《电子政务》教程

德州学院历史系 公共事业管理专业 授课人：付晶第部分 电子政务理论基础第1章 电子政务概要1.1电子政务的内涵与实质1.1.1政务与电子政务政务电子政务（Electronic Government，E-government），是政府机构运用现代信息技术手段行使公共管理职能，提供公共服务的政府运作模式。电子政务建立在现代信息技术基础之上计算机、网络和通信技术电子政务的主体是政府机构处理与政府管理和公共服务有关的事物。电子政务是政府职能不断优化的信息化过程。政府机构运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门之间的分隔限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。1.1.2电子政务相关概念在电子政务建设的过程中，很多人误以为所谓的电子政务就是办公自动化或者是政务上网工程。电子商务电子政务与“电子商务”（Electronic Commerce，E-bussiness）相对应。电子商务就是通过电信网络进行的生产、经营、销售和流通等活动。它不仅指基于国际互联网上的交易，而且指所有利用电子信息技术来解决问题、降低成本、增加价值和创造商机的商务活动，包括通过网络实现从原材料查询、采购、产品展示、订购到出品、储运以及电子支付等一系列的贸易活动。电子政务借鉴了电子商务的运作模式。办公自动化（Office Automation）办公自动化(Office Automation，OA)，是利用计算机等现代化的设备和技术，代替部分办公人员的业务活动，以提高处理办公效率。办公自动化=无纸化办公？电子政务与办公自动化系统的区别与联系：区别：办公自动化电子政务应用定位侧重于部门内部的个人以及个人之间还包括跨部门、系统和跨地区的应用应用主体应用于所有组织（政府、企业、NGO）应用于政府部门系统用户办公人员几乎包括全社会的组织与公众联系： 电子政务是一个综合信息系统，它是办公自动化的延伸发展，是面向全社会的办公自动化。政府上网（Government online）就是政府职能上网，在网上成立一个虚拟的政府，在Internet上实现政府的职能工作。凡是在网下可以实现的政府职能工作，在网上基本都可以实现（一些特殊情况除外）。政府上网以后，可以在网上向所有公众公开政府部门的名称、职能、机构组成、办事章程，各项文件、资料、档案等，凡是可以公开的，应尽可能上网。在网上建立起政府与公众之间相互交流的桥梁，为公众与政府部门打交道提供方便，并从网上行使对政府的民主监督权利。同时，公众也可从网上完成如交税、项目审批等与政府有关的各项工作。在政府内部，各部门之间也可以通过Internet互相联系，各级领导也可以在网上向各部门作出各项指示，指导各部门机构的工作。电子政府（名词Government与动词government）电子政府和电子政务并不是对等的概念，电子政府是一种全新的政府管理形态，是一个理想化的目标，即一种以信息和技术为依托，以实现完善的政府服务为目标的“虚拟政府”。而电子政务则是一个动态的过程，是实体政府利用信息和技术以提高政府效率的一种方式。从长远的角度来看，电子政府是电子政务和政府上网发展的长期目标，电子政务是电子政府发展的过程，政府上网上实现电子政府的基本步骤。“电子政府”的应用将主要体现在以下方面：1）电子商务：在以电子签章（CA）及公开密钥等技术构建的信息安全环境下，推动政府机关之间、政府与企业间以电子资料交换技术EDI进行通信及交易处理。2）电子采购及招标：在电子商务的安全环境下，推动政府部门以电子化方式与供应商连线进行采购、交易及支付处理作业。3）电子福利支付：运用电子资料交换、磁卡、智能卡等技术，处理政府各种社会福利作业，直接将政府的各种社会福利支付交付受益人。4）电子邮递：建立政府整体性的电子邮递系统，并提供电子目录服务，以增进政府之间及政府与社会各部门之间的沟通效率。5）电子资料库：建立各种资料库，并提供人们方便的方法透过网络等方式取得。6）电子化公文：公文制作及管理电脑化作业，并透过网络进行公文交换,随时随地取得政府资料。7）电子税务：在网络上或其他渠道上提供电子化表格，提供人们从网络上足不出户报税。8）电子身份认证：以一张智能卡集合个人的医疗资料、个人身份证、工作状况、个人信用、个人经历、收入及缴税情况、公积金、养老保险、房产资料、指纹等身份识别等信息，通过网络实现政府部门的各项便民服务程序。1.1.3电子政务的实质电子政务的实质，是政府角色和管理方式的变革管制型政府服务型政府资源的分配者资源的保护者、调控者和服务者转变信息的垄断者信息的提供者行政行为：控制结果、暗箱操作、权力主导过程管理、规则透明、服务主导联系机制：间接和多层次（科层制、金字塔式）直接、虚拟、无隔离的（平铺式）利用计算机网络技术作为新的服务手段，实现政府对公众的直接服务，提高政府的工作效率，其主要内容:v(1)网上信息发布;v(2)部门内部办公自动化;v(3)实现网上交互式办公;v(4)各部门资源共享、协同工作。1.2电子政务兴起与发展1.2.1电子政务兴起的社会背景建设高效的政府的需求信息化、民主化的需求电子政务，从根本上说就是通过政务信息公开，以政务公开推进政治民主。政务信息面向全社会公开、开放，是政治民主化的基本要求政府信息公开和政务信息共享是基本前提。信息化手段是政务公开的基本形式之一。政务公开的基本方面：对社会公众的公开、政府部门之间和上下级政府之间的公开、机关单位内部的公开。要明确公开的内容、形式、程序、机制。电子政务促进民众的政治参与和决策民主计算机和通讯技术的应用普及人类进入信息时代1、数据、信息、知识数据未经组织的数字、词语、声音、图像等；信息经过加工、处理的数据（以意义的数据）知识能够应用于生产的信息（有意义的信息）数据是基本原材料（就像砖、瓦、水泥等建筑材料），只有按照一定的形式、按一定的规则加以排列组合（如按照图纸建成房屋，这些材料才有价值），才有意义。这里，材料之间的关系、规则就是信息，将这些信息应用于用于建筑，就是建筑知识。“0”、“1”是计算机的基本数据，按照声音格式组织的一系列“0”、“1”数据表示一段声音，可以通过媒体播放器放出一段美妙的音乐；而按照图像格式进行组织的一系列“0”、“1”数据，则可能是一幅风景画。2、信息社会与农业社会、工业社会信息社会与农业社会、工业社会的区别-核心资源的不同。农业社会的核心资源是土地、工业社会的核心资源是能源、信息社会的核心资源是信息。通过信息资源的开发利用，一方面可以提高物质资源的利用水平，另一方面可以取得对物质资源的转换作用。对信息资源的开发利用，形成了新的产业信息产业（微软、诺基亚、联想）3、人类社会的5次信息技术革命计算机和通讯技术的应用普及1.2.2国外电子政务的发展随着当代政府改革运动的开展和现代社会信息化的加速，二十世纪九十年代以后，世界各国富有远见的政府相继展开的国家信息化和政府信息化的建设。随着政府信息化运动的发展，这场革命性的变革逐渐超越了最初的定位，演变成为以“电子政务”概念为旗帜的电子政府建设过程。在这场伟大的改革中，具有良好的信息化基础设施的发达国家处于相对领先的地位。二十一世纪以来，这些国家的电子政府建设日趋成熟，比较有代表性的国家有以下几个：加拿大尽管加拿大的电子政务展开相对较晚，但其发展速度让人震惊。根据艾森哲近期对各国电子政务进行的整体性调查，加拿大名列前茅，第二名是新加坡、第三名是美国。加拿大的电子政务之所以能够迅速发展并后来居上，得益于加拿大良好的信息基础设施。加拿大是全球联网率最高的国家，其国内主要城市均有高速数据网联通，通讯上网费用全球最低。由政府、企业共同参与建设的国家光纤网早在2001年就已建成，其技术甚至比美国领先了6个月。通过政府在各个行业和居民生活中大力推广电子政府服务，加拿大政府不仅实现了教育、就业、医疗、电子采购、社会保险等领域的政府电子化服务，而且根据需要不断增加和集成新的政府门户网站，先后建立了加拿大政府门户网站、加拿大出口资源网站、加拿大青年网站等诸多政府网站。新加坡新加坡的电子政务早在1981年就已经悄悄展开，目前其电子政务的发达程度已备受世人瞩目，美国和加拿大的一些政府均以新加坡为样板来建设自己的电子政府。新加坡的电子政府完全是受国家控制，没有私人的参与。尽管政府每年要在这项工程上花费大量的资金，但其带来的收益却是巨大的。2001年底，新加坡电子政府开始为其公民提供200项以上的电子政务服务。为此，新加坡政府投资了15亿新元以进一步发展其电子政务计划：首先，是对政府原有的网上服务进行评审、归纳和总结，并迅速实现电子支付；其次，是扩大政府信息基础设施的建设，包括实现以宽带接入为基础的、新的、安全的政府网络体系结构；最后，是不断发展政府与企业的伙伴关系，利用企业的力量和经验发展电子政务。如今，新加坡电子政府的发展已经相当成熟。其电子政府，已成为一个全方位的、具有高度在线服务能力的一站式电子政府典范。美国早在1993年，美国前总统克林顿和副总统戈尔就在其任期内首倡电子政务。随后的1995年和1996年，克林顿政府先后出台政府纸张消除法案和“重塑政府计划”，要求政府各部门呈交的表格必须使用电子方式，此举大大加速了美国的电子政务进程。2000年3月，美国政府在全面评估其电子政务进程方面的进展后，提出了美国电子政务发展的未来目标和长期规划。2000年9月，美国政府开通了具有代表性的超大型电子政府网站“第一政府”网站()，极大的加速了美国电子政府的建设。到目前为止，已有超过60%以上的因特网用户通过政府网站进行事务处理。美国电子政府所提供的服务包括居民服务、企业服务、政府雇员服务和政府服务四个主体部分。其电子政府提供的成熟的事务处理服务已经占有相当大的比例，其电子政府已经具有相当的规模。除此之外，澳大利亚、英国、中国香港、法国、日本等国家地区的电子政府也处于迅速发展的行列。与此同时，广大发展中国家也相继展开了政府信息化的建设，并逐步进入电子政府建设的起步和发展阶段，如巴西、中国、马来西亚、墨西哥等。中国电子政务的发展（下一章介绍）1.3电子政务发展的基本模式1.3.1电子政务服务对象电子政务公共服务的基本模式可以依照服务对象的不同来划分。一般认为，电子政务的服务对象包括三类，即公众、企业和政府。因此，电子政务公共服务主要包括三种模式:政府对政府的电子政务（G2G）包括政府内部、政府上下级之间、不同地区和不同职能部门之间实现的电子政务活动。政府对企业的电子政务（G2B）主要包括以下几种：政府电子化采购电子税务系统；电子工商行政管理系统；电子外经贸管理；中小企业电子化服务；综合信息服务系统政府对公民的电子政务（G2C）包括：电子身份认；电子社会保障服务；电子民主管理；电子医疗服务；电子就业服务；电子教育，培训服务。1.3.2电子政务的发展阶段电子政务是一个渐进的发展过程，其发展水平是以公共服务的水平为标志，因此也就可以按照公共服务水平的高低划分电子政务的发展阶段。依照联合国的研究报告，电子政务的发展阶段共包括五个阶段，由低到高分别是：起步阶段、提高阶段、交互阶段、事务处理阶段和网络化阶段。需要强调的是，这些阶段并不是相互独立的，并没有明确的划分界线。扩充阅读：1、电子政务知识相关网站北京大学电子政务知识网/中国电子政务网/中国电子政务信息网/中国电子政务实践教学系统- 7/2、浏览中外政府网站美国第一政府网站：/美国白宫网站：/美国休斯敦官方网站：/中国政府网（)中国无锡市政府网站/你家乡政府网站1-7 第2章 中国电子政务的发展2.1中国电子政务的发展脉络2.1.1办公自动化办公自动化的早期阶段（20世纪80至90年代）目标：(1)硬件建设(2)人员培训结果：目前我国党政机关各部委的OA建设的硬件普及和人员培训工作已基本完成办公自动化中期阶段（20世纪90年代）目标：（1）政务信息在各部门间局域网上有限制地共享；(2)外网的信息查询、传递。结果：(1)不同部门间信息化程度参差不齐；(2)不同政务信息利用水平参差不齐；办公自动化的最新阶段（20世纪90年代）(1)各部门间政务信息在局域网上有限制地共享；(2)OA系统的辅助决策功能全面的信息服务和辅助管理，各项工作通过网络系统规范处理，各方面的信息在网上根据授权很方便地共享。许多地方还没有达到这一层次。中国OA系统运行现状：“三好三差”(1)外网运行的行业信息管理较好，局域网运行的政务信息管理较差(2)开放信息运行较好，涉密信息运行管理较差；（不该保密的信息因为涉及部门利益而未能及时公开；保密的信息因为管理不当而泄密，如全国英语四级泄密案，最后不了了之）(3)少数单位的应用软件较好，多数单位的应用软件较差。2.1.2“金”字系列工程主要针对涉及政府财政收支的重点行业和部门，建立部门间联网系统，提高数据传输速度，提高工作绩效。金关工程主要包含两个部分:一是海关内部的通关系统，二是外部口岸电子执法系统。“口岸电子执法系统”，又称“电子口岸中心”，借助国家电信公网，将外经贸、海关、工商、税务、外汇、运输等部门分别掌握的进出口业务信息流、资金流、货物流的电子底账数据集中存放在一个公共数据中心，使各行政管理机关可以进行跨部门、跨行业的联网数据核查，企业可以上网办理出口退税、报关、进出口结售汇核销、转关运输等多种进出口手续。目前已经完成并实施了两项标准化：“进出口企业代码”、“进出口商品代码”。已经完成并实施的应用系统，如配额许可证管理系统、进出口统计管理系统、出口退税管理系统、出口收汇和进口付汇管理系统，等等。金关工程实施效果：实现了银行、外汇管理局、海关之间的计算机联网；建立了全国外汇指定银行、外汇管理局和海关计算机网络系统；实现了在进行进出口结汇业务时的全国进出口报关单的联网核查可以迅速核验进出口企业的报关单，有效地防止利用假报关单骗汇、逃汇和套汇的违法事件发生，也提高了外贸企业进出口的效率“金卡工程”主要是通过银行卡跨行业务的联营工作包括银行电子支付体系，以及其他非银行用IC卡的普及应用。金卡工程首先从银行起步，随后迅速发展到许多非银行领域，现在国内IC卡已应用于社会生活的许多方面。主要应用于领域：社会保险（如社保卡，医保卡）、交通管理、劳动工资、公共事业（如公交卡）、公安（如驾照IC卡）等。“金税工程”税务部门为加强增值税管理，运用计算机以及数据加密等技术而设计的高科技管理系统金税工程的组成：1个网络，4个软件系统1个网络，即覆盖全国国税系统的，区县局、地市局、省局到总局的四级广域网络；4个软件系统：防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、计算机稽核系统、发票协查系统。国家税务局系统整体管理呈四级分层结构，即国家税务总局；省、自治区、计划单列市国税局；地市级国税局；区县级国税局。国税系统具有机构分布广、层次多，整个金税网络垂直分层（按照管理模式）和水平分割（按照地域。在垂直方向按照功能划分成骨干层、分布层、接入层三个层次；在水平方向上按照地域划分成各个省、自治区、计划单列市内部的网络（省内网络）。各省内网络向上连接国家税务总局，内部包括省级国税局、地市级国税局、区县级国税局这四级机构。“金税工程”，已经建立了增值税专用发票计算机稽核系统（很多不合规定发票开不出，防止假发票，减少了国家税收的流失）金保工程”包括社会保险和劳动保障两大主要系统。社会保险系统：（1）在各中心城市建立覆盖全部参保人员和参保单位的集中式资源数据库，网络终端延伸到各个经办窗口和相关服务机构，实现养老、医疗等各项社会保险业务的全程信息化，并以所有中心城市的数据库做为全国联网的基础平台;（2）在各省、自治区建立覆盖全省区的养老保险资源数据库、各类社会保险监测数据库，对跨统筹地区领取社会保险待遇的人员要建立社会保障省内异地交换数据库，实现省内联网;（3）在劳动和社会保障部建立全国社会保险数据中心，包括全国的社会保险监测数据库、社会保险跨省异地交换数据库，实现全国联网。劳动力市场信息系统：（1）在各中心城市要力争将公共职业介绍机构和失业保险经办机构前台服务全部纳入信息系统管理，建立集中式就业服务和失业保险资源数据库，与辖区内主要区、县、街道联网，做到信息共享和就近服务，积极建立就业服务专门网部，开展网上招聘求职服务，并公布供求分析报告;（2）加强省级劳动力市场信息网监测中心建设，加强对各城市系统建设的指导;（3）加强全国劳动力市场信息网监测中心建设，发布全国劳动力市场信息。2.1.3“政府上网工程”指各级各地政府部门利用计算机通信技术，在因特网上建立正式站点，推动政府办公自动化与便民服务，在网络上实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务职能。使得大多数政府职能工作也以实现。2.1.4“三网一库”“三网”：一是办公业务网（内网）；二是办公资源网（专网）；三是政府公众信息网（外网）“一库”：以办公业务信息管理系统为基础的共享信息资源库。（1）办公业务网（内网）全面建成。（2）办公资源网（专网）不断延伸，国务院连接各地区、各部门办公厅的政府专网已经建成，90%左右的省级政府建成了连接本地区市（地）、县级政府和委办厅局的纵向、横向网络，69%的国务院部门建成了连接地方对应委办厅局的纵向网络。（3）政府公众信息网（外网）形成相当规模，普遍实现了政务公开、信息发布等功能。2.2中国电子政务的功能、效益与主要任务2.2.1中国电子政务的基本功能政府的主要职能，在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。电子政务就是要将这四大职能电子化、网络化，提高政府部门依法行政的水平。推动了政府职能转变提高了政府的办公效率促进了社会信息化建设有利于公众充分享受政府提供的公共服务促进了政务公开和廉政建设有利于加强行业管理2.2.2中国电子政务的效益分析加强市场监管，增加政府税收，减少外汇流失节省人力，降低成本政府的服务效率和质量明显提高带动基础设施建设和IT业的发展2.2.3中国电子政务的主要任务建设和整合统一的电子政务网络建设和完善重点业务系统规划和开发重要政务信息资源积极推进公共服务基本建立电子政务网络与信息安全保障体系完善电子政务标准化体系加强公务员信息化培训和考核加快推进电子政务法制建设2.3中国电子政务的发展趋势从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，全面信息共享已是大势所趋。趋势之一：按照建设服务型政府的目标，利用门户、网络为公众提供网上办事，将受到进一步的关注。趋势之二：强化顶层设计，推动跨部门、跨系统的协同应用。趋势之三：以贯彻行政许可法为契机，推动网上审批。趋势之四：关注信息资源的开发和利用，提高信息资源的共享度。趋势之五：构建地级市电子政务的统一平台将受到普遍重视。趋势之六：电子政务的安全、标准、规范乃至评价体系在明年将受到高度关注。趋势之七：中国电子政务的效益将越来越受到人们的重视。扩充阅读：1、电子政务知识相关网站北京大学电子政务知识网/中国电子政务网/中国电子政务信息网/中国电子政务实践教学系统- 7/2、浏览中外政府网站美国第一政府网站：/美国白宫网站：/美国休斯敦官方网站：/中国政府网（)中国无锡市政府网站/你家乡政府网站9-1 第3章 电子政务的治理理念3.1电子政务治理了解了电子政务基本范畴，基本概念后，还需要了解电子政务的核心价值，为什么要不遗余力的花这么多的投入来构建电子政务呢？电子政务并不等同于简单的政府信息化过程，它绝不仅仅是一个技术性的问题，而是一种崭新的政府运作模式的转变。电子政务的核心在于最大限度地实现政府服务的有效提供。从这个意义上讲，电子政务，则成为信息时代的政府实现其职能转变的重要方式，成为政府改革的全新方向；而面向电子政府的发展理念，则成为政府改革的崭新思潮。3.1.1电子政务就是信息技术与现代政府管理理念相结合的产物电子政务的核心理念公共服务电子化、公共事务管理电子化 电子政务的推行有助于使政府的角色和管理观念发生变化以公众需求为导向的服务型政府。以“客户为中心”的管理模式。高效政府。提高信息传递的速度和效率。透明政府。电子政务的推行有助于促进政务公开和信息公开，增强政府工作透明度。民主科学政府。电子政务的推行有助于改善政府决策者的有限理性，促进政府决策的科学化和民主化。廉价政府。3.1.2电子政务的基本价值电子政务的基本价值可主要表现在三个层面上，一是提高了政府管理运作的透明度、公开性，使政府管理、治理真正变透明的政府，公开的政府。二是使政府和社会，包括企业、公众，他们之间形成一种广泛的互动，广泛的信息沟通。在过去的传统政务下，政府和社会很难进行互动，因为它处在一种严重的信息不对称状态，政府往往控制整个社会信息的80，而社会公众最多掌握的信息超不过20，政府和社会处在一种信息不对称状态，所以很难互动。但是这种信息不对称状态将随着电子政务的构建被打破，为政府和社会的公众互动提供了可能。三是通过构建电子政务，可以大大提高政府的管理绩效，提高政府的效率，降低行政管理成本，对政府治理来讲意义深远。例1：2004年国家计委的门户构网站建起来后，在按传统的、向领导层征求意见的同时，又把十一五规划的草案放在了国家计委的门户网站上，通过门户网站，全国民众对十五规划提出了数以万计的建议，参与提建议的人，上至80岁老人、离退休家属，下至中小学学生，都提出了自己的建议，有很多建议是很有价值的。国家计委为了表彰公众这种积极参与、提出有价值的建议，专门搞了一次评奖，有特等奖、一等奖、二等奖。如果没有这样一个网络，民众参与国家十一五规划制定几乎是不可能的。例2：2003年北京出现了大面积的SARS疫情，疫情确实是突发的，过去没有建立一个突发的，应对公共卫生体系的机制，有情可原，但是由于在信息披露方面没有严格的披露制度，政府和政府之间没有这样信息沟通的机制，本来2002年11月，广东就出现了SARS疫情，由于没有信息披露机制，政府和政府之间没有信息沟通机制，到2003年3、4月，在全国很多地方大面积蔓延开来。如果我们有信息披露机制，有信息公开法律，那么一旦出现疫情后，可以很快把它向社会公布，引起老百姓的关注、防范，由于信息披露不及时、统计方面出现的问题、行政体制方面的风格等等复杂原因，造成老百姓处在一种不知情的状态，在一定意义上也助长了SARS疫情的蔓延。通过这样正反两方面的例子，我们对构建电子政务，它的公开性、透明度，它和政府与社会之间产生互动，它的价值会有一定的了解。3.2国外电子公务理念对世界主要电子政务领先国家的跟踪发现，国外在电子政务公共服务方面主要提出了八大理念。大致可以分为两类：一类是从公共服务本身来说的，包括“以公众为中心”、“惠及所有人”、“无处不在”和“无缝”四个理念；另一类是从政府的角度来说的，包括“开放的政府”、“响应的政府”、“变革的政府”和“集成的政府”四个理念。3.2.1以公众为中心（Citizen-centered）谈到电子政务公共服务，“以公众为中心”是一个使用率极高的词，这一理念在许多国家开始建设电子政务时就被提出并一直得以延续。在美国、加拿大、英国、新加坡等国家，“以公众为中心”是电子政务公共服务建设的首要原则。“以公众为中心”这一理念的重要程度和主要内容可以用五句话来论述。第一，“以公众为中心”是电子政务公共服务的核心理念；第二，重视公众利益，一切“以公众为中心”是21世纪政府管理创新的基本理念；第三，联合国报告显示，越重视公众服务的国家，其电子政务水平越高；第四，以公众为中心，而非以政府机构为中心；第五，公众（企业）就是政府的客户，以公众为中心就是以客户为中心，引入客户关系管理是许多政府的做法。“以公众为中心”意味着，一切以方便公众使用和满足公众需求为出发点。美国2002年电子政务战略中指出，“过去以政府机构为中心的做法已经制约了政府生产力的提高，限制了为公众服务的能力”，必须转变为“以公众为中心”的新模式。美国“第一政府”门户网站是世界上最早建立的政府门户网站之一，也是世界上功能最完善、服务最丰富的政府门户网站之一。“第一政府”门户网站的设计较好地体现了“以公众为中心”这一理念。“第一政府”首页上占据面积最大的不是政府新闻，而是关于公共服务的链接和指示。按不同的用户群将服务划分为四类：针对公众的、针对企业及非营利机构的、针对联邦政府职员的和针对政府部门的。用户可以依照这一分类对号入座。首页右侧，为特殊人群开设了专门的服务通道，这些特殊人群分别是儿童、父母、老人、军人、西班牙语用户和海外人士。首页的正中则依据主体对政府信息和服务进行了划分，包括福利和救助、就业和教育、消费者指导、金融和缴税等。通过这样的设计，用户可以不费力气地找到自己所需的服务。美国政府要求，网站的设计要使得用户最多点击三次鼠标就能找到所需服务，这正是“以公众为中心”这一理念的真正体现。In January, 2007, FirstGov. gov officiallychanged its name to USA.gov. /3.2.2惠及所有人（FortheBenefitofAll）“惠及所有人”还有另外一个说法“一个都不能少”（NoCitizenLeftBehind）。这一理念是与“为所有人服务”这一目标相对应的。联合国、欧盟都大力倡导这一理念。“惠及所有人”这一理念的主要内涵是：电子政务公共服务的提供应面向包括老年人、残疾人、边远地区居民、少数民族等在内的所有群体；电子政务公共服务应通过多种渠道提供，这些渠道能够被大多数人承担、选择和使用；电子政务公共服务应能促进电子包容（e-Inclusion）。众所周知，信息化时代面临着“数字鸿沟”的挑战，而且，随着信息化建设的不断推进，“数字鸿沟”有加大的趋势。电子政务公共服务不应扩大和加剧“数字鸿沟”，而应通过政府的力量来使所有人受益，为弥合“数字鸿沟”发挥积极的作用。2005年末的信息社会世界峰会突尼斯阶段会议提出，要“确保人人从ICT所带来的机遇中受益确保所有人融入信息社会”。3.2.3无处不在（Ubiquitous）“无处不在”或“泛在”是近两年来出现的又一个热门词语。最先倡导这一理念的是日本，日本在“e-Japan”战略后提出了“u-Japan”的理念，韩国随后也提出“u-Korea”的概念，主旨都是建造无处不在的网络环境，进而提供无处不在的公共服务。这里主要介绍“u-Japan”中对于“无处不在”的论述。“u-Japan”中的理念可以概括为1个大“U”和3个小“U”。大“U”，即无处不在（Ubiquitous），其核心是基础设施建设，通过技术发展引导和带动基础设施建设，并以泛在基础设施环境连接所有的人和物，构筑任何时间、任何地点、任何人都可以方便地上网办理任何事务的环境。第一个小“U”，即大众普及（universal），主张通过推广普及性的设计理念，实现普遍服务。第二个小“U”，即用户导向（user-oriented），主张通过贯彻“用户至上”的观点，实现“用户导向融合型社会”。第三个小“U”，即独具特色（unique），主张通过充分发挥信息技术的潜力，培育充满个性与活力的社会。日本“U-Japan”的主要理念3.2.4无缝整合（Seamless）联合国和欧盟在其文件中曾经这样描绘电子政务的理想境界：资源实现无缝整合，基于信息技术的高度智能化使得政府趋于零成本运作，为每个用户提供个性化的服务，并且对用户需求进行即时响应。这一理想境界被命名为“无缝”。这一理念描绘的正是未来电子政务公共服务的终极理想。就目前的认识水平而言，“无缝”可以定义为“政府职能和服务实现超越行政和部门界限的完全电子化整合”。3.2.5开放的政府（OpenGovernment）“开放的政府”也叫做“透明的政府”（TransparentGovernment），是指通过电子政务公共服务促进政府对公众的开放，提高政府行为的透明度，这是很多国家追求的目标。韩国是推行“开放的政府”理念较为成功的国家。成为“世界上最好的开放政府”是韩国电子政务建设的总体目标，即通过互联网、移动电话等多种方式，通过政府门户网站、上访中心、部门网站等渠道，通过集成处理平台，使用户能够获得多个政府部门的公共服务，并且能够参与到政府的决策中，使政府的效率和透明度提高（详见图6）。韩国“开放的政府”主要包括三个含义：创新服务提供，提高行政效率和透明度，促进公众参与。为了实现这三个目的，韩国提出了三个实施路径和目标：建设基于网络的政府，建设基于知识的政府，建设共享民主的政府。韩国电子政务建设框架3.2.6响应的政府（ResponsiveGovernment）“响应的政府”即“积极响应的政府”，其核心在于能够积极主动地为公众提供所需服务，呈现出政府的新姿态。提出“响应的政府”这一理念的国家是澳大利亚。澳大利亚在其2006年新电子政务战略响应的政府：新的服务议程中指出，建设响应的政府须集中在四个重要领域，即：满足用户需求，提供互联服务，实现经济效益，提升政府能力。并指出，响应的政府，其益处不仅是为公众提供更高效的服务，更是要建立互联的政府，提供更好的服务，建设更好的政府，换言之，即建设响应的政府。不难看出，“响应的政府”这一理念着重强调的是，通过建设互联的政府，使公共服务满足公众的需求。这一理念是对政府业务流程、服务方式的综合规划设计。澳大利亚“响应的政府”建设框架3.2.7变革的政府（TransformationalGovernment）英国在其2006年电子政务新战略以技术推动政府变革中提出了“变革的政府”的理念。所谓“变革的政府”是指，不仅要通过技术改造政府，更要建立并保持政府对创新及新技术的接受和利用能力，随着技术的发展及时、高效地从中受益。这一目标包含三个层次的具体含义：一是“按需设计”，二是“共享文化”，三是“专业化”。“按需设计”其主旨是深化对用户需求的理解和认识，并寻找现代化的服务渠道，积极促进渠道间的融合与切换。“共享文化”则是指通过资源再利用和投资共享的方式推行服务共享，在政府中形成服务共享文化。“专业化”是指加强政府的专业化水平，包括领导和治理、项目管理等方面。3.2.8集成的政府（IntegratedGovernment）“集成的政府”这一概念是新加坡2006年新电子政务战略“iGov2010”中提出的，而与之相近的另一个概念“一体化政府”（WholeofGovernment）则在澳大利亚、加拿大的相关文件中也有所提及。这两种提法代表了近几年世界电子政务最为重要的一个理念，我们在这里就把这一理念称之为“集成的政府”。“iGov2010”称，“集成的政府”是一个跨越组织界限、协同地向公众提供信息、充分理解用户需求并智能化地向公众提供服务的政府。这一理念代表了我们所理解的电子政务公共服务发展的高级境界。在服务的前台，公众获得的是“集成的服务”，即公众可以通过统一的渠道和界面获得公共服务；在服务的后台，服务的提供是跨越部门界限的，是能够协同办公的。因而，“集成的政府”是在实现了政府互联以及服务集成之后的新超越。“集成的政府”这一理念的提出，标志着以新加坡为代表的电子政务领先国家的电子政务建设重点正在从前台向后台转移。通过图8能更好地理解“集成的政府”所蕴含的政府公共服务提供方式的变化。“集成的政府”建设理念3.3电子公务对传统行政管理的挑战3.3.1电子政务运营理念对传统行政管理的挑战对传统行政职能的挑战对政府行政能力的挑战。促进政府行政职能有效发挥，加强了政府与民众的直接联系，有利于政府收集公众的意见和要求；有利于了解公务执行情况；提高政府对突发事件的反映能力。对行政效率和科学性的挑战。促进政府决策的科学化与民主化，促进了政府的政务公开，加强了群众对政府的监督，促进了依法行政。对政府运营成本的挑战。通过电子政务的网络平台，政府采购电子化，节约人力、物力、财力，有助于实现廉价政府。对传统行政组织的挑战是对传统行政组织方式的否定传统行政的金字塔式权力结构被扁平式组织结构取代；传统行政的科层管理被流程管理取代。对传统行政人员的挑战3.3.2改变传统行政观念，树立现代政府理念现代政府理念即公共服务型政府理念。现代政府理念是在20世纪80年代新公共管理运动背景下首先由西方国家提出的，这一理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应尽可能地为社会提供满意的公共产品。要确立现代政府理念，关键要克服传统行政管理观念的束缚和影响。划清传统行政观念和现代政府理念的界限传统的行政管理观念与现代政府理念是两种根本不同的思想理论体系。其本质区别主要表现在：1、出发点不同。在传统的行政管理观念支配下的管制型政府是为了实现统制而行使权力。它主张官本位，权力本位。而现代政府理念支配下的服务型政府则是从公民需要出发，主张人本位，社会本位，以为公民谋福祉为宗旨。2、政府工作的实现过程不同。在传统行政管理观念支配下的管制型政府的管理是一种居高临下的“恩赐”过程，是一种自上而下的统治；而在现代政府理念支配下的服务型政府的管理则是公民与服务者互动的过程，双方可以交流信息，相互协商，达成一致。3、工作对象的选择权利不同。在传统的行政管理观念支配下的管制型政府面前，被服务者也是被统治对象。因此，一切服务都不排斥强制性(包括出于好心的服务)；而在现代政府理念支配下的服务型政府的管理模式下，服务的成立条件则是被服务者的自愿与要求。因此，杜绝非法不合理强制是对服务型政府的基本要求。4、对政府职能定位不同。传统的行政管理观念认为，政府的核心职责是发展经济，要建立管制型政府以便管理经济和社会。现代政府理念则认为，政府的核心职能是公共服务，即为社会提供公共产品和公共服务。包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，以及发布公共信息等。5、对政府工作检测的标准不同。传统理念把行政效率作为检测政府工作的标准。现代理念则以绩效作为检测政府工作的标准。当前，重在实现三方面转变：指导思想上实现由政府本位、官本位向社会本位、公民本位转变；管理内容上实现由全能政府向有限政府的转变；管理方式上实现由直接管理向间接管理的转变。树立现代政府理念所谓现代政府即公共服务型政府，也就是以公民为中心的政府。政府是人民的政府，因而政府在为“国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。这就要求政府在从经济发展型向公共服务型转变的过程中，树立如下理念：1、以民为本。政府要确立公民取向的公民第一主义。2、主权在民。国家主权属于人民，而不是属于某个个人或利益集团。因此，保障公民权利，促进公民权利的实现是政府的基本职能。3、“顾客”至上。政府要致力于建设一个“企业家政府”，像企业家一样想尽一切办法满足作为消费者的人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的标准。4、有限政府。现代政府是一个权力有限的政府，其权力的最大边界是不损害公民合法权益。5、民主开放。现代政治的基本特征是民主，民主政治的基本要求是公开。只有制定出相关政策和制度以保障人民参与政府决策、监督政府行为，才是真正的民主。改善政府结构，建立服务型体制调整政府结构，是实行政府转型的核心内容。首先，要将政府主导型市场经济转向市场主导型经济。其次，进一步减少行政层次，改善政府结构。要按照精简、统一、效能的原则和执行、监督、协调的要求，改革和完善决策机制，提高决策的科学化、民主化水平。同时，要整合政府机构，“压平”政府层级，构建综合化、扁平化组织结构。再次，建立和健全公共服务财政体制，加大政府对公共服务的投入。当前要扩大公共财政支出的范围，将财政支出的重点转向公共安全、公共教育、公共卫生、社会保障和公共基础设施建设上来。第四，不断扩大公共服务的覆盖范围。一是要扩大公共服务对不同群体的覆盖。要满足不同年龄、不同群体的公共需求。二是不断扩大公共服务区域。不仅要加强面向城镇的公共服务，更要加强面向广大农村的公共服务。三是不断增加公共服务项目，以满足人民群众不断增长的各种物质和精神需求。改革传统行政方式，建设在线电子政府以往的机构改革，从机构数量上看确实是大量减少了，但是从财政供养的人数上看，不仅没有压缩反而与日俱增。要从根本上解决这一问题，必须改革行政管理方式，推行电子政务。世界不少国家电子政务已进入第三、四阶段，真正实现了在线公共服务。而我国大部分政府的电子政务仍处于第一阶段，难以在线开展公共服务。我国必须加快发展电子政务的步伐。这是因为，推行电子政务是适应信息化时代的必然要求，也是推进政府管理创新的必由之路。电子政务是政府管理方式的革命，它对政府管理的影响表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信息技术可以大大提高工作效率。同时，电子政务的推行将真正精简机构和人员，降低管理成本。因为电子政务要求与之相适应的行政体制，这必然极大地改变政府现有的管理组织形态。改革传统行政管理模式，提供有效公共服务要实现从经济建设型政府向服务型政府的转变，政府还必须改革服务模式，调动社会各方积极因素，共同提供公共服务。首先，政府不仅要提供企业和民间组织不能或不愿提供的公共服务，还要动员民营企业、民间组织参与提供公共服务，并明确其责任。同时，政府对公共服务的生产和供给要进行有效监督。其次，推进中介组织的改革与发展。中介组织可以为政府的宏观调控提供信息咨询，为政府制定、执行规划、政策提供建议和参考，中介组织还是为市场、为社会提供公共服务的一支生力军。再次，政府要建立符合本国和本地区特色的公共模式。由于各国国情不同，各地发展水平也不尽一致，因此，公共服务模式的选择也不可能等齐划一。各级政府必须结合本国及本地区的特点，选择最佳的服务模式。比如，就我国而言，在基础建设和公用事业发展方面，就要打破行政垄断和国有垄断，让各类企业都参与这些经济性公共服务的供给。3.4中国电子政务发展的问题与对策3.4.1中国电子政务发展的障碍有的地方政府斥巨资采纳最高级的硬、软设备，却将其闲置，即使应用也没有完全发挥出其应用效果，造成国家资源的大量浪费。体制上的障碍首先，电子政务是基于一个服务型政府的基础上的，而我们还停留在管制型政府的层面上。电子政务的本质，就是公共政府。走向公共政府，就要求中国政府将自己变成一个服务型政府。这一道门槛，西方发达国家80年代就迈过了。英国撒切尔政府和美国里根政府放松政府管制的改革都是致力于把政府转变为服务型政府所做的努力。90年代，西方发达国家首先倡导的电子政务是为了在以往改革的基础上，把政府从传统官僚体制中解脱出来，改变运作方式，更好地提高服务型政府的效率。而习惯了通过调控和管制来进行国家治理的中国政府，在还没有做好准备变成一个公共服务者之前，又如何能够实现电子政务呢事实上？其次，部门分割，信息不对称是我国目前电子政务建设的一个重要瓶颈。我国政府组织结构是条块分割的二维模式，是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成，整个系统构成一个金字塔状;横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成，每一个部门均直接对管理对象实施管理，在全国范围内均构成一个相对独立的系统，在系统内部实施垂直领导。这种组织结构在传统的管理体制中发挥了很好的作用，但它是和电子政务要求的平台协调一致的工作流程格格不入的。而且不改变我国政府部门林立，等级森严的结构关系，简化行政流程，传统政府体制中的各种弊端如政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化就都会和电子政务倡导的资源共享，简便快捷，沟通无界限等理念相违背。目前，大多数部门建立的信息网络没有互联互通，形成了一个个“信息孤岛”。部门内部、部门之间、部门与领导之间，难以在网络上直接沟通与交流。这给未来留下了成本隐患。据统计，中国各级政府部门掌握着3000多个数据库、80%的社会信息资源。而能够互相连接的数据库不到30%，投入巨大资金的信息化工程往往只是方便了本单位、本系统的员工。由于各部门信息化资金由本部门支付，建设自上而下的网络，并没有考虑其他相关部门，重复建设相当厉害。观念上的障碍。所有的创新体制的推进最终还得依赖人的活动，如果政府官员不在观念上彻底转变，我们的电子政务推行是无法实现的。如果说技术上和制度上的障碍是相对容易跨越的，那么由人们在长期工作实践中形在的观念上障碍就是最难跨越的，电子政务使传统的行政理念体系面临巨大冲击，特别是政府官员和行政人员在传统行政体制中形成的官僚理念控制