002年我国预算内教育支出已达31142383 万元，占财政支出的比重上升为14.12 %，成为仅次于经济建设支出的第二大项目。但是，近年来教育经费占GDP的比重却呈下降趋势。即使按1994、1995年国家教委、国家统计局的宽口径统计（把城乡教育附加、企业办小学支出和校办产业减免税都计入财政性教育经费），仍未改变距离1993年中共中央、国务院联合印发的中国教育改革和发展纲要所规定的到20世纪末占GDP的比重达到4%的目标越来越远的趋势。横向比较，与世界上大多数国家相比，我国教育投入占GDP的比重也存在较大差距。据世界银行1992年世界发展报告资料，1990年教育投入占GDP比重为：中等收入国家4.4%，高收入国家5.7%，世界平均水平为3.6%。90年代亚洲国家的平均水平为4.68%，发展中国家的平均水平为4.32%。而我国最高的2002年仅为2.66 %。根据经济合作发展组织的200年OECD教育概揽摘要披露的信息显示，19901997年间公共教育支出增长高于GDP的增长，教育支出占GDP的比重平均由5.2%上升到5.8%。23个国家中只有4个国家这一指标低于5%。经费主要来自公共部门，私人投资变得更加重要。这些统计数据说明，改革开放以来，我国公共教育支出不仅低于西方发达国家，而且低于发展中国家，制约了我国人口素质的提高。表3 国家财政用于教育支出有关指标 单位：亿元年份教育支出教育支出占比年份教育支出教育支出占比占财政支出%占GDP%占财政支出%占GDP%1980114.159.412.531992621.7114.162.331981122.7912.012.531993754.9014.282.181982137.6111.932.6019941018.7816.172.191983155.2412.012.6219951196.6515.542.051984180.8811.702.5219961415.7115.242.091985226.8312.302.5319971545.8213.682.081986274.7211.792.6919981726.3013.132.171987293.9312.002.4619991927.3212.712.351988356.6613.812.3920002179.5312.482.441989412.3913.562.4420012582.3812.352.641990462.4513.402.4920023114.2412.652.661991532.3913.962.46注：表中的财政支出包括债务支出。资料来源： 中国统计年鉴2004有关数字计算求得。从表3中，还可以看到，1996年在我国公债的发行进入一个新的高度，每年公债的发行量逐年攀升后，我国教育经费的支出在国家财政支出中所占比重反而在逐年下降。从一定程度上看，这不利于我国人力资源的升级换代，不利于我国知识经济的发展。从长远看，不利于我国经济的内涵性增长和效率的提高，从经济增长的质量上会拉大与西方发达国家甚至发展中国家的差距。. 生均经费水平低且差距较大长期以来，由于我国教育投入不足，导致我国生均经费水平低，特别是初等教育经费水平过低，严重影响了基础教育的发展和教学条件的改善。1997年我国小学、初中生均经费分别仅有333.8元和591.4元，而同期OECD国家这两个指标平均为3851美元和4791美金。表4 我国平均每生占有预算内教育事业费 （单位：元）年份普通高校普通高中普通初中小学19976522.91155.4591.4333.820026178.01565.3960.5813.1资料来源：中国统计年鉴2004年第356页。1997年OECD国家生均教育经费 （单位：美元）大学教育高中教育初中教育小学教育8434579047913851资料来源：2001年中国教育绿皮书第218页。90年代以来，教育经费增长幅度较大，但由于办学规模的扩大，在校生人数迅速增加，以及物价上涨等因素的影响，实际教育经费增长十分有限，教育投入水平依然较低。表5 19901995年生均教育投入增长与物价水平比较年份生均教育投入（元）生均教育投入比上年增长（%）居民消费价格总指数比上年增长（%）1990327.31991357.29.13.41992413.915.96.41993509.323.114.71994687.334.924.11995830.220.817.1资料来源：社科90年代的我国教育投入 中国统计1997第一期第14页。. 财政教育投入持续增长能力有限，地方财政教育投入不具可持续性理论研究和实践表明，教育投入与经济发展之间呈正相关关系，随着经济发展各国教育支出占GDP的比重逐渐增加。根据联合国教科文组织提供的资料，20世纪90年代初，全世界平均的教育投入占GDP的比重为5.7%，其中，发达国家为6.1%，发展中国家为4%。我国至今尚未达到4%。由此可以看出，就全国总体而言我国教育投入总量确有不足。 从地方财政来看，情况完全不同。教育支出占地方财政支出的比例过高，而且越是经济落后的地方教育支出所占比重越大，不少县级财政支出中教育支出就占去了一半。依据现行的财政体制和教育管理体制，义务教育投入是地方政府（主要是县乡政府）的职责，庞大的教育支出已经使地方财政难以承受，不少县乡早已因“普九”而债台高筑。可以预见，在目前情况下，依靠地方财政增加教育投入显然是不现实的。（二） 财政教育支出结构扭曲，公共教育显失公平1. 城乡间教育配置失衡。长期以来，我国政府间教育投入的大致格局是中央和省级财政投入主要用于高等教育，对基础教育投入很少；基础教育的投入职责主要由基层政府承担，而农村基础教育投入主要是县乡政府的职责。国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组的调查结果显示，目前农村义务教育的投入实际上仍然主要由农民自己承担。在全部投入中，乡镇财政承担了78%左右，县级财政负担约9%，省（市）负担约11%，中央财政仅仅负担了2%。中央和省级财政的教育投入大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助困难地区和少数民族地区的责任，而收入只占20%左右的县乡财政却承担了庞大的义务教育职责。目前，我国教育投入不仅增量资源短缺，而且存量资源配置扭曲。首先，城乡教育资源配置错位，发展不平衡。以“生均预算内教育支出”作为可观察变量，可以看到我国有限的教育经费分配得很不合理：一是非义务教育经费多而义务教育经费少，二是城市教育经费多而乡村教育经费少。三是区域间不平衡，中西部地区教育经费少。在投入总量不足的情况下，地区间（特别是中西部地区与东南沿海地区、城市与农村之间）差距越来越大。教育支出区域不平衡既导致效率损失，同时造成农村教育经费严重不足，以至于不得不从学生家长那里筹集到教学所需，或者拖欠教师工资和其他工程款，从而引发了“教育乱收费”等一系列问题。2. 基础教育与高等教育配置失衡。中央财政对教育的投入主要是高等教育，对基础教育特别是农村基础教育投入很少。这突出表现在三级教育间投资结构失衡上。三级教育间投资结构不合理，主要表现在三级教育生均经费的巨大差异上。国际经验表明，教育层次越高，生均成本越多。根据经济合作发展组织的2000年OECD教育概揽摘要披露的信息显示，1998年OECD国家平均生均成本小学阶段为3851美元，比高等教育的8612美元的一半还少。在所有OECD国家，生均教育支出在较高教育阶段数额也较高，而不同国家之间差异较大。高等教育与初等教育（小学）生均成本之比丹麦最低为1.1，大多数国家在1.53之间，仅有澳大利亚、墨西哥、波兰、美国、爱尔兰在3倍以上，最高的墨西哥则几乎是5倍。而我国1997年这一比值高达近16倍。此后教育支出结构虽有所改善，但直到2002年这一比例仍为7.6倍。虽然我国的教育经费占GDP的比重是世界上最低的国家之一，但我国的高等教育经费占整个教育经费的比例却几乎是世界上最高的。而我国高等教育入学人数占该年龄组的比重只有4%，而发展中国家这一指标平均为24%。这说明我国目前教育资源配置不合理和高等教育经费使用效益低下的问题并存。由于我国基础教育支出水平较低，而高等教育的经费比重太大，使许多贫困地区和部分中等水平地区的适学儿童得不到最基本的教育，享受不到应有的公共福利，也就失去了参与社会竞争的基本能力培养，这显然不利于我国全民素质的提高。3.教育支出在各层次内部结构扭曲，在重点学校投入多而非重点学校投入少。当前，我国教育领域存在的一个突出问题是几乎各层次的教育机构都有“重点”和“非重点”之分，各级政府对“重点”的投资偏好十分明显。贾康等学者研究我国教育支出时尖锐地指出：我国的现实情况是，政府教育支出结构存在明显的问题。一方面在政府义不容辞的义务教育领域，政府一味地低姿态，却让民间的“希望工程”、“春蕾计划”捐助类唱主角。另一方面，政府教育支出中的大量财力投入高等教育领域，在我国大学教职工与学生比例大大高于世界平均水平、效率明显不佳的情况下，有关方面仍不断强调对高等教育特别是重点大学的财力支持，大搞“XX工程”一类的设租、寻租安排，让各高校争当享受政府特殊财力支持的“重点”。这种急功近利的投入巨资打造“一流大学”的投入倾斜政策，使我们的财政教育支出不是雪中送炭而是锦上添花，导致有限的教育资源效益极低。客观地说，上述看法虽有失偏颇，有关部门或许难以接受，但这却是现实问题。更为严重的是，高等教育投入政策的这种示范效应已经在整个教育界普遍蔓延开来，地方政府纷纷投入巨资建设本地区的“高水平大学”、“重点（示范性）高中”、“重点初中”“实验小学”等地方“名校”。随着国家对非义务教育收费政策的松动，教育界兴起了“名校”办“民校”的热潮，近年来城乡中小学普遍出现了校方以多种形式提高收费的风潮。这些“名校”在财政投入和政策的双重资助下财源滚滚，而其他一般学校则艰难度日且每况愈下。这种向少数“重点”学校倾斜的政策，客观上加剧了我国业已存在的教育不公平，又强化了财政教育支出结构的扭曲，大大降低了财政资金的使用效益和效率。（二）免征农业税和“一费制”改革加剧了农村教育经费短缺近年来，中央和地方各级政府虽然增加了义务教育经费，但离义务教育事业的基本需要仍有相当大的差距，目前经费投入不足仍是影响农村义务教育的突出问题。根据媒体对重庆、四川、贵州部分农村学校的调查，西部农村贫困地区教育经费存在大面积短缺情况。教育经费不足主要有两方面背景，其一就是农村税费改革对教育经费冲击不小；其二是实行“一费制”以后教育收费减少，政府投入跟不上的矛盾比较突出。据笔者调查，这种情况在我国中东部地区同样存在，具有普遍性，免征农业税直接减少了基层政府收入，中央财政仅对西部地区和国贫县转移支付一部分，县乡财力明显减弱；而2002年秋季以来各地区推行的“一费制”，收费标准为小学生190元/年.生，初中310元/年.生，住宿生另收费60元/年.生，除此之外不得收取任何费用。与以前相比，小学生的收费标准降低了160元/年，初中生降低收费200元/年。而公用经费只比原来增加小学生22元，初中生20元，中央财政对“一费制”改革无任何转移支付，省级财政只转移支付一部分，县乡财政根本无力弥补其缺口。农村税费改革和教育收费改革的实施，不仅加剧了地方财政困难，导致教育经费投入进一步减少，而且危房改造和新建校舍资金缺口扩大，“普九”造成的教育欠债偿还无望。按照教育法和实施细则的规定，为农村中小学校舍修建筹集经费的责任主要在乡村政府，农村中小学危房改造资金主要应来源于财政拨款。然而在实际中，农村中小学校舍修建和危房改造经费主要来源于教育费附加和农民集资，特别是农民集资；基建支出中预算内拨款几乎为零。农村税费改革后，农村教育费附加和教育集资被取消，校舍修建和改造已失去了主要经费来源。随着农业税取消，资金缺口将进一步扩大，农村中小学危房率回升就在所难免。在“普九”达标过程中，各地普遍形成规模不菲的教育欠债，债务人一般是学校，学校作为非营利机构，本身不产生利润，而国家又明令禁止乱收费，教育欠债的偿还更加无望，由此引起的债务纠纷已经在一定程度上影响了学校的正常运行。（三） 教育支出管理不严，资金使用效益不高. 政府教育投入在各层次内部结构不合理，公用经费偏低财政教育资金使用效益不高的主要原因是教育经费中人头费所占比例过高，而公用经费所占比例较低。长期以来，我国大多数学校与政府相类似，严重存在机构臃肿、人浮于事的现象。主要表现在搞行政的人员多，搞教学的人员少，搞后勤的人员多，搞科研的人员少，且分配上存在平均主义大锅饭，难以调动教学人员的工作积极性。据统计，我国教育经费中76%左右是人头经费，其中中小学80%90%的经费是人头经费，公用部分其实很少（见表4）。1996年美国公立中小学总支出为2268.03亿美元，其中工资支出是1319.66亿美元，工资部分占58.19%，公用和基建支出占41.81%参见美国统计摘要1996第168页。表4 1995年预算内教育经费使用结构 （单位：亿元）教育总支出其中个人部分公共部分基建部分总数量894.8682.3163.725.8百分比（%）10076.318.325.8中学支出288.0235.940.57.5百分比（%）10081.914.12.6小学支出340.3304.628.73.9百分比（%）10089.58.41.1资料来源：中国教育综合统计年鉴1996年，第187页。2. 师生比高，学校冗员过多（1）教职工内部结构不合理，专职教师比重过低我国教师队伍庞大，任课教师比例太低，冗员过多。特别是高等教育情况更加严重。从1999年政府统计年鉴这可以看到，在我国近103万的高校教师队伍当中，真正任课的专任教师不足41万人，占总数的39.56%，而辅助、行政、工勤及校本部以外的人员合计占总数的60%多。近几年我国高校后勤社会化改革，高等学校专任教师所占比例有所提高，但成效有限。到2003年底，我国高等学校145万教职工中，真正任课的专任教师仅72万人，专任教师仍不足总数的50%。美国中小学的专任教师占教职工总数的比重达87%左右，远高于我国。这说明我国教师队伍中冗员过多。表 1998和2003年我国高校教职工构成对比 年份教职工总数校本部教职工数其中专任教师辅助人员行政人员工勤人员1998人数（万人）102.9685.5740.7312.6717.8114.37各自比重（%）10083.1139.5612.3117.3013.962003人数（人）14526231271567724658160380225725161004各自比重（%）10087.5449.8911.0415.5411.08资料来源：中国统计年鉴1999年第655页。中国统计年鉴2004年第788页。河北省高等学校教职工构成比例略好于全国平均水平，但情况仍不容乐观。到2003年底，河北省高等学校教职工总数为6.6万多人，其中专任教师仅有3.3万多人，占高等学校教职工总数的50.5%。也就是说，在我省高等学校6万多教师队伍中，有近一半的非教学人员。由此可以推算，我省有限的教育资源仅有一半真正用于教学，资金的低效使用由此可见一般。表 2003年河北省高等学校教职工构成 教职工总数校本部教职工数其中专任教师辅助人员行政人员工勤人员人数（人）665605885333617643399738830各自比重（%）10088.4250.59.6614.9813.27资料来源：中国统计年鉴2004年第788页。（2）师生比较高，教育经费使用效益较低我国1998年普高、中学、小学每个教师平均负担人数分别为8.4人、17人和24人，但是这个统计是用在校生与专任教师之比计算的，实际上它掩盖了专任教师以外大量冗员的问题。如果以总教职工人数与在校生两个指标计算，实际上分别为3.3人、13人和21.6人。我国每个教师负担的人数比发达国家低得多（比如同期小学的师生比韩国为31.0%，新西兰为24.7%。美国1993年公私学校平均每个教师负担学生数为17.3人、14.8人和18.4人）。令人欣慰的是，随着近年来我国高校扩招以及各类教育资源的整合，我国每个教师负担的人数呈逐年递增的趋势，到2003年，我国普高、中学、小学每个专任教师平均负担人数分别达到15.3人、18.9人和20.5人，教育资源配置效率明显提高。河北省2003年高等教育、中等教育、小学平均每个专任教师负担学生数分别为15.8人、19.0人、18.4人，河北经济年鉴2004第354页高等教育和中等教育师生比与全国平均水平基本持平，而小学师生比低于全国平均水平。这说明我省小学教育资源配置结构和效率有待于进一步调整、提高。表 1998年在校生与教职工数 （单位：万人）普通高校中学小学教师数103564.6644.6学生数340.97340.713953.8每教师负担学生3.313.021.6资料来源：中国统计年鉴1999年第637639页。3. 高等教育投入结构失衡，降低了资金使用效益和效率我国的现实情况是，政府教育支出结构存在明显的问题。一方面在政府义不容辞的义务教育领域，政府一味地低姿态，却让民间的“希望工程”、“春蕾计划”捐助类唱主角。另一方面，政府教育支出中的大量财力投入高等教育领域，在我国大学教职工与学生比例大大高于世界平均水平、效率明显不佳的情况下，有关方面仍不断强调对高等教育特别是重点大学的财力支持，大搞“XX工程”一类的设租、寻租安排，让各高校争当享受政府特殊财力支持的“重点”。这种急功近利的投入巨资打造“一流大学”的投入倾斜政策，使我们的财政教育支出不是雪中送炭而是锦上添花，导致有限的教育资源效益极低。更为严重的是，高等教育投入政策的这种示范效应已经在整个教育界普遍蔓延开来，特别是高中教育和地方高等教育领域，地方政府纷纷投入巨资建设本地区的“高水平大学”、“重点高中”等“名校”比如河北省2005年财政拨预算中安排的专用经费共55622万元，其中，高水平大学建设经费8000万元，用于我省在现有重点大学建设的基础上，重点建设12所高水平大学。这是预算中资金数额最大的项目；重点大学建设经费7900万元，用于高水平大学以外的89所省属重点大学的建设；一般院校建设经费2880万元，主要用于一般院校（20所）学科建设、设备购置等方面。与此同时，随着国家对非义务教育收费政策的松动，教育界兴起了“名校”办“民校”的热潮，近年来城乡中小学普遍出现了校方以多种形式提高收费的风潮。这些“名校”在财政投入和政策的双重资助下财源滚滚，而其他一般学校则艰难度日且每况愈下。这种向少数“重点”学校倾斜的政策，客观上加剧了我国业已存在的教育不公平，又强化了财政教育支出结构的扭曲，大大降低了财政资金的使用效益和效率。事实上，受多种因素制约，我国财政支出中教育支出的比重是较低的，因此更需要非常注重优化教育支出结构。一言以蔽之，我国本末倒置的政府教育支出结构导向必须改变。此外，高等教育支出结构不合理，还表现在大量资金用于非教学用途（如离退休人员经费、后勤社会化改革滞后占用大量资金等），浪费了有限的教育资源。（四）县级教育统筹难以实现教育公平为了从整体上推进我国义务教育地区之间、城乡之间的均衡发展，2005年5月教育部印发了关于进一步推行义务教育均衡化发展的若干意见（以下简称“意见”），要求各级教育行政部门充分认识推进义务教育均衡发展在构建社会主义和谐社会中的重要作用，把今后义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间、校际之间教育差距扩大势头，逐步实现义务教育均衡发展。“意见”进一步强化了地方政府在推进义务教育均衡发展中的责任，要求当前以区域推进为重点，优先解决好县域内义务教育均衡问题。这是目前在国家层面上推进义务教育均衡发展的重大举措。我们以为，县级教育统筹难以实现教育公平。原因如下：1 县级政府教育权责与其财力具有非对称性。1994年的分税制财政体制改革后，财政集中度迅速提高，中央财政收入所占比重成倍增长，实行分税制体制以前的1993年这一比例为22%，1994年一跃增至55.7%，增长了一倍半；与此相对应，地方财政收入所占比重快速减少，从1978年的84.5%一路下滑，到2003年仅有45.5%。特别是实行分税制以后，这一比重一直在低位徘徊，多数年份低于总收入的一半。与此相对应的是省级财力比重也明显上升。而中央与地方事权和支出的划分十分模糊，而且极不合理，地方的财权和事权不对称，特别是基层政府财权过小、事权和支出过大，造成县乡财政困难。在缺乏规范的转移支付制度的情况下，县级财政统筹的能力十分有限。目前，县级财政教育支出占其可以财力的一半左右，可以说寄希望于教育“优先”发展的空间几乎见顶。农村税费改革在整顿治理公共收入的分配秩序的同时，也不同程度地加剧了县级教育权责与财力的不对称性。强化县级政府对义务教育的责任，寄希望于县级财政解决教育均衡问题无异于痴人说梦。2 县级财政的统筹层次低，对教育差异的调节范围小。我国教育最突出的问题是区域性教育和城乡教育的差异巨大。由于经济差异与教育差异具有相互依存性，因此，经济差异决定的县级财政对城乡教育差距的调节无能为力。县级财政能力受本辖区内乡级经济发展的高度影响，乡级经济落后的县，教育投资能力必然不足；乡级经济发展良好的县，财政教育投资的财力相对充裕。实际上，在一个国家范围内，乡镇之间的差异一般很大；但在一个县辖区范围内，乡镇之间的差异一般不会很大。因此，县级统筹对城乡之间的教育差异难以进行有效的调整。由于县级统筹调控层次低，范围窄，县级政府只可能对本县农村教育施加影响，充其量可以对本县县城与农村村庄之间的教育差异进行微调。对全国城乡教育失衡格局的变化所产生的影响则微乎其微。 3县级统筹不仅难以缩小城乡教育差异，反而会固化城乡教育的不公平。 按照当前的教育财政体制，义务教育地方负责，以县为主。城乡之间由于经济发展的巨大差异，以及我国长期推行的城乡隔离的“二元”社会政策惯性的影响，城乡之间教育差距巨大。显然，对于这种城市和农村间的分割所形成的教育差异，如果没有更高层次政府的介入，恐怕永远难以打破。我们以为，城乡经济之间存在的极大差异，是城乡教育严重不公的基本成因，解决城乡教育不均衡问题不能仅仅依靠基层政府本身的努力，关键是加大高层政府（特别是中央政府）对义务教育、尤其是农村教育的责任。试图通过强化地方政府在推进义务教育均衡发展中的责任，依靠县级财政解决教育均衡问题，不仅难以缩小城乡教育差异，反而会固化甚至加剧城乡教育的不公平。三、 财政教育经费短缺的成因分析（一） 经济实力较弱，政府财力不足（吕旺实等2004）研究表明，一国财政教育投入水平如何，与其经济实力和发展水平具有一致性。有关国际比较数据证明：（1）一般来说，当一国财政收入占GNP的15%以下时，财政教育支出占GNP的比重一般在2%左右；财政收入的比重为20%时，教育支出所占比重为3%，财政收入的比重为30%以上时，教育支出所占比重在4%左右。（2）各国教育支出占GNP的比例随着人均GNP的增减而增减。人均GNP在800美元以上的为4%5%，500美元的为3.5%左右，300美元的为3%左右。以韩国为例，20世纪70年代初，韩国人均GNP为300美元，其教育支出占GNP的2.8%左右。到了70年代末至80年代初，韩国人均GNP超过了300美元，其教育支出占GNP的4%5%。（3）值得注意的是，近年来，发展中国家中一些经济发展较快的国家，财政教育支出一直维持在一个较高的水平，大约在10%25%之间，如新加坡、马来西亚、泰国、韩国等。这说明，许多发展中国家已经意识到教育发展对增加本国经济实力的重要作用。尽管他们的经济实力无法与发达国家相比，但仍尽可能多地投资于教育。因此，便出现了这样一种现象：发达国家财政教育支出 的增长速度平稳，而新兴的发展中国家财政教育投入增长呈现奋起直追的势头。上述事实说明，经济实力强、生产力发展水平高的国家，其用于教育的投入不仅数量多，而且占国民经济主要指标的比重也高。经济实力作为教育发展的物质基础，既决定着教育发展的规模和速度，还决定着教育发展的体系和结构。我国改革开放以前，由于长期受错误的指导思想影响，经济发展速度和质量一直很低，与发达国家的差距越拉越大。改革开放以后，我国经济以每年8%9%的速度发展，增长速度居世界首位，经济增长虽然很快，但起点低，人口太多，人均GDP仅有1000多美元，大大低于发达国家水平。而且生产力发展水平低，经济整体效益较低，财政收入占GDP的比重低，政府财力有限，财政收支平衡困难，始终未能摆脱财政赤字。这就决定了财政教育投入不可能增长太快，教育经费短缺问题在所难免。河北教育投入水平落后于全国平均水平，其主要原因是经济发展水平较低，财政困难。财政性教育支出占GDP的比例的提高，取决于财政收入占GDP的比例提高。河北省的省情是我国国情的缩影，即人口多、底子薄、经济发展不平衡。我省经济发展水平始终落后于全国平均水平。2003年全省全部教育经费占GDP的比重为3.27%，其中财政性教育经费占GDP的比重为2.1%，低于全国平均水平（3.4%）。预算内教育经费支出占财政支出的比例为20.4%，基本与全国平均水平（21.9%）持平。财政性教育经费占GDP的比重较低的主要原因是我省GDP的质量较差，财政收入尤其是可用财力占GDP的较低，近年来财政收入总量占GDP的比重在7.5%左右（全国平均水平为18%），可用财力占GDP的56%，而其他省市一般在10%以上。因此，综合考虑这一因素，可以说我省教育投入基本与我省经济发展水平相适应。（二） 教育投资渠道不畅，主体单一政府主管部门出于部门利益阻碍非公资本和外资的进入，导致教育投资渠道不畅、投资主体单一，其直接后果是客观上加剧了教育经费短缺。（三） 财政教育体制缺陷造成教育支出结构不合理，越位与缺位并存按照义务教育法的规定，我国义务教育实行地方负责，分级管理的办学体制，乡镇是农村义务教育的投资主体。1994年财政体制改革，中央财政财权上收，乡镇政府财权与事权极不对称，一方面乡镇财政承担着县级65%的财政供养人员工资开销，另一方面，分税制仅仅是中央与省级财政的税种划分，没有哪一个税种明确划分给乡镇，乡镇政府财力严重不足，教育经费主要通过开征农村教育费附加、教育集资、摊派等转为增加农民负担来筹措。农民负担沉重、中小学乱收费、拖欠教师工资现象屡屡发生，并呈燎原之势。为解决农村中小学教师工资拖欠问题，中央政府于2001年发布了国务院关于基础教育改革与发展的决定，规定“进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。自2001年起，将农村中小学教师工资上收到县，原乡镇财政收入中用于中小学教师工资发放的部分要相应划拨上缴到县。” 此项规定虽然解决了教师工资及时足额发放问题，但农村义务教育经费主要由乡镇承担（也就是由农民负担）的现状没有丝毫的改变。从全国看，长期以来，乡镇承担的农村义务教育经费投入比重达到78%左右，县、省、中央分别只有11%、9%、2%左右（童珂 2003）。1998年以来，教育支出结构失衡加剧的原因主要是：一方面，1998年为启动内需扩大高校招生规模，同时国家放开对高校收费的限制，普通高校学费收入快速增加；而1998以后随着高校扩招和收费标准的提高所带来的教育经费来源结构的巨变，国家财政对高等教育的投入并未相应减少，导致义务教育和高等教育之间的经费投入差距扩大。另一方面，1998年我国试行旨在减轻农民负担的农村税费改革，在规范农村分配关系，减轻农民负担的同时，乡镇财源和投入主体地位明显削弱，乡镇可用财力严重不足，导致农村教育经费严重短缺，农村义务教育与高等教育的经费差距急剧拉大。1998年以来，随着高校扩招和灵活多样的办学和收费形式（如学费在10000元以上国有民助二级学院）的运用，高校的财源状况一年好似一年，但国家财政用于义务教育的经费部分不升反降。与此同时，国家财政继续加大对高等教育（特别是重点大学）的资金投入，形成国家财政教育投入上重下轻的“倒金字塔”格局。据悉，继“211”工程之后，国家教育部再次启动“985”工程，从已进入国家重点建设的100所大学中，再选出少量总计投入300亿元，建成世界一流大学。可以预见，随着该项工程的实施，财政教育支出结构的缺陷会愈加严重。（四） 教育支出缺乏有效的监督， “教育投入不足”，是专家学者和教育官员们反复强调的。教育部长周济在接受人民网专访时，再次表述了这一看法（人民网2005.2.20）。没有人否认教育投入不足的现实，但让国民困惑的是，一方面国家经济高速发展，GDP打着滚地往上翻，另一方面，作为国家战略投资的教育投入却始终跟不上经济发展的脚步。如何解读这一悖论？问题究竟出在哪里？钱到底是怎么花的？是财政支出结构不合理？是教育经费管理体制不健全？是不是有层层截流和挪用？是不是有不负责任的挥霍和浪费？该用的地方没有用好，不该用的地方随意滥用？是不是不合理的教育管理体制浪费了国家有限的教育财力？是不是政府主管部门出于部门利益阻碍非公资本和外资的进入？是不是教育腐败侵蚀了教育事业的健康肌体？谁来为我们解读和求解这一世纪难题？至少有一点是可以肯定的，教育经费的使用，从来都是一本糊涂帐！教育主管部门很少明明白白地告知国民，教育的钱究竟是怎么花的。国家教育经费的规划和使用，就向一个巨大的迷团，弥漫在庞大无比、盘根错节的教育体系之间，老百姓恍如雾里看花，只知道教育经费不足，却难以知晓问题的根源所在。问题的症结就在于教育经费管理体制不健全。认为是“锦上添花”的教育支出结构以及教育经费的层层截流和挪用、不负责任的挥霍和浪费，造成了教育经费的短缺，该用的地方没有用好，不该用的地方随意滥用。不合理的教育管理体制浪费了国家有限的教育财力。（燕赵都市报 2005.）我们以为，造成当前教育困境的因是多方面的，并非仅仅是教育投入不足，亦或是教育经费管理体制不健全的结果。因此，这一问题不是仅仅依靠增加教育投入就能解决的。而且，从现实来看，教育乱收费问题最严重的是农村中小学，依靠直接增加县乡教育投入，不利于农村地区的经济发展，反而会恶化资源投入不平衡的状况，最终影响经济和社会事业的全面发展以及构建和谐社会目标的实现。（三）财政支出结构不合理、支出效益低下，也是造成教育经费短缺的重要原因在传统的计划经济体制下，政府的多重职能决定了它承办一切事务，导致财政职能范围过大，财政既存在包揽过多也存在保证不到位问题，即同时存在“越位”和“缺位”的弊端。比如竞争性领域，政府投资过宽、过多，既挤占了市场活动的地盘，影响了市场机制发挥作用，降低了资源配置的效率，同时也挤占了有限的财政资金，导致本应由政府提供资金的义务教育等公共需要，政府却没有给予保证或保证不足。随着市场经济体制的确立，重新构建财政运行机制，建立公共财政体系，纠正“越位”，弥补“缺位”，保证基础教育、生态平衡、环境保护等的资金需要，已成为当务之急。此外，财政支出效益较低，财政资金损失浪费惊人，客观上也加剧了财政困难，造成教育经费不足。据报道，我国吃财政饭的人数已达4000多万，还有500多万依赖于政府权力自收自支，官民比高达1：26，我国行政成本已高出世界平均水平25%。已严重影响经济发展环境，挤占了公共教育、社会保障等公共服务资金（北京晨报2005.3.9）。在现实生活中，我们眼睁睁地看着许多大而无当的城市工程的竣