机场航空公司空管的关系与政府管理.docx

机场、航空公司、空管的关系与政府管理relationships among airport, airlines, atc andgovernment management陈卫(民航总局政策法规司)（一）空管部门与机场的关系作为机场运营的空中保障系统， 空管部门在机场主要由航管楼和塔台、 助航设施、气象设施及通信导航台站等 构成。从西方国家机场情况看，空管服 务大多由政府部门提供，独立于机场运营之外。空管部门的收入主要包括航路 保障费和机场进近指挥费，这部分费用 不包含在机场收费中。我国在去年进行 的空管体制改革前，只有六个地区管理局所在地机场及部分地方所属机场空管 部门是独立于机场之外的，其他省（市、 区）局所属机场空管部门是作为机场的 一部分，空管收入计入机场总收入。（二）航空公司和机场的关系1. 航空公司与机场的供需关系 航 空公司与机场间具有紧密的协作关系。 一方面机场需要航空公司的飞临，旅客 吞吐量是机场一切收入的根本。另一方 面，只有设施完备的机场才能使航空公 司最终实现产品的完整生产。同时，航空公司与机场两者间又 可理解为供需双方。机场的产品就是为航空公司提供的服务，航空公司则是这种产品的需求方。当机场的客货吞吐 量、保障飞机起降架次等低于其设计能 力时，也即是机场产品的供给大于需 求，这时作为需方的航空公司就拥有议 价的优势；相反当机场的供给小于需求 时，机场则处于有利的地位。在实际运 输生产中，新通航或航班量很少的小型民用航空业从总体上说是一个网络空公司产品的同质性也意味着航空公司间可以进行竞争。其次是可竞争理论， 认为如果航空公司可以自由地进入或退 出一个市场，任何一家航空公司在一个 市场试图采取垄断价格时，都会遭到以 低成本运营的新进入者的威胁，进入威 胁可起到与实际进入者相同的约束作 用。相对于航空公司，机场与空管领 域呈现明显的自然垄断性。一方面，机 场与航路建设资金需求大，沉没成本 高；另一方面在一定的空间，机场与航 路不存在重复建设的经济合理性。同 时，空域作为一种特殊的资源具有国家 垄断性。性产业，机场构成网络的节点，空管部门保障网络路线的形成与正常运转，而航空公司在由机场与空管部门构 成的运输网络上，完成航空运输生产， 即客、货的空间位移。作为网络性产业， 机场与空管部门形成的路网由于大量的 资本沉淀及国家空域资源的特殊性等， 具有自然垄断性的特点；而在路网之上 运营的航空公司则体现竞争性的一面。 同时机场、航空公司和空管三者间又相 互依存、相互协调，共同完成航空运输 生产。政府作为行业管理部门必须按照 三者的特点，三者间的关系，制订相应 的政策，促进行业的发展。二、机场、航空公司、空管的关系从相互间的经济关系看，航空公 司一方面是旅客、货主空运需求的直接 供给者，另一方面又是机场、空管服务 的直接需求方；航空公司的产品是客货 的空间位移，而机场、空管部门的产品 则是为航空公司提供的服务。在民航运 输生产的整个供需链条中，航空公司处 于中心地位。从空间关系看，航空运输生产基 本围绕机场进行。航空公司的运营必须 以机场为基点，客货的组织、集散与流 转也多在机场内进行；空管部门的塔 台、航管雷达、进近助航设备和导航、 通信、气象等设备也大多设在机场及其 附近区域。一、 机场、航空公司、空管的经济特性民航业中航空公司、机场、空管等各领域的经济特性是不同的。航空公司 作为航空运输生产链的最前端，直接与 消费者发生联系，受到的关注最多，对 航空公司经济特性的研究也较多。一般 认为航空公司领域较多地呈现竞争性的 一面。首先，在航空公司领域不存在明 显的垄断性。设立航空公司不需投入大 量的沉没成本，飞机虽然昂贵，但可通 过租赁取得或抵押转让；航空公司进入 或退出一个市场也不会出现大量的沉没 成本；虽然从理论上可以推导出航空公 司存在规模经济性与范围经济性，但也 有学者在实证研究后对此提出异议；航24chinacivil中国民用航空aviationnov. 2002 ( vol 23)专稿s p e c i a l a r t i c l e机场往往有求于航空公司开设通达的航班，会向航空公司提供这样那样的优惠 条件，如签订包销协议等。而对于那些 业务繁忙，特别是高峰期保障能力近于 饱和的机场，情况则相反，由于这样的 机场往往位于空运需求旺盛的地区或是 重要的枢纽点，航空公司会不惜代价开 辟通达的航线，这类大中型机场在与航 空公司关系中往往处于优势地位。2. 机场运营收入模式对双方关系 的影响机场的收入模式不外两种。一是 传统运营收入模式，即机场的主要任务 是满足航空公司、旅客、货主的需求， 机场收入的取得主要依靠飞机起降费、 旅客服务费等航空收入。在这种模式指 导下，机场在规划建设时主要考虑的是 为旅客货物处理提供便利，而分配给其 他商业活动的场地则很少。另一种是现 代运营收入模式，在这种模式下机场不 仅为航空公司、旅客、货主等传统客户 服务，而且服务对象还包括航空公司雇 员、当地居民、接机者、观光游客等一 切潜在顾客以及当地工商企业。在这种 模式下，机场设计时在满足处理旅客货 物便利的同时，还要尽可能多地创造获 得商业收入的机会，如配建娱乐和休闲 设施。在现代运营收入模式下，收入的 取得主要是租金收入与特许经营收入。 机场更多是以地主与管理者身份出现， 一般不直接经营地面服务，而是将场 地、设施出租给机场直接用户，如航空 公司、地面代理公司等；同时向餐饮、 商贸、银行等各种专业服务商收取其在 机场经营的特许费用，并对他们进行管 理。采取现代运营收入模式的机场较 之采用传统运营收入模式的机场更易明确机场与航空公司双方的业务划分。机场定位于地主、管理者，主要负责管理 与资本运营，而航班维护、客货地面流 转等由更为专业的航空公司或专业地面 代理服务公司进行。当然，有条件采用 现代运营收入模式的机场一般是那些枢 纽或客流量较大的大中型机场。而对于 旅客吞吐量有限不能取得良好的非航空 业务收入的机场，航空业务收入依然是26维持机场运转的重要支柱。3.机场与航空公司的竞争 机场与航空公司的竞争主要出现在航空公司基地机场的航班地面服务 中。航班地面服务按提供服务的主体不 同可有四种情况。一是完全由机场提供 地面服务并收取相关费用；一是机场只 充当地主角色，将候机楼、廊桥等设施 出租给航空公司，完全由航空公司提供 地面服务；第三种情况是以上两种情况 的混合，一方面机场成立自己的地面服 务部门，为飞临的航空公司提供地面服 务，一方面基地航空公司在为自己的航 班提供地面服务的同时，也代理其他航 空公司的地面服务；第四种情况是地面 服务由专业的地面服务代理公司承担。 在欧洲，约有一半的大型机场，机场当 局不参与地面服务，而是由航空公司或 专业的地面代理公司提供。在美国，机 场当局不参与地面服务的情况则更为普 遍。在我国，一般机场当局和基地航空 公司都分别提供地面服务。当航空公司与机场同时提供航班 地面服务时，往往形成双方在这一领域 的竞争，特别是在传统运营收入模式下，由于航空业务收入是机场收入的主 要来源，机场往往会利用其地位，取得 竞争优势。这一领域机场与航空公司双 方业务的重叠是双方矛盾的焦点。在我国这一问题表现得比较突出。1999年颁发的民用机场用地管理暂行办法(民航机发1999121号)赋予机场 管理当局对机场土地的管理职能。1998 年出台的国内航空运输企 业投资民用机场暂行办法( 民航体发 1998101号)对航空公司在机场的投资 进行了约束。101 号文允许航空公司投 资机场航站楼、飞行区以及货运仓库、 地面服务等与航空运输相关的经营性项 目，但对空管系统不允许航空公司进行 投资与管理。同时规定航空公司投资机 场项目不得控股或相对控股。民航空中交通管理体制的改革是 在1994年进行的，成立了事业单位性质的六大地区空中交通管理局，但除六个地区管理局所在机场的空管部门与机场 分设外，民航所属机场的空管部门依然 作为机场的一部分。2001 年，为理顺空 管体制，作为深化民航体制改革的重要 组成部分，进行了空管体制的进一步改 革。主要是按照集中管理的原则，将31 个省(市、区)局、机场的管制、通信、雷 达、导航、气象、航行情报等职能从机 场中分离出来，组建事业单位性质的空 管中心(站)，空管成为独立于机场之外 的部门。在民航行政体制和机场体制改 革完成后，空管收入也将从机场中独立 出来。总之，我国民航从20 世纪80 年代 中期以来进行的改革，总的方向是按照国际通行作法，按社会化大生产与专业分工的要求，完善机场、航空公司和空 管分业经营的产业架构。（二）政府行业管理现状 与民航产业结构的调整与改革相适应，民航政府管理也在不断地改革与 完善。从我国民航业的现状看，安全监 管体系已较完善，相应的法律规章体系 也较完备。在经济监管方面，由于民航 处于新旧体制转轨过程中，还存在政企 尚未彻底分开和政资不分的现象，因此 民航的政府经济监管无论从内容还是方 式上都还包含一些计划经济的痕迹。在今年以直属航空公司与总局脱 钩、机场属地化管理为核心的民航深层次改革前，民航总局还承担着民航直属 企业和机场的国有资产所有者职能，负三、我国民航业的管理现状（一） 对机场、航空公司、空管三 方的业务划分我国民航从 1987 年开始，按照专 业分工的原则进行了机场、航空公司分 设的改革，这一阶段的改革到1993年基本完成，基本明确了双方的职责。同时， 民航总局通过一系列的规章、政策进一 步明确了双方的业务范围。在 1993 年民航总局颁布的民用机场运营管理暂行办法(民航总局第34 号令)中，具体规定了机场管理机构的 任务和职责，确定了机场管理机构的经 营活动范围。根据34 号令，机场管理当 局除不得经营航空公司外，可以经营机 场中所有的航空业务与非航空业务。chinacivil中国民用航空aviationnov. 2002 ( vol 23)。专稿s p e c i a l a r t i c l e有国有资产保值增值的责任。可以说在这种状况下的民航总局直接管理着直属 企业和机场的人、财、物，与航空公司 和机场存在着直接的经济关系。政资合 一的体制造成的经济监管内容过泛表现 得较为突出。国有资产所有者代表这一 身份，使得民航总局、地区管理局不仅 要对价格、市场准入、服务质量、市场 秩序等进行监督管理，其职能还延伸至 微观企业管理，涉及到生产计划、企业 预决算、生产能力安排等方面。同时， 与我国民航业的发展水平相适应，当前 整个民航系统采取严格的价格管制，机 场收费价格、空管部门收费标准及航空 公司运输价格都由政府统一制订；在市 场进入与退出等方面也实行严格的管 理。行经济监管的基础与依据。现行经济监管法律规章体系主要存在两方面的问 题。一方面经济监管的法律、法规和规 章不完善。现行民用航空法是1996 年开始颁布实施的，由于形势的快速发 展，有些方面没有相应的实施细则，有 些已不适应民航发展的要求。而在市场 准入、维护公平竞争、保障普遍服务以 及消费者保护等经济监管内容方面，还 缺乏相应的法律法规。另一方面监管机 构的职责权限和应尽义务缺乏具体明确 的法律规定，行政职权不明确，从而很 容易造成监管行为的随意性。就具体的经济监管方式而言，应 区别民航业中的垄断领域与竞争领域采 取不同的管理方法。对机场和空管领 域，政府的主要工作是进行垄断性监 管，维护公平有序的市场环境，防止机 场和空管部门利用垄断地位给整个行业 的发展造成损害。在价格方面该领域的 收费标准应由政府进行管制；在投资方 面，在努力吸引各方资金投入的同时需 由政府承担一部分投资责任。航空公司 间由于更多的体现竞争性的特点，政府 对航空运输市场应更多地采用市场监管 方式，在构造自主经营、自负盈亏、自 我约束、自我发展的市场竞争主体的同 时，逐步放松航空运输领域的市场准入 与价格管制，政府经济监管的重点应是 维护公平竞争、保护消费者利益等。（二）细化政府定价 价格监管是基础领域政府经济监管的核心内容。对于民航业来说，价格监管主要包括垄断环节的机场、空管收 费标准的监管和竞争环节的航空客运、 货运价格监管。对属于垄断环节的机场、空管收 费标准监管，从一般监管理论和国外经 验看，有成本加成管制模型和最高限价 管制模型。前者是在核定成本的基础 上，加上预期利润率形成最终价格，这 种方式有利于鼓励投资但几乎不存在对 提高效率的刺激作用。后者是政府不再 核定成本和利润，而是在基期价格的基 础上规定一个浮动的幅度，最高涨价幅 度为零售价格指数（通货膨胀率）与生 产效率增长率（由政府规定）之差。这种价格监管方式有利于刺激监管对象通过降低成本获得利润。当前及今后一段 时期内，机场及空管收费仍可采取成本 加成法，但需完善对机场和空管单位的 成本核定。最后则应过渡到全面实施最 高限价法。对属于竞争环节的航空公司运价 监管，改革方向应是赋予企业定价自主 权。可与企业产权改革与现代企业制度建立情况相适应，通过政府完全定价、 运价幅度管理、政府指导价格等方式逐 步过渡到企业自主定价。（三）进一步明确机场与航空公司的业务划分 机场与航空公司的业务重叠突出地表现在机场与驻场航空公司之间，我 国大中型机场在现有运营模式下，除了 不搞飞行外，在客货代理、配餐、机务 等方面均参与经营，由于机场的垄断 性，易对基地航空公司造成不公平竞争 的情况。鼓励大中型机场走管理型的道 路是解决这一问题的关键，机场立足于 资本运作与管理将更有利于保持机场的 中立性，鼓励建立专业化的地面服务代 理公司为所有航空公司提供中立、公平 的服务。同时明确机场特许经营权的概 念，加强对机场特许经营权项目的研 究，为机场转换经营模式创造条件。（四）加强相关研究工作 改革后，民航总局虽不再承担航空公司与机场国有资产所有者职能，但依然要承担空管建设和部分公益性机场 的投资责任，以及为保证普遍服务的需 求须对公益