交通运输基础设施建设投融资问题研究.docx

中图分类号f540.34文献标识码a文章编号1005-9016（2010）07-20-09交通运输基础设施建设投融资问题研究时艳霞（辽宁省本溪县运输管理所，辽宁本溪117100）摘要本文分析了改革开放 30 年来我国交通运输发展及基础设施建设状况、在投融资方面取得成果和存在的问题，进一步探讨了在金融危机爆 发的国内外大环境影响和当前取消政府还贷二级公路情况下，完善重点以公 路建设为主的投融资体制的若干对策建议。关键词交通运输建设投融资问题研究一、交通运输发展现状从总体上看，改革开放初期，我国交通运输处于基础薄弱，总量不足的状况。1978 年， 全国运输路线总里程只有 123.5 万公里，其中，铁路 5.2 万公里，公路 89.0 万公里，内 河航道 13.6 万公里，民用航空航线 14.9 万公里，管道运输 0.8 万公里。全国铁路复线 里程 7630 公里，电气化里程只有 1030 公里；铁路机车拥有量 10179 台，其中蒸汽机车8039 台，占机车比重近 80%。公路中高级和次高级公路占的比重很小，仅为 14.7%， 路面铺装率只有 71.9%，绝大部分为砂石路面，等外公路占 40% 以上，没有高速公路； 汽车缺重少轻，性能差，油耗高。内河航道大都处于自然状态，通航里程逐渐萎缩， 沿海港口深水泊位仅有 133 个，港口机械设备落后，运输船舶少。民用机场只有 30 多个， 机场设施落后，飞机陈旧。改革开放 30 多年来，我国的交通运输事业取得了长足发展，实现了跨越式发展 的历史性巨变。到 2008 年底，全国公路总里程达 368 万公里，公路通车总里程和公路 密度比 1978 年增长 3 倍多。高速公路从无到有，达 6.03 万公里；建成公路桥梁总量是1978 年的近 5 倍，一批施工难度大、科技含量高的世界级公路桥梁和长大隧道建成通车； 农村公路总里程达到 321 万公里，是改革开放前的 5 倍多；港口生产性泊位和万吨级泊 位分别比 1978 年增长了 44 倍和 11 倍；港口货物吞吐量和集装箱吞吐量连续五年居世 界第一，拥有 16 个亿吨大港；内河通航里程达 12.3 万公里，50% 为等级航道；民用汽 车拥有量是 1978 年的 37 倍，民用运输轮驳船净载重吨增长 7 倍；公路客运量、旅客周 转量、货运量和货物周转量分别比 1978 年增长 13 倍、23 倍、10 倍和 36 倍；水路完成 货运量、货物周转量分别比 1978 年增长 5 倍和 16 倍1。以上数据表明，我国交通运输业 30 年来取得了巨大的发展成就，实现了交通运输 基础设施规模总量的快速增长，交通运输网络覆盖面持续扩大，通达度进一步提高， 形成了具有相当规模的综合交通体系。从国省干道到高速公路，从城市到农村，从东202010.07（总第276期）交通财会部到西部，通达深度明显提高，客货运空间和时间的距离大大缩短，综合运输能力明显增强，技 术装备和水平显著提高，社会运输成本明显降低， 有效地促进了国民经济和社会的持续增长。二、交通运输基础设施建设投资状况在改革开放初期，经济快速发展，交通运输 滞后与经济发展的不适应性日渐凸显，已成为国 民经济发展中非常薄弱的环节。由于当时铁路运 力不足使得生产出来的产品运不出去，许多产品 只能以运限产，严重影响了经济发展，全国近三 分之一的加工能力处于闲置状态。旅客运输也处 于全面紧张状态；铁路客车超载严重；干线公路和 城市旅客运输非常紧张；民用机场少，设施落后、 飞机运力不足，买票难、乘机难的矛盾十分突出。针对这些问题，国家把能源和交通运输作为 国民经济发展的重点，在“八五”到“十一五” 规划中，提出了一系列发展交通运输业的重大方 针政策，不断加大对交通运输建设的投资力度。 以高速公路建设为例：“十五”期间我国建成高速 公路 2.47 万公里，是“八五”和“九五”建成高 速公路总和的 1.5 倍，总里程达到 4.1 万公里。1988 年沪嘉公路建成通车，我国高速公路实现了 零的突破，当年我国高速公路通车里程仅为 147 公里，到 1999 年突破 1 万公里，到 2002 年突破2 万公里，到 2008 年通车总里程达到 6.03 万公里。 目前我国公路总里程、高速公路里程均位居世界 第 2 位。我国用短短十多年的时间走完了发达国 家三四十年的发展历程。高速公路的快速发展， 大大提高了我国公路网的整体技术水平，优化了 交通运输结构，对缓解交通运输的“瓶颈”制约 发挥了重要作用，有力地促进了我国经济发展和 社会进步。从交通运输固定资产投资增长比看，1978 年，全社会完成交通运输固定资产投资只有63.6 亿元，“六五”、“七五”规划期间，年平均投 资分别为 103.0 亿元和 221.2 亿元。从“八五”规 划开始，国家加大了对交通运输建设的投资力度， 全社会发展交通运输的积极性空前高涨，这一时 期是我国交通运输基础设施建设和发展取得突破 性进展的时期。“八五”规划期间年均完成交通运 输业固定资产投资 812.3 亿元，“九五”规划期间年均完成投资 1997.1 亿元，“十五”以后，年均完成投资 5313.6 亿元，2007 年达 12278.5 亿元， 是 1978 年的 193 倍，2008 年全国交通运输行业 的基础设施建设完成 8000 亿元，2009 年计划在1 万亿元的投资规模。改革开放 30 年来投资规 模的不断扩大对加快基础设施建设起到了关键性 的作用，从而推动交通运输业的长足发展。三、交通运输管理体制及投融资模式发展（一）管理体制发展我国交通运输行业改革大致采取了体制调 整、经营机制调整、组织结构优化、培育建立市 场、加强政府职能转换等措施。铁路运输通过主 辅业分离，成立了专业运输公司，进行了股份制 和以减少管理层次为目标的撤消铁路分局等多项 改革。从 1983 年开始，陆续将 20 个铁路局合并 成 18 个铁路局，扩大了路局公里范围，提高了 运输效率；公路运输进一步健全了全国各省（自 治区、直辖市）、地、县、乡四级公路交通管理 机构，省交通主管单位将企业下放到中心城市， 扩大了企业自主经营权，坚持国营、集体、个体 多家经营，鼓励竞争；港口管理权下放和政企分 开；民航管理体制实现了政企分开和机场属地化 管理，成立了六大骨干航空集团。（二）基础设施投融资模式发展随着交通管理体制改革和加入 wto，交通 基础设施建设、运营管理、附属服务和维修均不 同程度对外商和民间资本开放。交通运输投资体 制改革的成果继续得到体现，即便是在既有体制 下的铁路交通，也在局部进行了投融资模式的 改革尝试，并通过铁路企业上市、项目融资等方 式，取得一定的进展，其他方式运输价格的政府 指导与市场相结合的形成机制逐步建立。航空公 司经过股份制改革重组，民间资本逐渐进入航空 运输主业。通过重组和逐步引入竞争机制，多个 市场主体平等参与市场竞争的格局初步形成，竞 争已成为推动交通运输企业不断发展创新的主导 因素，市场配置资源作用进一步增强。以公路建设为例：改革开放后，随着经济发展 的迫切需要，政府开始着手解决公路瓶颈带来的 制约问题，开始了公路投融资体制改革。1984 年，21交通财会2010.07（总第276期）交通建设筹融资国务院作出允许贷款或集资修路收取车辆通行费（即“贷款修路，收费还贷”）的决定。1997 年颁 布的公路法，以法律形式对政府收费还贷公路、 国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让 作出了明确规定。同时，交通部在 2001 年 5 月颁 布的20012010 年公路水路交通行业政策及产 业发展序列目录第五项中明确提出了“公路交 通投资融资政策”，提出多渠道筹集公路建设资金， 加快公路建设。继续坚持“统筹规划，条块结合， 分层负责，联合建设”的基本方针，进一步发挥 中央、地方和全社会兴办公路交通事业的积极性。 争取各级政府对交通基础设施建设采取优惠政策， 鼓励通过发行债券、股票、贷款、盘活存量公路 资产以及企业和个人投资等渠道筹集公路建设资 金；继续坚持“以工代赈”政策，促进县乡公路建 设；继续鼓励在公路建设中利用外资。拓展各种社 会基金向公路事业投资的渠道，扩大融资规模。 鼓励公路交通主管部门积极争取拓展保险基金、 养老基金、住房公积金以及某些证券投资基金等 向公路事业投资的渠道。设立公路产业投资资金。此外，各地方政府出台了加快推进公路基 础设施建设的文件，进一步放开了公路基础设施 建设市场，利用充足的民营资本、个人资金和外 资提供了有效的政策依据。这些改革措施，极大 地调动了各级政府加快公路建设的积极性，各地 在实践中创造出了很多行之有效的公路投融资方 式，归纳起来大致有如下几种：一是各级交通主管部门牵头，参与项目建设， 做项目业主，通过贷款修路，以收费还贷。二是由各级政府通过募集资金的方式修建收 费路，通过收费偿还募集资金。三是鼓励国内外各类经济组织投资修建高等 级公路，包括股份制、bot 方式等。四是通过向国外政府和银行贷款修路。五是出售现有收费公路的全部或部分经营 权，用取得资金再投入新路建设，达到滚动发展。六是选择经济效益前景好的高等级公路，明 晰产权，通过成立股份有限公司，向社会发行股 票，在金融市场融资。我国主要采用的主要有两种，一是鉴于长期以来各地地方财政预算中对公路设施的投资较少，使得公路养路费、客货运附加费一直被地方 交通部门作为公路建设资本金的重要来源，这两 种规费中的30至50被用作建设项目资本金， 约占项目资本金的 30左右。二是银行信贷资 金是我国公路建设资金的最重要来源，约占我国 当前公路融资的 70。可以说，公路投融资体制改革，有力地推动 了公路建设的快速发展。实践证明，改革开放以 来，公路投融资体制改革符合公路建设发展经济 规律，符合国情，改革的经验值得充分肯定。由 于交通建设造价高昂，使得筹集建设资金成为制 约交通发展的首要障碍。所以，通过探讨我国交 通建设投融资政策，探讨符合国家政策的、实用 的投融资渠道和方法，就显得尤为重要。四、国内交通运输投资建设发展前瞻据权威部门预测，交通网密度（地面）达 34 公里 / 百平方公里可满足经济和社会发展需要。 我国目前交通网密度为 23 公里 / 百平方公里，按 照交通网建设每年 4% 的速度测算，至少还需 10 年时间。我国交通基础设施要达到发达国家上世 纪中叶水平，还需要 15 万亿元投资。按 2007 年 我国完成交通领域固定投资 1.2 万亿元作为每年 平均投入额测算，需要持续投入 12 年之多。预计 至少到 2020 年才基本建成现代化交通网。未来十 余年，交通基础设施建设仍处于大发展中。（一）规划投资项目增多2007 年，国家发展改革委发布调整后的综 合交通网中长期发展规划，明确了交通运输网 规模与构成等。2009 年国家出台的扩内需“十大” 措施明确提出，建设一批客运专线、煤运通道项 目和西部干线铁路，完善高速公路网，安排中西 部干线机场和支线机场建设等重点项目。交通运 输业将成为国家基础设施建设中的主导行业，建 设规模将非常庞大。交通运输业建设投资将明显加快。在 2009年 4 万亿启动内需投资规模中，交通运输业约占25%30%。交通运输部也提出未来三到五年公 路、水运等投资规模达 5 万亿元。同时，交通运 输基础设施项目在投资、立项、审批和土地供应222010.07（总第276期）交通财会交通建设筹融资等方面将大为改善，投资建设速度将加快。（二）交通运输行业资金需求仍很大粗略估算，到 2020 年交通运输行业总投资 将达 20 万亿元。其中铁路、公路、水运、民航等 重点交通建设项目投资将在 10 万亿元，按近四 年国内贷款占全部资金来源平均比重 34% 测算， 贷款需求约为 3.4 万亿元左右。再加上各地方政 府其它有关交通设施方面的建设项目，其信贷需 求将更多。20052007 年间，我国商业银行在交 通运输业的贷款从 13064.81 亿元增长到 18633.33 亿元，年均增长率达 19.42%。同时，四大主要国 有商业银行在交通运输业贷款业务中市场占比从2005 年的 69% 提高到 2007 年的 73%。2以高速公路为例，加快高速公路建设是我国 经济社会发展的需要。到目前为止，我国所修建 的高速公路仅满足了所需高速公路的 30% 多。 在珠江三角洲、长江三角洲和京津冀地区，高速 公路的建设和发展速度最快，为这些地区带来的 经济效益也十分显著。根据交通部最新公布的国 家高速公路网规划，从 2005 年起到 2030 年， 国家将斥资 2 万亿元，新建 5.1 万公里高速公路， 使我国高速公路里程达到 8.5 万公里。可见单靠 国家投资发展高速公路是不现实和不可行的。除 了现有的筹资方式外，一方面，组建高速公路公 司，充分利用资本市场的资源配置功能，发行股 票和企业债券是我国公路投融资体制改革的一项 重大举措。另一方面，目前外资及民营资本充足， 可以有效利用这些资本为高速公路建设的发展发 挥积极作用。我国高速公路业正处在产业的扩张 期，国家政策扶植是高速公路发展的首要因素， 稳定的行业背景为投资提供了稳定的投资回报。（三）交通运输业融资体制改革提供空间和机会当前，交通运输业发展迅速，同时，为应对 金融危机，及中央扩大内需政策拉动，很多发展 未来的规划项目提前进行。从未来发展模式上看，构建人性化交通运输 网已成为全国“十一五”交通发展的主基调。交 通事业的发展，需要全社会的参与。随交通运输 业投融资体制改革的深入，交通基础设施建设资金可通过多元化渠道获得。要提高经济发展水平，就必须加快以公路为重点的交通基础设施建设， 完善多元化投融资政策，进一步健全交通投融资 体制，强化资金监管，为交通发展提供资金保障。 积极利用社会资金，加快公路、沿海港口、内河 航运的发展；研究建立交通基础设施特许经营制 度，强化政府监管能力，保护投资人、用户及公 共利益；搭建融资平台，扩大资金渠道，探索新的 融资工具在交通领域中的应用；健全交通资金监管 制度和约束机制，提高资金的安全性和使用效益。 如公路建设资金逐步建立起“国家投资、地 方筹资、社会融资、利用外资”等多渠道投融资 机制。但铁路融资体制目前仍然存在投资主体单 一、筹资渠道和融资方式少、社会资本进入壁垒 高等问题。从“九五”以来铁路完成基本建设投 资中铁道部占 89.6%，地方政府及国有大型企业 集团投资占 10.4%，基本无民营资本和外商直接 投资。近年来，铁道部提出实行“政府主导，多 元化投资，市场化运作”的投融资体制，信贷、 债券、股票等融资方式在铁路融资中的比重会大 幅提高，这将加快铁路建设资金筹集力度和铁路 建设发展。以铁路为例，在融资体制改革中存在较多的银企合作机会，有待深入分析挖掘。（四）交通运输业投资经营预期效益看好近年来交通运输行业销售（营业）增长率、 销售利润率、总资产报酬率分别从 2000 年的 3.7%、9.2%、1.8% 增长到 2007 年 6.6%、9.9%、2.7%。 从分属行业来看，铁路运输一直供不应求， 收入增长较快。公路行业盈利水平比较高，以 19 家上市高速公路公司为例，从 2000 年到 2007 年， 主营业务利润率从 47.68% 增长到 60.83%，资产 净利率从 5.05% 增长到 6.78%，净资产收益率从7.06% 增长到 11.88%。轨道交通行业除香港特区 “地铁 + 物业”开发运营模式盈利外，几乎很少 有盈利，多为政府直接投资或在其他方面给予扶 持优惠。航空运输业从 2002 年到 2007 年，主营 业务收入从 1053 亿元增至 2657 亿元，年均增长 率为 20.34%，盈利从 7 亿元增至 156 亿元，年均 增长率为 86%。其中航空公司收入从 821 亿元增 至 1910 亿元，增长率为 18.4%，盈利从 3 亿元增23交通财会2010.07（总第276期）交通建设筹融资至 94 亿元；机场业务收入占比较小，2007 年占全部行业收入不到 9%，盈利占比为 26.9%。港口行 业平均销售增长率从 2001 年 6.7% 增长到 2007 年 的 18.5%，总资产报酬率从 3.7% 增长到 7.3%。从偿债风险来看，2001 年到 2007 年，交通 运输行业平均资产负债率不断下降，从 67.8% 降 至 63.5%；现金流动负债不断提高，从 8% 增长 到 11.6%，说明该行业偿债能力较好。交通运输 业贷款占全部贷款 9% 左右，而不良额占全部贷 款不良额的比重仅为 2.7%。五、国外交通建设投融资状况和发展趋势对国外发达国家来说，以收费公路为例，融 资活动的对象绝大多数是高速公路或国家干线公 路。各国当前收费公路融资活动从整体上呈现出 两种状况。首先，以政府投入为主，并进一步发展资本 市场融资。在美国，联邦资助是发展高速公路的 主要资金来源。一般情况下联邦政府资金在项目 投资中占 90% 左右，州政府资金占 10%。但是美 国部分州也存在一些收费公路，其建设资金主要 来自非政府渠道，融资方式是发行公路债券。英 国自 1919 年颁布道路法，实行国家预算拨款制资 助收费公路，随后又建立了道路建设基金来资助 收费公路，该基金由汽车牌照税和燃油税组成。1989 年，英国政府宣布将更为直接地允许私人集 资建设和管理道路。此后吸引非政府渠道资金的 收费公路项目逐渐增多。融资方式除了推行 bot 以外，还出现了将高速公路的经营权进行有偿转 让的融资方式3，另外，英国还建立了多种 bot 衍生形式，如 dbfo（设计、建设、融资和运营）， 目前已有 4 个高速公路项目、总造价为 6 亿美元 的工程正在运用 dbfo 方式运作。其次，对收费 公路实行特许经营制度，收费公路融资比重较大。 法国于 1969 年对“高速公路法”进行了修订，通 过吸收私人资本和发行非国家担保债券，开辟了 高速公路建设资金的新来源。六、金融危机对交通运输业的影响2008 年四季度以来，受国际金融危机快速 蔓延和世界经济明显减速的影响，我国经济运行 困难急剧增加，交通运输业也遭到前所未有的冲击，面临前所未有的困难。主要表现在：（一）道路货运量和货运周转量增速明显放 缓，一些煤炭等资源省区公路货运量降幅明显， 货车报停歇业比例增高；（二）国际航运增长乏力、运价大幅下滑， 规模以上港口货物吞吐量和集装箱吞吐量增幅回 落，出现了多年少有的煤炭压港现象；（三）国际航空需求下降，国内航空需求增 量减缓，运输总周转量、旅客运输量和货邮运输 量增长率均比上年大幅回落；（四）国际快递业也受到较大冲击，但由于 电子商务配送和代收货款等新兴业务拉动作用明 显，仍维持较快增长态势；（五）大型交通运输企业亏损面加大，汇兑 风险增加，资金流动不畅，中小交通运输企业效 益下降，面临资金断链、破产倒闭的风险。七、取消六费对公路交通基础设施建设投融 资的影响成品油价格和税费改革是党中央、国务院贯 彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好 型社会的重大决策，也是理顺税费关系，建立依 法以税筹集交通运输发展资金长效机制的重大举 措。在取消公路养路费等六费的同时，逐步有序 取消政府还贷二级公路收费，有利于发挥公共财 政在交通发展中的作用，有利于从源头上遏制乱 收费，有利于体现公路设施的基础性和公益性， 有利于优化公路路网结构，提高通行效率；进一 步突出了公路交通的基础性、公益性、社会性， 并从资金的角度规范了二级公路建设资金渠道与 来源，换言之，强调了二级及其以下公路建设主 要靠公共财政的投入来支持，然而在这方面缺乏 明确和有效的途径。税费改革前，由于养路费的征收和管理使用 都是以省级交通主管部门为主体的，所以目前在 很多地方他们都利用这些规费搭建融资平台，扩 大公路建设资金的来源渠道，收到了积极的效果， 有力促进了地方交通建设的发展。税费改革后， 这些做法还能不能继续，尤其是在采取中央财政 转移支付后，如何进一步保持公路养路费等规费 在公路建设融资领域的功能，为交通发展提供尽242010.07（总第276期）交通财会交通建设筹融资可能多的资金来源支持是未来交通行业需要应对的又一挑战。为此，需要探索利用财政转移支付 资金形成交通建设融资平台的新途径和新机制。 建立交通发展基金、发行专项国债、与高速公路 贷款捆绑实行统贷统还等，这些方案都有待于进 一步的研究、比较，选择出最合理、可行的方案， 来保证我国公路网的建设与完善。同时，我们还应清楚的看到，此次改革对于 调整公路建设投资结构，改变过分依赖市场机制 筹资的方式，实现公共产品和服务由公共财政负 担的转变也产生了积极影响。一方面，这次改革方案中增加了“逐步有序 取消政府还贷二级公路收费”的安排，初步形成 了通过公共财政转移支付方式解决二级公路建设 形成的债务问题和未来发展资金问题的机制。这 对于调整公路建设投资结构，有效缓解地方公路 建设资金不足的压力非常有利。有助于发挥政府 财政资金的公共服务效能，增强政府的信誉，实 现公路建设这项公益性的基础设施建设由政府公 共财政资金供给的回归。另一方面，有利于兴利除弊，化解公路债务 危机，减少收费公路规模，优化收费公路结构。 收费公路政策是我国公路基础设施建设发展最重 要的支撑，在现有的公路网中，95的高速公路，61的一级公路，42的二级公路都是依靠收费 公路政策建设的。实践证明，收费公路政策对于 推进我国公路交通的发展，有效缓解公路交通对 国民经济和社会发展的“瓶颈”制约功不可没。 这次改革，逐步有序取消政府还贷二级公路收费， 通过中央财政转移支付方式支持解决地方二级公 路建设中的债务问题，是地方交通部门摆脱债务 包袱，轻装上阵的最佳时机。它能够使收费公路 里程和收费站点数量减少一半以上，解决收费公 路规模过大问题，优化收费公路结构。同时这种 取消不会影响收费公路的主要融资功能，使得收 费公路的政策能够得到更好的利用，收到更好的 经济效益和社会效益。八、加强交通基础设施建设投融资体制创新等相关问题的意见和建议可以说，正是交通运输投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律，才推动了我国公路建设的快速发展。面对金融危机，要完成“十一五” 公路发展的艰巨任务，仍然需要继续推动交通投 融资体制改革，筹集更多的建设资金。因此，认 真思考、总结、完善公路投融资体制，对公路建 设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展 具有十分重要的意义。我国交通运输基础设施建设不仅远远落后于 欧美等经济发达国家，就是与印度、巴西等发展 中国家相比也存在较大差距。要改变目前交通运 输基础设施滞后于国民经济和社会发展需求的状 况，必须加快建设速度，加大建设力度。而交通 运输基础设施建设所需资金数量巨大，建设周期 长，在建设中面临资金投入需求大而实际投入不 足的矛盾，单靠交通运输业的自身积累和国家投 资，远远不能满足国民经济发展战略的需要。因 此，在对交通运输的投融资政策上，必须进行改 革，以增加对交通运输基础设施的投入水平。（一）必须充分明确交通运输投融资体制改 革的目标改革的目标应该是：建立和完善政府投资主 体和其他投资主体相协调的多元投资机制，实现 中央和地方、政府和企业的合理分担、共同发展， 政府对投融资市场进行有效的调控监管，并建立 较完善的投资决策机制和投资风险约束机制。必 要时通过配套措施，实现交通运输的投资回报。 投融资体制的改革也要坚持这样一个原则，对于 运输主干线新建或已有线路的改造，民间资本和 境外资本均可投资，但需由国家控股或国有企业 控股，确保国家的控制权。（二）选择好适合我国国情的交通基础设施 建设融资模式中央增加的国债资金和预算内资金投入，是 政策性和引导性资金，交通运输基础设施建设资 金需求有较大缺口。要紧紧抓住国家实施的政策 机遇，努力拓宽融资渠道，积极探索建立促进交 通运输可持续发展的资金保障机制。应根据其各 自的特点加以规范并综合应用：1. 政府直接进行投资政府投资建设政策，对于较为重要的基础设25交通财会2010.07（总第276期）交通建设筹融资施建设采用此种政策仍有一定的必要性。其主要优点是社会效益好，消费不受限制，国家的控制 力度高。其问题则是普遍存在投资主体的目标模 糊不清、责权不明确、激励动力不足。同时，政 府直接投资生产的品种单一、供给质量低，而且 使用中缺乏维修保养，损耗较为严重。2. 利用股份制筹集建设资金股份制改革和股票上市，既能转变经营机制， 又是好的融资方式。中国股市需要有高质量资产 的企业注入，以改善中国 a 股市场的状况，交 通设施是高质量的资产，只要运价改革等措施跟 上，对效益较好的交通运输企业尽快包装上市， 为更新改造筹措资金。同时，考虑选择好线路在 境外发行 h 股，为交通发展筹集必要的外汇。 广深铁路公司成功上市证明了这种方式的可行性。中央政府在必要时可实行对某些国土规划型 或社会效益型的关键交通运输环节实行运价补贴 政策，以放松对运价的管制，向由市场定价的方 向过渡。地方政府可以通过参股、控股、购买、 租赁等方式参加国家允许的交通线路的建设和运 营管理。同时，地方政府还要积极主导或支持地 方铁路的建设。在利用股份制筹资的条件不成熟 时，可通过发行可转换债券进行筹资。这些债券 可以在一定的时候转换股权。3. 发行政府贴息的交通建设债券把政府财政用于交通建设投资中的部分资 金，用于交通建设债券的贴息基金。选择一些投 资回收期短的建设项目（如技术改造项目），政 府以贴息的方式鼓励企业发行债券向社会筹资。 贴息期限根据建设进度或投资回报期来确定。本 金和贴息期以后的利息由筹资企业偿还。通过这 种投资方式，财政有限的基金可起到引导作用。4. 实行资产证券化，组建投资公司。 为对现有交通设施特别是铁路进行改造和资产证券化（abs），建议组建交通资产证券化投 资公司，以用现有交通资产进行融资。从国际经 验和我国的实践看，交通基础设施很适合资产证 券化的融资方式。资产证券化融资的基本原理是：希望融资的企 业，首先要鉴定用以融资的资产，典型地说，这类资产应是应收账款，希望融资的拥有该应收款的企业称之为原始权益人，债权人将应收账过户 给一个新成立的特别用途公司（spv），过户的目 的是为了将应收款与原始权益人有关的风险隔离。 spv 在资本市场发行债务融资收购后收账，spv 要成为资本市场所接受的发行人就要与破产风险 “隔离”，以便 spv 不受原始权益人破产的任何影 响，而担保公司为 spv 投资者按期支付本息提供 担保，以降低投资者的风险，同时，由于投资级 的资本担保公司的介入，提高了债务证券的等级。abs 通过发行以资产收益商品化的投资产 品筹资，是银行和企业有效和低成本进入国际资 本市场的一个重要的融资技术和重要的融资工具。abs 是出售资产预期收入（应收账款）而 不是负债，因此获得了所需融资而未增加负债率。 即通过 abs 融资获得了资本，但又不改变原有 股东结构，不是收购股权。我国有关机构已开始对abs 融资有所关注， 但尚未有专门的制度予以规范。交通运输资产的 证券化，应选择合适项目进行试点，如考虑一个10 亿美元规模的项目。铁路应争取作为试点， 这是对既有交通线融资可供选择的好方案。5. 设立交通产业投资基金交通产业投资基金，类似于美国资本市场上 的共同基金（被称投资基金）。这种基金通过契 约或公司的形式，将个人或机构投资者的资金聚 到一起，并委托专家进行投资经营与管理，为投 资者获取相应的资本收益与增值。共同基金有开 放式和封闭式之分。开放式基金是指投资者可随 时购买、售出其基金股份或兑现其持有的基金受 益凭证。封闭式基金是指基金发行的证券数额是 固定的，投资者进入或退出该基金，只能通过证 券市场买入或卖出基金受益凭证来实现。共同基 金由于投资风险低，回报高于银行利率，因此在 美国迅速发展，其资产可能超过商业银行存款。 我国目前居民存款余额高达 6 万亿以上，并 有大量的社会游资，但是由于普通居民缺乏投资 意识、专业知识和投资渠道，致使资金闲置或投 资失误，未能发挥其应有的效用。为聚集社会闲散资金，使分散资金的投向能与国家政策相吻合，262010.07（总第276期）交通财会交通建设筹融资并能获得比较可靠的投资收益，发展交通基础设施的产业投资基金十分必要。为使投资基金发挥 效率，应成立专门的投资管理公司，一方面国家 赋予必要的职能，使其完成国家赋予的筹集资金、 加强建设的任务；另一方面公司要严格按公司法 运作、管理，确保资金的正确运用，对投资者负 责，即把政府的导向、规划与投资者的收益结合 起来。交通建设项目特别是铁路是建设周期、投 资回报期较长的基础产业，发行短期债券尽管是 一种筹集方式，但长期（如 15 年）封闭式产业 投资基金可能是一种好的选择。6. 合理利用外资从国际经验来看，无论是发达国家还是发展 中国家，在建立现代化的交通运输产业过程中无 不借助于外资。当前利用外资的主要形式是中央 政府对外借款、国际金融机构的转贷款和中央政 府担保的对外债务，外国投资者对交通建设的直 接投资数量很少，这主要是因为在这些领域还存 在一些制度、政策约束因素。为了加快交通建设， 吸引更多的国际资本进入中国的交通运输产业， 需要制定相关政策和进行相关的投资体制改革。 国际上常用的项目融资或 bot 开发模式，国外 投资者容易接受，我国也取得了一定经验。项目 融资中涉及复杂的金融法律、市场和行政管理方 面的问题，需要经过反复磋商才可能达成协议， 但相对风险比较少，成功率比较高。利用外资， 要有一个合理的界线，一些重要的交通干线的建 设，国家或境内企业必须掌握控制权。（三）重点解决好在融资过程中涉及政策的关键性问题积极开放运输基础设施建设市场，吸引各种 投资进行开发建设，可以缓解经济发展中资金不 足的问题。但是融资政策的制定，如不能很好解 决政府投资与各类私人投资之间的关系问题，也 会产生很多新的问题。融资政策中所要解决的关 键性问题就是在民营、私营化趋势日益风行全球 的形势下，处理好公私双方之间的伙伴关系，以 求既能在融投资和经营管理方面充分发挥私方的 积极性，又能使公方在权力下放的同时继续依法 发挥其应有的作用。这要求融资政策的制定一定要明确政府的职能责任及其同私方的伙伴关系，非如此不能调动私方投资的积极性。就政府而言， 要提供高效而透明的法律环境，使私方得以建立 一个高效率、低成本的营运系统。融资政策的制 定要能监督公私伙伴关系的运作，又不干预其商 业性质的事务，并成为鼓励公开竞争、处理公私 关系的一个公平准则，提高政府的公共管理能力 和服务水平。在融资方式上，需要制定一个健全而明确的 法律框架，规定怎样组织和建立公私合营的伙伴 关系。这可以增加合作关系的可靠性、公开性和 透明度，成为吸引国际参与和引进长期投资的前 提条件。如 bot 方式可以在有效地吸收各种投资（大部分是外资）情况下，减少政府主权债务，并 借鉴和利用私营机构高效的经营管理方法。我国 目前也已开始采用这一方式，而在实行“建设经 营移交”的规划以前，应在租让法规中明确规定 这个过程的各项原则与各有关方的责任，并且还 要有更为详尽的、操作性很强的、成套的规章制度， 以保证其成功。又如 abs，这是近十几年来世界 金融领域最重大的创新之一，从国际经验和我国 的实践看，交通基础设施很适合该融资方式，但 我国目前尚未有专门的制度予以规范。由于这些 制约因素的存在，所以在实际操作中会产生一定 的问题。因而，对于这些先进的融资方式，需要 进一步按照我国现有的实际情况进行合理的规范 与实施，完善我国的交通运输政策与法规，以推 动我国运输基础设施的建设和各产业的迅速发展。（四）对完善以公路为重点的交通基础设施建设投融资体制改革建议在积极探索建立促进交通运输可持续发展的 资金保障机制前提下，做到“四个坚持”4：坚持 筹融资主体多元化，充分发挥各方面的积极性；坚 持筹融资渠道多样化，充分利用政府财政资金、金 融信贷资金和社会民间资本；坚持筹融资形式多样 化，巩固和完善政府资金投入和政策支持措施，搭 建新的融资平台；坚持筹融资结构合理化，努力扩 大资本性资金所占比例，在筹集债务性资金的同时， 统筹考虑债务结构和偿债能力。以公路建设为例：1. 国家财政应承担起一般国道等重点设施的27交通财会2010.07（总第276期）交通建设筹融资投资责任。长期以来，国家基本不向一般国道建设投资，主要由地方政府投资实施，这是造成一 般国道收费站点多的主要原因。随着国民经济快 速发展，国家财力大大增强，中央财政对今后一 般国道的建设和改扩建应承担主要投资责任，以 避免新