（公共管理专业论文）天津市社区警务——基于社区建设的城市治安综合治理探索与研究.pdf

摘要 社区警务 c o m m u n i t yp o l i c i n g 被称为第四次警务革命 社区警务思想萌生于 2 0 世纪3 0 年代中期 7 0 年代末8 0 年代初在英美等国开始形成理论和计划并展开实 验 随后传播至旺洲 大洋洲等 些国家 2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初引入我国 并逐步与我国传统的基层治安基础工作 群防群治等警务传统相融合 由于社区警 务的思想倡导从根源上控制犯罪和解决社会治安问题 因此很快被世界各国所广泛 认同采纳 如今已经成为一股势不可挡的潮流 本文从采用比较分析的方法 详细论述了社区警务与社区的关系 社区警务思 想产生的社会背景 各国警学界对社区警务思想的认识 社区警务思想与中国文化 的历史渊源等理论问题 并对当今世界各国和国内部分省市所开展的不同形式的社 区警务战略进行了分析和比较 最后针对本市开展的社区警务改革中存在的问题和 对策进行了论述 警务工作不会是一种固定的模式或一成不变的 它会随着社会的发展而发展 检验一个国家或地区警务模式好坏的标准应该是看它是否适应社会前进的趋势 是 否符合人民的意愿 把问题作为导向 把社区作为工作依托的社区警务思想代表了 当代警学界对警务问题的理性思考 也为我们更好的解决社会治安闯题提供了理论 支持 通过实践 我们取得了一些成绩 但我们也更应该清楚的认识到 只有不断 创新 不断完善 社区警务思想才能更好的发展 才能更好的解决社会治安问题 关键词 城市治安综合治理社区警务理性思考 a b s t r a c t c o m m u n i t yp o l i c i n gi sn a m e da st h ef o u r t hp o l i c i n gr e v o l u t i o n t h ec o n c e p t o fc o m m u n i t yp o l i c i n g sd a t e db a c kt ot h em i d1 9 3 0 s i nt h ee n do f7 0 sa n dt h e b e g i n n i n go f8 0 s t h ec pc o n c e p tw a sd e v e l o p e di n t oat h e o r ya n dw a st a k e ni n t o p r a c t i c e s l a t e r i tw a si n t r o d u c e di n t os o m ec i t i e si na s i a o c e a n i a e t c i nt h e e n do f1 9 8 0 sa n dt h eb e g i n n i n go f1 9 9 0 s i tc a m et oc h i n aa n dt h u sb ec o m p r o m i s e d g r a d u a l l yw i t hc h i n e s ep o l i c i n gt r a d i t i o n s u c ha st os e c u r et h ep u b l i cf r o mab a s i c l e v e l t op r e v e n ta n dc o n t r o lt h ec r i m e sb yt h ej o i n te f f o r t so ft h ec i t i z e n s e c t t h ec pc o n c e p tc a l l sa l o u dt oc o n t r o lc r i m e sa n ds o l v es o c i a lp r o b l e m sf r o mt h e r o o t s a n dt h i si d e aw i n sw o r l d w i d ea c c e p t a n c e n o w i th a sa l r e a d yb e e nag e n e r a l t r e n dw h i c hc a n n o tb eh a l t e d t h ea u t h o ra d o p t st h em e t h o do fc o m p a r a t i v ea n a l y s i st oe l a b o r a t e t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc o m m u n i t yp o l i c i n ga n dc o m m u n i t y t h es o c i a l b a c k g r o u n do ft h eg e n e r a t i o no f c pc o n c e p t h o wt h ep o l i c i n gs c i e n c e f i e l di nv a r i o u sc o u n t r i e su n d e r s t a n dt h ec pc o n c e p t h o wt h ec o n c e p t i s1 i n k e dh i s t o r i c a l l yt oc h i n e s ec u l t u r e t h e nt h ea u t h o rc o m p a r e sa n d a n a l y s e st h ec o m m u n i t yp o l i c i n gs t r a t e g i e sc a r r i e do u ti n s i d ea n do u t s i d e c h i n a f i n a l l y t h ea u t h o rf o c u s e so nt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h e c o m m u n i t yp o l i c i n gr e f o r m sa n da tt h es a m et i m e t h es o l u t i o n s p o l i c i n gw o r ki sn o to fo n es i n g l ep a t t e r n i td e v e l o p sw i t h t h e s o c i e t y t h es t a n d a r do fj u d g i n gt h ep o l i c i n gm o d e lo fac o u n t r yo ra c i t ys h o u l db e w h e t h e ri tf it si nw i t ht h et r e n do ft h es o c i a lp r o g r e s s a n dw h e t h e ri ti si n k e e p i n g w i t ha s p i r a t i o no ft h e p e o p l e p r o b l e m s o r i e n t e d c o m m u n i t y b a s e d t h e c p c o n c e p ti n d i c a t e st h e r a t i o n a lt h i n k i n gt o w a r d sp o l i c i n gp r o b l e m s w h a t sm o r e i tp r o v i d e s u sw i t ht h et h e o r e t i c a ls u p p o r tt ob e t t e rs o l v et h es o c i a ls e c u r i t y p r o b l e m s w eh a v ea l r e a d ym a d es o m ep r o g r e s st h r o u g hp r a t ti c e s h o w e v e r w eh a v et om a k ei tc l e a rt h a to n l yw i t ht h ec o n s i s t e n ti n n o v a t i o na n d i m p r o v e m e n t c a nw ef u r t h e rd e v e l o pt h ep cc o n c e p t a n db e t t e rs o l v et h e s o c i a lp r o b l e m s k e j 冒0 r d u r b a np u b l i c e s e c u r i t y c o m p r e h e n s i v ei m p r o v e m e n ta n d r e c t i f i c a t i o n c o m m u n i t yp o l i c i n g r a t i o n a lt h i n k i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 除了文中特别加以标注和致谢处之外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果 也不包含为获得盛盘堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的 材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意 学位论文作者签名缮乞签字1 3 期 加 f 年夕月fs 目 一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盘鲞苤鲎有关保留 使用学位论文的规定 特授权 苤鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 并采用影 印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编以供查阅和借阅 同意学校向国家有关部门或 机构送交论文的复印件和磁盘 学位论文作者签名 悫乞 导师签名 签字日期 多 年z 月 r 日签字日期 j 对年 月j 日 第一章前言 第一章前言 社区警务兴起于2 0 世纪六七十年代的欧美发达国家 在2 0 世纪末成为流 行于世界各国的一种主流警务思潮和新一轮警务改革探索模式 我们探讨的社 区警务包括三个层面的意义 首先 在理论层面 社区警务是一门新的警务哲 学 它涉及对警察的本质 功能和目标 以及警察与社会 警察与公众相互关 系等一系列重大问题重新定位的根本观点和理论基础 其基本理念是 立足社 区 面向社会 警力有限 民力无穷 打防结合 预防为主 其次 在管 理层面 社区警务是一项新的警务战略 它是在政府倡导和警方积极参与及指 导下 充分依靠社区力量 利用社区资源 强化社区功能 以调查 发现和解 决社区治安问题为导向 以预防减少社区犯罪为根本目标 不断增强公众安全 感 提高社区居民生活质量的治安战略思想及战术方法 社区警务为使社会治 安综合治理落实到社区奠定了理论基础 提供了基层平台和可操作的基本单位 是社会治安资源和力量整合的基础工程 再有 在运行方式层面 社区警务是 一种新的可操作的警务工作方式 它要求警方改变长期以来形成的封闭式 机 关化的传统警务管理运行机制 逐步探索形成一整套适合社区发展 适应社区 群众需要的开放式 社会化的新的警务管理运行机制 社区警务的概念及做法在2 0 世纪8 0 年代末被译介到我国 此后 我国公 安部门在继承自身群防群治的优良工作传统的基础上 开始借鉴西方国家在市 场经济条件下推行社区警务的经验 探索自身在改革开放和建立社会主义市场 经济体制下如何推行社区警务战略 以便将社会治安综合治理的目标和措施真 正落实到基层社区 2 0 0 0 年1 1 月 中共中央办公厅 国务院办公厅转发了 民 政部关于在全国推进城市社区建设的意见 要求在全国范围内积极推进城市社 区建设 其中 管理有序 治安良好被列入今后5 到1 0 年城市社区建设的主要 目标之一 并明确要推行社区警务 2 0 0 2 年3 月在浙江杭州召开的全国公安派 出所工作会议正式提出 全国公安部门要坚持专门工作与群众路线相结合的方 针 积极实施社区警务战略 力争到2 0 0 4 年在全国大中城市全面实旌社区警务 2 0 0 2 年8 月 公安部 民政部联合印发了 关于加强社区警务建设的意见 的 通知 要求各地党委和政府提高认识 抓紧工作 充分发挥社区警务在社区建 设中的重要作用 要统筹规划 合理布局 实现社区警务建设规范操作 要加 强领导 密切配合 确保社区警务建设取得实效 这标志着社区警务思想及实 践与社区建设思想及实践已经在我国全社会得到认可并开展起来 近两年来 我市及全国各地公安机关根据自身实际情况 纷纷大力开展社 区警务工作 取得了很大成绩 但也存在着一些问题 本文从社区 社区警务 第一章前言 的概念 含义入手 深入研究了社区警务的基本思想以及社区警务与中国文化 的渊源 并运用比较分析的方法研究了中外社区警务的优缺点和各自适用范围 最后本文针对本市社区警务的发展提出了存在的问题和解决问题的对策并对未 来社区警务如何发展 如何更好地发挥公安机关维护社会稳定 为构建和谐社 会 打造平安天津发挥突出作用进行了展望 2 第一章杜区与社区警务的基本问题 第二章社区与社区警务的基本问题 社区警务是社区工作的一部分 主要是从社区和社区工作理论的视角观察 思考社会治安问题 社区警务顾名思义实际上就是社区内的治安警务 是社会 治安 警务工作等在社区内的具体实现形式和方法途径 属于社区发展和社区 控制的范畴 实施推行社区警务战略离不开社区和社区的发展 是一项重要的 社会控制工作 为此 要研究或实施社区警务 首先必须了解社区的含义以及 社区警务与社区的关系等问题 2 1 社区简述 2 11 社区的概念 社区 c o m m u n i t y 是社会学的一个基本概念 社区实际上就是一个小社会 社会学家常把社区研究作为社会研究的起点 实地调查也往往以社区为单位来 进行 社区 一词源于拉丁语 意指共同的东西和亲密伙伴的关系 随着人们 对社会 社区研究的深入 社区慢慢被赋予了新的含义 中国大百科全书 社会卷 中对社区的定义为 以一定地理区域为基础 的社会群体 l 有的学者将社区描述为 社区是进行一定的社会活动 具有某 种互动关系和共同文化维系力的人类群体和活动区域 或 社区是指聚居在一 定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体 1 2 可见 不论哪种定义 我们 现代意义上的社区一般包括四层含义 一是社区总是要占有一定的地域 但并 不是纯粹的的自然地理区域 二是社区的存在总离不开一定的人群 三是社区 内的人们总会存在着共同的东西 如 具有共同的利益 面临共同的问题 具 有共同的需要等 四是社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动 关系 2 1 2 社区的分类 依据不同的划分类型标准可以划分为各种类型的社区 纵向和横向考察是 对社区分类常用的方法 纵向角度考察标准主要是社会生产力发展水平的高低 同时兼顾时间因素 含有进化论的观点 一般可以将社区划分为三种类型 一是传统社区 主要是 指人类社会发展史上曾出现过的社区的残留形态 这类社区在发达国家已不多 指人类社会发展史上曾出现过的社区的残留形态 这类社区在发达国家已不多 第二章社区与社区警务的基本问题 见 二是发展中社区 它是传统社区向现代社区转型中的社区形式 既保留了 前者的许多内容 又吸收了后者的许多内容 我国的许多集镇和乡村都属于这 一类社区 三是现代社区或发达社区 表现为现代城乡融为一体 人们的日常 生活 活动穿梭往返于城乡之间 乡村生活十分方便 甚至高于城市水平 这 类社区主要存在于一些发达国家 我国主要的社区形式是发展中社区 这与我 国社会处于转型期的现状是一致的 横向角度考察标准注重的是空间的特征 可以划分为空间性社区和非空间 性社区 空间性社区是指社区具有明显的地域空间特征 其中又包括三类 l 自然社区 即人类在长期的共同生产和生活中逐渐扩展形成的聚落 s e t t l e m e n t 具有自然的社区边界 常常以河流 湖泊 空地 山林等为标 志 最主要的是村落 集镇和城市 最突出的表现形式是农村中的自然村 2 法定社区 即通常讲的地方性行政区 他们主要是出于社会管理的需要 而设置的 例如 城市中的区政府辖区共同体 街道办事处辖区共同体 居委 会辖区共同体 以及农村中的行政村等 它们的界限主要是出于社会管理的需 要而划定的 可以明确的标示在地图上并加以法律的形式规定 但在很多情况 下 又是以自然社区为基础的 法定社区一般都有相对规范的行政管理机构 是党和政府推进经济和社会发展 实施社会管理的基本单位 尤其是中 小 微型法定社区 还是开展社区建设和推行社区警务战略可操作性单元或对象化 实体 3 专能社区 即指人们从事某些专门活动而形成于一定地域空阃上的聚集 区 一所大学 一个军营 一个矿区都是一个专能社区 按功能划分的工业社 区 商业社区 文化社区 居民社区等都属于专能社区 非空间社区是指空间特征不明显的社区 社会学家英克尔斯认为 精神社 区指的是这样的社区 它的共同成员建立在价值 起源或信仰等精神纽带之上 3 1 从空间特征上看人们没有明显的共同居住地 但却有共同的成员感和归属感 有着某些共同的的信仰和亚文化 如各种职业社区 宗教社区 种族社区等 上述分类只是着重于社区某一方面的特征 虽然具有一定意义 但又往往 难以满足理论研究和实际工作的基本需要 由于社区本来就具有多重本质属性 和多方面特征的地域社会共同体 因此 同时根据社区的内部结构和外部特征 以及社区的经济结构 人口密度 人口聚集规模 文化特质 生活方式等多元 综合标准对社区进行分类会更有意义 也能更贴切社区的本义 按照这种多元 综合标准可以将我国当前的整个社会系统划分为农村社区 小城镇 集镇 社 区以及城乡联合社区 城市社区等 4 第二章社区与社区警务的基本问题 2 1 3 社区控制与社区警务 我国城市社区建设的实质是在传统 单位制 解体的过程中对社会进行整 合 重新构建一个 社区制 为主体的治理体系 这一体系试图在政府 包括 警察 权威愈来愈有限的基础上将一部分治理 包括治安防范 权力让渡给社 会 通过整合社会自身的力量管理社会 以达到社会的自我管理 自我教育和 自我服务 人类社会生活需要有秩序 而维持社会秩序最重要的手段就是社会控制 广义上的社会控制是指社会组织体系运用社会规范以及与之相应的手段和方 式 对社会成员的社会行为及价值观念进行指导和约束 对各类社会关系进行 调节和制约的过程 狭义的社会控制是指对越轨者实施以社会惩罚和重新教育 的过程 失去了控制的社会是一个混乱的社会 社会的组织机构将不能正常发 挥作用 人们也谈不上正常的社会生活 社会控制包括一系列机制 社区控制 属于其中的微观机制 是整个社会控制的基础平台 所谓的社区控制 就是充 分利用社区资源 紧紧依靠社区组织和居民 发挥社区人文生态的优势 引导 人们的行为符合社会规范 防止他们违法犯罪的过程 4 1 社区控制的内容和方 式是多种多样的 社区警务就是实施社区控制的一个重要途径和载体 传统的法律化 军事化 职业化的警务模式和居高临下 被动反应 强调 打击 忽略防治的工作模式已不能适应时代的发展和社区生活的需要 社区警 务正是在这种形式下进行的警务改革 它注重社区预防职能和 软控制 使警 力沉入到社区中 充分发挥社区的优势和基础 利用社区资源 与社区公众共 同维护社区治安 共创安宁 和谐 美好的社区生活 社区警务作为当代世界各国警务研究与改革的热点 首先表现为一种新型 的警务哲学思想 其次体现为一种新型的警务战略模式选择 同时也包括一整 套新型的社会化警务方式和方法 2 2 社区警务的内涵与基本问题 2 2 1 社区警务的由来 社区警务 c o m m u n i t yp o l i c i n g 思想萌生于2 0 世纪3 0 年代中期 7 0 年代 末8 0 年代初在英美等国开始形成理论和计划并展开实验 随后传播至亚洲 大 洋洲一些国家 2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初引入我国 并逐步与我国传统的基 层治安基础工作 群防群治等警务传统相融合 进而汇集成为一股势不可挡的 世界性警务发展潮流 第二章社区与社区警务的基本问题 社区警务被称为第四次警务革命 或后现代警务革命 它的提出有着深刻 的历史背景 从1 8 2 9 年伦敦大都市警官建立至今 在世界范围内经历了四次警 务革命 第一次 以1 8 2 9 年英国伦敦大都市警官的现代职业制服建立为标志 第二次 以十九世纪末二十世纪初美国的警官专业化为标志 第三次 以二十 世纪三十年代至七十年代欧美各国的警官现代化为标志 第三次警务革命着重 警察内部建设 使警察组织发展到鼎盛时期 欧美一些国家加快了警察现代化 的进程 警察人数增多 快速反应能力提高 而且警察的薪金大幅提高 现代 化装备也武装到牙齿 然而犯罪发案率却也同步增长 特别是暴力性犯罪大幅 上升 警力和犯罪同步增长 警察成为 机器人 后造成警民关系恶化 警察 装备的现代化并没有同步提高对犯罪的认知率这三个问题引发了各国对警察警 务模式的反思 人们逐渐意识到 警察好比一棵大树 想要蓬勃成长 根必须 扎进社区 因为产生犯罪的根源在社会 抑制犯罪的主力也只能是社会公众 于是第四次警务革命应运而生 它以社区警务革命为标志 是对警务现代化的 反思和发展 由于社区警务可以从根源上解决问题 因此很快被世界各国所广 泛认同采纳 如今已经成为一股势不可挡的潮流 2 2 2 社区警务的概念 社区警务 c o m m u n i t y p o l i c i n g 不能简单的理解为一定区域内的警察工作 按照各国的一般理解 社区警务是指存在于警方和社区之闯的一种相互作用豹 过程 旨在共同发现和解决社区的治安问题 中西方不同的学者对社区警务的概念也不尽相同 主要的观点有以下几种 一 西方学者对社区警务的描述 l 英国现代警务改革的旗手 德文郡前任警察局局长约翰 安德逊形象的 把社区警务比傲一棵大树 树干是警察机关 树枝 树叶 果实是警察机关的 各个部门与警种 树下的土壤是社区 警察这棵大树的根扎在教堂 学校 工 厂 企业之中 社区警务所体现的基本关系是 警务的成效依赖社区 社区是 抑制犯罪的主体 也是警察建设的源泉 所有警察工作 包括巡逻 刑事侦查 交通管理等 一切都离不开社区 5 1 2 英国莱斯特大学的麦克金认为 社区警务的形成是以社区为警察工作的 导向 社区警务的本质是理性化 在警务现代化之后按照时间 地点的具体 情况 灵活 理性地决定警务工作 4 1 3 美国的塞缪尔 沃克认为 社区警务是含有一种提供基本的警察服务 的新战略 社区警务改变了传统的被动反应服务的做法 强调警官参与改进社 区生活质量的长期战略计划 社区警务也被称做问题导向警务 1 7 1 6 第二章社区与社区警务的基本问题 4 美国休斯敦警察局认为 社区警务是存在于警方和社区之间的一种相互 作用的过程 旨在共同发现和解决社区问题 社区警务是在警方与社区之间建 立了一种联盟 目的是通过双方的共同努力 创造更美好的邻里生活 8 l 5 美国密执安州立大学社区警务国家研究中心的哲学博士罗伯特 c 特 罗格诺维兹认为 社区警务要求全社会共同承担义务 动员全体民众参与减少 和控制当前的犯罪问题 如吸毒 对犯罪的恐惧及邻里风气败坏等 共同努力 提高社区内人们的生活质量 1 9 6 李 布朗把社区警务定义为 警察与守法公众结为伙伴 共同预防犯 罪 逮捕罪犯 寻求解决隐患问题的办法 提高生活质量 对社区警务 不可 以简单的理解成为步行巡逻 社区关系或意识到社区需要 问题的核心是 协 作 1 0 7 美国东密歇根大学曹立群教授认为 没有一项措施或一个明确的定义能 够确切表达社区警务的精髓 社区警务就是要改变旧的问题处理式的勤务模式 要求警察致力予增进警民间的合作关系 社区警务还鼓励警察与社区居民建立 互帮互助的关系 警民共同探讨社区中存在的隐患 从而加强对社区本身的控 制 i n 二 我国警学界对社区警务的描述 l 所谓社区警务战略 简言之即立足社区 实行警察与民众的合作 通过 警察的服务密切警民关系 增强民众的参与意识 形成控制网络 辅之以多种 矫正和疏导措施 预防犯罪 先发制敌 随着时代的前进 其内涵和具体操作 内容在实践中不断丰富 它有两个基本原则 密切警民关系 预防为主 1 1 2 1 2 社区警务是社区与警方相互作用的过程 是社区与警方共同解决违法犯 罪问题的新途径 1 3 j 3 社区警务是指存在于警方和社区之间的一种相互作用的过程 旨在共同 发现和解决社区的治安问题 1 4 4 作为一种警务理论 社区警务战略以预防犯罪和密切警民关系为主旨 要求把工作重心转移到社区 与社区居民建立长期伙伴关系 警民共同解决社 区存在的治安问题和隐患 调动一切积极因素参与维护社会治安 使警务工作 真正融入社区 依靠社会和公众的力量有效的预防 控制和打击犯罪 维护社 会稳定 吲 5 社区警务是以治本为主 标本兼治的警务战略 最终目的是通过改善和 密切警民关系 挖掘社区治安资源 规范警务运行机制 使治安工作社会化 进而达到社区治安秩序的长治久安 1 1 6 6 社区警务就是警察和其所负责的社区成员共同努力预防和打击犯罪 1 1 7 第二章社区与社区警务的基本问题 以上这些论述均为在各种文章中 警学界人士对社区警务的定义或描述 说法虽不尽相同 但从中我们可以清楚的认识到 社区警务并不是简单的在把 社区和警务两个词相加 而是一种警务哲学 一种警务战略 一种可操作的警 务工作方式 中国公安大学的李健和教授从语言的角度对社区警务 c o m m u n i t y p o l i c i n g 的含义作了详细分析 他认为 社区警务 的英文全称是 c o m m u n i t y r i e n t e dp o l i c i n g 中文直译为 社区导向警务 即 朝向社区 的警务 社区主导的警务 如果细加分析 则可以将 社区警务 翻译为 共 同 开展 治安工作 因为 在英语中 c o m m u n i t y 社区 由 c o m m o n 共同 团结 的前半部分和 u n i t y 联合 一致 结合而成 而 p o l i c i n g 警务 是 p o l i c e 的动名词 p o l i c e 包括 警察机关 警察人员 治 安活动 等多种相关联的意思 所以 社区警务 也就可以理解为是社区民众 和警察 共同联合起来 团结一致 开展治安活动 维护治安秩序 当然 作 为一个专业术语 作为一种语言 一种文化特色和时代特点的概念 可以称为 社区警务 但决不能简单的理解为一定区域的警察工作 i s l 我想可以从社会学的角度和管理学的角度来理解社区警务 社会是由各种 社区组成的 社区也是整个社会的微观缩影 因此研究社区管理是开展社会管 理的基础 社区管理属于公共管理研究的范畴 而社区警务只是社区管理中的 一个组成部分 它应该是公安机关依托于社区实施对社会管理 服务于群众的 工作方法 2 2 3 社区警务的特征 被中国人翻译作 社区警务 或 社区向导警务 的c o m m u n i t y p o l i c i n g 虽然不同学者有不同界定 而且在各国的运作形式也不尽相同 但是 如果不 是拘泥于形式而是抓住其精神实质 应该可以这样说 在不同国家有不同体现 形式的社区警务 其基本特征可以概括为以下几方面 f t g 1 全面分析问题 全面分析影响公共安全的诸多因素 而不仅仅就犯罪谈 犯罪 就安全谈安全 2 重视人文因素 重视人的心理 人际关系 人文环境和自然环境 丽不 仅仅关注人的行为 3 动员社会力量 动员社会各个方面的各种力量 而不仅仅依靠警察包打 天下 4 整体解决问题 为维护整个社会的社会治安而逐个解决各个社区的安全 问题 而不是把两者割裂甚至对立 8 第二章社区与社区警务的基本问题 5 多种手段预防 从法治 经济 文化诸多方面着手 采取建设 管理 教育 矫正等多种手段积极防范 而不仅仅局限于司法或者行政领域 不仅仅 依靠打击惩治 6 广泛进行改革 全面改革国家法治 警察体制 社会氛围等相关范畴 而不仅仅改变具体的警务方式 警务方法 总结以上几个方面 我们可以发现 与中医治病的原理一样 社区警务维 护社会公共安全 其核心是整体思维与系统运作 社区警务与传统警务主要在以下几方面进行了较系统的完善和改革 一是努力改善警民关系 实现社区的犯罪预防 c o m m u n i t y b a s e dc r i m e p r e v e n t i o n 警民关系是社区警务的基础 国外的警务工作中同样十分重视这 一问题 并采取了许多增强警民关系的措施 其中最为典型的例子就是重组巡 逻活动 r e o r i e n t a t i o no fp a t r o la c t i v i t i e s 传统的警务策略着重于群众 见警率高低及是否能快速反应打击犯罪来论定是否可以有效阻止犯罪 但是这 种做法在近几年来遭受到许多学者的质疑 并逐渐转变为更有前瞻性 更有实 质效益的 预警式犯罪预防巡逻策略 p r o a c t i v ec r i m ep r e v e n t i o n 在美 国 8 0 年代末期以前 警察在社区的执法工作主要是驾着警车在街道上巡逻 瞀察与公众直接接触的机会很少 警民关系冷淡 民众也很少向警方提供有关 犯罪的线索 为了改变这种不良的局面 8 0 年代后期至 现在 美国各地警察局 让警察在社区内走出警车 步行 骑马或骑自行车 在人口稠密地区或商业街 道上缓慢而目标显著地巡逻 这样警察能广泛接触民众 对社会上不稳定青少 年能产生一种威慑作用 从而能减少警务区的违法犯罪活动 通过徒步巡逻增 进警民间的接触机会 通过家宅的个别拜访 建构警民合作 联系 预防犯罪 网络 这一策略不只是可以做好事前犯罪预防的宣传 联系 合作的渠道 而 且可以形成多元化巡逻勤务的重整与合作 在犯罪发生之时及发生之后 基层 民警可以掌握到更多 更快的治安信息 有效维护社区内的治安品质 警察在 执法与维持秩序的同时 还积极为社区公众服务 以增强警民关系 据调查 在美国警察接报案的电话中 只有2 0 与犯罪有关 8 0 是社会服务性的要求 越来越多的警察部门开始把工作重点转移到社区警务方面 如 警察有责任对 伤病人实施现场急救 协助寻找失踪者 帮助迷路者 老弱病残者 等等 这 样就给社区居民了解警察 认同警察并进而协助警方控制犯罪提供了有利条件 因此 社区警务中的警民关系 警民协作对防控犯罪 维护社区治安秩序意义 9 第二章社区与社区警务的基本问题 重大 二是采取适当的警务措旌 加强犯罪防控 警务措施是防控犯罪的重要手 段 社区警察可以通过监控个别犯罪多发或易发点来防范犯罪 在问题突出的 地区和对有问题的人即重点对象 警察应做到心中有数 社区警察应有很强的 侦查意识 对在社区内发生的刑事案件除对受害人的紧急救护和现场保护等责 任外 还应严格负责地迸行对犯罪嫌疑人的排查工作 避免社区警察与刑事侦 查相脱节的现象 如 社区警察在案发后有责任迅速赶赴现场并注意采访受害 人和目击者 尽量收集有关证据 为刑警侦查破案提供方便 社区警务措施应 是多方面的 三是提升民警责任感 i n c r e a s e dp o i c ea c c o u n t a b i l i t y 社区警务的 策略 在于增进社区民警与社区内群众接触的机会 让警察与社区居民间能互 相了解 相互体谅 培养彼此间对社区的归属感 进而通过群众自发性参与民 警的工作及活动当中 达到协助及监督的目的 利用社区内资源共同来解决社 区内的问题 提升社区治安 进而让群众对民警更有信任感 增加警察执行工 作的责任感与热忱 促进警民双方真正的合作 以加拿大为例 警察在实旅社 区警务时 即强调 所谓的 社区 包括了内部及外部的意义 内部而言 警 察组织必须对其成员的需求和问题有所回应 授权给员工 提供基层警员决策 的权力及弹性 以提高基层警员的士气与成就感 此外 也通过训练 领导 内部咨询等方式达到组织重组与警务革新的目标 对加拿大来说 这项内部的 改革 比外部的作为更重要 因为他们深信 希望警员怎么待人 就要如何对 待自己的警员 在改变别人以前 要先改变自己 至于外部的 社区 则包括 所有顾客 警察服务的市民 各级政府机关 与其他警察常接触的公司团体 加拿大政府要求这些顾客必须对警务服务有更高的参与程度 警察推出青少年 援助计划 市民巡逻计划等 这些计划方案经过媒体 快报 特别刊物等方式 宣传实旖的结果 使犯罪率下降明显 群众满意度显著提升 效果十分显著 四是指挥的分权化 d e c e n t r a l i z a t i o no fc o m m a n d 每个社区因为其环 境及治安状况的不同 因此有不同的警务需求和需要解决的问题 因此 警察 工作必须适时改变策略来适合各个社区的要求 为了达成这个目标 就必须视 情况充分授权给各个社区内的分支机构 使其自行制定符合该社区要求的策略 在此策略之下 各个社区内的民警 因为自主性较高 所以工作成就感与满意 度相对地提升 这样一来也会使基层民警工作的热忱与效率大大提高 1 0 第二章社区与社区警务的基本问题 社区警务与传统警务的比较可以从下表2 一l 7 1 反应出来 表2 i社区警务与传统警务的区别 传统警务社区警务 主要担负执法任务的政 警察即公民 公民即警察 警 警察是什么 察只是受雇专门担负对公民 府机构 应负责任的人 警察组织与其他政府 说法不一 警察组织是负责提高社区生 部门的关系如何 活质量的众多部门之一 主要表现在对付犯罪方 警察的作用是什么 要处理多方面的问题 面 怎样衡量警察的工作 根据破案率和逮捕率 根据犯罪和无秩序现象减少 效率 的情况 警察优先考虑的问题各种犯罪 特别是暴力犯 是什么 罪 对社区危害最大的任何问题 公民的闯题及他们关心的问 警察专门处理什么 事件 题 决定警察工作效率的 反应时间 公众的合作 是什么 对公众向警察求援持如果没有真正的警察工 提供援助是警察必不可少的 职责 是增进警民关系之良 何态度 作可做 才做这些 机 对严重犯罪作出行之有 什么是警察专业化 与社区保持密切联系 效的反应 什么情报对警察最重各种犯罪情报 着重研究有关犯罪的情报 设法得到公 要 特定的或连续犯罪 民或团体的信息 警察队伍的属性是什 高度集权 受规章 制度 强调警察应对社区的地方性 和政策指令的约束 对法 么 负责 律负责 警察局总部的作用是进行必要的约束 提供必 什么 要的指导 宣传警察组织的价值 警方新闻联络部门的使警官摆脱热点追踪 以 疏通与社区联络的基本渠道 作用是什么 便继续其工作 警察是怎样看待起诉 起诉是重要的工作目的 起诉只是一种工作手段 的 社区警务运动对原有警察组织结构 理论观念所构成的冲击还不仅限于上 第二章社防与社区警务的基本问题 述方面 还体现在价值目标 力量主体 工作重心 警务风格 绩效标准等诸 多方面 句话 社区警务体现了公共治理的基本蕴涵 具体而言 一是在警 力方面 从人 财 物的巨幅增长转向 无增长改善论 英国的警务改革最有 代表性 针对增长警力编制的种种弊瘸 英国力争在不增加人员编制 器材装 备的前提下 通过警务改革提高警察完成工作目标的能力 二是在警务风格方 面 从单一的被动警务转向重视主动提前警务 针对反应警务月益显现的弊端 西方国家已把工作重点从快速反应转向预防犯罪 强调调查研究在先 以预防 为主 三是在工作重点方面 从单一的巡逻与刑侦模式转向社区警务模式 由 于传统警务工作在打击犯罪方面收效甚微 警察不得不把工作重点放到社区警 务上来 四是在衡量标准上 从单纯重视犯罪率与破案率到多种指标综合评估 许多西方警察和犯罪学家都认为犯罪率不能真实反映犯罪现状 隐案 漏案现 象是各国普遍存在的严重问题 片面追求低犯罪率等于变相鼓励弄虚作假 现 在英美等国已开始以多种指标综合评价警察的工作 这些指标有 被害人调查 安全感调查 公众对警察的满意程度调查 对警察工作的重点评价调查以及警 民关系调查等 五是在力量的主体认识上 从以警察为主体到以社会为主体 逐步认识到产生犯罪的根源在于整个社会 打击犯罪的主体也在于整个社会 只有通过整个社会才能减少犯罪 六是在领导体制上 中央集权与地区自治的 差距越来越小 以英美为代表的地区自治正在向加强全国统一协调 统一领导 的方向发展 以法国 德国为代表的中央集权警察逐步向分散权力 建立地方 警察的方向发展 总之 西方警察体制正在发生明显的交融现象 七是在警务 合作方面 从单 的警察行动向地区与洲际的警察行动发展 除了交流 协调 行动式的国陌 刑警组织外 国际与洲际的实质性合作也在不断发展 八是在警 察队伍的性质方面 军事化与平民化警察的差距在逐步缩小 军事化与平民化 互相包容 一方面 随着反暴乱 反恐怖的实战需要 平民化警察根据需要建 立了军事化 武装性质的快速反应部队 另一方面 由于暴力对抗造成了严重 的社会矛盾 最大限度地限制武力论 成为西方警察行动的准则 宣传上的平 民化与准军事化 是警务改革的趋势之一 九是在警察队伍构成方面 国家警 察与私人警察共同发展 警察社会化的趋势明显 总之 社区警务运动是涉及警察组织内部与外部的 场综合性改革实践 在组 织内部 以管理主义为指导原则 倡导合理授权 实行参与管理 积极引入企业化 管理方式 在组 r i 部 以公共选择理论为指针 寻求建立警民之间伙伴关系 试 图通过警民携手合作 共同鉴别影响社区品质的问题 迸一步找出问题的根源 再 由警察与群众共谋解决对策 达成增进整个社区治安的最终目的 简言之 西方各 国社区警务改革体现了对经济 效率与效益等多元价值目标的追求 包含了警察组 织内部企业化 外部市场化 社会化等改革内容 蕴涵了管理主义 公共选择 社 会控制等理论原则 是西方各国行政改革的重要组成部分 第三章社区警务与中国历史文化的渊源 第三章社区警务与中国历史文化的渊源 社区警务这一现代西方第四次警务革命的产物 自二十世纪六十年代产生 以来 风靡全球警界 对各国警务模式产生了深远的影响 至八十年代 其理 念和方式才 舶入 我国 而这一警务模式是否与我国国情相适应 是否能够 在我国取得良好的效果昵 我们可以从中国的文化背景 历史渊源等方面进行 研究和分析 在众多研究社区警务问题的著述中 也有部分着眼于社区警务起源问题的 研究 有的从西方国家警务历史中探求社区警务的起源和发展 有的则认为社 区警务应该起源于我国古代 认为从我国古代法律思想家的著述和古代封建国 家维持社会治安的某些制度和做法也可以探询到今天社区警务的某些痕迹 从 而认为我国早就存在着社区警务的制度及其实旌 寻根求源自然有助于加深对 一个问题的理解 但寻根求源应首先立足于问题的内涵和实质 而不能在茫茫 史海中简单地牵强附会 有关社区警务的起源应该不是难解的问题 自西方 舶入 应该是大家的共识 但让其很好地植根于我国 为维护我国社会的长治 久安服务 自然不能脱离与中国社会 政治 文化的融合 从而形成有中国特 色的社区警务 社区警务与中国传统法律文化的有着千丝万缕的联系 3 1 中国古代文化思想与社区警务 3 1 1 儒家的 德治 思想与社区瞽务 儒家文化可以说是中国传统法律文化的精髓 其法律思想也是中国古代封 建正统法律思想的核心内容 儒家以孔子为代表 其法律思想的一个重要特点 是强调 德治 主张 道之以德 齐之以礼 为政以德 以德服人 这里的 德 是一个融道德 政治 信仰 策略为一体的综合概念 当然符合 统治阶级意志的道德 品行仍然占大多数内容 儒家认为 德和刑都是主要的 统治方法 但应该以德为主 刑罚只是德政的辅助手段 汉代大儒董仲舒更是 提出了 大德而小刑 的思想 历代儒家无一例外地强调道德教化的作用 认 为教化的力量大于刑杀 其理由是 道之以政 齐之以刑 民免而无耻 道 第三章社区警务与中国历史文化的渊源 之以德 齐之以礼 有耻且格 意即统治者仅用政令和刑罚手段来治理人民 虽然可以使人不敢犯罪 但并不懂得犯罪的可耻 如果用道德感化并加强礼教 百姓就会感到犯罪可耻而愿顺从 从而得以在根本上预防犯罪的发生 儒家从 人性论的角度 提倡用道德来引导民众的言行 让民众懂得所谓的 孝悌之 道 忠恕之道 爱人之道 并提出 有教无类 主张不分贵贱等 级对民众进行教育 希望通过长期的道德教化使社会充满 礼让 精神和 仁 爱 精神 不仅可以预防犯罪行为的发生 而且达到其所谓理想的 无讼 的 境界 当然儒家所谓的道德教化 不过是向人们灌输宗法伦理思想和等级观念 其本身只是一种手段 其目的在于防止和消灭犯罪现象 以德去刑 以达 到巩固统治阶级的统治的目的 1 诚然 儒家提倡的 德治 思想 不过是为统治阶级提供一种统治哲学 其思想内涵和实质与我们今天所提倡的 以德治国 大相径庭 但其中的一些 思想精髓也不能说没有借鉴的作用 特别是在社区警务 社区帮教工作中 在 社会主义初级阶段 以德治国 不仅是治国方略 也是我们开展社区警务工 作的指导思想 现代社区警务的一个最重要的内容就是通过宣传教育 集合警 界和社会的力量来共同预防犯罪 维护社会治安 不仅单纯依靠对违法犯罪的 惩罚 还必须通过道德和法制宣传和教育 动员全社会的力量进行综合治理 从而遏制违法犯罪的源头 这也是今天开展社区警务工作的出发点和归宿 3 1 2 法家的 法治 思想与社区謦务 与儒家思想不同 法家在预防犯罪 维护统治的理念上 提出了与儒家的 德治 针锋相对的 法治 当然法家的先驱者们也曾经十分重视道德规范 在治国理民中的重要作用 管仲就提出了 仓廪实则知礼节 衣食足则知荣辱 的犯罪预防理论 他把 礼 义 廉 耻 称为 国之四维 四维不张 国乃灭亡 认为人人都有廉耻之心 遵守礼义法度 才能建立良好的社会秩 序 但他反对空谈礼义廉耻 认为只空谈礼义法度无补于时艰 要注重礼义法 度得以贯彻实施的基础 指出只有满足人民的生存欲望 解决人民的衣食问题 使人民免受冻饿 才能谈得上礼义廉耻 礼义法度的贯彻和社会秩序的实现才 有基本的保障 否则 人民的生存问题尚无着落 要求他们遵守礼义法度 无 异于南辕北辙 缘木求鱼 这种立足于经济的预防犯罪理论 含有朴素的唯物 1 4 第三章社区警务与中国历史文化的渊源 主义因素 在当时提出是难能可贵的 由此联想到我们今天在社会主义初级阶 段开展社区警务工作 也必须关注社区的经济环境 积极参与社区的经济建设 关心社区群众的生活 才能调动最大多数的力量 从而达到群防群治的目标 与法家的先驱人物不同 后来的法家在预防犯罪理论方面却走上了 重刑 主义 的道路 以商鞅为代表 他公开主张 禁奸止过 莫若重刑 认为只 有加重刑罚才能使 民莫敢为非 而 一国皆善 嘲弄儒家的以德服人是以 德致刑 认为 德生于刑 刑罚运用的本身就是君主爱民治国的 大德 的 表