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第五章行政决策体制 行政决策体制概述行政决策体制构成行政决策体制的基本类型我国现行行政决策体制的问题 一 行政决策体制概述 行政决策体制概念行政决策体制的作用影响行政决策体制的因素 1 行政决策体制概念 行政决策体制是指在行政系统内部围绕着行政决策权责的划分 运行和维持而形成的各种制度化的关系模式的总称 在行政系统内部和行政系统与外部环境之间 围绕着行政决策权责的划分 运行和行使 产生了许多种行政决策关系 在传统 经验和环境的影响下 许多关系的内容 形式被固定下来 成为一种习惯或正式制度 行政决策体制就是指行政系统内部的与决策关系直接相关的习惯和正式制度 把握该慨念要注意以下几点 1 行政决策体制既受到国家的政治体制 经济体制 行政领导体制的制约 同时又要受行政文化 民族传统等诸因素的影响 2 行政决策体制的基础是行政决策权力 3 行政决策体制的载体是一定的组织机构 通常是由若干各具独特功能的子系统组合成具有整体功能的大系统 4 行政决策体制是具有较高素养 较高智能的人群结合体 2 行政决策体制的作用 对行政决策职能的实现起组织保证的作用 具体说 1 科学的行政决策体制在决策职能的科学分解基础上 合理分工 集思广益 使决策活动变为许多人合作活动 有助于克服官僚主义 减少决策失误 2 科学的行政决策体制有助于根据职能来合理地设置决策机构和层次 形成职能齐全 运转灵活 富有效率的行政体制 3 科学的行政决策体制有助于造就更多更优秀的决策人才 4 科学的行政决策体制有助于社会主义民主政治建设的发展 3 影响行政决策体制的因素 生产资料所有制结构 经济管理体制 经济利益分配形式等的影响国家基本政治制度 包括国体和政体的变化的影响民族文化传统的影响科学技术发展的影响 二 行政决策体制构成 行政决策中枢系统行政决策咨询系统行政决策信息系统行政决策监控系统 1 行政决策中枢系统 决策中枢系统即决断系统是现代行政体系的核心 也称行政决策中心或政府首脑机关 其决策权来源于宪法和有关法律 一般来说 它同时是一级行政组织的领导中心 是现代行政决策体制的核心行政决策中枢系统一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成行政决策的中枢系统 既可实行委员会制 也可实行首长制 1 行政决策中枢系统的特点 任务 特点 权威性和主导性主要任务 确定决策问题和目标体系 选定 满意 的决策方案 指挥局部试点 负责监督决策实施 反馈完善决策 2 行政决策中枢系统的组成 行政决策中枢系统主要是由该行政组织中的领导成员配以少量具体工作人员组成的 一般说 某一行政组织中的领导机构就是这个决策中枢的组织形式 决策中枢系统对决策承担完全责任 我国任何一级国家政权机关有三个决策系统 即党的领导决策系统 人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统 3 决策中枢系统在行政决策系统及其运行中的作用 界定决策问题 决策问题的界定是决策制定的开始 它是首要的环节 决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中 分清轻重缓急 抓住事关全局的关键问题 作为决策问题确定下来确立决策目标 决策目标是否科学 正确 对整个决策过程具有决定性的影响 决策目标的确立必须建立在对决策问题的过去 现状及未来趋势较全面了解 把握的基础上 所确立的目标必须切实可行 并留有余地 使之能满足上下平衡 左右平衡 前后平衡的条件 组织设计决策方案 这是一项科学性 技术性很强的工作 一般是委托给参谋子系统承担 决断子系统在此的职责是根据政策问题的性质 组织熟悉这类问题的专家 组成高水平的设计组 并为他们的设计工作提供优越的环境和条件选择决策方案 决断子系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系 对参谋子系统提供的各种方案进行比较 分析 平衡 最后拍板选定方案 4 行政决策中枢系统必须注意处理的关系 与群众的关系与智囊团的关系 二 行政决策咨询系统 现代行政体制中的决策咨询系统是为决策中枢系统服务的参谋机构 是影响行政决策的行为主体之一 在国外被称为 智囊团 思想库 头脑公司 脑库 它是行政决策软技术的组织保证 也是接受决策中枢系统的委托 通过调查 统计 预测 分析 研究 咨询 论证等提供决策依据 拟定各项备选方案 提出审议意见 协助领导控制和监督决策实施 根据信息反馈及时提出修正方案的意见 为领导决策服务 对决策起辅助作用决策咨询系统的主要作用 拟定决策方案 著名思想库 美 对外关系委员会 大西洋理事会 三边委员会 布鲁金斯学会 兰德公司 传统基金会 胡佛研究所 和平研究所 卡内基国际和平基金会 华盛顿战略与国际问题研究中心 阿斯平研究所 卡特中心 尼克松中心 国会研究部 哈佛大学国际事务研究中心等 英 伦敦战略研究所 日 野村综合研究所 中 十大著名智库 中国社会科学院 国务院发展研究中心 中国科学院 中国军事科学院 中国国际问题研究所 中国现代国际关系研究院 中国太平洋经济合作全国委员会 中国科学技术协会 中国国际战略学会 上海国际问题研究所 1 现代行政咨询机构的形式 有官方的 半官方的 民间的和跨国的四种国外为行政决策服务的咨询机构大致可分为两大类型一类是官方机构 是指由官方直接领导和控制的咨询机构 如美国的总统科学咨询委员会 是一个为总统服务的官方智囊机构 专门负责对总统提出的问题进行研究和分析 并就美国发展科学技术的方法和措施提出建议另一类是非官方机构 这类咨询机构也是为官方服务的 但是它不直接受官方领导和控制 而是采取相对独立的组织形式 如美国的兰德公司 是一个独立的 非营利性的咨询机构 其研究经费主要来源于其咨询活动所得的收入和其他部门的赞助 组织上不隶属于任何政府部门 研究工作也完全独立进行此外 还有一些半官半民的咨询机构 如胡佛研究所 我国现代行政咨询机构的组织形式政策研究室各类专业研究机构学会 研究会等学术性咨询机构民间咨询公司专家顾问委员会 中国新智库 国经中心 中国国际经济交流中心于今年2月成立 办公地点在中南海我国传统的政府决策咨询机构约有2500家 数量与智库发展最发达的美国相当但总体上还是不适应当前发展形势的需要 尤其与美国兰德公司 布鲁金斯学会等国际顶金智库相比差距很大根本问题是 对国家现行政策的阐释性 附和性性 宣传性成分居多 而建立在独立思考 独立研究基础上的自主性 批判性成分较少 各部委下设的研究机构受本部门利益影响以及顾虑上下级关系 对实际情况的研究和反映往往会打折扣 大学等学术性研究单位理论性强 但往往离实际较远 有的研究报告甚至照搬书本知识和国外做法 难以提出针对性和操作性强的政策建议 企业的研究则过于微观总之 官方智库受到体制内的各种因素影响 民间智库又离决策层比较远 对高层的意图和需求也不清楚 2 现代行政咨询机构的特点 具有集体性 科学性和相对独立性等特点集体性是由于社会问题复杂 不确定性因素多 动态变化大 因此解决问题必须运用多学科的知识 这只有众多掌握不同知识的专家群体才能适应需要科学性即参谋咨询人员要用先进的科技手段 采用科学分析的技术和方法来为决策者提供服务 仅靠经验 谋略适应不了社会发展的需要相对独立性即参谋人员必须相对独立地研究分析问题 不偏不倚地提出自己的见解 对问题的分析和结论必须以客观事实为根据 不能为决策者所左右 3 咨询系统在行政决策系统及其运行中的作用 协助中枢系统界定决策问题 确立决策目标决策确定离不开预测 咨询人员通过调查研究以及对未来发展趋势的超前研究和预测 提供有科学依据的判断 为决策者在界定政策问题 确立决策目标时作参考为中枢系统提供解决问题的方案 途径和方法在决策方案选优时 要为决策者提供经过一系列定性 定量分析论证的初步方案 同时也要提供本系统以及其他咨询机构对方案的评审意见 以便决策者集思广益 从众多方案中选择出满意的方案 对公共决策的实施进行跟踪反馈分析收集并分析决策实施中的问题 特别是在决策实施遇到障碍或偏离决策目标时 要及时提出应变措施 以使决策者 执行者及时修正意见和追踪完善决策 确保公共决策顺利实施 4 发挥咨询系统的作用时注意的问题 要有合理的专业结构要有优化的人员素质要有独立的法律地位 5 加强我国行政咨询系统的建设 应重视行政咨询系统的建设要加强常务性咨询机构的建设要充分利用其他咨询机构和社会咨询力量行政领导者应注意发挥专家的作用 加强政府与咨询机构和人员之间的联系 改善咨询工作环境要加强对咨询人员的培训和调整 要有合理的专业结构 国内智库应尽快扭转发展导向 国内的智库要真正发挥思想 智囊团的作用 变目前阐释性智库为创新性智库是当务之急一要把研究的关口前移 不能总是围着国家的政策转 必须进一步创新研究的领域和范围 及时跟踪研究全球范围内的社会经济新趋势 新问题 二要站在独立第三方的立场上 以大量详实的数据和充分的证据为基础 结合对社会经济形势的研判 提出客观 科学的政策建议 以影响和说服决策层跳出靠经验 靠少数人的智慧随意建言的窠臼三要有在理论上实现重大创新的巨大勇气和坚定信念 智库要在服务政府决策的同时 成为一个重要的理论创新平台 成为引领思想潮流的中坚力量 培养其独立思考的强大功能 三 行政决策信息系统 行政信息也称政务信息 是行政管理过程中行政主体 对象 环境等的特征以及它们之间相互进行交换的发展变化状态的表述 行政信息除一般信息特征外 还有自己的特点 即有自己特有的表现形式 书写格式 传递要求 覆盖面广 权威性强 灵敏度高 行政决策信息系统是为行政决策提供信息服务的专门系统 是行政决策科学化的基础 是现代行政决策不可缺少的有机组成部分 它的主要工作是建立一个收集各种社会信息和政务信息的网络 整理 分析和加工各种社会信息和政务信息 1 现代行政决策体制设立信息系统的理由 现代丰富的信息资源要靠信息系统来搜集掌握行政决策对信息质量的要求随着科技发展而越来越高 只有信息系统可能给予满足先进的信息处理技术设备应由专门的组织和人员来操作 管理 2 信息系统的工作环节 获取信息日本目前只需5 10秒钟就可得到世界各地金融市场的行情 5 10分钟就可查询或调用政府制定的各种法律 法令等古代获取信息 派出间谍 吏民告密 情报机构 明代的锦衣卫和东 西厂等 处理信息传递信息古代传递信息 烽火 驿站 邸报 信鸽鸿雁等贮存信息 3 我国行政信息系统的完善 提高对行政信息重要性的认识健全行政信息的网络体系提高信息人员素质尽可能地运用现代化信息手段 4 行政决策监控系统 行政决策监控就是指主要对行政决策者的决策行为和行政决策内容依法进行监督和控制行政决策监控是一种政治行为 监控主体必须在法律赋予的权力范围内施行 实行不同政治制度的国家 监控机构的组织形式有所不同西方资本主义国家政府组织体制主要是根据 三权分立与制衡 原则建立的 机构之间的权力制衡关系就是行政决策的法定权力的监控关系 在我国 设有内 外两大监控体系内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门 即政党 人大 政府之间的递次监控关系 还有内设监控机构如中国共产党的纪律检查委员会 人民政府的监察部门 决策系统内各部门也处于相互监督 制约之中 外部监控体系由人民群众 社会团体 新闻舆论等组成 我国是社会主义国家 人民当家作主 人民群众是最有效也是最有力的监控力量 1 行政决策监控系统设立的必要性 从政治学原理看 凡是政治权力需要监督 不受控制的权力必然腐化行政决策的客体是动态的 系统的 具有多目标 多层次 多因素的特点 要求加强监控 使决策内容切合实际行政决策主体素质上的差异 必须通过决策监控 以防止有些国家公务员蜕化变质 有利于造就德才兼备的行政管理人才 2 行政决策监控系统在行政决策系统中的作用 防止决策者滥用决策权决断子系统行使国家权力 它具有权威性和强制性 权力在运用过程中很容易产生腐败 成为谋取局部利益和私利的工具 实行监控可有效地避免 部门权力化 权力利益化 利益政策化 的腐败倾向 保证决策权在国家法律 法规 制度的统一规范内照章行使 促使决策内容切合实际决策制定过程中 存在着许多不可预料 无法量化的因素 给决策方案的设计 选定带来困难 决策监控一方面是利用法定权力对决策者行使潜在的 惩罚 威慑 督促决断子系统发挥自己及咨询 信息两个子系统的作用 周密细致论证 科学慎重决策 另一方面是对决策方案进行听证 审查 使决策方案切合实际 具有政治上 经济上 技术上的可行性 监督执行机构及其人员正确执行决政策决策的执行过程实质上就是利益分配方案的现实化过程 由于自身利益的原因 执行者对此存在着抵制 拖延 断章取义式执行的可能性 通过监控 监督抵制者执行决策 督促拖延者立即执行 促使断章取义者全面执行 维护决策的统一性和严肃性 3 行政决策监控体系的完善 现实问题监察机构 纪委的设置 地位与作用公民磋商与参与系统问题各种听证制度 公民治理 社会治理 问题建立社会信息反馈系统建立政府与社会组织和社会团体的磋商系统建立公民评价与监督政府系统建立第三方评价系统 三 行政决策体制的基本类型 行政决策体制的分类按照决策权行使的人数 分为个人决策和集体决策 即首长制和委员会制按照决策权使用的特点 分为集权制和分权制当代世界决策体制主要有 独裁制议会制人民代表大会制共产党 人大 政府在决策中作用 1 独裁制 独裁制的主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权 其具体类型有 1 宗教领袖型在一些神权制国家中 议会和政府活动的依据是宗教教义 相应地 高居于决策权力最顶端的也就是不受任何机构约束的宗教领袖 议会和政府的活动也要受其监督 2 君主亲政型即君主既当朝又亲政 这种类型的决策体制是传统君主专制在当代的延续 在这种决策体制下 君主既是国家之首 又是政府首脑 君主属下的大臣会议相当于内阁 拥有立法权和行政权力 君主通过对大臣的选择权和监督权而成为实际上的最高决策者 3 军人独裁型指通过政变方式上台的军人掌握国家的最高行政决策权 有两种表现形式 一种是军队首领自始至终成为国家的最高决策者 并以暴力镇压持不同政见者一种是当军队认为大权在握时 采取还政于民的方式 鼓励新的决策参与 并通过举行大选来建立新的 民主 程序 通常最后形成一种近似议会一总统制的决策体制 军队首脑往往被选为总统 并拥有比一般总统更大的权力 2 议会制 首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的代表或议员 然后由代表或议员来代表公民直接或参与作出行政决策 维护自己的利益 其具体类型有 1 议会 总统制在以美国为代表的议会 总统制国家 国会和总统都分别由选民选出 各自对选民负责 政府由总统组织 总统既是国家元首 又是政府首脑 掌握行政事务决断权 政府成员不得兼任国会议员 国会通过的决策方案要经总统签署方能生效 总统对国会的决策方案有否决权 国会有权弹劾总统 但总统无权解散国会 总统在外交和军事方面的某些决策要受国会制约 2 议会 内阁制这种决策体制的主要特点是 议会是国家最高权力中心 内阁由议会产生 对议会负责 受议会监督 国家行政权属内阁 国家元首是 虚位 内阁所作的重大决策 必须取得议会多数支持 内阁首脑为议会多数党领袖 内阁通常由议会多数党组成 议会可对内阁提出不信任案 内阁也可提请元首解散议会 由经重新大选产生的议会来决定内阁的去留 以英国为典型代表 3 议会 委员会制这种决策体制的主要特点是 议会至上 不仅具有立法权 而且掌握行政权 由议会产生的委员会主持日常行政事务 但委员会只是议会的一个执行机关 委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询 委员会不能解散议会 议会也不能解散委员会 委员会所作出的决策 须经委员会集体讨论通过 委员会主席或副主席的权限与其他委员平等 以瑞土为典型代表 3 人民代表大会制 人民代表大会制是一种民主集中制的决策体制 它既不同于建立在 三权分立 基础上的西方议会制 也不同于苏联在十月革命后建立的 苏维埃 式决策体制 是一种具有中国特色的民主决策体制 人民代表大会制的主要内容各级人民代表大会都由民主选举产生 对人民负责 受人民监督各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力实行 议行合一 国家行政机关 审判机关和检察机关都由人大产生 对它负责 受它监督中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下 充分发挥地方主动性 积极性的原则 但全国人大和地方人大不是领导关系 而是法律监督关系 选举指导和工作联系关系在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治 人民代表大会制的另一个重要特点是 中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用 主要体现在 国家的重大决策 是由党首先提出建议 再由人民代表大会或其常委会讨论决定的 党培养 选拔优秀干部到国家机关去工作 因此 中国共产党在中国的行政决策体制中具有重要作用 4 共产党 人大 政府在决策中作用 党主要是制定路线 方针 政策 确定重大决策的目标 尽量减少干预政府部门的具体事务 不能以党代政 更不能出现决策中心多元化的现象人民代表大会及其常委会作为国家的最高权力机关 国家的重大公共事务 应由它进行决策 但是 这种决策必须以中国共产党的路线 方针 政策为指导 必须在中国共产党的领导下进行 政府 国务院 作为国家的执行机关 它在决策中的作用除执行外 主要是负责设计方案和预测后果等具体工作 同时也参与形成决定以及修正方案的过程 在重大公共事务的决策过程中 它的任务重 责任也不小 无论是决策形成前 还是在决策形成后 它都担负着重要而繁重的工作 在设计和初选方案时 应以党的路线 方针 政策为指导 在执行决策时 又必须服从人民代表大会的决定 上述三者只有既有分工 又相互配合 才能形成一个统一的社会公共事务的决策 中国行政决策的特色 以党的机构及其领导为线索的党的决策权以全国人大及其常务委员会为线索的权力机关的决策权以国务院及其职能部门为线索的执行机关的决策权 制定路线 方针 政策 选择方案 拍定方案 设计 初选方案 执行方案 党委 人大 国务院 党委 人大 国务院的决策权分配 四 我国现行行政决策体制的问题 我国现有的行政决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展的 迄今为止仍有许多缺陷和不足 不能适应社会主义市场经济发展和现代化建设以及全面建设小康社会的需要 从总体上看 我国目前正处于由传统决策体制向现代决策体制的转变时期 但传统的决策体制及决策模式并未彻底消除 现代化的决策体制并未最终确立起来 1 决策内容 越位 与决策主体的 单调 政府行政决策包揽大量的应由市场 企业 社会来作出的决策 决策内容 越位 公共管理决策应着眼于公共问题 提供公共服务 服务于公共利益 只有社会 市场 企业 个人不能解决的问题才通过公共管理来决策 政府应从 越位 之处 退位 从而达到 适位 党与政府仍然是当代公共管理的 主力军 决策主体 单调 非政府公共组织在公共管理中所发挥的作用还比较小 2 决策系统中枢机构不健全 主体之间职权不清 党政不分 政事不分 政企不分党政不分 党应将纯属政府管理职能的行政权力归还政府 即不管具体的行政事务 从一个 运动员 转变为 裁判员 将工作的重点放在制定方针 路线 政策和研究党和国家的宏观发展计划等方面政事不分 人民把 政府 理解成广义的政府 既包括了党 政府 又包括了这些事业单位甚至非政府公共组织政企不分 大量非政府公共组织 官办性 色彩较浓 政府对他们又没有严格的规范和制约 行政决策中枢机构的综合协调中心地位没有确立中国政府职能还处在转变之中 政府部门之间的关系还未完全理顺 政府各部门自成体系 条块分割