我国信访制度研究--优秀毕业论文 可复制黏贴.pdf

y 1 0 2 1 4 0 5 饭旦大学 学校代码 1 0 2 4 6 学号 0 4 3 0 2 7 0 4 2 硕士学位论文 专业学位 我国信访制度研究 院系 所 专业 姓名 法学院 法律硕士 喻培莉 指导教师 王蔚副教授 完成日期 2 0 0 6 年1 0 月2 1 日 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果 论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外 不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果 其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意 作者签名 论文使用授权声明 日期 碰 y 本人完全了解复旦大学有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有权保留 送交论文的复印件 允许论文被查阅和借阅 学校可以公布论文的全部或部分内 容 可以采用影印 缩印或其它复制手段保存论文 保密的论文在解密后遵守此 胜 名 盟一名 监 作者签名 盟导师张 里 中文摘要 信访是公民 法人或者其他组织采用书信 电子邮件 传真 电话 走访等形式 向各级人民政府 县级以上人民政府工作部门反映情况 提出建议 意见或者投诉请求 由有关行政机关依法处理的活动 信访制度是关于信访活动行为规则的总称 信访制度 以其简便 有效的特点被人民群众普遍认同 成为保持党和政府同人民群众的密切联系 保障公民合法权利 并维护信访秩序的一种重要法律制度 本文沿着信访制度历史发展 的轨迹 试从法理基础 群众基础 社会功能角度阐述其存在的合理性和必要性 并围 绕经修订于2 0 0 5 年5 月1 臼旅行的国务院 信访条例 的相关规定 通过与行政复议 行政诉讼等周边制度 及其他国家和地区的申诉专员制度的比较 来评述我国现行信访 制度的原则和特点 笔者认为 信访条例 的修订无疑是我国信访制度逐步走上法治化 规范化道路的重要标志 但对于正处于社会转型期 各类社会矛盾层出不穷 错综复杂 的社会现状来说 不能奢望 部行政法规的修订来破解所有的难题 信访制度的完善是 一项复杂的系统工程 从长远来说 可以通过立法 整合机构等加以改进和规范 但从 眼前来看 有效化解社会突出矛盾和群体性事件 缓解 信访洪峰 带给党和政府的压 力 切实保障信访群众的合法权益 依法维护正常的信访秩序显得尤为迫切 因此 本 文试图通过分析当前信访制度所面临的困境 理性地提出以法治为核心 引导公民的有 序参与 拓宽解纠的分流渠道 完善信访工作模式等一系列初步的建议 以进一步完善 信访制度 促使其在我国构建和谐社会的进程中发挥应有的作用 关键词 信访制度 法治 完善 中图分类号 d 9 2 2 1 a b s t r a c t t h et e r m l e t t e r sa n dv i s i t s m e a n st h a tc i t i z e n s l e g a lp e r s o n so ro t h e l o r g a n i z a t i o n sg i v e i n f o r m a t i o n m a k ec o m m e n t so rs u g g e s t i o n so rl o d g ec o m p l a i n t st ot h ep e o p l e sg o v e r n m e n t s a ta l ll e v e l sa n dt h er e l e v a n td e p a r t m e n t so ft h ep e o p l e sg o v e r n m e n t sa to ra b o v et h ec o u n t y l e v e lt h r o u g hc o r r e s p o n d e n c e e m a i l s f a x e s p h o n ec a l i s v i s i t s a n ds oo n w h i c h8 2 ed e a l t w i t l lb vt h er e l e v a n ta d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sa c c o r d i n gt o1 a w l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t o m r e f e r st oa 1 1t h er e g u l a t i o n si nt h el o t t e r sa n dv i s i t sa c t i v i t i e s l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e r ni s u n i v e r s a l l ya c c e p t e db yt h ep e o p l ef o ri t ss i m p l i c i t ya n de f f e c t i v e n e s s a n di th a sb e c o m ea n i m p o r t a n tl a ws y s t e mt h a te n u n e c t st h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tw i t ht h ep e o p l e p r o t e c t sl e g a l c i v i l r i g h t s a n dm a i n t a i n sl e t t e r sa n dv i s i t so r d e r t h i sp a p e rf o l l o w st h e h i s t o d c a l d e v e l o p m e n to fl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e ma n da t t e m p t st oe x p l a i nt h er e a s o n a b l e n e s sa n d n e c e s s i t yo fi t se x i s t e n c ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo fl e g a lb a s i s p e o p l e sb a s i sa n ds o c i a l f u n c t i o n r e v o l v i n ga r o u n dt h er e g u l a t i o n so nl e t t e r sa n dv i s i t s p r o m u l g a t e db yt h es t a t e c o a n c i lo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n aa n de f f e c t i v ea so fm a y1 2 0 0 5 t h r o u g ha c o m p a r a t i v es t u d y 0 1 1o t h e rc u r r e n ts y s t e m sl i k ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o na n d a d m i n i s t r a t i v el a w s u i t a n da l s oo no m b u d s m a ni n s t i t u t i o no fo t h e rc o u n t r i e sa n d8 e a s t h i s p a p e rm a k e sac o m m e n to nt h ep r i n c i p l e sa n dc h a r a e t e r i s t i c so ft h ec u r r e n tl o t t e r sa n dv i s i t s s y s t e mo f 0 1 1 1 c o u n t r y t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h ea m e n d m e n to f 血er e g u l a t i o n so nl e t t e r s a n dv i s i t si sam i l e s t o n ei nt h el e g a l l z a t i o na n dn o n n a l i z a t i o no f0 1 1 1 l o t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m a d m i t t e d l y i nt h ep r e s e n tt r a n s i t i o n a lp e r i o do ft h es o c i e t yw i t hv a r i o u s c o n f l i c t sa n d c o m p l i c a t e ds i t u a t i o n s t h ea m e n d m e n to ft h e s ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s c a nn o tb e e x p e c t e dt os o l v ea l lt h ep r o b l e m s t h ep e r f e c t i o no ft h el o t t e r s a n dv i s i t ss y s t e mi sa c o m p l e xs y s t e mp r o j e e t w h i c hc a l l b ei m p r o v e da n dn o r m a l i z e dt h r o u 曲l a wm a k i n g o r g a n i z a t i o n a lc o n f o r m i t ya n dt h el i k ei nt h el o n gt m b u ti nt h es h o r tn m i ti sm o r eu r g e n t t oe f f c c t i v e l yr e s o l v es e r i o u ss o c i a le o n f l i c t sa n dm a s si n c i d e n t s t or e d u c et h ep r e s s u r eo f l e t t e r sa n dv i s i t sp e a k o nt h ep a r t ya n dg o v e r n m e n t t os a f e g u a r dt h el e g a lr i g h t so ft h e p e o p l ea n dt om a i n t a i nt h eo r d e ro f l e t t e r sa n dv i s i t s i ns h o r t t h r o u g ha na n a l y s i so f t h ed i f f i c u l t i e sf a c i n gt h ep r e s e n tl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m t h i sp a p e rr e a s o n a b l ys u g g e s t st h a t i no r d e rt op e r f e c tt h el e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e ma n dt o m a k ei tp l a yam o r ei m p o r t a n tr o l ei nb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y w es h o u l dc e n 仃ea r o u n d l a w g u i d ep e o p l e sp a r t i c i p a t i o n b r o a d e nt h es t r e a m i n gc h a n n e l so fs e t t l i n gd i s p u t e sa n d i m p r o v et h ew o r k i n gm o d e so f l e t t e r sa n dv i s i t s k e y w o r d s l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m l a w p e r f e c t c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f i c a t i o nc o d e d 9 2 2 1 2 前言 信访制度是我国具有历史传统和群众基础的一项法律制度 多年实践表明 我国的 信访制度在密切党与政府和人民群众的关系 缓和社会矛盾 营造良好的社会环境等方 面发挥了巨大的作用 国务院 信访条例 的修订标志着我国的信访制度更趋法治化和 规范化 但也应当清醒地认识到当前突出的信访矛盾对社会稳定所造成的影响 信访 难 已被列为影响我国和谐社会建设的十大问题之一1 在依法治国 构建社会主义和 谐社会的今天 怎样走出信访制度的困境 减少信访矛盾造成的负面影响和巨大压力 是对执政能力的考验 也是法律工作者应当认真思考的问题 有鉴于此 本文拟从信访制度的由来谈起 通过比较的方法 对我国信访制度的概 念 渊源 功能 原则 特点 不足 完善建议等作初步的阐述 以求教于学界 进而 促进我国信访制度的进一步规范化 法治化和科学化 第一章我国信访制度的产生和发展 第一节信访制度概述 信访制度是关于信访活动行为规则的总称 研究信访制度 首先应研究该制度所调 整的对象 即信访活动 在初步分析 信访 的涵义 基本分类 表现特点的基础上 明确本文所指的信访制度的涵义 内容和法律关系 一 信访 信访 一词是 来信来访 的简称 是我国建国后各级党政机关 人民团体和 企事业单位在处理人民来信来访工作的实践中逐步形成的 1 9 6 3 年1 2 月 国务院秘书 厅制定了 信访档案分类办法 其中使用了 信访 一词 1 9 6 6 年3 月 国务院秘书 厅整理出 县级机关做好信访工作的重要措施 在公社建立接见群众日制度 草稿 其中也使用了 信访 一词 2 0 世纪6 0 年代初期以来 在信访机关内部文件和内设部 门中 信访 一词已被广泛使用 1 9 7 1 年 红旗 杂志第l 期发表了 必须重视人 民来信来访 一文 其中公开使用了 信访 一词 1 9 7 2 年1 2 月2 2 日 中共中央在 转发 关于加强信访工作和维护首都治安的报告 的批语中 正式在中央文件中使用了 信访 一词 从此 信访 就成为一个专用词汇 一 信访的涵义 信访的涵义有广义和狭义之分 广义的信访 是指社会成员通过写信 访问等形 式向社会组织管理者及其负责人反映个人或集体意愿的一种社会政治交往活动 不仅我 国公民可以提起信访 外国人 无国籍人和外国组织也可以提起信访2 有权受理信访 的机关不仅有党和政府的各级领导机关及其负责人 还有各级人大 政协 人民法院 人民检察院及其负责人 还有一部分国有企事业单位 如高校 及其负责人也可以受理 信访 狭义的信访 特指公民 法人或者其他组织采用书信 电子邮件 传真 电话 走访等形式 向各级人民政府 县级以上人民政府工作部门反映情况 提出建议 意见 或者投诉请求 依法由有关行政机关处理的活动 采用前款规定的形式 反映情况 提 出建议 意见或者投诉请求的公民 法人或者其他组织 称信访人 3 本文所指的信访 都是狭义的信访 由此可见 信访是个互动 双向的过程 信访人从事信访活动应符合两个条件 第一 采用书信 电子邮件 传真 电话 走访等形式 如采用其他方式的 如游行 示威 静坐等均不能称为 信访人 第二 必须是向依法有权受理和办理信访事项的 4 行政机关提出 采用走访形式的应到指定接待场所 否则就超出了正常信访的范围 二 信访的分类 按照信访工作机构的统计分类 目前的信访活动大致可以分为求决 参政 申诉 举报 其它五种类型 求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大 如动拆迁安置 失业保障等问题 向政府信访以求帮助解决 求决类信访可以说是政府 工作的 睛雨表 如一段时间内城区建设 改造力度加大时 动拆迁矛盾就会大幅上 升 参政类的信访主要是指对政府及其工作部门提出建议 意见及批评的信访事项 这 类信访的出现 与我国公民有了更多的权利意识及言论自由分不开 其他三种类型所占 比例较小 见图示 三 信访的特点 2 0 0 5 年笔者单位受理信访分类表 时代性 信访活动离不开特定的时代背景 从信访反映的问题一定程度上聚焦 了当时社会的热点 难点问题 五十至六十年代中期 整个社会处于一系列政治活动中 当时的信访也不可避免地烙上各种政治运动的痕迹 文革后 信访量一度猛增 主要内 容是要求解决历史遗留问题 平反冤假错案 改革开放后 随着社会的发展 反映动迁 征地 企业转制等方面的经济利益要求的信访矛盾突出 体现出改革发展带来的利益格 局调整 广泛性 信访反映的内容五花 k f 大到成百上千人的社会保障 环境污染 征地补偿等问题 d n 住宅水 电 煤的维修 邻里纠纷甚至家庭纠纷等 所以有人说 信访是个筐 什么都可往里装 与严格的诉讼立案范围相比 几乎呈无限大 复杂性 信访是社会矛盾的集中表现 其产生的原因 处置的过程 造成的社 会影响都具有复杂性 信访工作机构虽然只是一个窗口 但却承载了整个社会变迁所带 来的历史重任 二 信访制度 一 信访制度的涵义 所谓制度 就是人类相互交往的规则 它抑制着可能出现的 机会主义的和乖僻 的个人行为 使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造 制度又可分 为内在制度和外在制度两种类型 内在制度是从人类经验中演化出来的 它体现着过去 曾经最有益于人类的各种解决办法 如习惯 伦理规范 良好礼貌和商业习俗等 夕h 在 制度是被自上而下地强加和执行的 它们由一批代理人设计和确立 如司法制度 按照 这种分类 信访制度是一种外在制度 它是由公共权力机关设计和确立的 由社会成员 通过写信 走访等方式向公权力机关提出某种要求和主张并交由其处理的一套交往规 则 它对以信访人和信访机关为代表的信访关系双方在信访活动中各自的行为都具有约 束和规范作用 二 信访制度的内容 信访制度包括以下具体内容 登记与归档制度 1 9 6 3 年8 月7 日国务院颁布 施行了 人民来信来访档案立卷工作方法 要求信访机关对来信来访内容进行分类 摘录 立卷 归档 自那以后 信访事项的登记与归档成了信访制度的一项最基本的要 求 保密制度 信访条例 第二十三条规定 行政机关及其工作人员不得将信访 人的检举 揭发材料及有关情况透露或者转给被检举 揭发的人员或者单位 重 大 紧急信访信息的报送 处理制度 2 0 0 5 年1 月l o 日国务院颁布的 信访条例 如 果没有特别说明 本文所说的 信访条例 指的都是该 信访条例 第二十六条规定 公民 法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大 紧急信访事项和信访信息时 可以就近向有关行政机关报告 地方各级人民政府接到报告后 应当立即报告上一级人 民政府 必要时 通报有关主管部门 行政机关对重大 紧急信访事项和信访信息 不得隐瞒 谎报 缓报 或者授意他人隐瞒 谎报 缓报 回避制度 回避制度 已成为现代法治社会的一项重要制度 如 信访条例 第三十条规定 行政机关工作 人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的 应当回避 领导接待日制度和领 导下访制度 信访工作是各级行政机关领导的一项重要职责 1 9 6 6 年3 月国务院颁布 施行的 县级机关做好信访工作的重要措施 在公社建立接见群众日制度 草稿 6 全面系统地论述了接见群众日制度 其中规定了县级国家机关在确定的时间 地点接待 群众信访的制度 要求书记 县长要亲自参加接见群众日 信访条例 第十条就领导 接待日制度和下访制度作了详细规范5 信访渠道的信息公开制度 信访条例 第 九条作了明确规定 一是信访工作机构的通信地址 电子邮箱 投诉电话 信访接待的 时间和地点 查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项 二是与信访工作有关的 法律 法规 规章 信访事项的处理程序 这是维护公民知情权的重要举措 完善 政策建议制度 信访条例 第六条 第三十七条 第三十九条作了规定 体现出信访 工作在联系群众 体察民情 民主监督 维护权益 服务发展等方面的重要作用 听 证制度 信访条例 第十三条 三十一条 三十五条的相关规定 将听证作为一项重 要的制度确立下来 但将具体规定留给各省级人民政府自行发挥 书面答复和三级 终结制度 这是新修订的 信访条例 的创新举措 信访条例 第三十二至三十五条 作了相关规定 笔者将在第二章作详细阐述 我国信访制度是规范信访活动的程序规则 是信访人和被信访机关在整个信访活动 中应当遵循的时间与空间上的步骤和方式 中国的信访机构最初是作为党政机关的秘书 部门协助领导同志做好工作而设立的 随着国家经济建设和各项改革事业的不断推进 信访的制度建设有了很大的发展 但信访制度的框架始终没有脱离党政等机关而独立存 在 其工作流程也基本上是以转处 督办 协调和反馈等方式构成 三 信访制度法律关系 信访制度的法律关系包括主体 客体和内容三个方面 信访制度法律关系的主体 也叫信访参与人 即在信访活动中享有权利负有义务 拥有权力承担职责的人 主要有 信访人和信访工作部门 信访制度法律关系的客体 是指信访法律关系内容即信访主 体权利义务职责所指向的目标 也是权利义务权力职责的媒介 主要包括人身 行为和 财产 包括物质财产和精神财产 作为信访制度法律关系的内容是指主体在该关系中 所享有的权利和负有的义务 所拥有的权力和担负的职责 第二节我国信访制度的历史发展 信访制度在我国有着悠久的发展演变历史 在我国古代 统治者为了了解民情 维 持其统治地位设立了类似于信访制度的直诉制度 在中国共产党建党初期鼓励人民来信 来访表达民意 在建国初期设立专门工作机构处理信访工作 形成了我国信访制度的雏 形 直到1 9 9 6 年国务院 信访条例 的出台及一系列相关的地方性法规的实施 标志 着我国信访制度的正式确立 一 我国信访制度的溯源 在古代中国存在一种类似于信访的制度 直诉制度 即通常所说 告御状 早 在氏族社会的夏朝 就有了执掌 纳言 的官职 据 史记 五帝本纪第一 记载 帝 舜任命龙为纳言官 其职责是 听下言纳于上 受上言宣于下 说明古代一些较为开 明的统治者 为了维持其统治秩序 也十分重视了解社情民意 西周 奴隶主加强了国 家机器 设置了大司寇官职 其职责之一就是处理民众的上访 周礼 秋官 大司寇 载 大司寇班肺石8 达穷民 凡远近茕独老幼之欲有复于上而告其长者 立于肺石三日 士听其辞 以告于上而罪其长 就是说 无论贵族和庶民 不分势力大小 年龄老幼 心有冤屈申诉时 如果下级官吏不受理 可以到周王设置在朝外的肺石上站立三天 士 来听取其陈述 然后将情况报告周王 由周王对其长加以处罚 这可能是一种原始的领 导接待日形式 是对地方官长的监督 汉代 就已经有了 诣阙上书 即允许对己决 案件诣阙直接申诉 方法包括直接到京师向皇帝告御状 或者将上诉状交到卫尉府所属 的公车司马令 然后再上呈皇帝审阅 或者用邀车驾7 的方式直诉 到了晋武帝时期始 设登闻鼓 悬于朝堂或都城内 百姓可击鼓鸣冤 有司闻声录状上奏 这就是所谓 登 闻鼓 直诉制度 到了唐朝 直诉的方式得到了更大的扩充 唐朝的直诉制度除了挝登 闻鼓外 还有邀车驾 上表 同今日的写信 电子邮件 传真 和立肺石等等方式 唐 武则天执政后 在皇宫门前设置铜匦 箱子 建立了匦使院专司其职的知匦使 这是 我国历史上封建王朝中央机构最早的专门处理信访问题的机构 宋代专门受理直诉的机 关有登闻鼓院 登闻检院和理检院 如果这三个部门不受理 当事人还可以拦驾 由军 头引见司转奏 明朝一代 则对于直诉的进行严格限制 法律明确规定禁止越诉 大 明律 规定越诉者 笞五十 明宪宗成化十七年 1 4 8 1 将各地越诉人数纳入官吏政 绩考核 一年越诉者过多 则罚主管官吏俸禄 到了明后期 颁布 问刑条例 越诉 规定 只有国家机密重事才准直诉 而个人之事则被禁止 而后的清朝允许当事人在出 现地方司法机关审断不公时 可以赴京呈控 称为叩阍 又称京控 俗称告御状 叩闾 的地方有通政司的登闻鼓厅 都察院 五城察院等处 晚清法律制度改革 民国时期引 入西方大陆法系模式 中华法系解体之后 这种直诉制度就不复存在了8 可以明显地看到现行信访制度与中国古代的 直诉 制度存在着一定的 血缘 关系 这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性 然而 信访制 度与封建社会的 直诉 制度呈很大的区别 首先 信访的内容不像 直诉 那样仪局 限于司法领域 现代信访的范围涵括了行政 司法 政治 经济 文化等社会生活各个 方面 还包括为国家提供意见建议等事项 其次 古代的 直诉 制度有严格的限制 当事人要 告御状 必须付出如 滚铁钉 的惨重人身代价 作为现代法律价值体现 的信访制度则不存在这种情形 再者 古代的 直诉 制度 更多的体现为一种权利救 济的手段而非制约国家权力的手段 但在新中国 信访制度不仅具有权利救济的意义 同时被赋予了监督 制约国家权力的功能 同时也是公民实现政治参与的途径之一 信 访制度已成为党和政府与人民沟通 互动的纽带 二 我国信访制度的发展 一 信访制度的形成 中国共产党早在建党初期就积极鼓励人民用来信 来访等方式向党表达各种意见 1 9 3 8 年毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件 1 9 4 9 年3 月 中共中 央迁到北平 当年8 月就正式成立了中央书记处政治秘书室9 负责处理群众来信来访 新中国刚成立时 来信来访很多 中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众 来信来访 即中央人民政府委员会办公厅 中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室 中国信访制度的雏形最早源于1 9 5 1 年6 月7 日政务院发出的 关于处理人民来信和接 见人民工作的决定 以下简称 决定 政务院的 决定 对信访工作的指导思想 信访机构的设置及性质 信访处理原则及相关工作制度等作了详细的规定 1 9 5 l 政务 院决定下发后 各地 各部门都先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员 作为 秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作 1 9 5 7 年5 月 党中央在北京召开了 第一次全国信访工作会议 起草并通过了 中国共产党各级党委机关处理人民来信 接 待群众来访工作暂行办法 草案 初步形成了具有中国特色的信访制度 二 信访制度的确立 1 9 7 8 年9 月 第二次全国信访工作会议对于十一届三中全会后拨乱反正 平反冤 假错案 落实各项政镱并解决实际问题起了很大的作用 1 9 8 2 年2 月 第三次全国信 访工作会议的主要任务是分析形势 交流经验 制定措施 提高对新时期信访工作重要 性的认识 这次会议通过了 当前信访工作的形势和今后的任务 和 党政机关信访工 作暂行条例 草案 二个文件 此后 整整过了1 3 年 直到1 9 9 5 年才召开第四次全 国信访工作会议 其中仅在1 9 8 6 年5 月由中共中央办公厅 全国人大办公厅和国务院 办公厅召开了全国信访工作座谈会 总结了三条重要经验 即各级领导加强了对信访工 作的领导 信访工作在指导思想上实现了一些重要转变 努力做好县级单位的信访工作 2 0 0 0 年2 月 针对第四次全国信访工作会议以后信访总量持续上长的情况 经党中央 国务院批准 原中办国办信访局升格为国家信访局 并在2 0 0 1 年9 月由国家信访局召 开了第五次全国信访工作会议 1 9 9 6 年1 月1 日起我国第一部信访法规 国务院 信访条例 正式施行 使国 家机关的信访工作走上了法制化的道路 全国各省 直辖市 自治区相继出台了地方性 信访法规 最早的是1 9 8 9 年1 0 月2 1 日云南省七届人大八次会议通过的 云南省公民 信访条例 1 9 9 3 年1 0 月2 2 日 上海市第十届人大五次会议通过了 上海市信访条例 1 2 这些标志着我国信访制度的确立 三 信访制度的演变 我国的信访制度从形成到逐步纳入法治轨道 经历了三个阶段 一是1 9 5 1 年6 月 至1 9 7 9 年1 月的大众动员型信访 这一阶段的信访受到政治运动的制约 每逢政治运 动一开始 来信来访猛增 其内容主要是揭发他人的问题 到运动后期及运动结束后相 当一段时间里 反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多 二是1 9 7 9 年 1 月至1 9 8 2 年2 月的拨乱反正型信访 在这一时期 信访迅速从国家政治生活中的边 缘位置走到了中心位置 信访的人数之多 解决问题之多 都是史无前例的 主要内容 是要求解决大批历史遗留问题 平反冤假错案 三是1 9 8 2 年2 月至今的安定团结型信 访 随着国家在1 9 8 2 年宣告拨乱反正任务的基本完成 信访制度最主要的功能转变为 化解纠纷 实现救济 第三节我国信访制度存在的必要性 作为一项法律制度 信访制度的出现并不是偶然的 哲学家黑格尔曾说过 存在 即合理 且不论这句话是否为真理 但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意 义 信访制度的出现亦然 虽经历了存废之争 但最终有其存在的必要 正如苏力所说 一种制度得以长期且普遍地坚持 必定有其存在的理由 即具有语境化的合理性 因 此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解 我国的信访制度得以存在和发展 既 有深厚的历史文化传统为其提供传统资源 又有现实的政治经济环境为其提供现实条 件 研究学界不同观点并揭示信访制度得以存在和发展的法理基础 群众基础和社会功 能 有利于更加理性地研究分析信访制度 从而明确其进一步完善的方向 随着我国各项改革的不断深入发展 社会转型期各种利益冲突的加剧 公民维权 意识的不断强化 社会民主进程的不断深化 自9 0 年代中期以后全国信访量连续1 1 年成持续上升趋势 据统计 2 0 0 3 年全年信访量超过1 0 0 0 万件 2 0 0 4 年国家信访局受 理的信访总量上升1 9 5 省一级信访部门受理的信访总量上升1 7 市 地 以及上 升1 3 9 县一级上升1 1 群众信访上升幅度呈 倒金字塔型 中央和国家机关受理 的越级访 集体访增幅较大 信访反映的问题相对集中 处理难度大 诉求形式激烈 信访制度原有的联系群众 反映社情民意等作用基本上趋于弱化 信访方式亦成了一部 分民众与政府抗争维权的主要手段 组织化 政治化 涉外化的倾向明显 而2 0 0 3 年 1 1 月原国家信访局局长周占顺表态 据调查分析 当前群众信访特别是集体信访反映 的问题中 8 0 以上反映的是改革和发展过程中的问题 8 0 以上是可以通过各级党委 政府的努力加以解决的 8 0 以上有道理或有 定实际困难和问题应予解决 8 0 以上是 基层应该解决也可以解决的问题 信访现状影响着社会稳定 原有的信访制度毋庸置 疑地走到了制度变迁的关口 部分专家认为应该大刀阔斧削弱甚至干脆取消中国的信访制度 而依靠法律途径来 解决问题 信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度 如果不进行彻 底的改革 将会产生十分严重的政治后果 其理由 1 信访体制不顺 导致矛盾不断 升级 焦点向中央聚集 2 信访功能错位 责重权轻 人治色彩浓厚 消解了国家司 法机关的权威 动摇了现代国家治理的基础 3 信访程序缺失 立案不规范 终结机 制不完善 易诱发较严重的冲突事件 也有部分专家认为中国是一个以行政主导的国家 加强信访机构的权力来解决社会 问题是 亲民 和 仁政 的重要表现 当前法治仍不完善 如果取消了信访制度将使 广大公民丧失权利救济的手段 因为 1 信访是公民表达自由的一种途径 是公民一 项重要的民主权利 2 信访是个体权利对公共权力的控制 是公民监督行政权力 司 法权力的有效途径 3 信访是反腐倡廉的信息源 也是公民监督的重要内容 面对新形势 2 0 0 4 年8 月 国务院法制办 国家信访局开始 起研究修改 信访 条例 经过广泛讨论 集中了专家学者和实际工作者的智慧 意见 信访条例 终于 以 稳妥改良 的方式于2 0 0 5 年1 月5 日经国务院第7 6 次常务会议通过 于2 0 0 5 年 5 月1 日起施行 与1 9 9 5 年 信访条例 相比 新增和修改达4 6 条 占全部内容的9 0 且很多条款具有突破性 对创新机制 加强监督 促进有效解决信访问题具有重要意义 一 信访制度的法理基础 一 人权保障 信访权利是人权 首先信访权利是一种道德权利 任何一个人 生来就应该拥有 向公共权力部门主张和发表意见的自由 其次信访权利是一种普遍性权利 从西汉时期 一个小姑娘上访汉皇帝为父求情到美国一个小姑娘上书林肯建议其蓄胡 都证明信访权 利主体的存在可以跨越时空 来信来访是人们的自由权利的观念在许多国家的宪法 法 律法规中都有体现 如联邦德国1 9 4 9 年颁布的基本法 宪法 规定联邦议会设申诉 信 访 委员会 同时明确规定了公民的信访权利 在法国 美国 日本虽然未直接表述信 访权 但对公民拥有的言论自由权 对国家机关及其工作人员的批评 监督 控告 检 举权和对个人权利受到侵害的申诉权的规定是非常明确的 第三信访权利具有基本人权 特性 所谓有冤则申不平则鸣 是人人都应该具有的最起码的天然权利 宪法第四十 条规定的几项权利 也就是 监督权 和 救济权 对于公民而言 都属于基本民主权 利 对于国家机关的公权力而言 这些权利都具有监督 控制与制约并使之符合人民意愿 的功能 由此可见 信访制度已成为保障我国公民基本人权的重要制度 二 宪法依据 信访权利是现代法治的产物 是人民主权的直接表达 我国 宪法 第二条规定 中华人民共和国的一切权力属于人民 人民依照法律规定 通过各种途径和形式 管理国家事务 管理经济和文化事业 管理社会事务 第二十七条规定 一切国家机 关和国家工作人员必须依靠人民的支持 经常保持通人民的密切联系 倾听人民的意见 和建议 接受人民的监督 努力为人民服务 第四十一条规定 中华人民共和国公民 对于任何国家机关和国家工作人员 有提出批评和建议的权利 对于任何国家机关和国 家工作人员的违法失职行为 有向有关国家机关提出申诉 控告或者检举的权利 但是 不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害 对于公民的申诉 控告或者检举 有关国家机关 必须查清事实 负责处理 任何人不得压制和打击报复 由于国家机关和国家工作人员 侵犯公民权利而受到损失的人 有依照法律规定取得赔偿的权利 这就为信访制度提 供了宪法上的依据 此外 在1 9 8 2 年2 月国务院起草的 关于党政机关信访工作的暂 行条例 草案 中第二条也明确规定了 信访是宪法的民主权利 其实 在 信访条 例 征求意见稿 中也表明了其宪法依据 二 信访制度的群众基础 正如德国历史法学派萨维尼认为 一个国家的法律如同她的语言 风俗和建筑一 样 是一个国家民族历史 民主精神和民族意识的体现 信访制度在我国有着非常深厚 的历史积淀 它的存在 发展与我国的国情密不可分 吻合我国人民群众的法律心理 也吻合我国当今的司法 行政的现实 一 习惯 实践中 既有拦截领导坐车以求 告状 的 也有 下跪磕头 表示感激的 在 现代社会 这些传统方式依然存在的理由 其一 包青天 情结 千百年来 仰仗 青 天大老爷 为民作主 是被儒教文化浸透的深植于中国老百姓骨子里的一个传统 姜明 安说 中国的法治还没有建立权威 老百姓不相信法律 只好去寻求人治 这是中国的 老百姓几千年来的习惯 现在有一个最大的误区 那就是老百姓在权利被侵害后习惯找 领导 领导也喜欢批示 再加上媒体的渲染 更强化了老百姓相信上访而不相信法院的 观念 其二 厌讼与诉苦的历史文化传统 厌讼一直我国法律文化传统的主流 是我 国民众最主要的社会心理 诉苦是我国的又一历史文化传统 中华民族是擅长直觉思维 而排斥逻辑思维 崇尚儒家的 善恶之理 法律通过严密的逻辑体系构建起来的理反 倒不被人们所接受 因此 造就了 会哭的孩子多吃奶 这种社会现实 二 简便 相对于诉讼等其他渠道 信访无疑是当前表达民意的最简便方式 尤其对于信访 群众中大多数是社会弱势群体而言 信访的低成本 无门槛使他们将其作为寻求帮助的 当然选择 时间成本 大多数信访群体有的是时间 对上访所耗费的时间长短并不 敏感 实践中 存在着专门以信访为业的 专业户 而有关诉讼时效的规定会给那些 想诉诸于法院而又不懂法的人带来了麻烦 经济成本 信访是不收费的 有的情况 下甚至倒贴 信访人所花费的财力 如信件的邮寄费用 走访的交通费 住宿费 电话 费等 一般都在他们能够承受的范围内 与必须一次性预交一笔相当数额的诉讼费的法 院审判相比 他们几乎没有感觉到费用的存在 取证成本 信访条例 并没有规 定信访人有提供相关证据材料的义务 而诉讼当事人如果不能提供能够证明其主张的证 据材料 就有可能败诉的风险 知识成本 只要信访人能够正确地表达自己的意志 就可以了 与诉诸法院需要了解一些专业的法律知识相比 信访无疑是更为适合的渠道 风险成本 国家机关一般不会轻易对信访人采取限制措施 特别是2 0 0 3 年收容遣 送制度被废除后风险大大降低 三 有效 信访事项一旦得到解决 甚至还会取得意想不到的额外收益 如2 0 0 3 年l o 月2 4 日 重庆农民熊德明向前来考察途经她家门口的温家宝总理反映了她丈夫的两千三百元 工钱被拖欠的事 得到了温总理的重视 温总理当即指示地方政府要解决好拖欠民工工 资问题 熊德明本人也因此获2 0 0 3 年度c c t v 中国经济年度人物社会公益奖 一个信访 人的成功往往会引导更多的信访人通过信访途径维护自身的合法权益 三 信访制度的社会功能 信访条例 第一条表明了信访制度的设立目的 为了保持各级人民政府同人民 群众的密切联系 保护信访人的合法权益 维护信访秩序 制定本条例 实践中 信 访制度确实发挥了相当的社会功能 是我国当前不可缺少的一项重要制度 一 沟通功能 信访是党政机关密切联系群众的桥梁和纽带 首先 信访工作是维护和实现人民 民主权利 推进民主法治的重要手段 通过信访反映群众的真实意愿 满足群众的正当 要求 解决群众的实际问题 既为人民群众充分发扬社会主义民主 实施民主监督提供 了方便和条件 同时 也为推动依法行政 依法治理 实现社会管理向规范化 法治化 迈进提供了压力和动力 在信访过程中 给予行政双方 个面对面沟通的平台 有利于 集中民智 凝聚民心 完善决策 这样社会就会显得富有生机和活力 其次 信访工作 是加强行政部门内部沟通协调的一个驱动力 通过信访事项的转送处理 督促办理等形 式增强了整体的行政管理效能 二 救济功能 信访制度是一种特殊行政救济方式 首先 在我国法律尚不完善 司法救济渠道 尚不通畅的现状下 信访制度无疑缓解了民告官难的局面 起到了解决社会问题 化解 社会矛盾 稳定社会局势的作用 许多信访事项往往是由于公权力被机关工作人员滥用 侵犯了公民的合法权益造成的 公民因此提起信访 如果能够得到切实妥善的处理 无 疑起到了 春风化雨 的作用 据 郑州晚报 报道 今年7 月1 5 日 在温总理视察 河南期间 洛阳市孟津县送庄镇西山头村一位村民向总理 实话实说 反映市政府为 了搞创建不让农民进城设摊的规定 造成大量桃子眼睁睁地烂掉 农民损失严重的问题 引出了一段总理现场办公 解决桃农进城卖桃难的佳话 其次 信访又是一种更强调 精神救济的行政救济方式 从人性角度出发 每一个人都需要宣泄不满 这是行政复议 和行政诉讼无法解决的 悉心的交流和耐心的调解才是对信访人精神上最好的抚恤和补 偿 再次 通过群众反映问题 政府调查后予以解决 能实现 为人民服务 的承诺 它的行为手段本身能使人们看到党 密切联系群众 从群众中来 到群众中去 的意 识形态效果 笔者曾亲自参与的一起信访矛盾 某患白血病的国有企业职工写信给领导 反映无力承担巨大的医疗费 请求帮助 领导立即批示要求予以帮助 通过多方努力 从红十字基金 民政帮困 单位补贴 社会募捐 医院减免手术费等多方面着手 帮助 其进行了手术 重获生机 实践中 大量感谢信 锦旗等也反映了信访人的感激之情 三 维稳功能 构建和谐社会离不开信访工作 维护社会稳定 信访部门在其中起着排头兵 领 头羊 的作用 信访工作可以稳定人心 稳定的基础始终扎根在人民群众的沃土之 中 人心稳定与否 是社会稳定与否的一个重要标志 社会不满情绪刚刚萌芽的时候 只是矛盾冲突的潜在因素 日积月累发展到大量 集中时就会转化为一种明确的现实的 矛盾冲突 开辟和提供渠道排泄不满对立情绪 及时疏导尚未积累起来的矛盾冲突 就 能避免和减少由此引发出的社会动荡 从这个角度说 信访部门作为我国一个长期的矛 盾的 渲泄口 对理顺群众情绪 化解各类隐性或显性的矛盾 充分调动蕴藏于人民 群众中的积极性 主动性和创造性是大有作为的 信访工作可以预测防范 汉代贾 1 4 谊认为一个社会的稳定与动荡 与各种社会矛盾不断积累的多寡很有关系 信访部门能 前瞻性地防患于未然 把各种社会矛盾化解在萌芽状态 较之于事后弥补显然更有意义 其直接或间接产生的隐性的经济效益和社会效益也是难以估量的 信访工作可以协 调利益关系 促进社会公平正义 当前利益主体分化和诉求多样化的趋势越来越明显 困难群众的利益诉求往往通过信访渠道反映出来 而了解群众的疾苦 研究群众的需要 认真恰当地解决各种实际问题 真诚热情地为群众排忧解难 有利于促进社会各方利益 的全面表达 有效平衡和科学调整 可在一定程度上促进人民内部的团结 维护社会的 安定团结 四 监督功能 一个拥有绝对权力的统治者 当他滥用权力而又没有受到任何有效制约时 它 给国家和社会所造成的伤害是极端致命的 2 信访制度是反腐倡廉的重要信息源 也 是公民监督的重要内容 信访人向国家机关检举 控告 揭发地方官员违法犯罪 贪 污腐败的行为 无疑对地方官员具有监督震慑的作用 据了解 在有关部门查处的违法 违纪案件中 根据信访部门提供举报线索查处的约占8 0 大案要案中8 0 的线索也是 从信访渠道获得的 信访制度实际上也是实现政治需要的一种手段 第二章我国信访制度的原则和特点 第一节我国信访制度的原则 信访条例 确立了信访工作的指导原则 牢记为民宗旨 密切党和政府同人民群 众的血肉联系 畅通信访渠道 维护人民群众合法权益 维护正常信访秩序 促进社会 稳定 与时俱进 开拓创新 同时也明确了信访工作应当遵循的五项具体原则 2 4 一 方便信访人原则 信访条例 第3 条第2 款 第6 条 第1 1 条规定了方便信访人原则