食品安全地方标准管理之我见.doc

食品安全地方标准管理之我见前言我国地方标准产生于上世纪80年代后期，食品类地方标准也纳入该体系管理，随着社会发展，目前地方标准的管理模式已不能满足新形势发展的要求，对于食品安全地方标准管理更是需要改革。食品安全法的正式实施带来了极好的机遇，根据该法第二十四条规定，食品安全地方标准要报卫生部备案才生效。食品安全地方标准的管理转由卫生部门统一负责，食品安全地方标准作为食品安全国家标准的补充将发挥其应有的作用，如何科学管理食品安全地方标准，规范食品安全地方标准的立项、起草、批准、颁布、备案等管理工作，亟需我们积极去探讨。食品安全地方标准的特点分析我国幅员辽阔，各地地理气候等自然条件的差异性、区域经济发展的非均衡性以及人文与传统的特殊性，决定了食品安全地方标准存在的必然性，相对国家标准而言，其具有以下四个明显的特点。1灵活、快捷标准制修订过程一般需要充分协调一致，因协调面小，意见较容易统一，地方标准协调起来较容易，因而制修订周期短。这种灵活性使得地方标准“船小好掉头”，对发展过程中出现的新情况、新问题能够作出快速反应。如广东省的“广式腊味制品”、“湿米粉”等产品的地方标准从立项、起草、审批、发布只用了一年多的时间，地方政府和行业都很重视，制定实施效率很高。既为全国规范该类产品提供了示范和参考，又在区域性食品安全监管方面开了个好头。2地方特色鲜明食品安全地方标准是具有地方特色的规范，其本身就体现了很强的地域性。对于许多具有地方特有的产品及其他事物，一般不适宜制定国家标准或行业标准，而地方标准恰恰可以填补空缺。如针对“广式月饼”、“凉茶”、“北京烤鸭”、“安溪乌龙茶”、“云南米线”、“四川泡菜”等一系列特色产品而制定的地方标准，在规范地方特色产业发展方面发挥着不可替代的作用。制定地方标准对于促进区域内产业的良性竞争和发展特色经济，具有十分重要的意义。3针对性强食品安全地方标准与地方经济社会发展需求相适应，直接为地方经济社会发展服务。地方标准根据当地实际情况对现行的国家标准或行业标准作出补充，产生更强的针对性，从而促进现代产业体系的建立，实现产业转移和技术升级。如颇受广东人民喜爱的河粉、米粉执行全省统一的广东省地方标准湿米粉（DB44/426-2007）。河粉作为广东的特色小吃，一直没有强制性产品质量标准，其简单的制作工艺使一些家庭小作坊也能参与生产，卫生条件和产品质量很难得到保证。该地方标准适用于以大米和水为原料加工制成的湿米粉，对河粉、米粉等各类湿米粉的原辅料、感官指标、理化指标、微生物指标、净含量要求、食品添加剂、检验以及标签、包装等均做出明确规定。据了解，湿米粉生产企业均表示有了地方标准就可以更好的保证产品的质量。4开拓、创新为满足新兴行业发展需要而制定的食品安全地方标准，往往先于国家标准。随着行业的逐步扩展以及技术的不断完善与成熟，相关食品安全地方标准上升为国家标准就成为必然。食品安全地方标准的这种拓展性，使其经过一段时间实施以后，不仅发挥引领和规范新兴行业发展的作用，还为制定新的国家标准积累了可靠的经验和数据，缩短了国家标准制定的周期，资源共享。食品安全地方标准的创新性，还具体表现在能够及时把专利技术转化为标准方面，这种转化有利于推动专利技术的推广应用，促进企业和产业的发展，如广东中山的杏仁饼就是很好的例子。食品安全地方标准管理现状与问题食品安全法实施前后有关食品地方标准管理适用的法律、法规和规章一览表序号食品安全法实施前食品安全法实施后备注1中华人民共和国标准化法中华人民共和国标准化法延续2中华人民共和国标准化法实施条例中华人民共和国标准化法实施条例延续3地方标准管理办法地方标准管理办法延续4中华人民共和国食品卫生法中华人民共和国食品安全法变更5中华人民共和国食品安全法实施条例新增6卫生标准管理办法不适用7卫生标准标准审查管理办法不适用8卫生标准制（修）订项目管理办法卫生标准制（修）订项目管理办法适用9食品安全国家标准管理办法近期出台，参照执行中华人民共和国标准化法和原国家技术监督局发布的地方标准管理办法规定：“对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求和药品、兽药、食品卫生、环境保护、节约能源、种子等法律、法规规定的以及其他法律、法规规定的要求，都可以制定地方标准”；“地方标准由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门备案”。地方标准的管理工作主要由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门负责，即省级质量技术监督管理局。 根据原食品卫生法第十五条规定，国家未制定卫生标准的食品，省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方卫生标准，报国务院卫生行政部门和国务院标准化行政主管部门备案。因此，地方食品卫生标准的制定和发布是由省、自治区、直辖市人民政府来负责的，同时向国务院卫生行政部门和国务院标准化行政主管部门两个部门备案，然而这两个部门均没有制定相应的备案管理办法，缺乏规范和指导管理工作的依据。现行食品安全法第二十四条规定：“没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准，应当参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定，并报国务院卫生行政部门备案。”卫生部门将担负起食品安全地方标准规划、制订等管理工作。根据卫生部卫生监督中心2008年开展的地方卫生标准实施情况调研汇总的情况分析，全国各地开展食品类地方卫生标准工作时普遍存在以下问题，一是卫生部门参与制修订地方卫生标准的积极性不高；二是地方卫生标准的应用不普及，存在使用不当的现象；三是地方卫生标准的宣贯培训不够。同时，地方标准在管理方面也存在以下问题，一是整体规划欠缺，科学评估体系不完善，主要表现在地方标准的申报、审批和立项缺乏科学、合理的规划和评估，在一定程度上存在盲目性和随意性；二是管理手段相对落后。近年来，虽然各级地方政府对标准化工作越来越重视，但由于受到编制体制的限制，全国还没有建立覆盖各地的地方标准管理体系，省、自治区、直辖市间地方标准不能实现资源共享，甚至连标准题录都难以查询，缺乏技术支撑手段，甚至出现国家标准发布实施后地方标准还在执行的现象，有的地方标准实施效果没有反馈机制，标准修订缺乏必要的依据；三是地方标准重复建设，同一对象各地制定相似的地方标准。以大米标准为例，各省制定的地方标准名称各异，等级划分繁杂，于是出现同一级别的大米质量水平不一样的情况，最终误导消费者；四是标准水平质量不高，如将一般性的产品和检验方法标准纳入地方标准，实际上已不具有地方标准的本质属性，还有的地方标准甚至将产品的尺寸、型号、规格、结构等内容定为强制性内容，无形中人为建立了技术壁垒；五是宣贯实施监督不力，普遍表现为重制定轻实施，有些地方标准文本既不向社会公开，又不印刷出版，宣贯就更加无从谈起，相当数量的地方标准束之高阁，无人问津，失去了地方标准制修订的意义。此外，标准实施还缺乏相应的监督和事后评价，一些违反地方标准的企业或组织得不到法律的严厉惩处。重庆市卫生局率先制定了重庆市食品安全地方标准管理办法（试行），并于2009年12月31日颁布实施，积极开展了食品安全地方标准管理工作，值得借鉴。食品安全法有关食品安全地方标准内容解读食品安全法第二十四条规定：“没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准，应当参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定，并报国务院卫生行政部门备案。”解读：该条文规定了制定食品安全地方标准的前提是“没有食品安全国家标准”，如果对于同一食品安全事项，既有国家标准又有地方标准，其结果只有两种，要么两者一致，要么不一致，若两者一致，则制定地方标准没必要，若两者不一致，必然会破坏标准之间的统一。标准体系中各等级标准之间的基本要求是下级标准不得与上级标准冲突，强制性标准更是如此。没有食品安全国家标准的情形主要有以下两种：一是需要制定相应的国家标准，但由于种种原因尚未制定国家标准的；二是对一些地方特色食品，由于其生产、流通、食用限制在一定区域范围内，尚不需要制定国家标准。制定食品安全地方标准的主体是省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门，表明食品安全地方标准的管理和国家标准、企业标准一样都是卫生部门，同时级别上由以往的市县改为省级，大大提高了避免和国家标准矛盾的可能性。制定食品安全地方标准的程序应当参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定，由此可见，制定食品安全地方标准必须像国家标准一样科学、严谨。而向卫生部备案则便于全国统筹管理，避免重复建设，但是备案管理是告知性备案还是审查性备案，食品安全法没有明确规定，现行标准化法中有关备案的规定也不清晰，因此，卫生部门亟需在后续颁布的部门规章作出更明确的规定。食品安全法实施条例第十九条规定：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当会同同级农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、商务、工业和信息化等部门，对食品安全国家标准和食品安全地方标准的执行情况分别进行跟踪评价，并应当根据评价结果适时组织修订食品安全标准。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、商务、工业和信息化等部门应当收集、汇总食品安全标准在执行过程中存在的问题，并及时向同级卫生行政部门通报。食品生产经营者、食品行业协会发现食品安全标准在执行过程中存在问题的，应当立即向食品安全监督管理部门报告。”解读：亮点是首次提出标准跟踪评价的要求，纠正重制定轻实施的标准管理模式。为了能对已颁布的食品安全标准的科学性、合理性、规范性及可操作性进行验证，食品安全标准的跟踪评估工作显得尤其重要。因此，通过对已经颁布实施的食品安全标准执行情况进行跟踪及调研，并根据实际情况收集、汇总各类食品安全标准的应用情况以及在实施过程中遇到的问题，作出评估总结报告，为今后的食品安全标准的修订工作提供科学的依据，从而建立健全食品安全标准跟踪评价工作机制。建议1及时制定完善的管理办法。任何事物的管理都离不开先进、完善的法律、法规、规章的指导和规范，因此，除了现有的法律法规外，还亟需由卫生部制定的食品安全地方标准管理方面的部门规章及各地相应的管理办法来规范和解决以上讨论的存在问题，厘清概念，统一认识，科学、合理、规范地开展食品安全地方标准管理工作。2合理扩大标准制修订的开放性。当前，部分食品安全地方标准实用性较差，科学性和合理性不足，关键问题就是脱离市场需求，社会参与性与开放性不够。保证食品安全地方标准的高水平和开放性，既可以提高知名度和影响力，又可以促进宣贯和监督实施。食品安全地方标准管理部门应建立相应机制和渠道，让企业真正成为标准制修订的主体，使全社会均有条件参与到地方标准的制修订和监督实施中来。因此，食品安全地方标准在正式批准之前，应通过互联网等新闻媒体，广泛征求全社会的意见，充分反映民意。3建立跟踪评价制度。标准的跟踪评价是标准化工作中的重要组成部分。建立食品安全地方标准跟踪评价机制，一方面可以促进标准的应用，另一方面可以对现有食品安全地方标准制修订和实施效果加以事后评价，总结食品安全地方标准制修订和应用中的经验和教训，提升标准质量，为下一步食品安全地方标准研究和管理工作打下基础。在标准跟踪评价的基础上，对那些先进的食品安全地方标准实施事后奖励，以增强标准管理工作的活力。4畅通资源共享渠道。首先，要针对现有食品安全地方标准重复、矛盾及事实上成为技术壁垒等问题，认真进行一次清理，该修订的修订，该废止的废止。其次，建议卫生部牵头或授权建立一个覆盖全国的食品安全地方标准数据库，实现对全国食品安全地方标准题录检索和标准文本的免费查阅。5突出研究方向重点。食品安全地方标准贵不在多，而在于精。突出食品安全地方特色和重点，是食品安全地方标准的立足之本。各地食品安全地方标准管理部门，在地方标准管理过程中要紧密结合地方特色产业，围绕经济和社会生活的热点、难点，推出真正可行实用、受市场和社会欢迎、带来良好经济效益、环境效益和社会效益的地方标准。同时，不能忽视食品安全地方标准是强制性标准这一新