以税收手段化解产能过剩的路径探索.docx

以税收手段化解产能过剩的路径探索文/工业和信息化部赛迪研究院 秦海林当前，在有 效需求依然 不足 的 情况下，钢铁、水泥、船舶等多个行业产能过剩问题进一步 凸显。那么，如何有效抑制产能过剩，尤其是如 何通过有效的税收政策手段，实现去产能化目 标，就成为我国经济发展必须面对的问题。2012年底召开的中央经济工作会议多次提 到了“产能过剩”问题，并提出，要“把化解产能 过剩矛盾作为工作重点”。2013年1月初，工业和 信息化部工作会议也强调“着力化解产能过剩矛 盾”。那么，当前哪些重点行业存在产能过剩问 题，如何有效抑制产能过剩，尤其是如何通过有 效的税收政策手段，实现去产能化的目标？这其 实也是2013年我国经济发展必须面对的问题。产能过剩问题严重。据不完全统计，2012年，我国钢铁产能超过9亿吨，其中国内排名前十位的 钢铁企业只占全国比例的48.6%，以小高炉为主 体的钢铁厂数量偏多；从水泥行业看，同质化项 目过度扩张，目前仍有216条新型干法水泥在建 生产线，投产后，新型干法水泥产能预计将达到31亿吨。2012年，机械行业增加值、总产值、实 现利润、出口创汇、产品产量、固定资产投资六 大主要经济指标均呈下滑态势。机械行业产能规 模扩张过快，工程机械、船舶设备、重型机械、 机床工具的同质化产能过剩情况较为严重。船舶、稀土、光伏行业国际市场萎缩，过剩 产能快速增加。受国际船舶市场新船成交量萎 缩的影响，2012年1-9月，全国造船完工量4158 万载 重 吨 ，同比下 降18 . 5 % ，新承接 船 舶订单 量1541万载重吨，同比下降46.9%；船企手持订重点行业产能过剩情况分析钢铁、水泥、机械行业集中度偏低，同质化47CHINAVENTURECAPITALEXPERT VIEWS专家论坛单120 9 0万载重吨，比2011年底手 持 订单下降19.4%，产能难以消化。受宏观经济形势以及贸 易摩擦的影响，我国稀土出口严重萎缩。2012年1-10月，中国稀土矿石、金属及化合物的出口量 为11312吨，同比下降7.88 % ，仅占全年配额的36.50%。2012年，我国光伏行业产能大约4000 万千瓦左右，但占全球光伏需求量80%的欧洲市 场急剧萎缩，加上2012年上半年美国接连对我国 的光伏产品征收反补贴关税和反倾销税，令我国 产能极速扩张的光伏产业陷入了困境。类似船 舶、光伏、稀土等外向型行业的过剩产能均需要 内需市场来逐渐消解。汽车、电解铝行业产能利用率明显不足，产 能过剩风险加大。2012年，我国汽车平均产能利 用率已下滑至70%。合资车企利用率大幅领先于 自主品牌，前者达到了103%，而后者不过65%。 在28家自主品牌车企中，有16家车企的产能利 用率低于75%，自主品牌车企产能过剩问题较为 严重。2012年，电解铝产能仍维持增长态势，达2700万吨左右，但产能利用率仅为70%，产能过 剩问题造成电解铝企业利润大幅缩水，行业亏 损面已超三成。除了GDP 等经济指标之外，财政收入也是衡量与考核地方政府权力和办事能力大小的一个重 要指标。地方政府为了最大限度地筹集财政收 入，就必须施行最有利的税收政策，特别是上产 值大、税收多的资本密集型行业项目或新兴行业 项目，各地之间恶性投资竞争加剧，过度的税收 优惠政策，加上地方保护主义的存在，跨部门、 跨行业、跨地区的兼并重组难以实现，也致使产 能扩张难以抑制，导致区域经济结构趋同，全国 范围内的产能过剩问题加重。税制改革起步较晚，行业投资结构不合理， 导致行业性产能过剩。我国增值税改革刚刚起 步，营改增的工作仍处于试点阶段，服务业的发 展速度与税制改革步伐明显不匹配。目前，服务 性行业税负明显高于生产性行业。税制因素不仅 制约了服务业的发展，也导致了投资过度集中在 工业生产性行业和基础设施相关行业，从而造 成行业投资结构不合理。这种因税制改革滞后， 行业间税负与经济发展不匹配带来的后果，就是 工业性行业投资过度扩张，服务性行业以及医 疗卫生、文化教育等公共性行业的需求不能得到 及时满足，从而形成行业性产能过剩。税制结构不合理，制约消费需求扩大，导致 相对性产能过剩。导致产能过剩的重要原因是 最终消费相对不足，尤其是与投资相比，长期存 在着结构性失衡，而税制结构不合理则是造成 消费能力不足的体制性原因。第一，由于政府与 国民在收入分配中的税收比重失衡，政府财政 收入挤占了居民收入。从分税制开始，财政收入增 长迅速，宏观税负快速提高，财政收入增速是城 镇居民增速的2.4倍，是农民收入增速的3.6倍。第 二，现行的流转税计税依据是以商品和服务的价 格为基础，价格高，税收高，税收通过价格转嫁出 去，推高了商品和服务的价格，从而进一步挤压了 消费者的消费能力。第三，我国个人所得税并未实 行综合计征，而是采用分项计征模式，税率和扣除 方法不尽合理，导致个人所得税本应具备的提升产能过剩问题的税收政策因素分析分税制下政 府间财力事权不对称，引发地方政府盲目追求GDP增长，导致体制性产能过 剩。第一，我国分税制改革后，中央与地方的财 政收入明确划定，但提供公共服务方面的事权模 糊，各级政府事权财权配置存在明显不匹配。地 方政府在财力被上收而事权不变的前提下，为 履行好事权，必须想尽办法创收。为了尽可能多 地分享25%增值税的总量，必然加大招商引资、 投资上项目的力度，尤其是在对GDP拉动效果最 快的城建领域和上游产业上项目，片面追求GDP 长以增加财政收入。这种地方政府主导的粗放 型经济增长方式，成为了体制性产能过剩的重要 原因之一。第二，在现行地方政府政绩考核中，48CHINAVENTURECAPITALEXPERT VIEWS专家论坛低收入人群消费能力的功能缺失。总体看，就是不合理的税制结构直接影响了居民消费需求的扩 大，国内需求的不足，又加深了当前产能过剩问题 的严重性。资源税改革尚不完善，扭曲了企 业 经营成 本，诱发资源性行业低水平发展，导致结构性产 能过剩。目前，我国对石油和天然气企业实行从 价征收资源税，而其它稀缺性资源仍采用从量征 收模式。总体来看，我国资源税仍属于征收标准 过低，低资源价格和低排放成本，造就了一大批 高污染、高耗能行业，如钢铁、有色、建材等大多 属于“有效产能不足、无效产能过剩”的低水平 过剩行业。主要是由于这种低资源税政策存在 着计税依据缺乏收入弹性、资源开采地税收收 入偏低、对节约开采和有效利用资源的调节力 度不够等问题。特别是长期以来实行从量定额 征收，单纯根据销售量按固定税额征收计征模 式惯性仍在起作用，征收范围还未完全覆盖资源性行业，单一的从价计征模式也恶化了资源供需矛盾，从而无法抑制资源性企业伴随资源价格的 增长而对资源大量开采，甚至过度开采，不能充 分体现出资源稀缺性的特点，也不能真实反映资 源市场供求关系。由于扭曲的生产要素价格在一 定程度上降低了资源性行业的进入门槛，投资 成本低，加之资源性行业存在暴利，社会资金加 倍向资源性行业流入，最终导致这些行业投资 过度，形成结构性产能过剩的局面。抑制产能过剩的税收政策建议深化分税制改革，明确中央与地方支出责任边界，激励地方政府推进淘汰或整合一部分 过剩产能。第一，深化分税制改革，明确中央与 地方支出责任边界，解决中央与地方税种归属 问题，从根本上，引导地 方政 府建立规范化、 法律化、合理化的税收 机制。第二，及时 调 整 税收优惠政策，清理名目繁多的区域性税收优49CHINAVENTURECAPITALEXPERT VIEWS专家论坛惠，建立以产业优 惠为主、区域优 惠为辅的税收优惠体系，控制因地区间同质化竞争产生的 过剩问题。第三，减少或取消原来给予高污染、 高耗能、低产出行业的税收优惠 政 策，促进钢 铁、水泥、机械制造、船舶等重点行业的落后产 能淘汰。第四，研究制定有利于产能过 剩行业 内企业兼并重组的财税政策，激励地方政府参 与到重点行业兼并重组的工作中，整合一部分 过剩产能。形成引导产业结构调整的税收政策合力， 推进营改增改革，规避行业性产能过剩风险。第 一，推进增值税改革，减轻第三产业税收负担。 加快营改增步伐，扩大试点范围，将现代物流等 服务业纳入征收范围内，解决重复征税问题，针 对未被认定一般纳税人的小规模纳税人，允许 其购建的生产、研发设备实行进项税额抵扣，减 轻税负负担。第二，突出鼓励技术开发和高新技 术投资，推动实行普惠的企业研发费用税前加计 扣除政策，实行以间接优惠为主的税收优惠政 策，充分调动企业从事研究开发的积极性；加快 增值税转型，降低固定投资大、原材料耗用少的 行业的实际税负，形成企业应用高新技术的正向激励。通过增强对第三产业的税收政策效力，降低行业性产能过剩的风险。 减税、退税和增税并举，增加居民收入，提高消费率水平，扩大内需，消解过剩产能。第 一，在减税方面，首先要适 度降低增值税和营 业税的税率，加大结构性减税力度，增加居民 可支配收入；其次减少中低收入者的个人所得 税税负，提高个人所得税税前扣除费用。第二， 在退税方面，可通过出台相关消费退税政策，最 大限度地释放居民消费欲望，完善个税申报制 度，为消费退税政策出台创造条件。第三，在增 税方面，通过降低高收入者的收入或财产金额 为减税和退税提供一定的财力支持，增加有利 于消费的税种和税收（如所得税和财产税），在 维持总体税收收入不变的前提下促进消费率的 提高。另外，还需加快改善我国消费环境，加大 社保、医疗、教育等公共领域的投资力度，消解 人们消费的后顾之忧。同时，通过增加所得税 和财产税占财政收入的比重，为减税和退税政 策提 供长 期资金支持，刺激内需 市场，化解一 部分过剩产能。构建系统的资源财税政策，引导不可再生资 源行业过剩产能和社会资金转向可再生资源行 业。第一，加快资源税改革步伐，将水、草原、森 林等资源列入资源税的征收范围，提高不可再生 资源税税额，拉大各档税额之间差额，提高不可 再生资源性企业经营成本；通过固定资产投资方 向调节税政