从会计委派制角度规范国有资产管理(1).doc

从会计委派制角度规范国有资产管理【摘 要】从会计委派制的发展和经历过程来看，它增强了会计职能，提高了会计信息质量，节约了财政资金，促使国有资产的保值、增值，防止腐败，加强财务管理，提高经济效益和提高会计人员的素质等方面发挥了积极作用。但会计委派制作为一种试行的会计管理机制，对国有资产管理的规范难免受到许多方面因素的影响和制约，也存在着不足之处。【关键词】 会计委派制； 国有资产； 会计监督； 国有资产流失Regulating the Management of State-owned Asset with Accountant Appointed SystemAbstract: From the development and the experience process, we will find accountant appointed system has played the positive role in strengthening the function of accounting, in improving the quality of the accounting information, in saving the financial fund, in urging the state asset to guarantee the value, in preventing the accountant from corrupting, in strengthening the financial control, in enhancing the economic efficiency and quantity of accounting information and so on. But accountant appointed system, as one kind of implementation Management system still has the drawback because the state asset management standard is still affected in many aspects. Key words: Accountant appointed system ；State asset ；Accountant supervises ； The state asset drains国有企业改革的主要目的在于，遏制国有资产的流失并确保国有资产的保值增值。要遏制国有资产的流失和国有资产的管理混乱现象，就必须探索新型的监督管理体制。会计委派制作为一种应运而生，并在当前国有资产管理中发挥重要作用，在一定程度上可以抑制会计信息失真和规范了国有资产管理。一、国有资产管理现状客观要求推行会计委派制经过六十多年的经济建设，我国的国有经济取得了飞速发展，特别是改革开放以来，国有经济的发展更为迅速，国有资产也越来越雄厚。统计表明，1949年以来，国有资产平均每年递增12.4%，其中1980年以来平均每年递增17.5%，为我国的市场经济建设提供了强大的物质保障。但是在近些年来，国有资产的管理状况让人担忧。在传统的体制下，国有资产所有者的职能被政府各部门分割，造成了产权管理分化，政府各部门都可以凭所有者的身份对企业发号施令，政出多门，多头管理，企业对多个政府部门负责，但是没有哪个部门真正的对国有资产的保值和增值负责。由于所有者的责任主体不明确，企业缺乏应有的监督约束机制，再加上国有资产管理方面缺乏完善的法律法规，管理运营体制的不健全，造成国有资产的大量流失。因国有企业的监控机制的不完善，财政部门提出了新型的会计管理体制-会计委派制。会计委派制实际反映的是委派会计与财产所有者之间的一种委托代理关系，即委派会计应由财产所有者来决定，就是说会计委派制应遵循“谁投资、谁委派”原则。被委派的会计人员的人事关系、工资、福利待遇以及被委派人员的选拔、聘任、考核等由派出机构统一管理，目的就是要使会计人员无论从人事关系还是经济利益都要脱离企业的控制，保持独立性。从会计委派制的发展和经历的过程来看，它增强了会计职能，提高了会计信息质量，节约了财政资金，促使国有资产的保值、增值，防止腐败，加强财务管理，提高经济效益和提高会计人员的素质等方面发挥了积极的作用。在会计委派制发展过程中，要充分发挥这种管理体制的作用，来规范国有资产的管理其意义重大而深远。二、会计委派制规范国有资产管理的方式和手段从会计委派制的角度来规范国有资产管理，主要是从委派会计的监督职责权限出发，利用会计监督职能，并要完善企业的管理机制，只有这样才能更好的完善国有资产的管理。1利用内部监督机制和外部监督力量，使国有企业处于双重的监督。国有资产流失主要原因是没有建立相应的监督机制，财务监督是对企业国有资产管理的有效手段，而委派会计是这种机制最好的执行者。通过建立健全内部约束机制，能够最大限度地发挥委派会计的监督管理职能。委派会计可以根据企业生产的需要，制定内部财务管理制度、理财制度和监督理财制度等，对企业的经济活动及会计行为进行控制和约束。在完善法制的同时，大力发展注册会计师事业，不断强化社会监督。首先，实行会计委派制不能忽略以政府监督和社会监督为代表的外部监督力量。会计委派制下的委派会计主管人员虽然在一定程度上代行了政府的监督职责，但委派会计主管人员毕竟人单力薄，远非财政、审计、国资、税务等行业主管部门等政府监管力量所能相比。内部委派会计人员虽然人多，但仅停留在总公司的高度对内部单位的二级单位实行会计监督，因此实行委派制不能代替社会监督。受派到企业的会计人员在工作中具有独立性和超脱性，只有依靠自身的职业道德进行自我约束。以注册会计师审计为主体的社会监督，恰恰是对委派会计人员的有力监督。通过审计，能够监督会计人员，防止与其企业违法人员同流合污，同时社会监督的审计结论也是对委派人员，特别是委派会计主管人员工作的一个正确的评价，这为上级委派部门考核的依据。其次，会计委派制也不能代替企业内部审计监督。委派会计和内部审计是两种各司其职的工作，是无法相互代替的。虽然委派会计对被委派单位的会计监督具有审计的监督职能，但内部审计不仅可以行使正常内部监督，还可以监督会计委派人员。会计委派人员和审计二者相互作用，互相制约，对会计工作的规范建设极为有利。2加强财务收支审批把关，依法按章办理经济业务。把企业财务收支由领导审批后报账，变为由委派会计审核把关后交领导审批方式。财务收支的审批和监督,是整个财务活动的重要环节,搞好这个环节的管理，将直接影响会计工作质量和廉政建设。委派会计人员须对审批、执行、监督分别界定职责范围和权限，并做出明确规定和建立健全相互制约制度。为加强群众监督，认真实行民主理财，每个单位年初的财务收支预算草案须由委派会计会同其他部门共同制定，报经单位领导审批，具体执行过程的程序由委派财务人员具体把关。委派单位的财务收支必须严格实行国家监督、单位内部监督、社会监督，并形成制度逐步完善。委派会计有权向上级有关部门报告本单位的财务收支情况，反映财务管理方面的问题，有权不办理违反财务制度的收支业务，对违反财务制度的收支有权制止和纠正，制止和纠正无效时有权向上级部门提出书面报告，要求处理或提出处理意见报上一级机关审批备案。经济管理体制的不完善和存在的漏洞为腐败提供了适宜的土壤，只要委派会计能够使被委派单位的财务活动处于财政部门的监督下，就能够加强廉正建设，杜绝腐败现象的发生，只有进一步深化了财务管理，强化监督机制，杜绝擅自改变单位的资金用途、乱支滥用等现象，合理使用资金，才能够加大从源头上预防和治理腐败的力度。3使委派会计具有参与重大经济活动决策的权利。诸如委派单位对外投资、购置大型设备、预付大额款项、各项财务计划的编制、有关生产、经营管理的会议等。委派会计应参与决策，与行政负责人实行联签制度。委派会计有权对本单位资金筹集、使用及财产管理等方面的工作提出建议和进行检查监督。从近几年的管理状况现象来看，造成资产流失的主要原因是决策失误，尤其是大型的投资活动，表现尤为突出。现在有的企业大型投资未经过充分的论证，盲目性较大，结果投资之日就是亏损之日，还有盲目设点拉线，投资链条太长，结果连自己有多少孙子都搞不清楚。此外，盲目借出款项，进行担保，出现严重风险，针对这种情况，委派单位应该加强内部人控制制度。由于现在是厂长经理说的算，企业的内部人员如果坚持原则就会丢掉饭碗，但是委派会计可以坚持立场，因为他们的利益与企业分离，委派会计可以行使决策权，就可以有效的遏制企业的领导盲目的决断，从源头上使决策活动得到保障。4使委派会计参与企业的经营活动，加强企业国有资产日常管理。在现代企业的改革过程中，根据两权分离的原则，委托责任的出现使得财务委托代理的发挥了作用。在国有企业中，财产所有权向经营者之间的委托代理关系使得让渡财产使用权而产生，所有者利用这种代理关系，提出了会计委派制，委派会计就是受托责任人，依法对企业的经营活动进行计量和报告。委派会计一方面要为经营者加强经营管理，确定企业内部履行理财责任和经营责任，另一方面委派会计要对企业生产经营活动进行确认、计量、记录，然后向所有者报告企业的受托责任来自所有者和经营者两个方面，既要对所有者负责，又要对经营者负责。所有者对委派会计人员的要求是提供的会计报告必须真实、准确、完整、客观，并根据报告决定对经营者的奖惩。在会计委派制的管理下，委派会计人员可以客观的评价经营者应负经营责任和理财责任，杜绝经营者指令委派会计人员提供虚假会计信息，可以给所有者客观而准确的评价。在这种管理体制下，由于委派会计人员的直接利益与企业经营者的利益相脱钩，委派会计人员可以坚定地站在所有者的立场上，维护所有者的利益。因此，在委托代理关系中为了抑制经营者急功近利，竭泽而渔的行为，所有者必须采取措施，保证会计机构负责人履行所有者的受托责任，而最有效的措施就是决定会计机构责任人的任免。这种委托代理关系，在我国的国有企业中实用性很强，对规范国有资产管理，促进企业的良性发展不无益处。三、会计委派制规范国有资产存在的问题从几年的试点工作情况来看，总体而言，其试点效果仍不理想，大多数企业的会计核算仍存在偏差，会计报表信息失真，国有企业资产不实。可见，目前实行的会计委派制还具有很大的缺陷，未能从根本上解决国有资产的流失问题。1现行会计委派制难以发挥委派会计的管理职能，难以使委派会计参与到国有资产的现实管理中。现行会计委派制的目的不在于加强管理，而在于监督。委派会计的人事关系、福利待遇游离于企业之外，此时的会计主体不是企业，而是会计委派机构。如果实行会计委派制，会计信息将完全被上级主管部门或财政部门掌握，将很有可能使企业暴露于竞争对手面前，不利于发挥会计的管理职能。会计的管理职能是反映、监督、决策。现阶段我国企业委派会计人员的管理职能几乎不存在，反映职能是主要职能，反映是通过企业的经济活动的凭据来反映的。在会计委派制的情况下，企业经营者和会计委派人员来一场“博弈”，企业经营者为达到控制会计信息的目的，就会采取诸如“要什么会计信息就提供什么原始凭证”，甚至隐匿和篡改原始单据，大量采取现金交易，把委派人员“架空”，使其成为一名机械的记账员，完全丧失对企业活动进行反映和监督职能，会计委派制的初衷将全部落空。2现行委派会计人员的管理体制尚不完善，不利于委派人员对国有资产的管理。在目前的会计委派制下，会计委派人员是代表国家监督国有资产运行效率的人员，作为所有者的代表，会计人员的经济利益应与所在企业完全脱钩，这样才有利于保护所有者的利益，但现在并未建立起完善的委派人员管理制度，而会计人员在不同企业的工作量以及承担的风险必然是各不相同的，在其工资和福利待遇等各方面没有一个统一合理的制度规定时，会计人员作为经济人为谋求自身利益最大化，难免会产生道德危机，造成国有资产流失。从派出单位来说，由于派出会计人员单位分散，人数较多，很难及时派出会计人员的工作、学习、思想等方面的情况，给管理带了一定的难度。从派驻会计人员来说，由于派驻会计人员与人、财、物脱钩，派驻单位也管不了。从委派会计人员来说，也很难处理自己与派出和派驻单位的关系。因此，在没有一个完善的人员管理制度的情况下，会计委派制的作用是得不到真正得发挥。3会计委派制在一定程度上与现代企业制度背离，同时也削弱企业的激励机制，不利于发挥委派会计对国资的管理和控制。会计委派制缺乏强有力的法律支持，与现行的法律法规不一致，推行的难度较大，阻力较大。现行的法律要求单位负责人要对本单位的会计工作和会计人员全权负责，并承担相应的法律责任。显然，会计人员是从属于单位的，并受单位领导人的领导。由政府委派的会计人员不符合现行法律的要求，割裂了会计的反映和监督职能，过分强调了会计的监督职能，脱离了企业的实际，混淆了监督关系，与现代企业制度相背离。现代企业制度改革，实行所有权和经营权的分离，而委派的会计人员由上级主管部门或会计管理部门统一委派和管理，这样使企业经营者在理财活动中自始自终处于被监督，被孤立的地位，委派会计人员为了履行会计的监督职能，很少考虑企业的风险投资和盈利能力。这样，会大大削弱激励机制，严重影响经营者的积极性，经营者在管理中往往产生短期行为，不利于企业的长远发展和国有资产的保值、增值。另外，如果没有建立针对委派会计人员管理制度，使得委派会计在工作缺乏积极性甚至会出现委派会计人员与企业个别经营管理人员合谋舞弊的现象，这样严重损害国家利益。四、会计委派制规范国有资产存在问题的解决策略 会计委派制度的利弊反映了会计委派制度发展过程中的矛盾实质。只有从会计委派制存在的缺陷进行治理，才能进一步加强对国有资产的管理。只有通过进一步完善会计委派制度，促进委派制度的规范化和法制化建设，充分发挥委派会计的监督与服务职能，才能保证会计委派制的健康有序的发展，达到规范国有资产的目的。 1明确三方关系，充分发挥会计的监督管理职能。首先，明确会计管理机构与委派会计人员的关系。为了统一领导和核算，应由各级财政部门来管理委派会计人员，同时委派会计人员对财政部门负责，由政府部门确定编制，工作关系保留在财政部门，工资由财政核算全额划拨。财政部门为了加强委派会计人员的管理，可以成立相应的会计委托机构，如委派会计管理中心，由他们制定会计委派人员的任职资格、工作职责、考核奖惩、培训、利益分配、激励措施等管理规定。其次，明确委派会计人员与被委派单位的关系。委派会计人员应摆正自己的位置，抛弃名利观，树立为被委派单位服务的思想，严格执行派出机关的规章制度，履行工作职责，促进单位会计工作的规范化，做到监督和服务和谐统一。被委派企业应端正对会计委派工作的认识、关心、尊重和信任委派会计人员，以利于充分发挥他们对单位的监督作用，改善单位内部管理，提高单位的经济效益。为被委派单位服务的会计人员特别是主管会计人员必须是会计委派机构监控下合格的会计人员。另外，被委托单位有权根据企业的实际情况与会计委派机构协商，在有限的范围内选择会计人员，如果会计人员在单位会计服务不能胜任工作，单位可以上报会计委派机构由他们调换或另外委派。2逐步完善委派会计的管理体系，解决委派会计的后顾之忧。首先，建立和不断完善会计人员的考核、奖励和任期制度。一是要确定委派会计人员的责任，主要是国有资产实物保全目标，资产保值、增值以及企事业单位遵守国家财税法规和财经纪律的情况；二是委派会计奖惩主要依据他们代表国有资产依法监督和约束企业经营者的业绩；三是要明确委派会计人员的任期与被委派单位的领导错开，以利于他们相互制约。其次，合理制定委派会计人员的工资标准和福利待遇。委派会计人员的工资由财政核算全额划拨，也可以由委派单位支付，特别是奖金和福利。委派单位要根据委派财会人员技术等级的高低，承担的工作责任，业务量的大小及工作难度程度和工作业绩制定出合理的工资福利标准。再次，加强委派会计的后续教育，不断提高委派会计的素质。因为委派会计人员的工作不仅是监督，还要帮助领导加强管理，所以他们在业务上不仅要精通财务会计知识，而且要掌握现代管理科学知识，还要掌握国家财税法规及相关经济法规。委派会计在工作中不仅要善